Парламентский финансовый контроль

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае его принятия Государственной Думой в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может:

- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

- вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

- поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

В случае передачи проекта федерального закона о федеральном бюджете в согласительную комиссию в течение 10 дней она должна разработать вариант основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Решение согласительной комиссии считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о его принятии в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, то законопроект считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Государственная Дума не имеет права повторно направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство Российской Федерации Правительство в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства в связи с отклонением законопроекта вновь сформированное Правительство представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении. В третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думой рассматривается в течение 10 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Таким образом, существенное сокращение сроков рассмотрения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Государственной Думой (с 80 до 55 дней) стало важной новацией осуществления бюджетного процесса. Это дало возможность отодвинуть на более поздние сроки представление законопроекта о федеральном бюджете, с тем, чтобы повысить эффективность процесса формирования проектов федерального бюджета, сделать его более предсказуемым и уменьшить риски по финансовым и экономическим расчетам.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении он голосуется на предмет его одобрения в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения закона Советом Федерации он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете.

Государственная Дума повторно рассматривает его в одном чтении, после чего принятый в результате повторного рассмотрения закон передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

В целом, как уже отмечалось, Совет Федерации имеет ограниченные возможности непосредственного участия в процессе формирования федерального бюджета и осуществления контроля за его исполнением. Тем не менее он традиционно ежегодно вносит свои предложения по формированию концепции федерального бюджета. К примеру, 14 апреля 2010 года Советом Федерации было принято Постановление "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

В этом документе Советом Федерации дается краткий анализ и оценка результатов использования бюджетных средств. Как в нем отмечено, сложность бюджетной политики на современном этапе заключается в том, что она должна решать одновременно такие важные задачи, как обеспечение макроэкономической и бюджетной устойчивости, социальная защита населения, проведение диверсификации экономики. Исходя из этого, по его мнению, создавшаяся ситуация требует прежде всего проведения бюджетной политики, ориентированной на результат, что предусматривает усиление ответственности органов власти за эффективность использования бюджетных средств, выделенных на исполнение расходных обязательств.

Постановление также содержит конкретный перечень предложений Правительству Российской Федерации, которые рекомендуется учесть при составлении проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. Кроме того, Советом Федерации было предложено Правительству разработать и внести в Государственную Думу ряд проектов федеральных законов, касающихся использования государственных финансов и бюджетного процесса. В частности, в этот перечень был включен и законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающий новую редакцию раздела IX кодекса "Государственный и муниципальный финансовый контроль".

Сама по себе такая форма предварительного контроля за формированием федерального бюджета со стороны Совета Федерации, при конституционной ограниченности его контрольных полномочий, заслуживает положительной оценки. Однако ее действенность, на наш взгляд, остается низкоэффективной. Причинами являются:

- во-первых, отсутствие обратной связи: Правительство не информирует палату о том, какие ее предложения приняты и будут учтены в проекте закона на очередной финансовый год и на плановый период или в какой степени они найдут отражение в проекте федерального бюджета и какие не могут быть учтены на следующий год с указанием конкретных причин;

- во-вторых, анализ официально доступных источников показывает, что Советом Федерации не рассматриваются на своих пленарных заседаниях вопросы, касающиеся выполнения постановлений о предложениях по формированию концепции федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

- в-третьих, ряд предложений палаты Правительству повторяется из года в год и остается нереализованным. К примеру, в постановлениях о предложениях по формированию концепции федерального бюджета на 2009, 2010 и 2011 годы (соответственно постановления от 25.04.2008, 22.04.2009 и 14.04.2010) фигурируют одни и те же предложения Правительству: разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающего изложение в новой редакции раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" и о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации.

Совет Федерации также ежегодно своим постановлением до 2008 года оформлял предложения по исполнению федерального бюджета. Так, в его Постановлении от 7 декабря 2007 года "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" была отмечена необходимость перехода к более эффективному планированию бюджетных ассигнований и увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе за счет улучшения налогового администрирования. Данный документ содержит и конкретные предложения Правительству Российской Федерации для учета при исполнении федерального бюджета.

Подобная форма влияния Совета Федерации на обеспечение исполнения федерального бюджета, как нам кажется, не совсем согласуется с бюджетным законодательством. Правительство является высшим органом исполнительной власти, на которое в соответствии с Конституцией Российской

Федерации и федеральными законами возложена обязанность по обеспечению исполнения федерального бюджета строго в рамках утвержденных законом параметров расходов. Оно не может по своему усмотрению менять в сторону увеличения или уменьшения те или иные расходные обязательства. Поэтому предложения со стороны Совета Федерации по исполнению федерального бюджета не должны содержать призывы "увеличить бюджетные ассигнования", "предусмотреть средства федерального бюджета", "предусмотреть возможность дополнительного выделения" и т.п., поскольку они носят декларативный характер.

Все вопросы, связанные с распределением и использованием бюджетных средств на очередной год, палатой должны решаться в рамках рассмотрения и утверждения закона о федеральном бюджете. Для этого у Совета Федерации есть соответствующие полномочия: он является участником бюджетного процесса, принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете в обязательном порядке подлежит рассмотрению палатой, и она вправе в случае такой необходимости не одобрить его (отклонить).

Текущий парламентский финансовый контроль осуществляется путем оперативного вмешательства и организации контроля за операциями с бюджетными средствами Правительством Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов инвестиций и государственных гарантий, условий выделения, получения, целевого использования и возврата средств, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Эти полномочия парламента в большей степени реализуются через созданный им собственный контрольный орган - Счетную палату Российской Федерации, а также комитеты и комиссии палат Федерального Собрания. Тем не менее законодательный орган страны предпринимает определенные реальные шаги по созданию правового механизма осуществления парламентского контроля за ходом исполнения федерального бюджета непосредственно палатами Федерального Собрания.

В связи с принятием Федерального закона от 24 ноября 2008 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" Государственная Дума приняла Постановление от 31 октября 2008 года "О Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом". Этим постановлением она утвердила членов Комиссии Федерального Собрания по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом от Государственной Думы (постановлением Совета Федерации от 12.11.2008 № 401-СФ "О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в состав Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом" были утверждены представители от Совета Федерации). Здесь же Государственная Дума поручила Комитету по бюджету и налогам подготовить проект федерального закона, предусматривающего порядок представления в течение 2009 и 2010 годов ежеквартально в Государственную Думу отчетов Правительством Российской Федерации и Банком России о реализации мер по поддержке финансового рынка и отраслей экономики Российской Федерации.

Необходимость принятия законопроекта депутаты Государственной Думы обосновали обусловленностью предоставлением соответствующими федеральными законами Правительству и Центральному банку Российской

Федерации, а также ряду государственных корпораций полномочий по использованию значительных финансовых ресурсов в рамках реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации в условиях международного финансового кризиса. К тому же значимость такого финансового контроля со стороны парламента усиливается и тем, что в данных условиях в целях оперативного принятия и реализации решений по защите экономики России Правительству предоставлено право определять конкретные механизмы и направления использования финансовых средств государства, в том числе с приостановкой действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В порядке реализации указанного постановления группой депутатов (10 депутатов) 26 декабря 2008 года был внесен в Государственную Думу проект федерального закона "Об отчете Правительства Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации", и он был принят в первом чтении 25 марта 2009 года. В ходе дальнейшей работы над законопроектом его название претерпело существенные изменения. С учетом этого 22 мая 2009 года Государственная Дума приняла законопроект во втором чтении с новым названием - "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики". В этот же день Государственной Думой он был принят в окончательной редакции.

Указанный закон, подписанный Президентом Российской Федерации 3 июня 2009 года, действует до дня рассмотрения Государственной Думой отчета Правительства и информации Центрального банка Российской Федерации за 2010 год. Он устанавливает обязанность Правительства ежеквартально в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного квартала, направлять в Государственную Думу и Совет Федерации отчет о своей деятельности по реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики России, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

Центральный банк Российской Федерации также в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного квартала, должен направить в Государственную Думу информацию. Она в обязательном порядке должна содержать сведения о предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения, о компенсации Центральным банком кредитным организациям части убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, а также данные об объемах выданных юридическим лицам банковских кредитов.

Отчет Правительства и информация Центрального банка Российской Федерации направляются в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки проекта постановления Государственной Думы. Комитетами - соисполнителями по подготовке проекта постановления Государственной Думы являются комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение вопросов по финансовому рынку, комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение вопросов по экономической политике, комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение вопросов по социальной политике.

Принятый федеральный закон установил также требования к структуре и содержанию отчета Правительства Российской Федерации. Он призван намного усилить функции текущего контроля парламента за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, повысить прозрачность по реализации мер по поддержке финансового рынка и обеспечить действенность реализуемых и планируемых мер по защите экономики страны от последствий международного финансового кризиса.

В порядке реализации требований указанного закона Правительство Российской Федерации и Банк России ежеквартально представляют в Государственную Думу соответственно отчет и информацию о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики, которые рассматриваются ею. Однако в постановлениях Государственной Думы не содержится анализ выполнения положений принятого закона, не дается оценка деятельности указанных органов по реализации мер по поддержке кредитно-финансовых учреждений, отраслей экономики и социальной сферы, не вносятся от имени палаты какие-либо предложения по совершенствованию этой работы. Все постановления Государственной Думы по представленным отчетам и информациям однотипны. В них отчеты и информации Правительства и Банка России, соответственно, принимаются к сведению и содержат поручения Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам обобщить замечания и предложения, высказанные депутатами в ходе обсуждения отчета и информации с тем, чтобы направить их в Правительство и Центральный банк Российской Федерации .

Последующий финансовый контроль законодательных органов осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом. На этой стадии проверяется целесообразность, эффективность и целевое расходование государственных финансовых средств. Он проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 215.1) исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством Российской Федерации. Организация исполнения бюджета возлагается на Министерство финансов Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой Российской Федерации. В связи с этим главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки. Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня текущего финансового года.

С учетом внесенных в Бюджетный кодекс изменений Федеральным законом от 27 июля 2010 года Правительство Российской Федерации направляет не позднее первого июня, а не 15 июня, как это было раньше, текущего финансового года в Счетную палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом. Затем с учетом внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее первого сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство Российской Федерации.

В течение длительного времени сроки представления в Государственную Думу годового отчета об исполнении федерального бюджета Правительством Российской Федерации не закреплялись конкретными датами. Они были увязаны со сроками внесения проектов федерального бюджета: сначала "одновременно с проектом федерального закона", а затем "не позднее срока внесения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период". Однако такой подход, по нашему мнению, не способствовал осуществлению эффективного последующего парламентского финансового контроля, поскольку он в сущности сводился к принятию к сведению финансовой и бухгалтерской отчетности по итогам очередного финансового года.

Сложившаяся практика рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета, также отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации не создавала необходимых условий и не позволяла учитывать результаты этого рассмотрения до начала обсуждения проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думы в первом чтении. Следует полагать, что именно эти обстоятельства стали основными доводами при уточнении уже указанным выше Федеральным законом от 27 июля 2010 года срока рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении федерального бюджета. Согласно внесенным в Бюджетный кодекс изменениям, годовой отчет об исполнении федерального бюджета теперь представляется в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года (ст. 264.10).

Государственная Дума принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего финансового года, то есть не позднее дня внесения Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Введенное новшество призвано способствовать существенному повышению эффективности последующего парламентского финансового контроля.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума в обязательном порядке заслушивает доклады министра финансов об исполнении федерального бюджета и Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 264.11) определяет, что по результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Однако законодатель не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для отклонения закона об исполнении федерального бюджета. Самое главное - не ясно, какие же правовые последствия должны наступить для Правительства Российской Федерации в случае применения Государственной Думой такой санкции, поскольку подобные меры следует расценивать как неудовлетворительную оценку деятельности Правительства. На наш взгляд, устранение данного пробела в законодательстве внесло бы ясность и упорядоченность в процедуру утверждения отчета об исполнении федерального бюджета и доведения этого процесса до логического конца.

Механизм парламентского контроля со стороны палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, как нам кажется, нуждается в более подробной правовой регламентации. Такие меры можно было бы осуществить в порядке решения вопросов внутреннего распорядка согласно части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации. В этих целях в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы следовало бы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, поскольку данный порядок, в отличие от общеустановленных процедур принятия федеральных законов, имеет свои существенные особенности.

В действующих регламентах палат Федерального Собрания нет положений, определяющих порядок реализации форм финансового контроля, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Отдельные нормы, предусматривающие рассмотрение и утверждение проектов законов о бюджете и его исполнении, не носят целостный и системный характер. Они не выделяются в общем порядке рассмотрения законопроектов, большей частью перенесены из Бюджетного кодекса без дальнейшей их детализации и не содержат механизма реализации. В связи с этим считаем целесообразным в Регламенте Государственной Думы, ввиду того что обсуждение и принятие федерального закона о федеральном бюджете являются, согласно Конституции Российской Федерации, прерогативой Государственной Думы (ст. 105), предусмотреть отдельную главу - "Особенности рассмотрения законопроектов, связанных с принятием и исполнением федерального бюджета". В ней следует последовательно изложить контрольные функции палаты в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о федеральном бюджете, отчета об исполнении федерального бюджета и иных законопроектов по бюджетно-финансовым вопросам.

В частности, полагаем необходимым закрепить в Регламенте в качестве мер организационного характера при работе согласительных комиссий нормы, определяющие число представителей в согласительной комиссии от законодательной и исполнительной властей, состав каждой стороны данной комиссии, уточняющие процессуальный документ, в котором объективируется решение согласительной комиссии.

Счетная палата Российской Федерации ежегодно готовит заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета, на проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, которые представляются в Государственную Думу. В них содержится достаточно много конкретных замечаний и предложений, касающихся основных параметров федерального бюджета, реализации задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, соответствия законопроектов, документов и материалов, представленных одновременно с ними, Бюджетному кодексу и иным актам законодательства Российской Федерации.

К примеру, в заключении Счетной палаты на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" было отмечено, что из 24 статей законопроекта отдельные нормы 5 статей не соответствуют Бюджетному кодексу, 4 статей - не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете. Счетная палата также отметила наличие определенного риска несвоевременной подготовки нормативных правовых актов в целях реализации федеральных законов о федеральном бюджете в рамках трехлетнего бюджетного планирования, поскольку для выполнения отдельных норм 9 статей только указанного законопроекта Правительству Российской Федерации необходимо было принять или уточнить не менее 73 нормативных правовых актов.

Заключения содержат и много других замечаний. Так как заключения Счетной палаты заблаговременно до начала рассмотрения проектов федеральных законов о федеральном бюджете представляются в Государственную Думу, то есть реальная необходимость их предварительного изучения и проработки основных их положений в профильных комитетах. Такая работа, по нашему мнению, также требует последовательного процедурного упорядочения и закрепления в Регламенте.

Как уже отмечалось, отсутствие законодательного регулирования действий Государственной Думы после принятия решения об отклонении федерального закона об исполнении федерального бюджета ставит в затруднительное положение завершение бюджетного процесса. В связи с этим возникает реальная необходимость регламентации последующих действий палаты в его Регламенте.

3.2 Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов

Одним из основных конституционных принципов в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Исходя из этого вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы государственной власти регионов самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия. Поэтому вопросы установления порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов регионов и утверждения отчетов об их исполнении полностью находятся в ведении субъектов Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", как нами уже отмечалось, установил статус законодательного органа субъекта как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. В качестве одного из основных его полномочий Закон определил утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении (ст. 5). В этих целях в пределах и формах, установленных конституцией (уставом), а также законами субъектов, законодательный орган осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов и исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Во всех субъектах основополагающие положения, определяющие контрольные полномочия парламентов регионов за исполнением бюджета, закреплены в конституциях (уставах) субъектов Федерации, а также в законах о законодательных органах. Однако пределы и формы такого контроля не везде одинаковы. Так, в отдельных регионах в законах, определяющих правовой статус законодательных органов, предусмотрены специальные статьи, закрепляющие полномочия по контролю за исполнением бюджета (например, законы Иркутской области от 08.06.2009 (ред. от 05.04.2010) "О Законодательном Собрании Иркутской области", Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2001 (ред. от 10.07.2010) "О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" и др.), а в большинстве случаев выделены отдельные статьи о контрольных полномочиях в целом (законы Удмуртской Республики от 05.12.2007 (ред. от 07.05.2010) "О Государственном Совете Удмуртской Республики", Чувашской Республики от 23.07.2001 (ред. от 02.06.2006) "О Государственном Совете Чувашской Республики", Ставропольского края от 14.08.2002 (ред. от 02.06.2010) "О Государственной Думе Ставропольского края" и др.).

Некоторые субъекты Российской Федерации не ограничились закреплением контрольных полномочий парламентов за исполнением бюджета только в своих конституциях (уставах) и законодательных актах и приняли специальные законы в этой сфере. К примеру, в Карачаево-Черкесской Республике, Калининградской и Свердловской областях, в г. Санкт-Петербурге приняты и действуют законы о контрольных функциях законодательных органов в сфере бюджета и финансов: от 09.10.1998 (ред. от 13.11.2006) "О контрольных функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов", от 20.04.1998 (ред. от 09.02.2007) "О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов", от 19.02.2010 "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области", от 29.12.2000 (ред. от 17.04.2008) "О контрольных функциях законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Законодательные органы субъектов Российской Федерации самостоятельно, а также через контрольно-счетные органы и иные создаваемые ими органы контроля осуществляют в сфере бюджетно-финансовых отношений контроль:

- за соблюдением и исполнением законов субъектов о бюджете на соответствующий год и на плановый период Правительством, иными исполнительными органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из бюджета;

- за выполнением Правительствами субъектов мероприятий по покрытию дефицита бюджета региона;

- за соблюдением установленного бюджетным законодательством порядка использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете на соответствующий год, и порядка внесения изменений и дополнений в указанный закон в связи с получением дополнительных доходов;

- за исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта;

- за выпуском ценных бумаг региона;

- за деятельностью по обслуживанию государственного долга субъекта.

Также они осуществляют контроль за поступлением в бюджеты субъектов средств, полученных от использования имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе от приватизации и продажи этого имущества.

Согласно Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, управление и распоряжение законодательным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета не допускается, за исключением средств на обеспечение деятельности парламента региона и его депутатов. При этом полномочия парламента по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта не ограничиваются. Таким образом, установление объема компетенции и пределов осуществления контроля законодательных органов субъектов Федерации в рамках бюджетного законодательства за исполнением бюджетов регионов прежде всего зависит от них самих.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации законодательные органы субъектов Федерации, как и парламент России, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется на этапе составления, рассмотрения и утверждения бюджета и направлена на то, чтобы предупредить неэффективное и нецелевое расходование бюджетных средств. Поэтому предварительный контроль призван еще на стадии прогноза и контрольных показателей пресечь возможные нарушения действующего законодательства, нерационального и неэффективного использования средств, планируемых на очередной финансовый год и на плановый период.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вносит на рассмотрение законодательного органа проект закона о бюджете субъекта на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные законом субъекта, но не позднее 1 ноября текущего года (ст. 185 Бюджетного кодекса РФ).

Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждения определяется законом конкретного региона в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основываясь на общих принципах, тем не менее он в разных субъектах имеет определенные свои особенности.

При рассмотрении и утверждении проектов бюджетов регионов важное значение придается процессуальным срокам их рассмотрения. В каждом субъекте законодательный орган самостоятельно определяет, в скольких чтениях рассматривается проект закона о бюджете и в какие сроки он принимается. К примеру, Государственное Собрание Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Свердловской области и некоторые другие проекты законов о бюджете регионов на очередной финансовый год и плановый период рассматривают в трех чтениях, в то же время в ряде субъектов они проходят только два чтения. К таковым можно отнести республики Коми, Марий Эл, Чувашия, Удмуртскую Республику, Вологодскую и Нижегородскую области и другие.

Определяя порядок внесения проектов бюджетов на рассмотрение, многие законодательные органы субъектов Федерации конкретизировали и установили четкие рамки их обсуждения и принятия. Так, в Республике Башкортостан проект закона о бюджете вносится Президентом республики в Государственное Собрание в срок до 1 октября года, предшествующего очередному финансовому году. При этом законопроект в первом чтении рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения в парламент республики, во втором чтении - в течение 35 дней и в третьем чтении - в течение 15 дней. Примерно в такие же сроки законопроект о бюджете рассматривает парламент республики Татарстан: в первом чтении - в срок, определяемый председателем Государственного Совета Республики Татарстан, но не превышающий 30 дней, во втором - в срок, определяемый Государственным Советом

Республики Татарстан, но также не превышающий 30 дней, и в третьем - не превышающий 15 дней.

В некоторых субъектах Российской Федерации законодательно закреплены лишь отдельные этапы рассмотрения и утверждения бюджетов регионов. К примеру, Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" определяет, что мэр Москвы вносит проект закона о бюджете города в Московскую городскую Думу не позднее 10 сентября года, предшествующего планируемому периоду, и что его первое чтение должно быть осуществлено не позднее 10 октября года, предшествующего планируемому периоду. Сроки рассмотрения во втором и третьем чтениях в Законе не указаны.

В Свердловской области парламентарии законодательно установили начальный и конечный этапы утверждения областного бюджета. Так, согласно Областному закону от 25 ноября 1994 года "О бюджетном процессе в Свердловской области", проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период необходимо внести в Областную думу Законодательного Собрания не позднее 15 октября и его принятие Областной Думой должно быть завершено не позднее 1 декабря текущего финансового года.

Закон Свердловской области об областном бюджете должен вступить в силу с 1 января очередного финансового года. Однако процедура участия в рассмотрении и одобрении законопроекта об областном бюджете другой палаты Законодательного Собрания области - Палаты Представителей в вышеуказанном законе не определена.

Не оспаривая право на различные подходы к определению процессуальных сроков рассмотрения законопроектов о бюджете субъектов в различных чтениях, следует отметить их важность при осуществлении предварительного контроля со стороны парламента. Попробуем обосновать это на примере Чувашской Республики.

В настоящее время в условиях политической стабильности в республике нет особого накала в обсуждении проекта республиканского бюджета в первом чтении. Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 года "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" отводит на это 40 дней (ст. 52). На данном этапе рассматривается его концепция и прогноз социально-экономического развития Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной и налоговой политики, характеристики бюджета и другое. Установленный на эти процедуры срок - 40 дней, как нам кажется, неоправданно завышен. Наиболее оптимальные сроки с учетом того, что законопроект рассматривается в двух чтениях, могли бы составить 20-25 дней.

Более актуальным становится второе чтение по проекту бюджета, где затрагиваются интересы всех министерств, ведомств, муниципальных образований, конкретных субъектов предпринимательства и соответственно активизируются лоббистские настроения депутатов. Статья 59 закона о регулировании бюджетных правоотношений устанавливает, что Государственный Совет Чувашской Республики рассматривает проект республиканского бюджета в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении, т.е. по истечении этого срока бюджет должен быть утвержден в окончательном варианте (до внесения изменений в закон о регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике (14.04.2006 г.) этот срок составлял 10 дней). По нашему мнению, этот срок недостаточен, поскольку за такой период времени депутаты, которые в абсолютном большинстве осуществляют свои полномочия не на освобожденной основе, не в состоянии детально проработать поправки, внесенные по итогам рассмотрения бюджета в первом чтении.

В связи с этим наиболее приемлемым представляется более длительный срок рассмотрения проекта республиканского бюджета во втором чтении, примерно не позднее чем в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении, как это предусмотрено в некоторых субъектах. Это позволит более тщательно и глубоко рассмотреть все основные параметры бюджета, тем самым лучше проконтролировать возможное неэффективное использование бюджетных средств.

В законах субъектов Федерации, регламентирующих бюджетные процессы, при проведении предварительного парламентского финансового контроля за законодательными органами закреплено право отклонения проекта закона о бюджете субъекта. Во избежание подобных ситуаций необходимы взаимосогласованные, конструктивные действия как со стороны законодательной власти, так и представителей исполнительной власти. В этой связи особый интерес представляют согласительные процедуры.

Введение в бюджетное законодательство согласительных процедур - объективная необходимость. На федеральном уровне они появились в связи с принятием Федерального закона от 5 ноября 1994 года "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год" . Принятие такого закона было продиктовано тем, что в тот период в условиях политической и экономической нестабильности в России открытая политическая борьба между законодательной и исполнительной властями, а также внутри законодательной власти достигала такого накала, что приводила к невозможности своевременно принять федеральный бюджет. Схожие тенденции на тот период были характерны для многих регионов. Таким образом, принятие данного нормативного акта стало результатом стремления законодателя с помощью правового механизма погасить или же хотя бы в какой-то степени смягчить политическое противостояние, которое проявлялось в бюджетном процессе.

Согласительная процедура, предусмотренная Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 203), включает в себя три основных момента. Во- первых, будучи средством разрешения разногласий по проекту бюджета между законодательной и исполнительной властями, она предусматривает создание двухсторонней согласительной комиссии из представителей законодательного органа и высшего исполнительного органа субъекта. Во-вторых, решение каждой из сторон согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на ее заседании представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. В-третьих, решение согласительной комиссии считается согласованным, если за него проголосовали обе стороны. Таким образом, согласительная процедура по результатам первого чтения проекта республиканского бюджета основана на отсутствии возражений с обеих сторон.

Согласительная процедура в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в законах субъектов о регулировании бюджетных правоотношений прописана достаточно подробно. Однако ее реализация осуществляется не только через правовые нормы, но и организационные механизмы. Так, в законах, как правило, не определено число представителей в согласительной комиссии от каждой стороны. Кроме того, не уточняется тот процессуальный документ, в котором объективируется решение согласительной комиссии. К тому же нужно иметь в виду, что эффективность ее работы во многом будет зависеть от правильно определенного состава каждой стороны данной комиссии. Эти вопросы решаются в организационном порядке. Возможно, в практике работы данных комиссий пока еще не возникало особых проблем. Тем не менее нам представляется более целесообразным закрепление указанных моментов законодательно.

Важным средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие являются целевые программы. Они, как правило, сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее значимых для государства инвестиционных и научно- практических проектов, направленных на решение конкретных задач в социальной сфере и экономике. Целевые программы разрабатываются с учетом формирования соответствующих бюджетов. Поэтому они должны быть объектом парламентского финансового контроля на всех его стадиях.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 179) до 1 января 2009 года досрочные целевые программы разрабатывались органом исполнительной власти и подлежали обязательному утверждению законодательным органом. Их финансирование осуществлялось за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время приоритетным направлением развития регионов является обеспечение экономической, социальной, политической стабильности и устойчивости. В этих условиях возрастает роль долгосрочного бюджетного планирования. Как результат из года в год в ряде субъектов Российской Федерации увеличиваются как общее число реализуемых долгосрочных целевых программ, так и объемы расходов бюджетов, направляемых на их финансирование. К примеру, в субъектах, входящих в Приволжский федеральный округ, применение федеральных и региональных целевых программ по показателю доли расходов на их финансирование, утвержденных законами о бюджете в процентах к объему расходов федерального и региональных бюджетов, за 2004-2008 годы выглядит следующим образом:

Долгосрочные целевые программы содержат широкий перечень мероприятий, финансируемых за счет бюджетных средств. Парламент региона как коллегиальный представительный орган народа должен иметь возможность в ходе осуществления контроля корректировать перечень программных мероприятий и объемы расходования бюджетных средств. От этого зависит качество управления региональными финансами. Такие меры позволяют в необходимых случаях перераспределять расходы по ключевым направлениям и осуществлять более действенный контроль за эффективным использованием бюджетных ассигнований.

К примеру, в Пермском крае был принят Закон от 12 мая 2006 года "О краевой целевой программе "Реабилитация и обеспечение жизнедеятельности инвалидов Пермского края на 2006-2008 годы" . Объемы финансирования программных мероприятий ежегодно определялись законами о краевом бюджете на соответствующий финансовый год. В ходе реализации программы с учетом контрольных мероприятий по проверке бюджетных средств, выделенных на ее выполнение, парламентом края пять раз принимались законы, уточняющие бюджетные ассигнования, направленные на реабилитацию и обеспечение жизнедеятельности инвалидов края в рамках целевой программы.

Законом от 29 июня 2010 года Законодательное Собрание края утвердило отчет об исполнении указанной целевой программы . В нем, подводя итоги реализации программы, законодательный орган дал оценку степени достижения ее целей и задач. В результате выполнения программных мероприятий по обеспечению профессиональной подготовки, переподготовки и трудоустройству 1667 инвалидам были предоставлены услуги по профессиональному консультированию, 197 - прошли профессиональное обучение, а также была оказана материальная помощь в период временного трудоустройства 874 инвалидам и проведен ряд мероприятий по укреплению материально-технической базы учреждений инвалидов. На финансирование программы было направлено 64849,7 тыс. рублей, из них 54784,0 тыс. рублей из краевого бюджета (84,5% от общей суммы ассигнований).

Достаточно эффективная система контроля со стороны законодательного органа за расходованием бюджетных средств сложилась в Ростовской области. Здесь Законодательным Собранием области также не только утверждаются долгосрочные целевые программы, но и осуществляется действенный контроль за их реализацией. Так, областным законом от 14 января 2008 года была утверждена "Программа социально-экономического развития Ростовской области на 2008-2012 годы" . В нем предусматривалось, что в ходе реализации программы мероприятия и объемы их финансирования подлежат ежегодной корректировке с учетом возможностей областного бюджета.

Законодательное Собрание области, участвуя в системе управления Программой, взяло на себя обязанность осуществлять контроль за ходом ее реализации. В этих целях Администрации области вменялось ежегодно одновременно с годовым отчетом об исполнении областного бюджета представлять в Законодательное Собрание и Контрольно-счетную палату области отчет о реализации программы в текущем финансовом году.

Реализуя указанное положение программы, Законодательное Собрание области рассмотрело на своем заседании и Постановлением от 10 июня 2010 года утвердило отчет о реализации в 2009 году Программы социальноэкономического развития Ростовской области на 2008-2012 годы . В нем отмечалось, что на выполнение программных мероприятий в 2009 году предусматривалось направить 53429,11 млн. рублей, а фактические расходы на эти цели составили 54578,05 млн. рублей, или на 2,2% больше, чем по программе. В 2009 году была завершена реализация 15 мероприятий программы. В ходе ее выполнения в 2009 году было создано 4434 новых рабочих места и сохранено 109553 рабочих места. Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума снизился с 18,1% на начало принятия программы до 16,0% в 2009 году (за пять лет предусмотрено снижение до 8,7%). Таким образом, парламент области, осуществив анализ результатов реализации программы за 2009 год, пришел к выводу, что темпы роста большинства основных индикаторов достаточны для выполнения до 2012 года запланированных ею параметров роста.