Парламентский финансовый контроль

в) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов" .

При этом в Методике отмечается, что в зависимости от поставленных целей аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента.

Исходя из вышеизложенного и в силу конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов, образованных законодательной властью, вполне обоснованно вытекает вывод о том, что они должны занять ведущее место в системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно специальные органы парламентского финансового контроля должны взять на себя функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм в работе при осуществлении контрольных мероприятий.

Отсутствие на данный момент единой законодательно закрепленной системы государственного финансового контроля в стране, где должны быть нормативно определены место и полномочия всех органов финансового контроля (как по линии законодательной, так и исполнительной властей), затрудняет процесс формирования целостной системы государственного финансового контроля и повышения его авторитета. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретных территорий. В этих условиях положительную роль сыграло бы решение вопроса, который уже не раз поднимался Счетной палатой Российской Федерации, - о создании при Президенте Российской Федерации Координационного совета руководителей органов государственного контроля .

На сегодняшний день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому - отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.

Как правило, в развитых демократических государствах функционирование высшего органа государственного финансового контроля имеет конституционную основу. На это прямо указывается в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля - основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов. Декларация определяет, что учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции. Таким конституционным органом в нашей стране на сегодняшний день является Счетная палата Российской Федерации (ее правовому положению посвящен отдельный параграф в данной работе).

С учетом современных требований наиболее рациональным представляются следующая их система и структура:

- внешний (парламентский) государственный финансовый контроль, который осуществляют палаты Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, создаваемые ими контрольно-счетные органы;

- внутренний государственный финансовый контроль (контроль по линии исполнительной власти), который проводится Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, федеральными органами государственного финансового контроля исполнительной власти, территориальными органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в сфере финансов, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми ими контрольными органами.

Предложенная классификация во многом отражает фактически сложившуюся систему. Однако в целях формирования эффективной системы и структуры органов внутреннего государственного финансового контроля, устранения дублирования в деятельности отдельных органов, на наш взгляд, следовало бы ее более оптимизировать. Например, при определенных условиях две близкие друг другу по функциональному назначению государственные структуры - Федеральное казначейство и Федеральную службу бюджетно- финансового надзора - можно было бы объединить в одну.

4.2 Принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов

Под принципами понимаются основополагающие требования, которым должны быть подчинены организация и деятельность органов государства. От целей и задач, для реализации которых образован государственный орган, во многом зависят и принципы его деятельности. Тем не менее в деятельности государственных органов действуют общие для всех принципы, поскольку все они предназначены для реализации тех или иных функций государства. К ним относятся такие принципы, как легальный порядок образования; демократический, легитимный характер деятельности органов государства; принципы законности; приоритета прав человека; разделения властей; профессионализма и компетентности государственных служащих и другие.

Являясь одним из видов государственных органов, контрольно-счетные органы, безусловно, осуществляют свою деятельность, руководствуясь данными принципами. В то же время они, будучи органами внешнего государственного финансового контроля, обладают определенными особенностями.

Основополагающие принципы деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации определены в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, в Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств, принятой в городе Киеве 8 июня 2001 года , и в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года в городе Звездный городок Московской области . Также, как правило, основные принципы осуществления контроля указываются непосредственно в законах о контрольно-счетных органах.

Рассматривая организацию контроля в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, Лимская декларация указывает на то, что контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии.

В Декларации предусматривается принцип независимости контрольно- счетного органа (функциональной и организационной), который неразрывно связан с независимостью его членов. К последним Декларация относит лиц, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.

Финансовая независимость контрольных органов в Декларации определена в виде обеспечения их финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них задач. Денежные средства должны предусматриваться в бюджете отдельной строкой, которые используются контрольным органом самостоятельно в пределах своих полномочий.

Декларация об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств основывается на Лимской декларации. Руководители высших органов финансового контроля стран СНГ данную Декларацию приняли исходя из общих закономерностей и тенденций развития высших органов финансового контроля в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Главной целью принятой Декларации является "установление в соответствии с международными нормами общих принципов деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств как основы для объединения усилий по совершенствованию их конституционной и законодательной базы, гармонизации правового поля деятельности, оптимизации и унификации национальных законодательств в указанной сфере, повышению эффективности государственного финансового контроля, осуществляемого в интересах наших народов"

В указанном документе дается определение высших органов финансового контроля, под которыми понимаются государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством. В качестве целей деятельности высших органов финансового контроля Декларация определила выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие развитию и совершенствованию надлежащей системы управления финансовыми ресурсами государства, обеспечивающей наиболее эффективное их формирование и использование. При этом деятельность высших органов финансового контроля должна строиться на принципах законности, независимости, объективности, компетентности, оперативности, доказательности, гласности и соблюдения профессиональной этики.

Принимая Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, Ассоциация контрольно-счетных органов России основной своей целью ставила объединение усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволило бы охватить не только внутренним, но и внешним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами.

В основу Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации легли принципы и идеи, заложенные в Лимской декларации и Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств. В ней подчеркивается, что ключевое место в создаваемой системе государственного и муниципального финансового контроля в России, нисколько не умаляя важность и необходимость внутреннего финансового контроля, должно быть отведено внешнему финансовому контролю как наиболее объективному и независимому, позволяющему комплексно охватить все государственные и муниципальные ресурсы.

В данном документе указывается на то, что деятельность контрольно- счетных органов должна носить созидательный характер, то есть приносить реальный вклад в улучшение социально-экономического положения государства. В качестве оценки их конкретного вклада в развитие общества предлагаются такие критерии, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Под результативностью понимается не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого и неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработка предложений по ее совершенствованию.

Действенность, указывается в Декларации, выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Они должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Эффективность в широком смысле слова предполагает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

В качестве основных принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в Декларации закреплены принципы законности, независимости, объективности, системности, гласности, ответственности, профессионализма и соблюдения профессиональной этики.

Принцип законности предполагает законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение законодательством субъекта Российской Федерации места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе, а также строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно- счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип независимости контрольно-счетных органов (организационная, функциональная и финансовая) предусматривает:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов.

Принцип объективности включает в себя:

- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип системности основывается:

- на единстве правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;

- четком разграничении функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствии дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействии между ними в процессе осуществления контроля;

- планировании деятельности, предусматривающем охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективной реализации всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;

- определении и нормативном закреплении организации взаимоотношений с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Принцип гласности предусматривает:

- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;

- представление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством).

Принцип ответственности предполагает добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно- аналитических и иных мероприятий, а также глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет установленную законодательством ответственность.

Принцип профессионализма включает в себя:

- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;

- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;

- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях.

Принцип соблюдения профессиональной этики основывается на соответствии поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, который был принят II конференцией Ассоциации контрольно тел счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 года . Этический кодекс был разработан в соответствии с решением Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов, состоявшегося в декабре 2000 года. Его положения обязательны для всех сотрудников контрольно-счетных органов, входящих в Ассоциацию контрольно-счетных органов России.

В соответствии с ним сотрудники контрольно-счетных органов в своей деятельности должны соблюдать ряд принципов. Прежде всего, они должны быть честными и объективными при выполнении своих служебных обязанностей. Обязаны придерживаться безупречных норм личного и профессионального поведения и в своих отношениях с проверяемыми организациями не должны давать поводов для подозрений и упреков. Объективность должна выражаться в том, чтобы сотрудники контрольно-счетных органов выполняли свою работу квалифицированно и добросовестно.

Этический кодекс с них требует быть порядочными и иметь безупречное поведение. Эти принципы предполагают, что сотрудники контрольно- счетных органов должны быть доброжелательными к людям, конкретными и добросовестными в своей профессиональной деятельности, должны всемерно содействовать созданию и укреплению хорошей репутации контрольно-счетных органов и воздерживаться от такого поведения, которое могло бы нанести ущерб данной репутации.

Кодекс предусматривает профессиональную компетентность сотрудников контрольно-счетных органов, постоянное повышение их квалификации и качества работы, знаний нормативных правовых актов и наличия необходимых практических навыков. Сотрудники контрольно-счетных органов должны быть лояльными, то есть не вмешиваться в конфликты интересов проверяемых структур, не вовлекаться в ненадлежащую деятельность, которая способна дискредитировать их или же представляемые ими контрольно- счетные органы, вызвать конфликт интересов, нанести прямой или косвенный ущерб делу.

В данном документе также отдельно выделяется такой принцип, как конфиденциальность информации. Он предполагает, что сотрудники контрольно-счетных органов не должны раскрывать третьей стороне информацию, полученную в ходе проведения контрольных мероприятий (исключая случаи, предусмотренные законом или другими документами, являющимися частью установленных процедур деятельности контрольно-счетных органов), и что они не могут использовать конфиденциальную информацию во внеслужебных целях.

В процессе реализации задач, поставленных перед контрольно-счетными органами законодательством, они осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность. Контрольно-ревизионная функция является основным видом деятельности контрольно-счетных органов. Она направлена на решение таких важных задач, как организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью, а также на определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств в пределах компетенции контрольно-счетных органов.

В ряде случаев непосредственно в законах о контрольно-счетных органах не применяется термин "контрольно-ревизионная деятельность" или жевыражение "ревизия" . В то же время в отдельных нормативных правовых актах, касающихся осуществления финансового контроля, слово "ревизия", без определения его понятия, употребляется достаточно часто. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" признается необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета .

Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что "Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности..." . Аналогичные положения содержатся в законах о контрольно- счетных органах многих субъектов Российской Федерации.

Однако есть и другой момент, который создает некоторую правовую неопределенность в подходе к понятиям "контроль", "ревизия", "контрольно- ревизионная деятельность". Он связан с тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, который является основополагающим законом в регулировании бюджетных правоотношений, не упоминает конкретно о ревизии как контрольном мероприятии. Поэтому, например, в принятом Государственным Советом Чувашской Республики законе о Контрольно-счетной палате законодатель ограничился общим определением одного из видов деятельности контрольно-счетного органа как осуществление контрольной деятельности.

На сегодняшний день нет нормативного определения, что из себя представляет ревизия. Но тем не менее существуют отдельные методические указания по организации и проведению контрольно-ревизионных мероприятий в системе различных федеральных органов (Счетная палата Российской Федерации, органы федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органы федерального казначейства и др.), где даются определения, что такое ревизия или тематическая проверка применительно к своей деятельности. Поэтому в настоящее время каждый, кто проводит ревизии и проверки, осуществляет их в соответствии со своими внутренними документами, регламентирующими проведение контрольных мероприятий.

Общепринято, что ревизия - это основной метод финансового контроля, который подразумевает сплошную документальную и фактическую проверку всех финансово-хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией за определенный период. Она представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильность их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление .

На сегодняшний день нет четкой, принятой на федеральном уровне нормативной основы для правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации. Однако такие важные моменты, связанные с определением понятий "финансовый контроль", "ревизия", "комплексная ревизия", "проверка" и другие, должны быть закреплены в федеральном законодательстве.

Государственный финансовый контроль осуществляется различными методами: ревизиями, комплексными и тематическими проверками. При проведении проверок могут быть использованы обследования, экспертизы и осуществлены другие действия. Поэтому, по нашему мнению, определение в качестве основного вида деятельности контрольно-счетных органов именно контрольно-ревизионную деятельность вполне соответствует их духу и содержанию функционирования как органа внешнего государственного финансового контроля и вытекает из законодательного закрепления их статуса.

К проверяемым контрольно-счетными органами объектам относятся главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов, а также организации, распоряжающиеся государственной собственностью. К контрольным мероприятиям могут привлекаться государственные контрольные органы и их представители, а также на договорной основе негосударственные аудиторские фирмы и отдельные специалисты. В случае выявления на проверяемых объектах, в представленных документах нарушений законодательства, а также фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, специалисты, осуществляющие контрольные мероприятия, оформляют соответствующие документы о выявленных фактах нарушений.

С каждым годом, особенно после вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, контрольно-счетные органы все больше совершенствуют свою контрольную деятельность. В последнее время объектами их проверок прежде всего становятся наиболее крупные, глобальные вопросы обеспечения контроля за рациональным использованием финансовых ресурсов. При этом основной упор делается не просто на выявление финансовых нарушений, а на то, насколько эффективно использованы средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В качестве обоснования приведем некоторые показатели контрольных мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации за последние пять лет (см. таблицу).

Из таблицы видно, что число контрольных и экспертно- аналитических мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2010 году, по сравнению с 2006 годом увеличилось в 2,8 раза, доля проверок с использованием элемента аудита эффективности выросла - с 382 в 2006 году до 537 в 2010 году, или же на 40,5%. В 2010 году при проведении контрольных мероприятий контрольно-счетными органами регионов было охвачено 14434 объекта. По сравнению с 2006 годом рост составил на 40,0%.

Наряду с контрольно-ревизионной деятельностью контрольно-счетные органы, как уже отмечалось, осуществляют экспертно-аналитическую деятельность. Она проводится путем анализа, мониторинга, оценки и экспертизы. Экспертно-аналитическая деятельность имеет особое значение для контрольно-счетных органов, поскольку позволяет выявлять причины возникновения различных проблем в использовании бюджетных средств. Учитывая данный фактор, Коллегия Счетной палаты Российской Федерации 28 декабря 2007 года утвердила Стандарт внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой, - "Подготовка, проведение и оформление результатов экспертно-аналитических мероприятий" .

Указанный документ определяет единые требования к организации и проведению экспертно-аналитических мероприятий. Целями таких мероприятий, согласно Стандарту, могут являться:

- выявление причин отклонений от установленных показателей и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и Фонда будущих поколений (Фонда национального благосостояния), бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, включая административно-территориальные образования и наукограды, и связанных с ними последствий;

- определение эффективности использования федеральной собственности;

- определение уровня финансовой обеспеченности проектов нормативных правовых актов, международных договоров и программ;

- выявление последствий реализации федеральных законов и принимаемых в их исполнение нормативных правовых актов для формирования доходов и расходования бюджетных (внебюджетных) средств, а также использования федеральной собственности;

- определение последствий для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, отклонений основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации от прогнозируемых показателей;

- подготовка предложений по устранению выявленных нарушений и недостатков, совершенствованию бюджетного, налогового, таможенного и иного законодательства, бюджетного процесса, межбюджетных отношений, развитию бюджетно-финансовой системы и другим вопросам.

Процесс проведения экспертно-аналитического мероприятия включает в себя такие этапы, как подготовку мероприятия, его проведение, оформление результатов и рассмотрение их на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации. Результаты экспертно-аналитических мероприятий оформляются в виде заключений, аналитических записок, докладов и обзоров. Аналитические документы Счетной палаты по результатам экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в соответствии с запросами (поручениями), направляются соответствующим адресатам, а также в иные органы государственной власти, организации и средства массовой информации, если такое решение было принято Коллегией Счетной палаты.

Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов осуществляется по всем направлениям их деятельности. Реализуя задачи и функции, определенные законодательством, они проводят экспертизы и дают заключения:

- по проектам бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и вносимым в них изменениям;

- проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, вносимым на рассмотрение законодательных органов;

- проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального и регионального бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- отчетам об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов, а также по другим вопросам, которые отнесены к их компетенции.

По данным отчета Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, проведение экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами регионов характеризуется следующим образом:

В 2010 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации было осуществлено 4297 экспертно-аналитических мероприятий, или на 28,7% больше, чем в 2006 году. За этот же период подготовлено 5122 экспертных заключений против 4061 в 2006 году (рост на 26,1%). По результатам проведенных экспертно-аналитических мероприятий составлено аналитических записок в 2010 году 939, в то время как в 2006 году их было подготовлено 492 (рост почти в два раза).

Центральным направлением в экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов является финансовая экспертиза проектов законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджетных средств и ассигнований из бюджетов государственных внебюджетных фондов, или же влияющих на формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Прежде всего, это связано с подготовкой и представлением в законодательный орган заключений на проекты законов о бюджетах на очередной финансовый год и на плановый период и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов.

При подготовке заключения, в порядке осуществления предварительного контроля, на проекты бюджетов контрольно-счетные органы делают анализ и проводят проверку обоснованности расходов бюджета, правильности представленных расчетов, полноты и достоверности указанных источников доходов, ожидаемых налоговых и неналоговых поступлений, возможности реального исполнения доходной и расходной частей бюджета. При проведении этих мероприятий ими используются другие экспертно-аналитичес- кие материалы.

В заключениях контрольно-счетных органов по отчету об исполнении бюджета дается оценка основных, наиболее значимых итогов исполнения бюджета. В них отражается полнота и своевременность поступления доходов в бюджет и исполнение расходов, анализируются внутренние и внешние источники финансирования бюджета, дается оценка объема и структуры государственного долга. Они должны содержать достаточно подробный и объективный анализ проекта закона об утверждении отчета об исполнении бюджета за соответствующий финансовый год с указанием положительных моментов и конкретных его недостатков и противоречий бюджетному законодательству. парламент контроль бюджет право

По-прежнему в Российской Федерации одной из самых злободневных проблем является борьба с коррупцией. В этой связи большое значение приобретает проведение антикоррупционной экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов на предмет выявления в них коррупциоген- ных положений. Данная проблема не может не коснуться контрольно-счетных органов, поскольку основу коррупции составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера.

Антикоррупционная экспертиза законопроектов является действенной мерой предотвращения возможного злоупотребления в будущем отдельными лицами своим должностным положением в целях незаконного обогащения. Хотя еще роль контрольно-счетных органов регионов в этом процессе не столь значительна. Положительным примером в этом плане является деятельность Контрольно-счетной палаты Республики Коми. В ее полномочиях законодательно закреплена экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности. В частности, статья 15 Закона Республики Коми "О Контрольно-счетной палате Республики Коми" определяет, что Контрольно-счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по "законам Республики Коми и постановлениям Государственного Совета Республики Коми и их проектам на предмет коррупциогенности содержащихся в них положений".

С января 2008 года все проекты нормативных правовых актов, поступающие на рассмотрение Государственного Совета Республики Коми, и проекты постановлений Государственного Совета направляются в Контрольно- счетную палату для рассмотрения на предмет наличия или отсутствия в них коррупционных факторов. Итоговые документы Контрольно-счетной палаты оформляются соответствующими заключениями. При наличии оснований палата в инициативном порядке готовит и направляет такие заключения в Государственный Совет Республики Коми и разработчикам законопроектов.

В 2009 году Контрольно-счетной палатой было подготовлено 9 заключений по итогам экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов республики на предмет коррупциогенности содержащихся в них положений.

В целях проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Коми на предмет коррупциогенности Контрольно-счетной палатой разработаны и утверждены специальные Рекомендации. Они предназначены для их применения при проведении такой экспертизы и подготовке заключений. В Рекомендациях предусмотрены основные этапы проведения экспертизы и закреплен перечень коррупциогенных признаков. В них также определены порядок оформления результатов проведения экспертизы, ее рассмотрения и представления заключения.

В 2010 году завершилось проведение мониторинга влияния последствий финансово-экономического кризиса на социально-экономическое положение регионов, осуществляемого с 2008 года Счетной палатой Российской Федерации совместно с контрольно-счетными органами субъектов Федерации. Его целью являлась оценка эффективности мер государственной поддержки, направленных на стабилизацию финансовой системы и экономики регионов, а также целевое и рациональное использование финансовых средств, выделенных из федерального бюджета. Создание системы мониторинга также предполагало организацию наблюдения и анализа деятельности органов исполнительной власти по использованию бюджетных средств по нормализации социально-экономического положения в субъектах Федерации.

Информационная деятельность контрольно-счетных органов регламентирована законодательными актами о них. Она реализуется на основе контрольных мероприятий и экспертно-аналитической работы, проводимых контрольно-счетными органами. Суть этой деятельности заключается в том, чтобы наиболее полно и объективно доводить до законодательных органов и других органов государственной власти, а также до общественности информацию о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналити- ческих мероприятий.

Законодательное обеспечение осуществления информационной функции контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации особо не отличается друг от друга. Возьмем для примера Контрольно-счетную палату Республики Башкортостан. В соответствии с Законом Республики Башкортостан от 7 марта 2003 года "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" она регулярно представляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации.

В функции Контрольно-счетной палаты республики входит систематическое информирование о результатах проведенных ею проверок Президенту Республики Башкортостан, Государственному Собранию - Курултаю и Правительству Республики Башкортостан, а также доведение итоговых документов по результатам контрольных мероприятий до сведения руководителей соответствующих органов государственной власти республики и организаций. Ежегодный отчет о работе Контрольно-счетной палаты представляется Государственному Собранию Республики Башкортостан и подлежит обязательному опубликованию. Информация по ежегодному отчету также направляется Президенту республики для ознакомления.

Гарантией выполнения информационной функции Контрольно-счетной палаты является требование Закона, согласно которому органы государственной власти Республики Башкортостан, органы местного самоуправления, организации, их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Контрольно-счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении проверок Контрольно-счетная палата в соответствии с законодательством вправе получать от проверяемых органов и организаций всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Кроме того, в настоящее время в целях обеспечения большей доступности информации о деятельности контрольно-счетных органов регионов ими организованы собственные интернет-сайты. На них оперативно размещаются обзоры результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Они также содержат информацию о публикациях в средствах массовой информации о работе контрольно-счетных органов.

4.3 Правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации была образована в 1995 году исходя из конституционных положений и на основании Федерального закона от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации" для осуществления парламентского финансового контроля на федеральном уровне. В соответствии с Законом ее статус определен как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации, подотчетный ему и обладающий организационной и функциональной независимостью, и ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы, что является важной гарантией правового статуса Счетной палаты.

На сегодняшний день Счетная палата Российской Федерации выступает в качестве единственного конституционного органа внешнего государственного финансового контроля, по сути являющегося высшим органом финансового контроля. Такое мнение диссертанта солидаризируется с позициями ряда исследователей конституционно-правового статуса Счетной палаты. К примеру, Н.Д. Погосян, характеризуя Счетную палату как высший государственный орган внешнего финансового контроля, отмечает, что ее конституционно-правовой статус, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая в себя ряд составных элементов .

Д.Н. Усатов указывает на то, что Счетная палата является высшим и единственным постоянно действующим органом в системе парламентского контроля, выполняющим функции организатора и осуществляющим контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за эффективным использованием федеральной собственности. По его мнению, принципиальное отличие Счетной палаты от других действующих в стране контрольных органов состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля .

В то же время мы не можем согласиться с позицией Д.Н. Усатова, который утверждает, что "придание органу парламентского контроля функций системообразующего органа государственного контроля сделает его практически неконтролируемым и нарушит систему сдержек и противовесов в государстве" . Такие опасения вряд ли имеют под собой реальные основания. Во-первых, Счетная палата - это орган государственного финансового контроля, а не в целом государственного контроля. Во-вторых, она подотчетна Федеральному Собранию. Это означает не только то, что Счетная палата ежегодно представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчет о своей работе, но и право палат Федерального Собрания осуществлять контроль за ее деятельностью. В-третьих, Счетная палата не представляет и не может представлять какую-то обособленную от всех ветвей государственной власти структуру.

В качестве основных задач Счетной палаты определены:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В основе организации деятельности Счетной палаты лежит принцип коллективного руководства, осуществляемый Коллегией Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Основной задачей Коллегии является рассмотрение вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно- ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе.

Первоначально Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Палаты назначались на должность и освобождались от должности палатами Федерального Собрания (Государственная Дума - Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Совет Федерации - заместителя Председателя Счетной палаты и другую половину состава ее аудиторов) самостоятельно, без участия в этом процессе каких-либо других органов государственной власти. Постановления об их назначении и освобождении от должности принимались большинством голосов от общего числа соответственно депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Однако в последующем порядок формирования Счетной палаты был конкретизирован путем внесения изменений в действующий Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". По мнению авторов законопроекта, при этом преследовалась цель повышения профессионализма и независимости этого государственного органа, обеспечение внепартийного характера его деятельности, а также исключение влияния коррупциогенных факторов на процедуру назначения руководства и аудиторов Счетной палаты. В связи с этим в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в 2004 и в 2007 годах были внесены изменения, в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы теперь назначаются, хотя и также палатами Федерального Собрания, но уже по представлению Президента Российской Федерации . Представления об освобождении от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты также вносит в соответствующие палаты Федерального Собрания Президент Российской Федерации.

Установленный порядок назначения членов высшего органа внешнего государственного финансового контроля страны не противоречит Конституции Российской Федерации поскольку, как это и установлено Основным законом страны, Государственная Дума и Совет Федерации сохранили свои полномочия по назначению соответственно Председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты. Участие Президента в этой процедуре как главы государства, который не входит в систему исполнительной, законодательной и судебной властей, разработчиками законопроекта было обосновано тем, что данная мера послужит дополнительной гарантией того, что в составе Счетной палаты будут работники, обладающие высокими профессиональными и личностными качествами.

Но в то же время в связи с внесением изменений в Закон намного усилилась зависимость органа парламентского финансового контроля, образуемого палатами Федерального Собрания и им подотчетного, от Президента Российской Федерации, который непосредственно формирует исполнительную власть и контролирует ее деятельность. Таким образом, как нам кажется, под определенное сомнение подпадает реальная функциональная независимость Счетной палаты при осуществлении его деятельности. Поэтому в законе о Счетной палате следовало бы изменить ныне действующий порядок и установить, что кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты могут вноситься Президентом Российской Федерации, членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы. Таким образом, предлагаемые изменения установили бы более демократический, отвечающий принципам парламентаризма порядок назначения на должность указанных лиц и в то же время не исключали бы участия Президента как главы государства в формировании высшего органа внешнего государственного финансового контроля.

Существенное значение в организации деятельности высших органов финансового контроля имеет законодательное закрепление их финансовой независимости. Хотя и в соответствии с законом о Счетной палате средства на ее содержание предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой, но это еще не говорит о полной финансовой независимости Счетной палаты. Выделение ей необходимого объема финансовых средств при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год во многом зависит от Министерства финансов Российской Федерации, которое является подконтрольным Счетной палате федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 169) и Порядком составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года, Министерство финансов составляет проект федерального бюджета. Именно оно представляет в Правительство Российской Федерации предложения по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета, разрабатывает и направляет получателям бюджетных средств, в том числе и Счетной палате, проектировки предельных объемов финансов, выделяемых из бюджета на их функционирование.

Разумеется, такая ситуация не способствует укреплению статуса Счетной палаты как независимого от исполнительной власти органа финансового контроля. О полной ее финансовой независимости можно говорить только в том случае, если Счетная палата будет иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств для ее функционирования непосредственно в парламент страны.

Другой важный момент, который непосредственно связан с обеспечением финансовой независимости Счетной палаты, - это решение вопроса о том, кто может и должен осуществлять контроль за использованием бюджетных средств, выделенных на ее содержание. При принятии закона о Счетной палате законодатель не предусмотрел какие-либо нормы, регламентирующие эти правоотношения.