Парламентский финансовый контроль

Однако такие словосочетания, как "государственный аудит" и "внешний аудит", на сегодняшний день не получили распространенного применения. Данная терминология редко используется и в деятельности законодательных органов при обеспечении контроля за использованием бюджетных средств. Во многом этому способствовал и тот факт, что Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" из статьи 265 сочетание слов "внешний аудит бюджетов" было исключено .

В юридической литературе "аудиторская деятельность (аудит)" (англ. audit activity (audit) определяется как проверка, ревизия бухгалтерских книг, счетов, отчетности и других документов, как правило, независимыми специалистами (аудиторами) или же специально образованными профессиональными организациями (аудиторскими фирмами), осуществляемая с целью оценки соблюдения установленного порядка ведения бухгалтерского учета, соответствия хозяйственных и финансовых операций законодательству, полноты и достоверности отражения показателей деятельности организации в бухгалтерской отчетности. Исходя из этого следует, что аудитом прежде всего именуется деятельность специальных уполномоченных на то органов. К ним вполне можно отнести Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые создаются законодательными органами и представительными органами местного самоуправления специально для внешнего аудита бюджетов.

Несмотря на то, что в нынешней редакции Бюджетный кодекс не предусматривает использование терминологии "внешний аудит", на наш взгляд, это нельзя воспринимать как полный отказ законодателя от осуществления аудиторской деятельности государственными органами, в том числе и контрольно-счетными органами. Подтверждение тому - действующая редакция статьи 168.3 Бюджетного кодекса, где в части о полномочиях временной финансовой администрации указано, что она "организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации". Таким образом, Бюджетный кодекс уравнял в смысловых значениях понятия "аудит" и "провер- ка".

Сущность парламентского финансового контроля прежде всего проявляется в процессе формирования и проверки реализации федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. К основным задачам законодательных органов по контролю за исполнением бюджетов можно отнести:

- организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности;

- оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- финансовую экспертизу проектов законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств государственных бюджетов, или влияющих на их формирование и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений и др.;

- обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, формирующих доходную часть бюджета.

Исходя из решаемых законодательным органом задач, парламентский финансовый контроль можно определить как регламентированную нормативными правовыми актами деятельность законодательных органов государственной власти и созданных ими органов по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Парламентский финансовый контроль, являющийся основополагающим в системе государственного финансового контроля, также подразделяется на непосредственный и опосредованный (состав их субъектов нами уже приводился выше). Однако отдельные исследователи, на наш взгляд, совершенно верно подчеркивая ограниченные возможности палат Федерального Собрания осуществления контроля в сфере финансов, в частности за исполнением федерального бюджета, несколько сужают характер направленности и формы применения непосредственного парламентского финансового контроля. Так, М.Ю. Михеева считает, что непосредственный контроль Федерального Собрания в сфере финансов носит информационный характер, который заключается в анализе с помощью специализированных органов состояния средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и в принятии

решений политического характера по результатам анализа данной информации

Как нами уже отмечалось, существуют различные формы непосредственного воздействия со стороны палат Федерального Собрания на процесс принятия и исполнения федерального бюджета. Поэтому, на наш взгляд, с отнесением их деятельности в сфере финансового контроля только к "информационному характеру" и "принятию решений политического характера" вряд ли можно согласиться.

Основа формирования нынешней системы парламентского финансового контроля была заложена еще в начале 90-х годов прошлого столетия, когда 15 апреля 1993 года был принят Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" . Он определил конкретные права представительных и исполнительных органов власти на получение фондов в соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов, обязанности указанных органов власти по отношению друг к другу в бюджетном процессе, установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально- государственных и административно-территориальных образований.

Данный закон разграничил компетенции представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе и отнес к ведению первых такие полномочия, как рассмотрение проекта соответствующего бюджета, утверждение этого бюджета, контроль за его исполнением и утверждение отчета о его исполнении (ст. 5).

Законодатель конкретно указал, что контроль за исполнением бюджета и расходованием исполнительным органом власти или органами управления внебюджетных средств этих фондов, исполнительным органом власти средств валютного фонда осуществляет соответствующий представительный орган власти, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля в соответствующем положении о бюджетном процессе на территории данного национально-государственного или административно-территориального образования. В этих целях представительный орган на соответствующей территории наделялся правом самостоятельно устанавливать сроки представления исполнительным органом власти информации о ходе и прогнозах исполнения бюджета (ст. 27).

Однако в этом законе не был прописан механизм осуществления финансового контроля законодательными органами, не предусматривалась возможность образования специальных органов для выполнения такой функции.

Система парламентского финансового контроля за расходованием бюджетных средств соответствует структуре бюджетной системы Российской Федерации, которая, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, имеет трехуровневую структуру: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты. С вступлением в силу с 1 января 2005 года Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" последний уровень - местные бюджеты - стал подразделяться еще на два вида: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и на бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджетный кодекс Российской Федерации контроль за расходованием бюджетных средств определил в качестве одного из основных элементов бюджетного процесса. Он также установил компетенцию каждого уровня власти в вопросах проведения финансового контроля. Так, Бюджетный кодекс закрепил за федеральными органами государственной власти определение основ осуществления контроля за исполнением всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 7), а за органами государственной власти ее субъектов - осуществление контроля за исполнением бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 8).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрен специальный раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль", который посвящен системе организации и функционирования парламентского финансового контроля в бюджетной сфере. В нем определены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами. В соответствии со статьей 265 кодекса они осуществляют:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Такой контроль также предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов получать от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимые сопроводительные материалы при утверждении бюджета; получать от финансовых органов оперативную информацию об исполнении соответствующих бюджетов; утверждать (не утверждать) отчеты об исполнении соответствующих бюджетов и создавать собственные контрольные органы (Счетную палату Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов). Также к их компетенции отнесено вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

В этой же статье особо подчеркивается, что органы исполнительной власти обязаны предоставлять законодательным органам всю информацию, необходимую для осуществления парламентского финансового контроля. Пределы таких требований законодательных органов ограничиваются в объемах их компетенции по бюджетным вопросам, установленным Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На современном этапе развития государственного финансового контроля актуальной стала проблема системного подхода к его функционированию. Так, C.B. Степашин, по нашему мнению, вполне обоснованно считает, что "единство управления финансами закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходила бы из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов и обеспечивала бы законность единообразия контроля за денежными средствами на всех этапах бюджетного процесса".

Организация эффективного управления государственными финансовыми и материальными ресурсами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависит от наличия в государстве Единой концепции государственного финансового контроля. Однако проект данной концепции в Российской Федерации начиная еще с 2000 года¹¹⁰ находится на различных стадиях разработки и согласования.

О необходимости скорейшего принятия концепции и ее значимости в повышении эффективности функционирования механизма государственного финансового контроля говорилось уже не единожды как законодательными органами власти, так и исполнительными. Данная концепция призвана определить основополагающие принципы организации и осуществления государственного финансового контроля в России. В ней необходимо предусмотреть правовые предпосылки функционирования действенного механизма взаимодействия между всеми органами, которые осуществляют государственный финансовый контроль, с тем чтобы обеспечить согласованность, последовательность и результативность их работы. Поэтому концепция должна содержать стратегические задачи в области государственного финансового контроля, которые прежде всего должны быть направлены, исходя из принципа разделения властей, на четкое разграничение полномочий в сфере контроля над финансовыми ресурсами между законодательной властью и создаваемых ею органов, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, с другой.

Такой подход требует более четкого разделения компетенции: что относится к внешнему (парламентскому) государственному финансовому контролю, а что к внутреннему (осуществляемому органами исполнительной власти). В этом случае, при наличии единого координационного центра по вопросам государственного финансового контроля, появится реальная возможность свести к минимуму необоснованные дублирования и параллелизм

Еще в 2000 году в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 1 ноября 2000 года № Пр-2178 Правительство Российской Федерации приступило к разработке Единой концепции государственного финансового контроля в деятельности контролирующих государственных органов в финансовой сфере.

В вопросах повышения роли парламента в осуществлении государственного финансового контроля Федеральное Собрание Российской Федерации не выступает в качестве пассивного наблюдателя, а выражает свои определенные позиции. Так, под эгидой Совета Федерации с участием депутатов Государственной Думы в апреле 2002 года была проведена специальная научно-практическая конференция на тему "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации". Участниками конференции были приняты конкретные рекомендации в адрес законодательной и исполнительной ветвей власти. В частности, в данном документе было предложено Федеральному Собранию активно включиться в процесс подготовки концепции государственного финансового контроля, учитывающей научно- теоретические подходы, отечественный и зарубежный опыт организации государственного контроля, положения Лимской декларации руководящих принципов государственного финансового контроля.

Однако каких-либо положительных сдвигов в этом направлении за прошедшие годы не произошло. Во всяком случае, не получилось совместной работы Правительства Российской Федерации и Счетной палаты над проектом концепции. Каждый из них, имея свои принципиальные концептуальные подходы к выработке Единой концепции государственного финансового контроля, остался при своем мнении и на собственных позициях.

Проект Единой концепции, разработанный Правительством Российской Федерации, исходит из того, что она должна быть направлена на создание соответствующей правовой базы, единой методологии, стандартов и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля, чтобы тем самым создать условия их эффективного взаимодействия друг с другом. В то же время в ней содержатся положения, которые предусматривают закрепление за исполнительными органами власти функции как внешнего, так и внутреннего государственного финансового контроля и также то, что орган парламентского финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации) не может быть высшим органом государственного финансового контроля в России .

В альтернативном варианте проекта концепции, разработанной Счетной палатой Российской Федерации, в основе лежат общепризнанные в мировой финансовой практике положения о государственном финансовом контроле, которые закреплены в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой в 1977 году IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Статья 1 данного документа гласит, что "организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем".

Проект концепции, подготовленный Счетной палатой, исходит из того, что, как и в других экономически развитых странах, ведущее место в системе государственного финансового контроля должно быть отведено органам, которые и организационно, и финансово независимы от тех, кто уполномочен распоряжаться государственными финансами. Ими могут быть только органы, создаваемые парламентами, - контрольно-счетные органы. Доминирующая роль законодательных органов в сфере финансового контроля согласно концепции, проявляется в том, что предусматривается разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной властей. Таким образом, четче и конкретнее определяется роль парламента и его органов в осуществлении финансового контроля. За ними закрепляется функция координации действий всех органов и объектов государственного финансового контроля.

В данном документе определяется, что функции внутреннего контроля выполняют органы исполнительной власти. Основной его целью является обеспечение проверки целевого расходования государственных финансовых средств, прозрачности всех проводимых финансово-хозяйственных операций, с целью наиболее раннего оперативного извещения руководителя организации о нарушениях и ошибках, выявленных при использовании данных финансовых средств. Порядок осуществления внутреннего (ведомственного) финансового контроля в системе исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации. В порядке, определенном Правительством, методологическое руководство в области внутреннего финансового контроля, координацию контрольной деятельности осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

К числу органов внешнего государственного финансового контроля Концепция относит Счетную палату Российской Федерации и контрольно- счетные органы, созданные законодательными органами субъектов Российской Федерации. При этом статус Счетной палаты определяется как высшего контрольного органа, обладающего правом проверять деятельность Правительства Российской Федерации и любого другого подчиненного ему органа в сфере финансового контроля. Но это не означает подчинение Правительства высшему контрольному органу. Оно целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на иные проведенные контрольные мероприятия. Такое правовое положение Счетной палаты позаимствовано из Лимской декларации, где предусматривается, что "высший контрольный орган проверяет деятельность Правительства, подчиненных ему административных органов и прочих зависимых от него учреждений".

По концепции Счетной палаты Российской Федерации, для координации деятельности органов государственного финансового контроля допускается возможность создания Координационного совета при Президенте Российской Федерации. Его председателем должен являться по должности председатель Счетной палаты.

В результате принятия Единой концепции государственного финансового контроля предполагалась разработка на ее основе проектов федеральных законов "О государственном финансовом контроле" и "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации". В них должна быть регламентирована правовая основа государственного финансового контроля в России, урегулированы вопросы формирования структуры органов государственного финансового контроля.

Наличие в стране Единой концепции государственного финансового контроля обеспечило бы создание всеобъемлющего государственного финансового контроля. Она позволила бы в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным в Конституции Российской Федерации, охватить финансовым контролем управление всеми государственными финансовыми и материальными ресурсами, создать основу для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля, в целом для единой общероссийской политики в этой сфере, определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в данном процессе.

Поскольку на сегодняшний день отсутствует нормативная основа Единой концепции государственного финансового контроля, до сих пор актуальными остаются проблемы выстраивания единой стройной системы такого контроля, базирующейся на конституционных принципах разделения властей. В связи с этим большой научный и практический интерес вызвал обнародованный в феврале 2010 года Министерством финансов Российской Федерации новый масштабный документ - проект программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Он был подготовлен в целях, как подчеркивается в программе, повышения "эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению доступности и качества, выполнению государственных (муниципальных) функций, реализации долгосрочных приоритетов и целей социальноэкономического развития" .

Содержание проекта программы было неоднозначно воспринято как в средствах массовой информации, научных кругах, так и практически во всех федеральных органах власти. Большинство федеральных ведомств и прежде всего Счетная палата Российской Федерации посчитали, что предложения Минфина России, содержащиеся в опубликованном документе, выходят далеко за рамки его полномочий.

Проект программы стал предметом специального обсуждения на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 5 марта 2010 года. В утвержденном Коллегией заключении Счетной палаты по данному документу указывается, что положения программы в части реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля противоречат принципу разделения властей, законодательству Российской Федерации, не решают назревшие проблемы функционирования данной системы, содержат риск усугубления параллелизма и дублирования в работе контрольных органов, не учитывают международные принципы и практику осуществления государственного (муниципального) финансового контроля .

Действительно, анализ предполагаемых программой изменений в части, касающейся бюджетного процесса в целом, а также отдельных этапов его осуществления, приводит к выводу о том, что реализация данного документа в опубликованном варианте привел бы к существенному снижению прозрачности федерального бюджета. Некоторые положения проекта программы раздела "Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля" входили в противоречия с требованиями действующих нормативных правовых актов. Так, например, проект программы предусматривал отдельные нормы по изменению полномочий, форм и методов финансового контроля Счетной палаты, которые значительно ограничили бы ее возможности по беспрепятственному выполнению своих функций как специального органа парламентского финансового контроля. В то же время опубликованный документ неоправданно расширял полномочия Федеральной службы бюджетно-финансового контроля и органов финансового контроля, являющихся исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации (почему-то не постановлением, поскольку Программа является нормативным документом, выступающим в качестве основы для новой долгосрочной стратегии Правительства) от 30 июня 2010 г. № 1101-Р указанная Программа утверждена и вступила в юридическую силу. Однако в результате публичного обсуждения она претерпела значительные изменения, и были устранены многие положения, противоречащие действующему законодательству. Видоизменилось и название документа. Теперь он действует как "Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года". Таким образом, намного сузилась область действия ее положений.

Значительные содержательные изменения претерпел раздел о системе государственного (муниципального) финансового контроля. По нашему мнению, положительным моментом утвержденной Программы Правительства является прямое указание на то, что необходимо ввести понятия о внешнем и внутреннем государственном (муниципальном) финансовом контроле, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты. При этом в документе подчеркивается, что систему государственного (муниципального) финансового контроля необходимо привести в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

Большое значение имеет и тот факт, что впервые высший орган исполнительной власти страны публично признал и нормативно закрепил положение о том, что под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем понимается финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами финансового контроля, а под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями). Государственный (муниципальный) финансовый контроль Правительством предлагается определить как деятельность уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; достоверностью полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности; экономностью, результативностью и эффективностью использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Такое определение, как нам кажется, достаточно полно раскрывает сущность и предназначение государственного (муниципального) финансового контроля.

В отличие от опубликованного проекта, утвержденная Программа уже не содержит каких-либо положений, предусматривающих изменение полномочий, форм и методов государственного финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации. Она ограничилась формулировкой, что полномочия Счетной палаты и контрольно-счетных органов, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, по осуществлению внешнего финансового контроля определяются соответственно законом "О Счетной палате Российской Федерации", законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований о контрольно-счетных органах.

Из программы также исключены нормы, наделявшие Росфиннадзор и органы финансового контроля исполнительной власти регионов правом осуществлять последующий бюджетный контроль и проводить ревизии и проверки применительно ко всем главным администраторам (администраторам) и получателям бюджетных средств. В действующем документе их полномочия ограничиваются правом осуществлять внутренний государственный финансовый контроль путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля применительно только к органам исполнительной власти, являющимся главными администраторами (администраторами, распорядителями, получателями) средств соответствующих бюджетов.

Несмотря на это, утвержденная программа, на наш взгляд, сохранила ряд положений, противоречащих действующим нормативным правовым актам, и создаст значительные сложности для осуществления эффективного парламентского контроля. Так, в Программе закрепляется курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета. В частности, в ней при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидированно в разрезе государственных программ и подпрограмм, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) станет утверждаться Правительством Российской Федерации, а не парламентом, как это предусмотрено действующим бюджетным законодательством.

Таким образом, реализация подобных изменений будет способствовать снижению наблюдаемости со стороны палат Федерального Собрания и их органов за расходованием средств федерального бюджета, следовательно, и возможности с их стороны влиять в целом на бюджетный процесс.

К тому же нужно иметь в виду, что отсутствие утвержденных бюджетных показателей по министерствам, федеральным службам и агентствам значительно затруднит проведение внешней проверки годовой бюджетной отчетности и подготовку Счетной палатой заключений по каждому главному администратору средств федерального бюджета, осуществляемых в настоящее время в соответствии со статьей 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, не бесспорны положения Программы в отношении определения объектов государственного финансового контроля. Хотя в принятом документе и нет категоричных требований отнести к ним только участников бюджетного процесса, как это было в проекте, но в завуалированном виде они все же нашли свое закрепление. Так, Программа указывает, что правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего за органами власти в рамках бюджетного законодательства.

Согласно принятому документу, в Бюджетном кодексе Российской Федерации должны быть закреплены нормы, предусматривающие обязанность участников бюджетного процесса осуществлять контроль за юридическими лицами по соблюдению ими целей и условий предоставления целевых средств из бюджета при включении в договоры с контрагентами о предоставлении средств из бюджета (заключением государственных (муниципальных) контрактов). Такой контроль предполагается осуществлять в рамках гражданско-правовых договоров, заключенных межгосударственными органами, на которые возложены функции по установлению порядка предоставления бюджетных средств (бюджетных кредитов, гарантий, субсидий) и юридическими лицами, получателями этих средств. Реализация данного положения приведет к значительному ограничению и даже исключению прав Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации на осуществление контроля за указанными юридическими лицами в части использования бюджетных средств.

Такое положение не согласуется с нормами закона "О Счетной палате Российской Федерации" и законодательством о контрольно-счетных органах субъектов Федерации, поскольку в них закреплено, что область действия контрольных полномочий Счетной палаты и контрольно-счетных органов распространяется не только на государственные органы и учреждения, но и на все предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности.

1.4 Факторы действенности парламентского финансового контроля

Контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием государственных кредитных ресурсов, состоянием государственных внутреннего и внешнего долгов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, а также обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых учреждениях зависит от эффективного функционирования всей системы органов государственного финансового контроля. В связи с этим возникает вопрос: какие же факторы влияют на эффективность, а значит и на действенность, государственного финансового контроля, осуществляемого органами государства, и какое отводится место и роль в данной системе законодательным органам власти.

Конституционный принцип разделения властей в организации и деятельности государственных органов лежит и в основе осуществления государственного финансового контроля. Но это не исключает, а, наоборот, предусматривает в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием координацию деятельности всех органов государственного финансового контроля. Повышение уровня их взаимодействия должно быть направлено на исключение дублирования контрольных мероприятий, проводимых органами как законодательной, так и исполнительной власти, что является важным фактором действенности финансового контроля.

Казалось бы, парламентский финансовый контроль должен быть наиболее эффективным и действенным в государствах, имеющих парламентскую форму правления. Здесь высший законодательный орган страны формирует Правительство и оно подотчетно ему по всем направлениям своей деятельности. Безусловно, данный фактор имеет большое значение,, но не является решающим.

По нашему мнению, на уровень действенности парламентского финансового контроля не в меньшей степени влияет, а чаще всего имеет определяющее значение, действующий в стране государственный (политический) режим. Наглядный тому пример - советский период развития Российского государства. Согласно статье 2 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятой внеочередной седьмой сессией Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года, вся власть в РСФСР принадлежала народу, который осуществлял государственную власть в стране через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу РСФСР, а все другие государственные органы, по Конституции, были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов . Верховному Совету РСФСР как высшему органу государственной власти в стране были предоставлены правомочия решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, в том числе: контроль за соблюдением

Конституции РСФСР; проведение единой социально-экономической политики и руководство экономикой РСФСР; разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и утверждение отчетов об их выполнении; установление доходов, поступающих на образование государственного бюджета, руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик, бюджетов краев, областей, городов республиканского подчинения и др. Однако фактически законодательные органы на практике выполняли лишь второстепенные функции и являлись орудием реализации решений партийно-государственной номенклатуры. Поэтому важным фактором действенности парламентского финансового контроля является становление и развитие институтов демократии.

В государствах с развитым гражданским обществом желание и стремление держать под постоянным контролем процессы того, куда и как расходуются бюджетные средства, должно быть присуще не только парламентариям, но и большинству граждан. Такая гражданская активность требует более высокого уровня самоорганизации общества. В этом случае в государстве не может быть зон, закрытых для общественного и парламентского финансового контроля.

Парламент, являющийся представительным органом государственной власти, призван обеспечить реализацию общественно значимых интересов граждан и в сфере использования государственных финансовых ресурсов, опираясь при этом на институты гражданского общества, представляющие интересы всего населения страны. Поэтому к числу факторов, повышающих действенность органов государственной власти, в том числе парламента, по распоряжению государственными финансами относится наличие эффективного общественного контроля за осуществлением государством своих конституционных функций. В настоящее время государственная власть свободна от гражданского контроля, поскольку в Российской Федерации не создан правовой механизм ответственности представительных и исполнительных органов государственной власти перед народом.

Созданные по инициативе государства Общественная палата Российской Федерации, региональные общественные палаты пока еще не стали теми органами, как было предусмотрено Федеральным законом от 4 апреля 2005 года (ред. от 03.05.2011) "Об Общественной палате Российской Федерации" и законами субъектов Федерации, которые реально обеспечивают взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с тем чтобы учесть потребности и интересы граждан при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов государства.

В целях реализации своих функций Общественная палата вправе проводить слушания по общественно важным проблемам, давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации органами исполнительной власти, проводить экспертизу проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также нормативных правовых актов органов государственной власти регионов. В связи с этим, по нашему мнению, можно было бы вменить в практику взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания с Общественной палатой проведение общественной экспертизы проектов законов, предусматривающих финансирование федеральным бюджетом реализации государственной социальной политики, как это предусмотрено законом об Общественной палате, и проведение публичных слушаний по вопросам использования государственных средств в области социального обеспечения.

На уровне субъектов Российской Федерации формы общественного контроля за использованием бюджетных средств непосредственно закреплены в статье 26.13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ней по проекту бюджета и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации должны проводиться публичные слушания.

Исходя из требований данной статьи Закона в ряде субъектов Федерации приняты отдельные законы о порядке проведения публичных слушаний, в том числе и по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета (Красноярский край, г. Санкт-Петербург, Волгоградская, Орловская и Тамбовская области, Чукотский автономный округ), или же установлен такой порядок в законе о регулировании бюджетных правоотношений в субъекте (Чувашская Республика). Во многих регионах законодательные органы своими постановлениями утвердили положения о порядке подготовки и проведения таких публичных слушаний (Амурская, Владимирская, Липецкая, Мурманская, Смоленская, Тамбовская, Челябинская области), а в отдельных из них подобные документы утверждены решениями высших органов исполнительной власти субъекта Федерации.

К сожалению, как вынужденно отмечается в ежегодном докладе Общественной палаты "О состоянии гражданского общества в Российской Федерации" за 2009 год, распространенный в начале экономического кризиса среди части экспертов прогноз о том, что в условиях кризиса ожидается рост гражданской активности, не оправдался . Наоборот, в усложнившихся обстоятельствах в некоторых слоях общества произошло снижение интереса к проявлению гражданской активности. При этом в докладе прогнозируется в ближайшей перспективе сценарий развития гражданского общества в России по "государственническому" пути, что, конечно, не будет способствовать развитию общественного контроля за государственной деятельностью.

В этих условиях важным фактором повышения парламентского финансового контроля становится укрепление доверия и взаимопонимания между гражданами и парламентариями. На данный момент, когда члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не несут ответственности перед обществом за исполнение своих обязанностей, проблематично говорить о повышении эффективности их деятельности.

Гражданское общество прежде всего заинтересовано в том, чтобы была прозрачность в деятельности парламентариев. Обеспечение свободной, полной достоверной информации об их деятельности намного повысило бы ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, стимулировало бы их мотивацию к добросовестной работе. В этих целях следовало бы в регламентах палат Федерального Собрания предусмотреть нормы, определяющие ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы за их отсутствие по неуважительным причинам на пленарных заседаниях палат, а также исключить право передачи своего голоса при голосовании, в случае невозможности участия на пленарных заседаниях лично, другому парламентарию. Таким образом, необходимо создать правовой механизм ответственности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы перед обществом, что непременно положительно скажется на повышении результативности парламентского контроля.

Эффективность парламентского финансового контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которые определяют его действенность. К числу таких наиболее важных, на наш взгляд, можно отнести решимость и стремление парламентского большинства обеспечить всесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсов государства и распоряжением его собственностью.

По итогам прошедших в декабре прошлого года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, абсолютное большинство депутатских мандатов досталось Всероссийской политической партии "Единая Россия". Ее представители получили 315 мест в Государственной Думе из 450 предусмотренных Конституцией Российской Федерации, или 70,0%. Они сформировали конституционное большинство в парламенте, т.е. могут обеспечить принятие как обычных федеральных, так и федеральных конституционных законов. Таким образом, действенность парламентского финансового контроля прежде всего будет зависеть от деятельности фракции "Единая Россия", от того, насколько решительно она настроена осуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета и распоряжением государственной собственностью.

Постоянный и тщательный контроль за финансовой деятельностью Правительства и других органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерации формально функции такого контроля принадлежат обеим палатам Федерального Собрания. Однако, как уже нам приходилось отмечать ранее, в Конституции Российской Федерации отсутствовали нормы, прямо указывающие на контрольные функции самого парламента России.

Отсутствие конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации являлось фактором, ограничивающим осуществление парламентского финансового контроля. Поэтому внесение поправок в статьи 103 и 114 Конституции Российской Федерации о том, что Государственная Дума заслушивает ежегодные отчеты Правительства о результатах его деятельности и что Правительство, в свою очередь, обязано представлять такие отчеты Государственной Думе, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля.

Однако Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" не содержит нормы, определяющие порядок представления таких отчетов, формы и методы их осуществления. Статья 15 Закона, определяя полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной и финансовой политики, лишь дублирует положения Конституции (п. "а" ч. 1 ст. 114) о том, что Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. По нашему мнению, закон о правительстве не может ограничиваться только закреплением общих положений Конституции. Должна быть их конкретизация с определением механизма реализации института отчетности Правительства перед Государственной Думой. Следовало бы также в данном законе закрепить нормы, предусматривающие заслушивание отчетов Правительства о ходе исполнения федерального бюджета, представление им других отчетов о своей деятельности и о работе министерств, федеральных служб и федеральных агентств по исполнению бюджета страны.

Указанный закон содержит положение (ст. 41), согласно которому Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом должно информировать Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета. Анализ такой информации, конкретные рекомендации по его итогам могли бы стать действенным инструментом парламентского финансового контроля. Однако такого отдельного закона, регламентирующего информирование парламента о ходе исполнения федерального бюджета, нет. Поэтому необходимо устранить данный пробел. Думается, нормы, раскрывающие и конкретизирующие содержание абзаца 1 статьи 41 Закона "О Правительстве Российской Федерации", было бы логичным предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации или в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Они должны отразить основные параметры содержания такой информации, сроки и периодичность их представления Государственной Думе.

Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества. В частности, статья 106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета и финансового регулирования .

Не столь заметна роль Совета Федерации и в процессе формирования федерального бюджета. Хотя статья 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и другими органами, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.

Основное место в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе. Именно ей в соответствии со статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетный кодекс предоставляет Государственной Думе право отклонить в первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 202).

Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается повторно отложенным в первом чтении. Но Бюджетный кодекс оговаривает, что повторное отклонение проекта закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь соотношение парламентского большинства с Правительством Российской Федерации или же, по-другому говоря, то, насколько полно правительство сформировано из сторонников парламентского большинства. К примеру, состав нынешнего правительства, назначенного в мае 2008 года, как показывает практика, пользуется абсолютной поддержкой парламентского большинства. Подтверждением тому служит назначение на должность Председателя Правительства Российской Федерации председателя партии "Единая Россия" В.В. Путина. За принятие постановления о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение его Председателем Правительства проголосовало подавляющее большинство депутатов Государственной Думы - 392, или 87,1% от общего их числа.

Одной из актуальных тем в настоящее время является понимание места и роли конкретных органов государства в системе финансового контроля. По глубокому нашему убеждению, здесь приоритет должен быть за представительной властью и органами, которые ими для этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право осуществления контроля от имени всего общества за тем, насколько эффективно и целесообразно управляют вверенными государством финансовыми и другими ресурсами те или иные органы и организации.