Парламентский финансовый контроль

Несмотря на достаточно подробное определение правового статуса Счетной палаты Конституцией, ее компетенция более детально регламентирована Законом "О Счетной палате Австрии" . Он предусматривает, что Счетная палата осуществляет финансовую ревизию всего государственного хозяйства, включающего все расходы и доходы Федерации, все долги Федерации, распоряжение движимым и недвижимым имуществом Федерации.

По решению Национального совета, а также по обоснованному заявлению федерального правительства или одного из федеральных министров Счетная палата обязана производить ревизию входящих в сферу ее компетенции документов и сообщать о ее результатах Национальному совету или учреждению-заявителю. При проведении проверки она должна устанавливать, соответствует ли деятельность контролируемых органов действующим законам и изданным на их основе постановлениям и иным предписаниям, а также оценивать экономность, рентабельность и целесообразность этой деятельности. При этом Счетная палата ни в коем случае не должна ограничиваться лишь ревизией контрольных цифр.

Согласно положениям, предусмотренным в Законе, федеральные министерства и непосредственно подчиненные им учреждения, монополии и федеральные предприятия должны ставить Счетную палату в известность обо всех предписаниях и общих постановлениях, предметом которых являются доходы и расходы или которые каким-то образом влияют на финансы Федерации. К тому же федеральные министерства могут издавать предписания и распоряжения принципиального характера, касающиеся порядка расчетов и кассовых операций только по согласованию со Счетной палатой и федеральным министерством финансов.

В соответствии со статьей 136 Конституции Испании высшим контрольным органом государственной финансовой отчетности и экономического управления, а также всего публичного сектора в стране является Счетный трибунал. Он подчиняется непосредственно Генеральным кортесам (парламент Испании) и осуществляет свои функции по их поручению при изучении и проверке генеральных счетов государства.

Финансовые отчеты государства и государственного сектора передаются Счетному трибуналу и проверяются последним. Он, независимо от своей юрисдикции, направляет Генеральным кортесам ежегодный отчет и уведомляет их, при необходимости, о всех нарушениях, которые, по его мнению, были допущены, и об ответственности, которая может быть наложена.

Значительный интерес представляет организация внешнего государственного финансового контроля в Канаде. Как уже отмечалось, Конституция страны требует, чтобы все расходы государственных денежных средств из Фонда объединенных доходов производились только с разрешения Парламента. Это требование более подробно поясняется в специальном законе о финансовом управлении.

Основным органом внешнего государственного финансового контроля страны после Парламента является Управление Главного аудитора. Созданное в 1877 году, оно входит в число старейших учреждений в федеральном правительстве. Хотя Главный аудитор официально и назначается генерал- губернатором, но это управление является органом Палаты общин и несет ответственность непосредственно перед ней.

До 1977 года Управление Главного аудитора осуществляло свою деятельность в соответствии с положениями Закона о финансовом управлении. В 1977 году был принят специальный Закон о Главном аудиторе, который значительно расширил функции Управления: была усилена роль аудита, включающего в настоящее время стоимостно-ценовую оценку, и внедрена система всестороннего аудита Парламента на постоянной основе.

Законодательно были установлены стоимостно-ценовые критерии для рассмотрения Главным аудитором счетов по статьям правительственных расходов с тем, чтобы дать оценку работы Правительства в достижении экономичности, результативности и эффективности своих программ и действий. При этом внесение изменений в функции ревизования позволяет Управлению Главного аудитора, наряду с обнаружением недостатков в управлении государственными средствами, представлять конкретные письменные рекомендации по улучшению руководства, достижению экономии, увеличению результативности и повышению уровня выполнения программ .

В Венгрии основные полномочия высшего контрольного органа страны - Государственной счетной палаты - определены непосредственно в Конституции. Согласно статье 32/с Конституции, она является органом Государственного собрания (парламента), ответственным за финансово-хозяйственный аудит .

В пределах своей компетенции Государственная счетная палата контролирует управление финансовыми средствами Правительства и в процессе этого оценивает основные положения проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность расходов бюджета, утверждает договоры, относящиеся к бюджетному кредитованию. Она проводит предварительную проверку законности расходования по проекту государственного бюджета, контролирует управление государственными активами, государственные предприятия и их деятельность, направленную на поддержание и приращение объема их активов, а также выполняет другие функции в пределах своей компетенции, определенной законом.

Государственная счетная палата осуществляет проверки и контроль с учетом аспектов законности, целесообразности и эффективности. Она представляет доклад Государственному собранию о результатах проведенных контрольных акций. При этом доклад обязательно должен быть публичным.

В качестве другого примера эффективного функционирования внешнего финансового контроля можно привести практику его организации в Японии. В соответствии с Конституцией Японии определяющую роль в расходовании государственных средств играет Парламент. Поскольку законодательный орган в силу специфики своей деятельности не в состоянии осуществлять постоянный непосредственный контроль за распоряжением финансовыми ресурсами, то эти функции выполняет Контрольно-ревизионное управление Японии, которое состоит из Контрольно-ревизионной комиссии и Генерального исполнительного бюро.

Конституция страны определяет, что заключительный отчет о расходах и доходах государства проходит ежегодную проверку в Ревизионной комиссии и направляется Кабинетом министров Парламенту вместе с ревизионным докладом в течение финансового года, непосредственно следующим за отчетным периодом. Правовой статус Ревизионной комиссии определен в Законе "О Контрольно-ревизионном управлении Японии", принятом в 1947 году *

Контрольно-ревизионное управление (КРУ) имеет независимый от Кабинета министров статус. Комиссары, из которых состоит Контрольно-ревизионная комиссия, назначаются Кабинетом министров, но с согласия обеих палат Парламента и утверждаются Императором Японии. Предметом постоянной проверки и осуществления надзора Контрольно-ревизионного управления является ведение государственных счетов с тем, чтобы обеспечить правильность их оформления и исправления ошибок.

Таким образом, вышеприведенные примеры убедительно подтверждают тот факт, что в большинстве зарубежных стран сложилось четкое разграничение функций и полномочий между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. При этом приоритет органов внешнего государственного финансового контроля по отношению к органам, осуществляющим внутренний контроль, базируется на конституционно-правовой основе. К тому же немаловажное значение имеет и то, что за органами внешнего контроля в ряде случаев законодательно закреплено право оценивать результаты проверок органов внутреннего контроля и при необходимости использовать их в ходе осуществления собственных контрольных мероприятий.

Деятельность высших органов финансового контроля в зарубежных странах, которые являются органами внешнего контроля, строятся на основе Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой, как уже отмечалось, IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля в 1977 году. В ней подчеркивается, что "службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений. Высший контрольный орган является внешним органом контроля" .

В этом же документе указывается, что в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутриведомственного контроля. Если внутриведомственный контроль признан эффективным, то необходимо предпринять усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа на проведение всеохватывающей проверки, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между органами внутриведомственного контроля и высшим контрольным органом.

Декларация определяет, что высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только при условии, если они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. В то же время она отмечает, что невозможна абсолютная независимость государственных органов, поскольку они являются частью государства в целом. Поэтому наличие высшего органа финансового контроля и необходимая степень его независимости должны быть закреплены в Конституции, а детализация его правового статуса осуществляется соответствующими законами.

Лимская декларация определяет также взаимоотношения высшего контрольного органа с парламентом, Правительством и администрацией. В частности, она предусматривает, что независимость высшего контрольного органа "позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и ответственности даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по его поручению. Положения о взаимоотношениях парламента и высшего контрольного органа должны определяться национальной Конституцией в соответствии с условиями и требованиями данного государства".

Во взаимоотношениях с Правительством и администрацией, по Декларации, высший контрольный орган выступает в качестве органа, наделенного правом их проверки. Однако это не означает подчинение Правительства ему. В частности, Правительство полностью отвечает за свои действия и допущенные ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения.

Накопленный в рамках Международной организации высших органов финансового контроля опыт по построению эффективной системы независимого финансового контроля распространяется и в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. В этих целях 8 июня 2001 года руководителями высших органов финансового контроля этих стран в г. Киеве была принята Декларация об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств.

Главной своей целью Декларация провозгласила установление в соответствии с международными нормами общих принципов деятельности высших органов финансового контроля государств, входящих в Содружество. Они рассматриваются как основы для объединения усилий по совершенствованию конституционной и законодательной базы функционирования контрольных органов, оптимизации и унификации национальных законодательств в указанной сфере.

В Декларации подчеркивается, что под высшими органами финансового контроля понимаются государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью. Для эффективного выполнения цели своей деятельности они проводят финансовый контроль распорядителей средств и контроль их деятельности.

В принятом документе особо выделяется, что объектом контроля высших органов финансового контроля является весь процесс управления финансовыми ресурсами и собственностью государства. Под этим подразумевается как формирование, утверждение и исполнение государственного бюджета, так и управление финансами, осуществляемыми органами управления административно-территориальных единиц, предприятий, которые имеют государственную собственность в капитале, а также управление государственной собственностью.

Основные принципы и цели организации государственного финансового контроля были подтверждены и рекомендованы для применения их на национальных и межгосударственных уровнях, с учетом экономических и политических особенностей каждого государства, в Декларации об основах независимости высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств (ВОФК), принятой на третьей сессии Совета руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ в г. Тбилиси 21 июня 2002 года. Ее подписали руководители ВОФК девяти государств (Азербайджанской, Киргизской республик, также республик Армения, Грузия, Казахстан, Молдова, Таджикистан, Украина и Российской Федерации). В ней определено, что функциональная независимость ВОФК гарантируется государством и закрепляется Конституцией и другими законами государства и что они должны обладать финансовой независимостью.

В целях организационного обеспечения сотрудничества между высшими органами финансового контроля государств - участников СНГ координации их взаимодействия и обмена опытом работы 26 августа 2005 года решением Совета глав государств СНГ был создан Межгосударственный совет руководителей высших органов финансового контроля государств - участииков Содружества Независимых Государств. В принятом Положении о Межгосударственном совете в качестве основных его функций определены:

- обеспечение взаимодействия высших органов финансового контроля в целях выработки согласованных подходов и позиций по теоретическим и практическим вопросам в области государственного финансового контроля;

- обеспечение системного характера проведения взаимных консультаций и обмена опытом по проблемам государственного финансового контроля;

- содействие проведению совместных и/или параллельных контрольно- ревизионных мероприятий в рамках двусторонних и многосторонних соглашений;

- разработка модельных (примерных) контрольных и ревизионных стандартов и методических указаний;

- организация и проведение многосторонних консультаций, семинаров, конференций, специализированных курсов, совместных исследований по актуальным теоретическим и практическим проблемам государственного финансового контроля и др.

Межгосударственный совет руководителей ВОФК организует свою деятельность путем проведения ежегодных сессий. Председательство в Совете, согласно указанному Положению, осуществляется поочередно каждым государством - участником СНГ в лице руководителя ВОФК на основе принципа ротации на срок не более одного года.

Как следует из отчетного доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации C.B. Степашина "О деятельности Совета руководителей ВОФК государств - участников СНГ в период между VIII и IX сессиями" (с 05.09.2008 по 30.09.2009 годов), Советом был осуществлен ряд мероприятий по реализации своих функций. Так, в рамках сотрудничества Счетной палатой Российской Федерации и Комитетом Государственного контроля Республики Беларусь были проведены двусторонний семинар "Методологическое обеспечение контрольной деятельности ВОФК: практические аспекты" и совместные заседания коллегий этих органов по вопросам исполнения бюджета Союзного государства.

В межсессионный период также были осуществлены:

- ВОФК Белоруссии и России совместно с аналогичными органами финансового контроля Литвы и Польши - четырехстороннее параллельное контрольно-аналитическое мероприятие по оценке эффективности деятельности государственных служб в пунктах пропуска товаров и транспортных средств на границах между Россией, Белоруссией, Польшей и Литвой, и по результатам этого мероприятия был подписан совместный Меморандум;

- счетными палатами России и Украины - параллельный аудит по проблемам исполнения сторонами обязательств по заключенным контрактам на поставку природного газа на Украину и его транспортировку через территорию Украины европейским потребителям, по результатам которого ими было подписано совместное коммюнике;

- комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан и Счетной палатой Украины - параллельный аудит эффективности использования средств государственного бюджета, выделяемых на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций;

- в рамках реализации Соглашения о сотрудничестве между ВОФК Казахстана и Киргизии - двустороннее параллельное мероприятие по проверке таможенных органов по обеспечению поступлений в государственные бюджеты двух сторон таможенных пошлин в 2007- 2008 годах.

Кроме того, на VIII сессии Совета (сентябрь 2008 г.) была создана Экспертная группа. В период деятельности Совета между VIII и IX сессиями ею были подготовлены аналитический обзор результатов деятельности государств - участников СНГ в сфере разработки и использования ключевых национальных показателей при проведении аудита эффективности, проект методических рекомендаций по использованию этих показателей при организации и проведении аудита эффективности, а также проект глоссария по указанным показателям и аудиту эффективности.

Таким образом, создание Межгосударственного совета руководителей ВОФК является конкретным шагом вперед в обеспечении сотрудничества органов внешнего финансового контроля государств - участников СНГ, координации их взаимодействия и обмена опытом работы. Однако Совет пока не нашел своего международного признания и не зарегистрирован в качестве региональной организации ИНТОСАИ. Он не стал еще для стран СНГ центром, где бы вырабатывались общие принципы и подходы в области государственного финансового контроля.

По-прежнему слабы усилия ВОФК СНГ по унификации законодательства на территории своих государств. Разработанные ими модельные законы, касающиеся финансового контроля, примерные контрольные и ревизионные стандарты и методические указания зачастую не находят закрепления в национальном законодательстве и в практике деятельности государств - участников СНГ.

Сложившаяся система государственного финансового контроля в большинстве зарубежных стран (прежде всего дальнего зарубежья), основанная на разграничении функций и полномочий между органами внешнего и внутреннего контроля, позволяет качественно улучшить управление финансовыми и материальными ресурсами страны. Эти процессы вполне закономерны, поскольку в современных условиях развития по пути дальнейшей демократизации общественных отношений возрастает важность и значение эффективного взаимодействия высших органов внешнего государственного финансового контроля различных государств, выработки единых принципов и подходов в этой сфере.

В данной ситуации в Российской Федерации одним из основных условий повышения действенности парламентского контроля за расходованием государственных средств выступает максимальная заинтересованность самих законодательных органов в усилении роли и укреплении правового статуса подотчетных им специальных органов парламентского финансового контроля. Реализация указанной задачи требует дальнейшего совершенствования законодательства о контрольно-счетных органах, определенной унификации порядка формирования и организации их деятельности. Более подробно об этом будет сказано в последующих главах работы.

2.4 Финансовый контроль представительных органов государственной власти в советский период

Государственный финансовый контроль представительных органов власти в советский период значительно отличался по своей форме и содержанию от системы внешнего контроля, проводимого этими органами в настоящее время. Прежде всего это связано с изменением правовой природы и принципа организации их деятельности. Если в основе функционирования Советов депутатов как законодательных органов государственной власти был положен ленинский принцип о "работающих корпорациях", когда они сами принимают законы, сами организуют их исполнение и сами же осуществляют контроль за реализацией принятых ими актов, то нынешние представительные органы в Российской Федерации строят свою работу на основе принципа разделения властей.

Контрольные функции законодательных органов советского периода в области распоряжения финансовыми ресурсами страны не тождественны ныне сложившейся системе парламентского финансового контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Такие выводы можно сделать исходя из исследования правовой природы представительных учреждений советской власти. По мнению С.А. Авакьяна, о наличии парламентаризма в деятельности представительного органа государственной власти можно судить по следующим основным признакам:

- освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрация их деятельности в представительном органе;

- депутатство выступает как профессия, как социальное состояние, работа депутатов оплачивается из государственной казны;

- законодательным наделением представительного органа полномочиями, определением круга его дел, с тем чтобы он мог принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы, влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов, формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел;

- наличие определенных форм, методов и стиля работы, осуществление представительными органами основных своих задач коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т.п.

Законодательные (представительные) органы в советское время не обладали всеми этими признаками. Прежде всего, они не являлись постоянно работающими органами государственной власти. Как справедливо отмечает в своем исследовании С.А. Авакьян, парламентские учреждения в советский период "уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Однако не было постоянства работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне

Изучение и анализ практики деятельности Советов депутатов и созданных ими специальных органов государственного контроля, в том числе и за распоряжением финансовыми ресурсами, имеет большое теоретическое и практическое значение в нынешних условиях развития Российского государства в целом и ее субъектов в частности. Как и в советские времена, одной из актуальных задач в современных условиях остается необходимость рационального, эффективного и целевого использования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а также рачительное отношение к материальным ресурсам страны. Она, в свою очередь, как и раньше, требует координации деятельности всех контролирующих в этой области органов с тем, чтобы устранить множественность и несогласованность финансового контроля, выработать и утвердить единую концепцию государственного финансового контроля, обеспечить единую стратегию и согласованную работу в данной сфере.

В годы советской власти осуществление функций внешнего финансового контроля, кроме Советов депутатов, находилось в компетенции различных специальных органов, созданных ими: начиная с рабочего контроля и завершая народным контролем. На разных этапах своего становления и развития органы, проводившие государственный контроль, в той или иной степени не только выполняли контрольные функции за совершенствованием советского аппарата, производством и распределением, но и контролировали движение финансов и распоряжение государственной собственностью.

Характеристика деятельности государственных контрольных органов в советский период на различных этапах их развития нашла отражение в ряде научных трудов, в той или иной степени рассматривающих эволюцию системы государственного контроля. Определенный вклад в исследование становления и развития государственного контроля, в том числе финансового, внесли A.A. Андреев, Г.А. Дорохова, С.Н. Иконников, А.Е. Лунев, И.Д. Мартысевич, Л.Ф. Морозова, В.П. Портнов, О.Ф. Шабров, А.И. Чугунов и др.

В первые же дни существования Советского государства по инициативе В.И. Ленина был создан рабочий контроль, который должен был стать важнейшим фактором, способствующим упрочению советской власти. Организационным оформлением рабочего контроля явилось принятие 14 (27) ноября 1917 года Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов (ВЦИК) и Советом народных комиссаров (СНК) Положения о рабочем контроле.

Согласно данному акту, рабочий контроль вводился в интересах планомерного регулирования всего народного хозяйства, а также над финансовой стороной предприятий. Его призваны были осуществлять все рабочие данного предприятия через свои выборные учреждения: заводские, фабричные комитеты, советы старост и т.д. В крупных городах, губерниях и про- мышленно-развитых районах при Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов должны были действовать местные советы рабочего контроля, которые координировали и направляли деятельность рабочих советов предприятий.

В масштабе всей страны руководство советами рабочего контроля осуществлял Всероссийский совет рабочего контроля, который состоял из представителей ВЦИК, Всероссийского совета профсоюзов, Всероссийского бюро фабрично-заводских комитетов и др. При высших органах рабочего контроля были учреждены комиссии специалистов-ревизоров по определенным отраслям производства для обследования финансовой и технической стороны предприятий. Органы рабочего контроля были наделены полномочиями, дающими им возможность существенно влиять на производственные процессы. Их решения были обязательны к исполнению владельцами предприятий и могли быть отменены только постановлением высших органов рабочего контроля. В то же время Положение не определяло конкретные формы и методы осуществления рабочего контроля, не детализировало права и обязанности его органов.

В конце 1917 года рабочий контроль преобразуется в Государственный контроль. Декретом Совета народных комиссаров от 5 (18) декабря 1917 года были определены полномочия народного комиссара по Государственному контролю в СНК Ему предоставлялось право решающего голоса по вопросам политическим и совещательного - по вопросам финансово-экономического характера. В тот же день другим Декретом была образована коллегия Государственного контроля .

Декретом Совнаркома от 18 (31) января 1918 года была образована Центральная контрольная коллегия, учетно-контрольные коллегии и контрольные комиссии на местах. Фактически этим документом было положено начало созданию системы единых органов контроля по всей стране.

В декрете подчеркивалось, что в губерниях и районах Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов для установления единообразия в действиях и инструктирования местных контролирующих органов, для разработки и сводки данных, получаемых от них, текущих и внезапных ревизий учреждений по отчетам и балансам образуются учетно-контрольные коллегии. Здесь же говорилось о том, что Центральный Исполнительный Комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов образует Центральную контрольную коллегию для окончательной разработки и сводки ежемесячных данных и годовых отчетов, поступающих от губернских и районных учетных контрольных коллегий, для предварительного рассмотрения сметных предположений по бюджету и контрольного заключения об исполнении его и для общего направления всей контрольной работы в стране. В последующем, в связи с преобразованием в мае 1918 года Государственного контроля в Народный комиссариат государственного контроля, Центральная контрольная коллегия в июле этого же года также была преобразована в этот комиссариат.

Однако непродолжительная деятельность Народного комиссариата государственного контроля в условиях Гражданской войны и разрухи в стране наглядно показала, что необходимо и дальше перестраивать систему государственного контроля. В данной ситуации страна не только остро нуждалась в системе финансового контроля и в контроле за производством, но и был необходим всеохватывающий государственный контроль за деятельностью советских органов и учреждений, должностных лиц, а также за исполнением решений органов государственной власти. Это и стало одной из основных причин создания органа государственного контроля с еще более широкими полномочиями.

ВЦИК и СНК 9 апреля 1919 года приняли Декрет "О Государственном контроле" В соответствии с ним на реорганизованный Государственный контроль возлагалась обязанность представлять на рассмотрение центральной власти конкретные предложения об упрощении советского аппарата, уничтожении параллелизма в работе, бесхозяйственности и канцелярской волокиты, о привлечении к суду должностных лиц за упущения и преступления. Декретом предписывалось привлекать к контрольной работе в центре и на местах представителей рабочих и крестьянских организаций, вводилась система летучих ревизий, понятых из представителей трудящегося населения. Таким образом, Народный комиссариат государственного контроля фактически становился органом рабоче-крестьянского контроля, через который предполагалось, с одной стороны, рабочих и крестьян учить делу управления, а с другой, чтобы они участвовали в самом управлении.

10 июля 1918 года Всероссийским съездом Советов была принята первая советская Конституция - Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. В ней был предусмотрен специальный раздел, касающийся бюджетного процесса в стране - "Бюджетное право". В целях обеспечения контроля за расходованием бюджетных средств со стороны законодательного органа в нем закреплялось, что "все предоставленные Советам кредиты из средств Государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные нужды, расходуются ими в пределах смежных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетворение каких-либо иных потребностей без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета народных комиссаров".

К началу 1919 года в РСФСР фактически существовали три системы контроля: Народный комиссариат государственного контроля, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции. Такое положение во многом осложняло осуществление государственного контроля. Поэтому не случайно VII Всероссийский съезд Советов в своем постановлении от 9 декабря 1919 года поручил ВЦИК в числе других мероприятий разработать "вопрос об организации рабочей инспекции, необходимость которой съезд Советов признает настоятельной" . Выполняя поручение съезда, ВЦИК декретом от 9 февраля 1920 года Народный комиссариат государственного контроля реорганизовал в единый орган государственного контроля - Рабоче-Крестьянскую Инспекцию (РКИ).

Рабоче-Крестьянской Инспекции перешли все права и обязанности Народного комиссариата государственного контроля. На местах, согласно Положению о РКИ, ее коллегии образовывались на общих основаниях в соответствии с постановлением VII съезда Советов об отделах исполкомов.

В Положении о Рабоче-Крестьянской Инспекции в качестве основных задач органов РКИ были определены: контроль за деятельностью всех органов государственного управления, органов управления хозяйством и за общественными организациями; борьба с бюрократизмом и волокитой; усиление фактического контроля путем летучих ревизий и обследования всех органов советской власти; наблюдение за проведением в жизнь всех декретов и постановлений советской власти как в центре, так и на местах и целесообразным их применением, а также проверка деятельности всех органов советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов. Она должна была опираться в своей деятельности на широкий актив из числа рабочих, крестьян и специалистов.

В качестве примера анализа правовой основы функционирования Советов депутатов и организованных ими органов по осуществлению финансового контроля на местах возьмем конкретный субъект Российской Федерации - Чувашскую Республику. Нужно иметь в виду, что в условиях жесткой централизованной системы административно-командного управления эти процессы практически на всей территории России имели схожие черты и общие тенденции развития.

Начало возникновения органов контроля на территории Чувашии относится к 1919 году, когда были организованы Уездные Отделения Государственного контроля.

С образованием автономной области постановлением ВЦИК и Совнаркома от 24 июня 1920 года "Об Автономной Чувашской Области", решением Революционного комитета Чувашской автономной области (ЧАО) от 6 июля 1920 года был образован Отдел рабоче-крестьянской инспекции при Ревкоме Чувашской автономной области .

В связи с ликвидацией Ревкома как временного органа власти и образованием 11 ноября 1920 года на Первом съезде Советов ЧАО Исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Чувашской автономной области (Облисполком ЧАО), который был образован на базе Чебоксарского уездного отделения РКИ, выполнявшего на начальном этапе работу как в областном, так и уездном масштабах, Отдел ра- боче-крестьянской инспекции перешел в ведение последнего и стал называться Отдел рабоче-крестьянской инспекции облисполкома ЧАО (Облотдел РКИ) . Это был единый в области орган контроля, призванный осуществлять контрольно-ревизионную работу и проводить всестороннее обследование деятельности всех органов государственного управления, хозяйства и общественных организаций.

Облотдел РКИ непосредственно подчинялся Народному комиссариату РКИ РСФСР. В своей деятельности он руководствовался Положением о рабоче-крестьянской инспекции, постановлениями, инструкциями и указаниями Наркомата РКИ РСФСР. Так, Инструкция о порядке выборов и об участии рабочих и крестьян в Рабоче-Крестьянской Инспекции от 11 мая 1920 года определяла, что избранным в РКИ мог быть "всякий трудящийся, имеющий право выбора в Советы по Конституции РСФСР".

Общее руководство выборами осуществляли губернские и уездные Отделения РКИ, по инициативе которых в губернских и уездных городах образовывались специальные избирательные комиссии. Члены РКИ избирались на срок до четырех месяцев, по истечении которого возвращались на прежнее место, при этом переизбрание их более двух раз подряд не допускалось. Члены РКИ подразделялись на следующие категории: постоянные члены РКИ (кадры контролеров-инспекторов); временные члены РКИ, делегированные с мест на определенный срок (практиканты); члены содействия РКИ.

С первых же дней деятельности органов РКИ на них была возложена обязанность по проведению предварительной, последующей и фактической ревизии всех хозяйственных организаций. Все сметы, ассигновки, денежные и материальные отчеты должны были стать объектами проверки РКИ.

Ревизии осуществлялись на основании инструктивных документов. Более или менее важные ревизионные обследования должны были проводиться под руководством опытных, преданных советской власти членов РКИ при обязательном участии делегированных с мест работников. Краткосрочные и менее сложные обследования производились под руководством наиболее отличившихся практикантов, при обязательном привлечении членов содействия РКИ.

Согласно Инструкции "О порядке выборов и об участии рабочих и крестьян в работе Крестьянской инспекции", ячейки содействия РКИ создавались на фабриках, заводах, мастерских, советских предприятиях, имениях и учреждениях, кооперативах, а также в деревнях, селах и волостях. Они состояли из неограниченного количества членов содействия, которые избирались на общих собраниях рабочих и служащих, а также граждан в деревнях и селах. Основная их функция состояла в том, чтобы наблюдать за деятельностью административно-хозяйственных органов, за правильной постановкой работы в данном учреждении, предприятии или части их, на которые распространяется деятельность ячейки.

Однако при организации контрольных мероприятий органы РКИ на местах столкнулись с рядом объективных трудностей. Во-первых, состав Рабкрина был малочисленным и было очень трудно подобрать соответствующие кадры для проведения проверок. К примеру, в Автономной Чувашской области в первые годы своего существования, по признанию самих руководителей Облотдела, Рабоче-крестьянская инспекция в области находилась в "расшатанном состоянии". "Ячейки содействия РКИ, - как указано в докладе заведующего Областной РКИ ЧАО А. Мраковым "О деятельности Областной Рабоче-Крестьянской Инспекции Чувашской Автономной Области за период времени с 1-го января по 15-е ноября 1922 года", - организованные при волисполкомах и заводах, ввиду малограмотности членов самостоятельно работу вести не могли. За отсутствием же организационно- инструкторской силы Областной РКИ инструктированию ячейки не подвергались, а также не имели тесной связи с Областной РКИ. Таким образом, о деятельности волостных ячеек не приходится говорить" . Во-вторых, абсолютное большинство привлеченных к постоянным работам в РКИ членов- практикантов, выдвинутых крестьянами, были малограмотными и использовать их в качестве самостоятельных ревизоров было невозможно. Они принимали участие только в работе различных комиссий, которые в ряде случаев не выполняли контрольные функции.

В момент производства обследования и ревизии руководители и члены РКИ не должны были вмешиваться в административные распоряжения реви- зируемых учреждений, они не могли отменить или заменить их собственными без согласия руководителя этого учреждения. По окончании каждого обследования на общем собрании участниками ревизий заслушивался доклад руководителя группы. В случае согласия большинства с выводами собрание утверждало доклад.

Фактические ревизии проводились в виде обследований отдельных учреждений, предприятий или организаций, а иногда и целых отраслей управления. Проверялись выполнение работ и оборота материальных ценностей, выдача освидетельствований, учет товаров, организация бухгалтерского учета и др. Проверки осуществлялись как путем прикомандирования к подконтрольным организациям представителей РКИ, которые вели систематическое наблюдение за деятельностью этих организаций и учреждений, так и проведением плановых и внеплановых ревизий.

Так, в представленном облисполкому ЧАО докладе о деятельности Чувашской областной РКИ за период времени с 15 ноября 1922 года по 15 марта 1923 года указывается, что "за отчетный период проведено частичных, летучих ревизий и обследований 29, принималось участие в разных комиссиях, совещаниях и торгах в 60 случаях" . Ревизии и обследования проводились по заданиям Народного комиссариата РКИ РСФСР, облисполкома, других органов, а также и по инициативе облотдела РКИ.

Летучие ревизии проводились быстро, в течение короткого периода времени. Преимущество таких ревизий состояло в том, что они позволяли незамедлительно после выявления недостатков и злоупотреблений принимать меры к их устранению и тем самым влиять на улучшение работы государственного аппарата, предприятий и организаций. В указанном отчете говорится, что летучие ревизии производились для выяснения постановки делопроизводства в облпродкоме, облуправлении, ОСНХ и в других учреждениях.

Также производилась последующая документальная ревизия по рассмотрению расходных денежных документов для выяснения правильности и целесообразности проведенных расходов. Они проводились в органах РКП и подотчетных им учреждениях в ходе самой ревизии.

Тем не менее, в целом, в первые годы советской власти деятельность Рабкрина носила бессистемный характер. Большей частью работа РКП сводилась к участию во всевозможных комиссиях, приемках. С введением системы плановой работы контрольный состав органов РКИ на местах в основном начинает заниматься вопросами выполнения заданий Наркомата РКИ РСФСР, что во многом ограничивало их инициативу. В большинстве случаев задания Центра носили чисто информационный характер.

Рабкрин на тот период еще не имел взаимосвязи и с судебными учреждениями, отсутствовал установленный порядок реализации ревизионных материалов. Представленные в судебные учреждения итоговые документы для привлечения виновных к ответственности по долгу оставались без движения и нередко утрачивали свою значимость. Кроме того, в тот период РКИ зачастую находилась в роли исполнительного органа тех же подотчетных органов по проверке их всевозможных "мелких заданий".

С введением в стране новой экономической политики появляются контрольные ведомственно-инспекционные органы при государственных учреждениях. С их образованием Рабкрин "разгружается" от целого ряда обязанностей и задач: исключается сплошной контроль всех сторон советской жизни, кроме контроля за важнейшими сторонами, наиболее важными учреждениями и предприятиями. РКИ также освобождается от подготовки и разработки текущего законодательства, внесения заключений по различным проектам, вносимым в высшие органы, и т.д. Основной задачей Рабкрина остается работа по совершенствованию и улучшению советского государственного аппарата во всех его видах и формах.

В апреле 1923 года XII съезд партии принял решение о реорганизации РКИ и создании нового контрольного органа - единой ЦИК-РКИ (Центральная Контрольная Комиссия - Рабоче-Крестьянская Инспекция). Объединение ЦКК и Наркомата РКИ не означало их полного слияния. Народный комиссар РКИ являлся одновременно председателем ЦКК, а состав коллегии наркомата формировался в основном из членов Президиума ЦКК. Тем не менее такая реорганизация положила начало подмене государственного контроля партийным контролем, усилению влияния партии на административную и хозяйственную деятельность.

На основе директив партии полномочия Рабоче-крестьянской инспек ции были несколько дополнены. В новом Положении об органах РКИ им предоставлялось право давать всем учреждениям и организациям предложения о проведении мероприятий, направленных на улучшение их работы, проводить беспощадную борьбу со всякого рода должностными и хозяйственными преступлениями, взяточничеством, бюрократизмом и т.д. В качестве основных задач Рабкрина по-прежнему оставались: тщательное изучение бюджета (государственного и местного) и учет его исполнения с точки зрения финансовой реальности и хозяйственной целесообразности; подготовка заключения о росписи государственных расходов и доходов; обследование и изучение производственных планов и их выполнение хозяйственными, административными и культурно-просветительными органами.

Становление органов государственного контроля было связано с решением многих сложных задач. Так, в середине 1920-х годов вся текущая контрольно-ревизионная работа ведомств, учреждений, предприятий, организаций внутри их возлагалась на созданные при них контрольно-ревизионные органы. Они осуществляли близкие к органам РКИ функции, и поэтому возникла объективная необходимость увязки их деятельности с ними. Хотя и это было для многих понятным, но на деле складывалось такое положение, при котором предприятия и учреждения неоднократно подвергались проверкам и обследованиям самых различных организаций.

С момента своего образования РКИ стремилась к координации деятельности всех контролирующих органов. Особенно эта тенденция усилилась после объединения ее с ЦКК. В одном из своих циркулярных документов от 13 сентября 1924 года, направленном всем местным органам РКИ РСФСР, Наркомат РКИ РСФСР отмечает, что "в последнее время отчетливо замечается стихийный рост числа разного рода контрольно-ревизионных органов как предназначаемых для постоянной работы, так и намеченных главным образом в форме ведомств и междуведомственных комиссий - для выполнения отдельных заданий ревизионно-инспекторского характера.

Такое положение ведет на практике к параллелизму в работе, к вредному дерганию учреждений, к получению различных материалов и выводов, к излишней затрате сил и средств".

В письме подчеркивается, что множественность и несогласованность контроля над советскими и хозяйственными органами ведет к дезорганизации управления и хозяйствования и поэтому для достижения единства в деятельности контролирующих органов необходимо сосредоточить в рамках контрольных комиссий и органов РКИ практическое согласование контрольных и ревизионных действий этих органов и их работы по изучению госаппарата. В случаях возникновения постоянных контрольно-ревизионных органов не в порядке, установленном Постановлением СНК СССР от 6 сентября 1923 года в декрете об установлении ответственности руководителей ведомств за состояние их аппарата и работы, органам РКИ строго предписывалось вести с ними решительную борьбу и принимать все меры к их ликвидации.

Впоследствии такая множественность и несогласованность была устранена. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 года на Наркомат РКИ была возложена обязанность по планированию и координации контрольно-обследовательской работы различных ведомств СССР. В соответствии с ним контрольно-обследовательская работа ведомств Союза ССР должна была "производиться ими по планам, составляемым с Народным Комиссариатом Рабоче-Крестьянской Инспекции Союза ССР" . Такие же постановления было предложено издать на уровне республиканских и местных органов государственной власти.

После объединения РКИ и ЦКК произошли существенные изменения в организации и характере их работы. Однако вопрос об организационных формах руководства местными объединениями РКИ с Контрольной комиссии РКП(б) (единоличной или коллегиальной) остался до конца не разрешенным. Состоявшееся в начале 1924 года Всесоюзное совещание РКИ и КК РКП(б) не определило, как и где необходимо организовать руководство местными органами Рабкрина, а лишь переименовало разные формы руководства - коллегию, заведующего, начальника. Фактически на местах остались разнообразные формы руководства.

В 1923-1924 годах, несмотря на некоторое оживление деятельности органов РКИ в регионах, их роль в организации бюджетного процесса оставалась незначительной. В связи с этим Народный комиссариат РКИ РСФСР рассмотрел вопрос "О работе местных РКИ по изучению местного бюджета за 24-25 г. и участию в составлении на 25-26 г." и направил во все органы НК РКИ РСФСР на местах специальный циркуляр.

В нем указывается, что "до настоящего времени местные органы РКИ принимали очень слабое участие в работе по построению местного бюджета. Объясняется это в значительной мере тем, что задания центра по изучению местных бюджетов не приурочивались к моменту составления на местах финансовых планов, в результате чего роль РКИ сводилась к констатированию тех недочетов в области построения бюджетов, которые выявлялись в процессе выполнения финансовых планов, уже утвержденных и выполняемых и притом только по тем административным единицам, которые включались центром в план очередного обследования" . При таких условиях процессы составления и выполнения бюджета значительно замедлялись, работа по обследованию бюджетов зачастую протекала с большим опозданием.

Наркомат РКИ подчеркнул, что при правильной постановке плановой работы многие недочеты можно предотвратить уже в самом процессе построения финансовых планов. Поэтому он призвал местные органы РКИ на всей территории РСФСР принимать активное участие в сметно-бюджетной работе на местах в составе членов бюджетных комиссий при местных финотделах.

Для работы в бюджетных комиссиях надлежало выделять из состава местного аппарата РКИ ответственного работника. При его активном участии и под непосредственным наблюдением и ответственностью заведующего РКИ или его заместителя должна была проходить вся работа по построению бюджетного плана на 1925/1926 операционный год. Такие задания по наблюдению за исполнением государственного и местного бюджетов НК РКИ направлялись регулярно.

Функции органов РКИ по совершенствованию государственного аппарата на всем протяжении их деятельности хотя и являлись основными, но не были единственными. РКИ оставалась и органом государственного финансового контроля. Во второй половине 1920-х годов вопросы построения и исполнения государственных и местных бюджетов занимали центральное место в деятельности органов Рабкрина всех уровней. Коллегия Наркомата РКИ РСФСР 24 апреля 1927 года приняла специальное постановление "О мероприятиях по улучшению построения государственного бюджета РСФСР". В нем, в частности, всем "наркоматам и центральным учреждениям РСФСР и АССР предлагалось проводить по сметам новые ассигнования только в том случае, если на их испрашивание имеются законодательные акты".

В Чувашской АССР (Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 21 апреля 1925 года Автономная Чувашская Область была преобразована в Автономную Чувашскую Социалистическую Советскую Республику) в порядке выполнения директивных указаний Наркомата РКИ РСФСР и по собственной инициативе органы РКИ стали регулярно проводить обследования построения и исполнения бюджетов на местах. В этих целях проводились проверки Наркомата финансов ЧАССР, уездных финансовых органов, других учреждений и организаций. К этому времени уже возник целый ряд новых форм контроля в работе РКИ, таких, как секции РКИ, "Легкая кавалерия", группы содействия РКИ, временные контрольные комиссии и т.д. Материалы обследований РКИ об исполнении государственного бюджета рассматривались на заседаниях ЦИК ЧАССР и коллегии Наркомата РКИ ЧАССР. Информационные доклады о результатах выполнения заданий по наблюдению за исполнением государственного бюджета регулярно представлялись в НК РКИ РСФСР.

В июле 1926 года Наркоматом РКИ РСФСР при подведении итогов работы местных органов РКИ по местному бюджету предыдущего года было отмечено, что в работе по бюджету появилось больше ясности и понимания изучаемого вопроса, работники Рабкрина стали лучше ориентироваться в местном хозяйстве и управлении. Постоянное участие представителей РКИ в работе местных бюджетных комиссий по составлению бюджета вплотную приблизило органы Рабкрина к бюджетной работе, что отразилось с положительной стороны на приобретении работниками РКИ опыта и необходимых знаний в области местного бюджета и местного хозяйства .

Тем не менее, в направленном во все местные органы НК РКИ РСФСР циркуляре указывались также, наряду с достижениями, и недочеты. Прежде всего обращалось внимание РКИ на местах на недостаточно глубокий анализ бюджетных материалов, который сводился во многих случаях лишь к констатированию тех или иных фактов без подробного разбора причин, способствующих их возникновению.

Тем временем, начиная с конца 1920-х годов, реальная власть все больше начинает сосредоточиваться в эшелонах высшего партийно-государственного аппарата, который с возрастающей силой оказывал непосредственное влияние на формирование Советов депутатов всех уровней. Таким образом, наблюдалось существенное различие между конституционно-правовым статусом и реальными возможностями представительных органов власти в осуществлении контроля за деятельностью исполнительных органов, в том числе в сфере использования финансов.