Парламентский финансовый контроль

Однако в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" с 1 января 2009 года вступила в силу новая редакция статьи 179 кодекса. Согласно ей, долгосрочные целевые программы в дальнейшем будут утверждаться не законодательными органами субъектов Российской Федерации, а высшими исполнительными органами власти регионов.

Таким образом, как нам кажется, нововведение в Бюджетный кодекс значительно ограничило полномочия парламентов регионов по осуществлению предварительного контроля. Полагаем, что было бы более целесообразным сохранение прежнего порядка утверждения целевых программ, т.е. законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что текущий финансовый контроль законодательным (представительным) органом государственной власти осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами (ст. 265). Таким образом, кодекс не указывает на какие-либо формы и методы осуществления текущего контроля за исполнением бюджетов непосредственно самими законодательными органами. Однако данное положение нельзя трактовать как отсутствие таковых. Тем более закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации установил невозможность ограничения полномочий законодательных органов по осуществлению контроля за исполнением бюджетов регионов.

За парламентами субъектов в соответствии с указанным выше Законом закреплено право осуществления контроля за исполнением законов, принимаемых ими. Реализация большей их части непосредственно связана с расходованием бюджетных средств. К примеру, Законодательным Собранием

Пермского края практикуется утверждение на год примерного графика рассмотрения вопросов о ходе исполнения законов Пермского края. Так, согласно Постановлению от 10 декабря 2009 года "О постановке на контроль законов Пермского края в 2010 году" , законодательный орган на 2010 год в порядке реализации своих контрольных полномочий, запланировал рассмотрение следующих законов:

- от 19.12.2006 № 48-КЗ "О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства";

- от 14.07.2008 № 259-ПК "О краевой целевой программе "Развитие физической культуры, спорта и здорового образа жизни в Пермском крае на 2008-2010 годы";

- от 05.12.2008 № 350-ПК "О краевой инвестиционной Программе регионального развития на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов";

- от 07.12.2006 № ЗЗ-КЗ "О краевой целевой программе "Обеспечение жильем молодых семей в Пермском крае на 2007-2010 годы";

- от 14.08.2008 № 332-ПК "О краевой целевой программе "Развитие туризма в Пермском крае (2008-2012 годы)".

Контроль за исполнением постановления возложен на Консультативный совет и комитеты Законодательного Собрания Пермского края: по бюджетной и налоговой политике, по экономической политике и природопользованию, по социальной политике, по политике развития территорий и общественной инфраструктуры, по государственной политике и местному самоуправлению.

Осуществление контроля за ходом исполнения указанных законов, прежде всего, обусловлено тем, что на их реализацию выделяются значительные бюджетные средства. Поэтому периодическое рассмотрение законодательным органом эффективности и целевого использования средств, выделенных на выполнение конкретных законов, позволяет им проконтролировать полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований, а в необходимых случаях внести некоторые коррективы в бюджетное финансирование.

В порядке выполнения своих решений парламент края на своем заседании 21 января 2010 года рассмотрел вопрос о ходе реализации Закона Пермского края от 23 декабря 2006 года "О наделении органов местного самоуправления Пермского края отдельными государственными полномочиями в сфере образования". По его итогам было принято постановление, в котором Законодательное Собрание рекомендовало правительству края разработать и внести в законодательный орган проект закона о внесении дополнения в указанный закон в части уточнения порядка осуществления уполномоченными органами государственной власти контроля за исполнением государственных полномочий, переданным органам местного самоуправления, а также разработать меры по совершенствованию планирования потребностей органов местного самоуправления в финансовых средствах краевого бюджета на обеспечение воспитания и обучения детей-инвалидов в дошкольных образовательных учреждениях.

В порядке реализации своих контрольных полномочий Законодательное Собрание Пермского края вправе выразить недоверие Председателю Правительства и руководителю финансового органа Пермского края, в назначении которых на должность оно принимало участие. Решение об этом принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания края. Принятие решения о недоверии парламента указанным должностным лицам влечет немедленное освобождение их от должности.

Заслуживает внимания деятельность законодательного органа Республики Саха (Якутия) по реализации своих контрольных полномочий. Так, на заседании парламента республики 31 января 2008 года был заслушан Доклад Государственного Собрания (Ил Тумэн) "О состоянии законодательства Республики Саха (Якутия) в 2003-2007 годах" (третий созыв парламента рес- 288

публики) . В Докладе отражены все направления законодательного процесса. В нем обобщена система законодательных актов, дана оценка состояния различных отраслей республиканского законодательства и тех изменений, которые они претерпели.

Доклад содержит результаты обобщения наработанной за пять лет практики мониторинга, а также парламентского контроля за исполнением законов. В нем отмечена необходимость реформирования государственной системы контроля, совершенствования форм и методов парламентского контроля.

Разрабатывая и принимая законы республики, регулирующие бюджетный, налоговый процессы и межбюджетные отношения, парламент решал такие задачи, как:

- совершенствование бюджетной политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, достижения сбалансированности государственных, целевых и инвестиционных программ с реальными финансовыми ресурсами;

- повышение эффективности системы управления государственными финансами, обеспечение реалистичности бюджетов;

- совершенствование системы межбюджетных отношений, разграничение доходных и расходных полномочий между федеральным бюджетом и бюджетом республики, формирование объективного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям.

В Докладе приводится анализ правового регулирования осуществления государственного финансового контроля и контроля за исполнением законодательства Республики Саха (Якутия). Из 544 законов, принятых Государственным Собранием Республики Саха (Якутия) третьего созыва, 81 был посвящен бюджетному и налоговому регулированию.

В отдельных субъектах Российской Федерации практикуется установление специального порядка осуществления контроля парламентом за исполнением бюджета региона. Так, Государственный Совет Удмуртской Республики Постановлением от 17 июня 2003 года "О Законе Удмуртской Республики "Об утверждении отчета об исполнении бюджета Удмуртской Республики за 2002 год" утвердил Порядок текущего контроля исполнения бюджета Удмуртской Республики" . Он, в частности, установил, что при необходимости произвести расходы, не предусмотренные законом о бюджете Удмуртской Республики на текущий финансовый год, Правительством Удмуртской Республики в Государственный Совет направляются соответствующие документы. Поступившие документы не позднее дня поступления передаются в постоянные комиссии Государственного Совета по бюджету, налогам и финансам, курирующие отрасль, в которой планируется изменение бюджетного финансирования. Затем они в течение не позднее семи дней рассматриваются Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики, который принимает постановление об одобрении (неодобрении) соответствующих изменений бюджета.

На основании рассмотренных документов проект закона Удмуртской Республики о внесении изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год вносится в Государственный Совет по итогам первого квартала, полугодия и девяти месяцев. Он рассматривается на ближайшей сессии Государственного Совета Удмуртской Республики.

Как показывает практика, наиболее эффективной формой текущего контроля за исполнением бюджетов регионов является заслушивание отчетов правительств субъектов Российской Федерации за использованием бюджетных средств. Однако такая форма до внесения в 2010 году изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, предусматривающих ежегодные отчеты руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов контроля, не получила широкого распространения в регионах. Тем не менее в некоторых субъектах Федерации систематически практиковалось заслушивание отчетов Правительства о ходе исполнения закона о бюджете, а также отдельных направлений его деятельности, связанных с использованием финансовых ресурсов региона.

Так, Государственное Собрание Республики Мордовия еще в октябре 1997 года на сессии рассмотрело вопрос "Об отчете о работе Правительства Республики Мордовия". Хотя Правительство и отчиталось по всем направлениям своей деятельности, но основу представленного отчета составили вопросы исполнения бюджета. В ходе обсуждения парламентариями были отмечены отсутствие должной ответственности за неисполнение закона о бюджете, имеющаяся практика бесконтрольного предоставления предприятиям и организациям отсрочек и рассрочек платежей в бюджет, невыполнение доходной и расходной частей республиканского бюджета.

Законодательный орган Удмуртской Республики в своей деятельности также практикует заслушивание отчетов Правительства, оценивая результаты его работы на основе конкретных критериев, устанавливаемых парламентом. В качестве одного из таких критериев законодательный орган предусмотрел фактическое исполнение доходной части республиканского бюджета с учетом привлечения средств на покрытие дефицита. Так, Постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 22 февраля 2000 года "Об отчете Правительства Удмуртской Республики о работе в 1999 году" работа Правительства по отдельным критериям была признана недостаточной. В этом же документе были утверждены критерии оценки результатов деятельности Правительства на 2000 год.

В ряде регионов парламентарии осуществляют постоянный контроль за управлением и распоряжением государственным имуществом. Так, Государственная Дума Томской области ежегодно рассматривает и утверждает отчет о результатах управления и распоряжения областным государственным имуществом . В нем дается подробный анализ деятельности областных государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, хозяйственных обществ, участником (акционером) которых является Томская область, и иных организаций, созданных на основе или с использованием областного имущества.

Ежегодно, начиная с 2008 года, Белгородская областная Дума заслушивает отчет губернатора области о выполнении программ социально- экономического развития области за соответствующий год . В отдельных постановлениях об отчетах приводится анализ социально-экономической ситуации в области, даются рекомендации Правительству по ее улучшению.

В Республике Башкортостан также под парламентским контролем находятся вопросы распоряжения Правительством государственным имуществом. Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан практически ежегодно заслушивает отчет Правительства о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Республики Башкортостан.

В порядке реализации своих конституционных контрольных полномочий Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) практикует заслушивание не только отчетов Правительства о его деятельности в целом, но и по отдельным направлениям его работы. Например, в июне 2007 года оно заслушало и обсудило отчет Правительства Республики Саха (Якутия) об исполнении Президентской программы социально-экономического развития села республики на 2002-2006 годы и рекомендации парламентских слушаний об итогах реализации этой программы. По итогам обсуждения парламент республики, приняв к сведению отчет, рекомендовал Правительству Республики Саха (Якутия) в 2008-2011 годах предусмотреть в инвестиционной программе республики в составе государственного бюджета средства в сумме до 1541,0млн рублей на финансирование строительства производственных объектов .

Однако регулярные отчеты исполнительных органов власти субъектов Федерации перед законодательными органами, в том числе и о распоряжении финансовыми ресурсами, еще не стали повсеместной практикой. Более активная реализация непосредственно самими законодательными органами регионов своего права на осуществление контроля за распоряжением исполнительной властью финансовыми ресурсами субъектов Федерации является на данный момент насущной потребностью. Расширению практики заслушивания отчетов региональных правительств о ходе исполнения бюджетов субъектов в нынешних условиях развития парламентаризма во многом будут способствовать внесенные в конституции и уставы субъектов Федерации изменения о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед региональным парламентом по аналогии с Конституцией Российской Федерации.

Исходя из указанных требований в числе первых ежегодные отчеты в деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Федерации рассмотрели законодательные органы Алтайского, Забайкальского, Краснодарского, Приморского краев (постановления от 15.02.2010, 17.02.2010, 21.07.2010, 21.04.2010), Воронежской, Иркутской, Магаданской и Челябинской областей (соответственно постановления от 23.06.2010, 23.06.2010, 08.07.2010 и 25.02.2010). Анализ принятых парламентами субъектов постановлений показывает, что отчеты не содержат критического анализа и оценку деятельности органов исполнительной власти регионов. Чаще всего они ограничиваются "принятием к сведению" или "одобрением" отчетов и направлением замечаний и предложений депутатов в отчитавшийся орган. В то же время в некоторых итоговых документах парламентариев (Законодательные Собрания Приморского края, Челябинской области и Магаданская областная Дума) закреплены отдельные предложения по увеличению наполняемости консолидированного бюджета субъекта, обеспечению контроля за эффективным использованием бюджетных средств, в целом по созданию условий для успешного решения задач социально-экономического развития регионов.

Немаловажным инструментом парламентского контроля за исполнительной властью в субъектах Российской Федерации является контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета. Во всех конституциях (уставах), законах регионов, регулирующих бюджетные правоотношения, к ведению законодательного органа отнесены полномочия по утверждению отчета об исполнении бюджета субъекта.

Порядок предоставления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета региона устанавливается законодательным органом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта представляется в парламент высшим исполнительным органом государственной власти региона не позднее 1 июня текущего года (ст. 264.5). Одновременно с ним вносятся проект закона об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность о его исполнении и другие документы, предусмотренные бюджетным законодательством.

Законодательный орган субъекта рассматривает отчет об исполнении бюджета после получения заключения на него контрольно-счетного органа. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета он принимает решение о его утверждении либо отклонении. В случае отклонения парламентом годового отчета об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

Законом об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета. Им также утверждаются иные показатели, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом субъекта региона для отчета об исполнении бюджета.

Постановления законодательных органов, принимаемые о законах об утверждении отчета об исполнении бюджета, чаще всего носят лаконичный характер. Как правило, они ограничиваются двумя-тремя пунктами, которые содержат решение принять закон об утверждении бюджета и направить его главе исполнительной власти субъекта для подписания. В то же время парламенты некоторых субъектов, принимая такие законы, в своих решениях отмечают недостатки деятельности исполнительной власти по исполнению бюджета, обращают их внимание на нерешенные проблемы и дают конкретные рекомендации правительствам регионов по организации работы исполнения бюджета. Такой подход является более предпочтительным и рациональным, поскольку он призывает орган исполнительной власти не допускать впредь подобных ошибок и обращает внимание на те обстоятельства, которые должны быть учтены при разработке проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

К примеру, конкретные рекомендации Правительству Республики Саха (Якутия) по эффективному и целевому использованию бюджетных средств содержатся в постановлениях Государственного Собрания (Ил Тумэн) республики о законах об утверждении отчета об исполнении государственного бюджета. В частности, в Постановлении от 19 июня 2008 года "О Законе Республики Саха (Якутия) "Об утверждении отчета об исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2007 год" Государственное Собрание рекомендовало Правительству Республики Саха (Якутия) разработать и внести на рассмотрение Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) законопроекты, предусматривающие изменение объемов финансирования государственных целевых программ республики в соответствии с Законом "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год".

Правительство республики в порядке реализации поручения Государственного Собрания разработало и внесло на рассмотрение республики проект Закона "О республиканских целевых программах". Таким образом, в целях обеспечения реализации республиканских целевых программ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства 17 июня 2009 года был принят Закон "О республиканских целевых программах".

Закон установил перечень республиканских целевых программ (всего 18), которые передаются в ведение высшего органа исполнительной власти республики. Он определил, что в 2009 году финансирование республиканских целевых программ производится в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию Законом республики от 16 декабря 2008 года "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Этим же документом было приостановлено действие ряда законов республики о государственных целевых программах (всего 18 законов).

В своем Постановлении от 17 июня 2009 года "О Законе Республики Саха (Якутия) "О республиканских целевых программах" Государственное Собрание поручило постоянному комитету по бюджету, финансам, налоговой и ценовой политике, вопросам собственности и приватизации разработать проект закона о порядке разработки, принятия и реализации республиканских целевых программ.

Такой же подход для Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) характерен и при утверждении отчета об исполнении бюджета республики за 2008 год. В своем постановлении от 17 июня 2009 года оно поручило Правительству республики, в целях полного исполнения плановых назначений по инвестиционной программе республики, обеспечить контроль за сроками выполнения подрядными организациями фактических работ по строительству объектов, надлежащую проверку заказчиками-застройщиками актов выполненных работ, а Контрольному комитету Государственного Собрания - провести проверку в части неполного освоения в 2008 году средств государственного бюджета.

Подобная практика в деятельности законодательных органов регионов по рассмотрению и утверждению бюджетов субъектов сложилась в Алтайском, Хабаровском краях, Астраханской, Псковской, Тверской областях и в некоторых других субъектах Федерации. Тем не менее на сегодняшний день утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации законодательными органами регионов в большей степени воспринимается как рассмотрение сугубо финансовой и бухгалтерской отчетности по итогам очередного финансового года.

3.3 Парламентские и публичные слушания по вопросам организации бюджетного процесса в Российской Федерации как формы реализации парламентского финансового контроля

Парламентские слушания представляют собой одну из форм контрольной деятельности парламента. Они предусматривают, как уже отмечалось нами в главе I, публичное обсуждение какой-либо важной государственно- общественной проблемы. В ходе их проведения заслушиваются мнения парламентариев, государственных и общественных деятелей, представителей общественных объединений, а также экспертов по конкретному проекту закона или иному вопросу, который входит в компетенцию законодательного органа.

В соответствии с частью 3 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Порядок их организации и осуществления закреплен в регламентах палат Федерального Собрания. Они проводятся палатами Федерального Собрания по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссий Совета Федерации или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек (в Совете Федерации) и Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, а также фракций (в Государственной Думе). Практически организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты и комиссии палат парламента.

Существуют различные точки зрения и подходы в оценке и определении роли парламентских слушаний в системе парламентского контроля. Отдельные исследователи считают, что они являются "самой работающей" и наиболее действенной формой парламентского контроля. По мнению

C.B. Бендюриной, такое положение данной формы парламентского контроля обосновывается тем, что, во-первых, она предполагает общественную значимость затрагиваемых на парламентских слушаниях вопросов; во-вторых, подразумевает масштабность охвата вопросов, подлежащих обсуждению на парламентских слушаниях; в-третьих, способствует осуществлению взаимного контроля со стороны законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, обеспечивая определенный баланс интересов; в-четвертых, привлекает внимание огромного количества представителей самых различных уровней власти, подразумевая тесное сотрудничество всех органов государственной власти при обсуждении животрепещущих вопросов, сопровождающемся в дальнейшем выработкой рекомендаций либо принятием решений . Правда, здесь же автор уточняет, что существенным недостатком рассмотренной выше формы является то, что решения Государственной Думы носят рекомендательный характер и никого ни к чему не обязывают.

Другой исследователь делает вывод о том, что парламентские слушания, представляющие собой одну из форм обсуждения в парламенте вопросов важного значения с целью выработки оптимальных и всесторонне взвешенных решений на основе их специального изучения, нецелесообразно рассматривать в качестве действенного средства финансового контроля (а именно парламентского), поскольку рекомендации, принимаемые по их итогам, не являются юридически обязательными.

Приведенные подходы характеристики сущности парламентских слушаний как одной из форм парламентского контроля достаточно поляризованные. Думается, что нельзя идеализировать значение парламентских слушаний и считать их "наиболее действенной" и "самой работающей формой". Безусловно, практика их проведения имеет важное значение, позволяет парламенту, с учетом мнения широкого круга представителей других органов государственной власти, общественности, экспертов по конкретным направлениям деятельности, выработать наиболее рациональные подходы к тем или иным социально значимым проблемам, принимать законы, предварительно глубоко проработанные с учетом мнения не только парламентариев, но и всех участников парламентских слушаний. В то же время, как уже указывалось, их слабой стороной выступает юридическая необязательность как для самих организаторов слушаний, так и для тех органов, в адрес которых направляются те или иные рекомендации участников парламентских слушаний.

С другой стороны, мы не можем согласиться со столь категоричным утверждением о том, что парламентские слушания нецелесообразно рассматривать в качестве действенного средства контроля только из-за того, что принимаемые по итогам слушаний рекомендации не являются юридически обязательными. Здесь нужно исходить из того, что парламентские слушания выступают в качестве формы предварительного контроля. Важное значение имеет учет и оценка самим парламентом рекомендации слушаний. Примут ли они форму юридически обязательных документов или отдельных положений в нормативных правовых актах, прежде всего зависит от самого законодательного органа. Поэтому, определяя роль и место парламентских слушаний в системе парламентского контроля, нужно в равной степени учитывать как их сильные, так и слабые стороны.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. По предложению комитета, комиссии палат, когда предполагается обсуждение вопросов, связанных с государственной или иной охраняемой законом тайной, могут проводится закрытые парламентские слушания. При организации таких слушаний представители средств массовой информации не допускаются, запрещается проносить и использовать в ходе заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также звукозаписи и обработки информации.

Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами и комиссиями палат, которыми организуются эти слушания. Информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее чем за десять дней до начала парламентских слушаний.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. Рекомендации парламентских слушаний, проводимых Государственной Думой, принимаются путем одобрения большинством принявших участие в слушаниях депутатов Государственной Думы. В случае проведения парламентских слушаний Советом Федерации указанные документы утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку и осуществление слушаний, либо Советом палаты, или же Советом Федерации.

В основном парламентские слушания посвящаются обсуждению законов, анализу ситуации и выработке стратегии развития в тех или иных сферах жизни общества. По характеру обсуждаемых вопросов приоритетными являются вопросы экономической и финансовой политики, социального обеспечения и социальной защиты населения и другие. Такой формой парламентского контроля активно пользуются палаты Федерального Собрания. Например, Советом Федерации в 2010 году проведено 25 парламентских слушаний, в 2009 году их было 24. .

Как правило, Государственная Дума не выносит на парламентские слушания для обсуждения вопросы, непосредственно касающиеся осуществления финансового контроля в процессе принятия и исполнения федерального бюджета. Это объясняется тем, что Государственная Дума, которой отведено основное место в ходе рассмотрения и утверждения федерального бюджета, имеет достаточно возможностей для реализации указанных функций при рассмотрении и принятии законопроектов, связанных с регулированием бюджетного процесса, на различных этапах законотворческого процесса.

Однако это отнюдь не означает, что Государственная Дума не проводит слушания по проблемным вопросам эффективного использования финансов страны. Во-первых, абсолютное большинство тем, которые обсуждаются на парламентских слушаниях в Государственной Думе, в той или иной степени непосредственно связаны с использованием бюджетных средств, а в отдельных случаях по итогам их рассмотрения возникает необходимость внесения изменения в федеральный бюджет. Во-вторых, предметом внимания депутатов на слушаниях нередко становятся отдельные направления деятельности органов исполнительной власти в финансовой сфере и в области управления государственной собственностью. К примеру, Государственная Дума 28 октября 2008 года провела парламентские слушания по теме "Законодательное обеспечение стратегического развития и укрепления финансового сектора России". Целью этих слушаний явились определение условий, способствующих укреплению финансового сектора России, и выработка рекомендации для органов государственной власти Российской Федерации по решению проблем устойчивости финансовой системы страны.

По итогам обсуждения участники слушаний рекомендовали Правительству Российской Федерации:

- при подготовке отраслевых государственных стратегий средне- и долгосрочного развития отдельных сегментов финансового сектора использовать концепцию развития финансового рынка России до 2020 года;

- утвердить федеральную целевую программу повышения финансовой грамотности населения;

- определить надзорный орган, ответственный за финансовую устойчивость системы микрофинансирования и кредитной кооперации;

- установить жесткий мониторинг и контроль за исполнением принятых концепций, стратегий и программ развития отдельных секторов финансового рынка и другое.

В том же году, несколько раньше, 8 апреля 2008 года, предметом обсуждения на парламентских слушаниях в Государственной Думе стал вопрос "Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью - важный фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации". В итоговом документе было отмечено, что ранее принятая Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации сыграла свою позитивную роль в деле реформирования государственного сектора экономики на переходном этапе. Однако в связи с переходом экономики России к новому этапу интенсивного и инновационного развития имеющаяся стратегия управления государственным имуществом нуждается в существенной доработке. Поэтому участники слушаний рекомендовали Правительству Российской Федерации осуществить разработку концепции управления государственным имуществом в России до 2020 года.

На парламентских слушаниях в октябре 2009 года в соответствии с календарным планом мероприятий в Государственной Думе были проведены парламентские слушания по теме "О современных вызовах и задачах законодательного обеспечения решения системных проблем государственного регулирования и саморегулирования финансовых рынков".

Анализ тематики парламентских слушаний последних лет показывает, что Совет Федерации при реализации своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств также достаточно широко использует такую форму контроля. Так, начиная с 2002 года ежегодно им проводятся слушания с целью обсуждения и анализа основных макроэкономических показателей и концепции проектов федерального бюджета на очередной финансовый год и, начиная с 2008 года, плановый период.

На состоявшихся 6 октября 2010 года парламентских слушаниях "О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2013 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" его участниками было отмечено, что прин- ципиалыгой особенностью бюджетной политики на 2011-2013 годы является начало реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и реформирование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Однако, как и в прежние годы, ни в самом законопроекте, ни в представленных к нему материалах не содержится никаких официальных документов, в которых находились бы финансово-экономическое обоснование, индикаторы результатов, конкретные расчеты и расчеты о ходе выполнения по каждому из национальных проектов, что не позволяет в должной мере провести анализ их финансовой обеспеченности и эффективности реализации.

По мнению участников слушаний, объем планируемых заимствований, который за три года составит 4,74 трлн рублей, беспрецедентен для российского финансового рынка. В результате прогнозируемых размещений, может образоваться дефицит на внутреннем рынке заемного капитала, что повлияет на рост процентных ставок по кредитам для предприятий реального сектора экономики, у которых ограничен доступ к внешнему финансированию, что может привести к замедлению темпов роста экономики.

В соответствии с планом мероприятий, приуроченных к 15-летию Совета Федерации, Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации совместно со Счетной палатой 10 декабря 2008 года были проведены парламентские слушания на тему "Становление и развитие парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации". В слушаниях, кроме членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, участвовали руководители законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, представители Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов регионов, представители общественных объединений России, научных кругов и средств массовой информации.

Участники парламентских слушаний констатировали факт становления парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. По их мнению, с созданием в декабре 2000 года Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и в мае 2002 года Союза муниципальных контрольно-счетных органов сложилась определенная система взаимодействия органов внешнего финансового контроля.

Однако, как справедливо считают участники парламентских слушаний, дальнейшее развитие парламентского финансового контроля затруднено рядом обстоятельств, которые не позволяют до конца сформироваться целостной системе парламентского контроля за использованием финансовых средств консолидированного бюджета Российской Федерации, совершенствовать методы проведения внешнего финансового контроля. К их числу относится то, что действующий порядок организации бюджетного процесса фактически исключает законодателя из процесса бюджетного планирования по результатам, поскольку на рассмотрение парламента вместе с проектом закона о бюджете не вносится соответствующее обоснование. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации отсутствует ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств.

Финансовый контроль законодательных органов чаще всего не проявляется в форме проведения конкретных контрольных мероприятий, а осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджете, отчетов об их исполнении, рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Также было обращено внимание на то, что внесенные изменения бюджетного законодательства требуют существенных усилий для формирования адекватной методологической и методической базы парламентского финансового контроля. Поэтому участники слушаний в целях совершенствования данного контроля посчитали целесообразным формирование общих методик, в результате применения которых на уровне Совета Федерации должна ело- житься общая картина результативности формирования и исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации.

Участники парламентских слушаний приняли рекомендации, которые, в частности, содержат предложения:

- Совету Федерации - продолжить работу в порядке реализации права законодательной инициативы над проектами федеральных законов "О порядке проведения аудита эффективности контрольно-счетным органом, создаваемым законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации (в части установления порядка проведения экспертизы проектов законодательных актов на предмет их коррупционности)";

- Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации - запланировать рассмотрение результатов, эксперт- но-аналитического мероприятия Счетной палаты "Проверка докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г.) и анализ эффективности управления финансами в субъектах Российской Федерации";

- Счетной палате Российской Федерации - увеличить число совместных проверок с участием контрольно-счетных органов, образуемых законодательными органами регионов, в том числе и при помощи организации их методического обеспечения;

- законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации - рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство регионов, предусматривающих представление ежегодного отчета о работе высшего органа исполнительной власти субъекта в законодательный орган региона.

В порядке реализации итогового документа парламентских слушаний Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой на своем заседании 16 февраля 2009 года рассмотрела результаты вышеуказанных экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты. В своем решении, основываясь на информации, представленной Счетной палатой, она отметила недостаточную полноту и качество докладов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Комиссия пришла к выводу, что на рассматриваемый период отсутствует отчет о консолидированном бюджете Российской Федерации; нет ни одного органа государственной власти или управления, который занимался бы планированием такого консолидированного бюджета, где наряду с федеральным бюджетом были бы представлены консолидированные бюджеты субъектов Федерации; нет четких критериев обоснованной потребности в ресурсах, в том числе бюджетных средствах. Свои выводы и предложения Комиссия направила в адрес Совета Федерации и его Комитета по делам Федерации и региональной политике.

Предложение в адрес законодательных органов регионов по законодательному закреплению положения о представлении ежегодных отчетов высших органов исполнительной власти парламентом реализовано. Также Счетной палатой Российской Федерации на практике реализуются рекомендации по увеличению числа совместных проверок с участием контрольно-счетных органов субъектов Федерации.

В то же время рекомендации не содержат каких-либо предложений в адрес Правительства Российской Федерации. Они не учитывают тот факт, что в большей степени именно от него зависит обеспечение прозрачности и контролируемости всего бюджетного процесса. В связи с этим в указанном документе, на наш взгляд, следовало бы предусмотреть в его адрес рекомендации: по созданию механизма внешнего финансового контроля со стороны Счетной палаты за средствами организаций, в процессе создания которых были использованы средства федерального бюджета, в том числе государственных корпораций; по подготовке законодательной инициативы по внесению изменений в Бюджетный кодекс и Гражданский кодекс Российской Федерации, обеспечивающих регулирование вопросов правового положения вышеуказанного контроля, по обеспечению всеми соответствующими документами, дающими финансово-экономическое обоснование индикаторам результатов и конкретным расчетам, приводимым в законопроектах по федеральному бюджету.

Проведение парламентских слушаний на уровне субъектов Российской Федерации непосредственно в конституциях (уставах) субъектов предусмотрено не во многих регионах. Такие нормы содержатся только в конституциях республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Северная Осетия - Алания, Тыва, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик, в уставах Краснодарского края, Воронежской и Томской областей. В абсолютном большинстве субъектов Федерации такие положения закреплены в законах о законодательном органе или о статусе-депутата законодательного органа. Порядок их проведения детализирован в регламентах парламентов.

К примеру, Регламент Государственного Совета Чувашской Республики устанавливает, что Государственный Совет Чувашской Республики для выявления различных точек зрения по определенной тематике проводит парламентские слушания по инициативе Председателя Государственного Совета, его заместителей, комитета (комитетов) или депутатского объединения. Решение о проведении слушаний принимается Президиумом Государственного Совета.

Государственный Совет вправе проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Их может вести Председатель Государственного Совета, его заместители, председатель или заместитель председателя комитета, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний. Продолжительность слушаний определяется характером обсуждаемых вопросов. По их результатам могут быть внесены рекомендации, которые принимаются большинством депутатов Государственного Совета.

Проведение парламентских слушаний активно применяется в деятельности многих законодательных органов субъектов Российской Федерации. Как правило, абсолютное большинство из них касается использования финансовых средств регионов. К примеру, Государственное Собрание (Ил Ту- мэн) Республики Саха (Якутия) в марте 2009 года организовало парламентские слушания на тему "Проблемы дошкольного образования в Республике Саха (Якутия): законодательный аспект" . Участниками слушаний было отмечено, что в республике сложилась негативная ситуация в сфере дошкольного образования. В целях обеспечения дальнейшего развития сети дошкольных образовательных учреждений в рекомендациях парламентских слушаний в числе других были предусмотрены такие меры, как закрепление за- дошкольными образовательными учреждениями (государственными и негосударственными) различных видов равный правовой статус, в том числе для обеспечения бюджетного финансирования.

Также в рекомендациях, утвержденных постановлением Государственного Собрания, было поручено парламенту рассмотреть возможность финансирования за счет средств государственного бюджета республики расходов, связанных с денежным вознаграждением воспитателей дошкольных учреждений за работу с родителями, а правительству республики - предусматривать ежегодно в государственном бюджете республики средства для оказания государственной поддержки муниципальным дошкольным образовательным учреждениям. Эти рекомендации были учтены при принятии государственного бюджета на 2010 год.

Учитывая, что животноводство в Якутии является одной из ведущих отраслей сельского хозяйства, Государственное Собрание в декабре 2009 года провело парламентские слушания по вопросу "О ходе реализации Закона Республики Саха (Якутия) "О племенном деле в животноводстве". В итоговом документе парламентских слушаний - в рекомендации указывается, что на развитие племенного дела в республике в 2007 году было направлено 124,2 млн. рублей бюджетных средств, в 2008 году - 154,9 млн. рублей и в 2009 году - 188,9 млн. рублей. Тем не менее, при выполнении плановых параметров финансирования мероприятий по развитию племенного животноводства, как отмечается в рекомендациях, имеется ряд недостатков, прежде всего связанных с отсутствием необходимой материально-технической базы во многих племенных хозяйствах.

В связи с этим участники слушаний рекомендовали правительству республики, наряду с другими предложениями, принять меры по укреплению материально-технической базы племенных хозяйств и начиная с 2011 года предусмотреть в инвестиционной программе на соответствующий финансовый год средства на финансирование строительства скотопомещений для племенных животных, а также о выделении в первом квартале очередного финансового года средства государственного бюджета республики на осуществление государственной поддержки по содержанию поголовья племенных коров, племенных оленей, племенных клеточных зверей, племенного якутского скота (коров). Учитывая данные предложения, в 2010 году из государственного бюджета республики было профинансировано 564,2 млн. рублей на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства, 177,8 млн. рублей - на поддержку племенного животноводства, 64,3 млн. рублей на поддержку скотоводства в организованных формах хозяйствования, 30,1 млн. рублей - на поддержку клеточного звероводства.

Парламентские слушания по актуальным проблемам, касающимся жизнедеятельности конкретных регионов, связанных с эффективным использованием бюджетных средств, периодически проводятся и в других субъектах Федерации. Так, в сентябре 2009 года в Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан прошли слушания на тему "О ходе реализации законодательства в сфере транспортного обслуживания населения в Республике Башкортостан" и "Приоритетные направления профилактики наркомании и актуальные проблемы совершенствования антинаркотического законодательства", в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия в апреле 2009 года - "О мерах по преодолению кризисных явлений в экономике Республики Калмыкия".

Несомненно, расширение практики проведения парламентских слушаний является положительным фактором. Но это не самое главное. Основополагающим здесь должна быть действенность принятых на таких слушаниях рекомендаций, с тем, чтобы в последующем они нашли реальное отражение в законодательстве, конкретных актах органов исполнительной власти. Однако пока еще в деятельности законодательных органов отсутствует отлаженный мониторинг рекомендаций парламентских слушаний, нет системы информирования исполнительными органами о принятых ими мерах по предложениям, содержащимся в итоговых документах слушаний.

В последние годы в деятельности законодательных (представительных) органов все шире применяется такая форма непосредственной демократии, как публичные слушания. Они выступают как "форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением". Появление термина "публичные слушания" прежде всего связывают с принятием 6 октября 2003 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем указывается (ст. 28), что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием населения конкретной территории представительным органом, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания .

Закон предусматривает, что на публичные слушания должны выноситься:

- проекты устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

- проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий, межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

- вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется

уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление их с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Однако термин "публичные слушания" нашел свое закрепление несколько раньше, чем в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" была введена статья 26.13 "Бюджет субъекта Российской Федерации". Часть 6 данной статьи установила, что проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и проект годового отчета об исполнении бюджета региона подлежат не только официальному опубликованию, но и проведению по ним публичных слушаний. Таким образом, публичные слушания, проводимые законодательными органами субъектов Российской Федерации, в данном случае выступают не просто как форма контакта с населением, а частью обязательной законодательной процедуры бюджетного процесса, которая направлена на осуществление парламентом дополнительного предварительного контроля с участием общественности за рассмотрением проектов бюджета субъектов и отчета о его исполнении.

Требования указанного федерального закона нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, проведение публичных слушаний предусмотрено в Конституции Республики Бурятия, в уставах Алтайского, Красноярского, Приморского, Забайкальского краев, Амурской, Волгоградской, Ивановской, Липецкой, Московской, Пензенской, Саратовской, Тамбовской, Томской областей, городов Москва, Санкт-Петербург и ряда других регионов. Порядок организации и проведения таких публичных слушаний в отдельных субъектах нашел регламентацию в специальных законах: Санкт-Петербурга от 24 июня 2007 года (ред. от 08.06.2009) "О порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета Санкт-Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга"; Волгоградской области от 27 апреля 1999 года (ред. от 08.06.2010) "О публичных (депутатских) слушаниях в Волгоградской областной Думе"; Орловской области от 16 июня 2008 года (ред. от 17.03.2009) "О публичных слушаниях в Орловской области"; Тамбовской области от 4 июня 2007 года (ред. от 03.04.2008) "О порядке организации и проведения публичных слушаний в Тамбовской областной Думе".