Парламентский финансовый контроль

Важное значение, с точки зрения С.А. Авакьяна, имеет положение о том, что "поведение участников конституционно-правовых отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями". Отсюда он делает справедливый вывод, что "конституционно-правовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой формой".

Выделяют различные формы конституционно-правовой ответственности. К числу основных можно отнести: отмену или приостановление антиконституционного акта; отрешение от должности; признание выборов или результатов референдума недействительными; досрочные роспуск Государственной Думы Федерального Собрания и отставку Правительства Российской Федерации; выражение недоверия и официальное признание работы государственных органов и должностных лиц неудовлетворительной.

Участники конституционно-правовых отношений, которые одновременно выступают в качестве и субъектов конституционно-правовой ответственности, и лиц, наделенных правом применять санкции конституционно- правовой ответственности по отношению к другим органам и должностным лицам, обладают различным правовым статусом. К числу особых субъектов такой ответственности можно отнести и Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Особенность его статуса проявляется в том, что, с одной стороны, он является коллективным субъектом конституционно-правовой ответственности, а с другой - обладает полномочиями применять санкции конституционно-правовой ответственности к другим государственным органам и должностным лицам. Таким образом, в данном случае конституционно-правовая ответственность выступает в качестве одной из основ принципа разделения властей, призванной обеспечивать сбалансированность полномочий между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти.

В соответствии со статьей 84 Конституции Российской Федерации санкции конституционно-правовой ответственности могут быть применены Президентом Российской Федерации по отношению к Государственной Думе Федерального Собрания в виде ее роспуска. Такая санкция наступает после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 111), и она может быть применена также, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации или же если Председатель Правительства перед Государственной Думой поставит вопрос о доверии Правительству и Дума ему в этом откажет (ст. 117).

Более широкие санкции конституционно-правовой ответственности по отношению к законодательным органам предусмотрены на уровне субъектов

Российской Федерации. Так, статья 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" применение в качестве санкции в виде досрочного прекращения полномочий законодательного органа предусматривает в случае:

1) его роспуска высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации);

2) вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) его роспуска Президентом Российской Федерации, если соответствующим судом установлено, что принятые законодательным органом нормативные правовые акты противоречат федеральному законодательству и он не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

4) его роспуска также Президентом Российской Федерации, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом кандидатуры высшего должностного лица субъекта Федерации.

Согласно статье 110 Конституции Российской Федерации, исполнительную власть России осуществляет Правительство Российской Федерации. Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" его статус определяет как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в России.

В рамках действующей Конституции Российской Федерации не так-то просто говорить о полной самостоятельности Правительства в реализации своих конституционных полномочий. Такое предположение вытекает из того, что Правительство практически формируется Президентом самостоятельно (если даже депутаты Государственной Думы не дадут своего согласия, в конечном итоге Президент назначит Председателем Правительства то лицо, которое, по его мнению, более подходит для этой должности) и полностью ему подотчетно. Фактически Правительство осуществляет свою деятельность строго в рамках указаний Президента.

Тем не менее Конституция (ст. 114) и Федеральный конституционный закон (ст. 15) наделили именно Правительство полномочиями по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, вменили ему в обязанность разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение, а также представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Кроме того, в соответствии с внесенными в Конституцию Российской Федерации 30 декабря 2008 года поправками, начиная с 2009 года Правительство представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Таким образом, Правительство непосредственно несет конституционно- правовую ответственность за распоряжение финансовыми ресурсами страны перед парламентом.

Некоторые исследователи полагают, что "институт отчета в некоторой степени выгоден и Правительству, он может быть использован в отстаивании Правительством своей самостоятельности перед Президентом. Главе государства непросто будет решиться на отставку Правительства, отчет которого получит одобрение парламентской палаты" . В принципе, как нам кажется, такое научно-теоретическое предположение вполне имеет право на существование. Однако, думается, оно слишком идеализировано, на практике вряд ли применимо и не имеет правовой основы реализации.

Все дело в том, что, во-первых, практически никаким нормативным правовым актом подробно не регламентирован порядок формирования (кроме назначения Председателя Правительства) и отставки Правительства Российской Федерации; во-вторых, действующее законодательство не содержит какие-либо ограничения для Президента Российской Федерации при осуществлении процедуры назначения и освобождения от должности высших должностных лиц федеральной исполнительной власти, и, в-третьих, даже если глава государства безмотивно и без должных оснований отправил в отставку Правительство и его поступок со стороны парламента был оценен как непродуманное решение, то и в этом случае действие Президента будет соответствовать действующему законодательству. Поэтому в существующих конституционно-правовых рамках трудно что-либо значимое говорить о "самостоятельности" Правительства.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом может наступить в результате применения последним конкретных санкций (выражение недоверия Правительству, отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, отклонение федерального закона об исполнении федерального бюджета по результатам рассмотрения годового отчета об его исполнении). Наиболее существенной санкцией могло бы стать наделение законодательного органа страны правом по итогам обсуждения отчета об исполнении федерального бюджета отправлять Правительство Российской Федерации в отставку. Причем такая санкция могла бы быть применена по аналогии с законом от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 74.1) при неудовлетворительной оценке деятельности Правительства парламентом страны по результатам его ежегодного отчета по исполнению федерального бюджета, данной два раза подряд.

При применении подобных санкций зачастую невозможно выявить четко выраженные нарушения конкретных конституционно-правовых норм. В этом случае парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию финансовых ресурсов, из того, достигнуты и реализованы ли те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации, а также насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечала интересам граждан страны и общества в целом.

Основания для привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительной власти могут быть выявлены в ходе осуществления парламентского финансового контроля. Прежде всего они проявляются в процессе деятельности органов государственной власти по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Действующее бюджетное законодательство предоставляет законодательным органам некоторые полномочия по применению конституционно- правовых санкций ими в процессе осуществления предварительного финансового контроля. Так, в соответствии со статьей 198 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как нами уже отмечалось, Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета, вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку или же поставить вопрос о доверии Правительству (ст. 202).

Государственная Дума вправе не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии (ст. 203). В этом случае проект федерального закона на очередной финансовый год и плановый период считается повторно отклоненным в первом чтении. Но в данной ситуации Государственная Дума не имеет права снова направить его в согласительную комиссию или вернуть в Правительство. Повторное отклонение законопроекта о федеральном бюджете возможно только в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В результате Бюджетный кодекс в определенной степени ограничивает самостоятельность применения санкций конституционно-правовой ответственности Государственной Думой по отношению к Правительству. Будет ли Правительство привлечено к конституционно-правовой ответственности или же нет, полностью зависит от воли Президента Российской Федерации.

В последнее время, начиная с федерального бюджета на 2001 год, процесс рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Федеральном Собрании проходит без каких-либо осложнений. Не было ни одного случая, когда Государственная Дума, рассмотрев проект закона о федеральном бюджете, отклонила бы его в первом чтении. Все законопроекты о федеральном бюджете, внесенные Правительством, рассматривались Государственной Думой и Советом Федерации в установленные сроки и к концу декабря, после их подписания Президентом Российской Федерации, опубликовывались.

Совершенно другая ситуация в России была в середине - конце 90-х годов прошлого столетия. В этот период политическая борьба между законодательной и исполнительной властями, а также внутри самой законодательной власти достигала такого уровня, что практически приводила к невозможности своевременного принятия федерального бюджета. В связи с этим парламентарии были вынуждены с 1995 года принимать ежегодно специальный федеральный закон о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной год.

Начиная с 1997 года, с учетом опыта предыдущих двух лет, закон стал подробно регламентировать не только рассмотрение и утверждение федерального бюджета на очередной финансовый год, но и порядок его внесения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 1996 года "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" были определены сроки и порядок внесения, рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете на 1997 год. Глава первая Закона устанавливала порядок внесения законопроекта о федеральном бюджете Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы. Кроме срока представления проекта закона, в нем указаны конкретные документы и материалы, которые должны быть представлены в Государственную Думу Правительством.

Главы вторая, третья, четвертая и пятая соответственно закрепляли положения о порядке рассмотрения и принятия законопроекта в первом, во втором, в третьем и в четвертом чтениях. После принятия проекта федерального закона в окончательном варианте (в четвертом чтении) он направлялся в Совет Федерации.

Закон также предусмотрел специальную главу - "Заключительные положения", в которой определялось, что в случае непринятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на 1997 год до 1 января 1997 года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификаций ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 года до принятия федерального закона о федеральном бюджете.

С другой стороны, согласно Закону, Государственная Дума также могла принять Федеральный закон "О финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале 1997 года". В этом случае федеральные органы исполнительной власти расходование бюджетных средств должны были производить в соответствии с указанным Законом. Принятие таких законов было необходимостью и связано с тем, что:

- во-первых, на тот момент отсутствовал Бюджетный кодекс Российской Федерации (он был принят 31 июля 1998 года и введен в действие с 1 января 2000 года) и не было другого нормативного правового документа, определяющего порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

- во-вторых, как уже отмечалось, в условиях ярко выраженного политического противостояния между законодательной и исполнительной властями, а также внутри самой законодательной власти, которое сильнее всего проявлялось при ежегодном рассмотрении федерального бюджета, невозможно было принять бюджет страны на очередной финансовый год без законодательно закрепленного правового механизма, регулирующего все стадии бюджетного процесса.

Государственная Дума при рассмотрении проектов законов о федеральном бюджете на 1996, 1997, 1998 и 2000 годы в отношении Правительства Российской Федерации применяла конституционно-правовые санкции в виде отклонения представленных Правительством законопроектов в первом чтении и передавала их в согласительные комиссии по уточнению основных показателей проектов федерального бюджета, состоящие из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации . В качестве оснований для отклонения указанных законопроектов депутаты посчитали:

- необходимость пересмотра основных показателей проекта федерального бюджета на 1996 год, представленного Правительством Российской Федерации, с учетом реального уровня инфляции и увеличения уровня собираемости доходов на основе замечаний и предложений комитетов Государственной Думы, представителей депутатских объединений и депутатов Государственной Думы;

- неприемлемость основных концептуальных положений проекта закона "О федеральном бюджете на 1997 год" (отсутствие изменений экономического курса Правительства Российской Федерации, инвестиционной и социальной направленности федерального бюджета);

- необходимость пересмотра основных характеристик федерального бюджета на 2000 год с учетом предложений и замечаний, изложенных в рекомендациях Комиссии Государственной Думы и Совета Федерации по рассмотрению федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство, а также в заключении Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2000 год.

В результате многочисленных, сложных согласований и консультаций затягивались действия по дальнейшей доработке проектов федеральных бюджетов. В отдельных случаях это приводило к тому, что очередной финансовый год начинался без федерального закона о федеральном бюджете страны. Так, федеральные законы о федеральном бюджете были приняты: на 1996 год - 31 декабря 1995 года, опубликован 10.01.1996; 1997 год - 26 февраля 1997 года; 1998 год - 26 марта 1998 года; 1999 год - 22 февраля 1999 года и 2000 год - 31 декабря 1999 года.

Применение конституционно-правовых санкций со стороны парламента к исполнительной власти предусмотрено также по результатам осуществления последующего финансового контроля в ходе рассмотрения и утверждения законодательным органом отчета об исполнении бюджета.

Согласно статье 264.9 Бюджетного кодекса, годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой Российской Федерации. К такой проверке подвергаются также все главные администраторы средств федерального бюджета. Только после этого, на основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и представляет его в Государственную Думу.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума в порядке применения санкции конституционно-правовой ответственности при определенных обстоятельствах вправе отклонить федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Однако Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для отклонения закона об исполнении федерального бюджета. Самое главное, неясно, какие же правовые последствия должны наступить для Правительства в случае применения Государственной Думой такой санкции. По сути, подобные действия со стороны парламента можно отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по исполнению доходной и расходной частей федерального бюджета. Аналогичная ситуация предусмотрена и на уровне субъектов Российской Федерации.

Как нам кажется, таким образом несколько принижается роль и значение такого важного парламентского контроля за исполнительной властью, как заслушивание годового отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Фактически умаляется значимость такой конституционной процедуры. Она сводится, в большей степени, к сугубо финансовой и бухгалтерской отчетности по итогам очередного финансового года. В данном случае получается, что законодательный орган лишь фиксирует уже юридически состоявшиеся факты и не в состоянии каким-либо образом повлиять на произведенные расходы бюджетных средств или же изменить их.

Еще более сложно обстоит дело с возможностью привлечения к конституционно-правовой ответственности при осуществлении текущего контроля за исполнением бюджетов. Это связано с тем, что действующая Конституция Российской Федерации не содержит норм, которые напрямую указывали бы полномочия парламента по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета исполнительной властью, а значит, нет и возможности применения санкции конституционно-правовой ответственности, кроме права выразить недоверие Правительству.

Такие нормы не предусмотрены и в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Он ограничился лишь общей, ни к чему не обязывающей формулировкой о том, что Правительство в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 41). Но на сегодняшний день, как нами уже отмечалось, такого законодательного акта нет, а значит, отсутствует и нормативно обоснованная система информации за ходом реализации бюджета. Конечно же, по нашему мнению, намного повысилась бы конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в случае законодательного закрепления права парламента заслушивать отчеты Правительства, министерств, федеральных служб и федеральных агентств непосредственно о ходе исполнения ими федерального бюджета.

На уровне субъектов Российской Федерации также предусмотрены определенные механизмы конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед законодательными органами за рациональное и целевое использование бюджетных средств. Они проявляются в таких формах, как обязанность Правительства представлять парламенту отчеты о своей деятельности и возможности законодательного органа дать его деятельности оценку, которая имеет определенные правовые последствия; выражение недоверия членам Правительства, работа которых законодательным органом может быть признана неудовлетворительной.

Например, в соответствии с Конституцией Республики Алтай к ведению Государственного Собрания - Эл Курултай отнесено:

- участие в осуществлении контроля за соблюдением и исполнением Конституции и законов Республики Алтай;

- заслушивание ежегодного доклада Главы Республики Алтай о положении в республике;

- дача согласия на назначение на должности заместителей Председателя Правительства Республики Алтай (Глава республики одновременно является Председателем Правительства) и члена Правительства, возглавляющего орган исполнительной власти республики по вопросам финансов .

Государственное Собрание вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых оно принимало участие. Вопрос о выражении недоверия оно рассматривает по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. Постановление о выражении недоверия принимается тайным голосованием большинством от установленного числа депутатов и направляется Главе республики, Председателю Правительства Республики Алтай для принятия решения об освобождении от должности либо применении дисциплинарных мер в установленном федеральным законодательством порядке. Глава республики (Председатель Правительства) информирует Государственное Собрание о принятых мерах в двухмесячный срок с момента получения постановления о выражении недоверия.

В случае, если решение об освобождении от должности не было принято, Государственное Собрание вправе повторно выразить недоверие в установленном статьей 120 Конституции порядке. При повторном выражении недоверия Глава республики (Председатель Правительства) принимает решение об освобождении от должности руководителя органа исполнительной власти, в отношении которого выражено недоверие.

Реализуя свои конституционные полномочия, парламент Республики Алтай ежегодно рассматривает на своих заседаниях вопросы отчета Правительства Республики о своей деятельности, которые прежде всего посвящены анализу социально-экономического положения региона и использования средств республиканского бюджета. Так, в марте 1999 года Государственное

Собрание, заслушав и обсудив отчет Правительства "О деятельности за 1998 год", признало его работу неудовлетворительной . В этой связи указом Главы республики (Председателя Правительства) был освобожден от занимаемой должности первый заместитель Председателя Правительства, в ведении которого находилось разрешение основных финансово-экономических вопросов.

Причины неудовлетворительной работы Правительства также были рассмотрены на заседании Правительства. По его результатам была определена персональная ответственность отдельных членов Правительства, руководителей комитетов и ведомств за недостатки в работе. О принятых мерах по выполнению постановления Государственного Собрания депутаты были проинформированы на сессии.

Достаточно эффективные меры привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти за распоряжение бюджетными средствами закреплены в законодательстве Пермского края. Как нами частично отмечалось выше, согласно статьям 24 Устава Пермского края и 21 Закона Пермского края "О Законодательном Собрании Пермского края" законодательный орган края вправе выразить недоверие Председателю Правительства Пермского края и руководителю финансового органа края, в назначении которых на должность он принимает участие .

Решение Законодательного Собрания края о выражении недоверия Председателю Правительства и министру финансов принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов парламента края. Принятие решения о недоверии указанным лицам влечет немедленное освобождение их от должности.

Примерно такая же мера конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом, как в Пермском крае, предусмотрена и законодательством Республики Марий Эл и Кировской области. В частности, Конституция Республики Марий Эл определяет, что Президент Республики формирует Правительство Республики Марий Эл по согласованию с законодательным органом. Государственное Собрание Республики Марий Эл по предложению, подписанному не менее одной третьей частью депутатов, может поставить мотивированный вопрос об отставке члена Правительства. Если Президент не принимает решения об отставке члена Правительства, то он обязан обосновать свое решение. Признание большинством не менее двух третей избранных депутатов Государственного Собрания обоснования Президента неудовлетворительным влечет отставку члена Правительства.

Согласно Уставу Кировской области к ведению Законодательного Собрания отнесено:

- согласование кандидатур на должности первого заместителя, заместителей Председателя Правительства области, руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области, а также выражения недоверия этим лицам;

- выражение недоверия соответствующему органу исполнительной власти области и его должностным лицам, если в ходе проверки областного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете и отчет об исполнении бюджета отклонен .

Выражение недоверия членам Правительства области, назначение которых производилось с согласия Законодательного Собрания, оформляется решением парламента. Принятие такого решения влечет освобождение указанных лиц от должности.

Однако в ряде субъектов Российской Федерации при формировании Правительства согласие законодательного органа требуется только при назначении на должность его председателя. Такие нормы, например, закреплены в конституциях республик Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарской Республики и других регионов. В них возможности привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительной власти ограничены правом выражения недоверия только Председателю Правительства или Правительству в целом. При этом отправка Правительства в отставку или освобождение от должности его руководителя полностью зависит от решения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Другая возможность Федерального Собрания, законодательных органов субъектов Российской Федерации по привлечению к конституционно- правовой ответственности органов исполнительной власти за нерачительное распоряжение бюджетными средствами - это активное использование возможностей созданных ими специальных органов государственного финансового контроля. Такими органами выступают Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов.

Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации, законы о контрольно-счетных органах ряда субъектов Федерации предоставляют им право применения определенных санкций с тем, чтобы привлечь к конституционно-правовой ответственности за нарушения, связанные с реализацией бюджетного процесса. Таковым прежде всего является право направлять органам исполнительной власти представления и предписания.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации направляют представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты она может давать обязательные для исполнения предписания. При этом предписания руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства Российской Федерации, а также руководителям органов исполнительной власти регионов принимаются Коллегией Счетной палаты. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых учреждений и организаций.

Однако при реализации указанных санкций возникает ряд проблемных вопросов. Прежде всего они связаны с отсутствием федерального законодательства, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а также за непредоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации.

С другой стороны, на уровне субъектов Российской Федерации ряд контрольно-счетных органов не наделен правом применения таких санкций, как направление представлений и дача предписаний. Данный фактор существенно снижает их возможности в обеспечении конституционно-правовой ответственности исполнительной власти за распоряжением бюджетными средствами.

Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство вопросы, касающиеся бюджетной сферы, финансовой и денежной политики, закрепляют как ключевое направление в деятельности всех органов исполнительной власти, в особенности Правительства Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в России. Поэтому по мере развития и укрепления финансовой системы страны, формирования гражданского общества есть все основания говорить о необходимости дальнейших последовательных шагов в сторону обеспечения прозрачности в распоряжении финансовыми ресурсами страны, формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом в этой сфере.

Глава IV. Правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов в российской федерации

4.1 Контрольно-счетные органы как органы парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля в России

Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, то есть от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.

Исходя из принципа разделения властей органы государственного финансового контроля можно подразделить на две основные группы: органы финансового контроля по линии законодательной власти, которые составляют институт парламентского финансового контроля, и органы финансового контроля исполнительной власти, как иногда называют правительственный контроль. Кроме того, в Российской Федерации, как нами уже отмечалось, существует институт государственного контроля (функции финансового контроля являются частью его деятельности) при главе государства, или же президентский контроль.

Система государственного финансового контроля в Российской Федерации на сегодняшний день имеет сложную структуру. Вопросами финансового контроля в той или иной степени занимается множество государственных органов. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации C.B. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора. Такое многообразие контролирующих органов в сфере финансов закономерно требует их координации через создание эффективно функционирующей системы органов государственного финансового контроля.

Органы исполнительной власти направляют и организуют контрольную деятельность подведомственных ей органов, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. Систему органов исполнительной власти в сфере финансового контроля возглавляет Правительство Российской Федерации. Оно в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство, как уже отмечалось ранее, в целом ответственно за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране. Оно также осуществляет постоянный контроль за исполнением федеральных законов, регулирующих финансовые отношения, органами исполнительной власти.

В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации осуществляет нормативное регулирование в финансовой сфере, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти данной области. При этом оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действия.

В данной работе не ставится цель подробной характеристики всей системы финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти (внутреннего контроля). Поэтому для примера остановимся на краткой характеристике отдельных федеральных органов исполнительной власти, которые непосредственно осуществляют функции финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Центральное место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, отведено Министерству финансов Российской Федерации. Его полномочия по осуществлению финансового контроля определены федеральными законами и конкретизированы указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства России. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" его статус определен как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга и в области аудиторскои деятельности .

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, которые непосредственно осуществляют финансовый контроль. К числу его основных функций отнесено проведение контроля и надзора в финансово- бюджетной сфере и установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Реализуя свои контрольные полномочия в сфере финансов, оно также разрабатывает и утверждает порядки составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и составления отчетности об их исполнении.

Кроме того, на Министерство финансов возложены обязанности по составлению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и организации исполнения федерального бюджета. В данном случае оно осуществляет финансовый контроль в процессе разработки проекта федерального бюджета, поступления и расходования бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов, а также контролирует направление и использование государственных инвестиций.

Контрольные полномочия Министерства финансов распространяются на все средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Поэтому не случайно, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, оно является одним из полноправных участников бюджетного процесса на федеральном уровне.

Непосредственно в ведении Министерства финансов Российской Федерации, как уже отмечалось, находятся такие органы исполнительной власти, которые непосредственно проводят финансовый контроль, как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и Федеральное казначейство. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. Она выполняет функции контроля за:

- использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации указанных полномочий Росфиннадзор имеет право:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций;

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями или их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

- контролировать деятельность территориальных органов и подведомственных ему организаций и другое.

Росфиннадзор осуществляет свою деятельность также и через свои территориальные органы. Им практически присущи те же функции, что и федеральной службе, но на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. В то же время в отличие от компетенции Федеральной службы бюджетно-финансового надзора в Положении о ее территориальных органах указывается, что в целях реализации полномочий в установленной сфере они имеют право проводить в установленном порядке ревизии и проверки.

Следующим органом исполнительной власти, которому также отведено важное место в системе финансового контроля, является Федеральное казначейство. Оно было создано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года "О Федеральном казначействе" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 года "О Федеральном казначействе Российской Федерации". Образование Федерального казначейства преследовало цель проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Федеральное казначейство было в составе Министерства финансов в статусе Главного управления. Однако с 1 января 2005 года казначейство выделено из состава Министерства с преобразованием его в федеральную службу.

Согласно Положению о Федеральном казначействе, оно является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Казначейство представляет собой единую централизованную систему и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Федеральное казначейство согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации наделено бюджетными полномочиями. В соответствии с ним оно, в частности, проводит распределение доходов, открывает в кредитных организациях счета по учету бюджетных средств, направляет представления о приостановлении операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям, устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, выполняет и другие функции по обеспечению целевого и эффективного использования бюджетных средств. Таким образом, за прошедшие годы сложилась определенная система финансового контроля за использованием бюджетных ассигнований по линии исполнительной власти через органы казначейства, так как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.

Однако при этом следует отметить, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отдельных случаях дублируют друг друга. К примеру, основное предназначение как федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и Федерального казначейства заключается в том, чтобы обеспечить контроль за использованием средств федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Такое положение может отрицательно сказаться на результативности внутреннего контроля, на слаженности и четкости функционирования системы финансового контроля, осуществляемой органами исполнительной власти.

Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. Они являются постоянно действующими специализированными органами, обладающими, как правило, организационной и функциональной независимостью от всех ветвей власти. Однако в силу выполняемых ими задач контрольно-счетные органы не могут быть полностью обособленными от законодательной (представительной) и исполнительной властей.

Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные, по решаемым задачам и выполняемым функциям, контрольно-счетные органы.

Учитывая особенности контроля, осуществляемого контрольно- счетными органами, отдельные авторы исходят из того, что они сочетают специфические черты государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой. Поэтому контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами в регионах, имеющих сложную двойственную природу, может быть обозначен "как парламентский финансовый контроль".

Следует согласиться с бесспорностью того, что контрольно-счетные органы осуществляют парламентский финансовый контроль. Но стоит ли противопоставлять "государственный финансовый контроль" "парламентскому контролю". Они в данном случае соотносятся как категории "общее" и "частное": парламентский финансовый (добавлено нами. - М.Д.) контроль является частью государственного финансового контроля. При этом, по нашему мнению, характеристика "парламентский" не только указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту, как резюмирует Д.Н. Усатов, но и заключается в том, что они осуществляют контроль в финансовой сфере по уполномочию палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В своей деятельности контрольно-счетные органы в Российской Федерации независимы от органов исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством. Основными задачами контрольно-счетных органов являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью;

- определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств;

- финансовая экспертиза проектов законов, а также других нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовки предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса;

- выявление незаконного, нерационального и неэффективного использования средств бюджета органами государственной власти, организациями;

- контроль за своевременностью и законностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях и другое.

В процессе исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и после завершения очередного финансового года Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионов контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, выявляют, достигнуты ли поставленные цели и конечные результаты, значит, и оценивают деятельность органов исполнительной власти по их управлению.

Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управления государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также не свойственны органам финансового контроля исполнительной власти.

Другой существенный момент заключается в том, что контрольно- счетные органы в нынешних условиях осуществления финансового контроля все шире используют в своей деятельности такой апробированный в мировой практике метод, как аудит эффективности. К примеру, в 2002 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации не было проведено ни одного контрольно-экспертного мероприятия с использованием элементов аудита эффективности. В 2003 году таких контрольных мероприятий было 184, а за 2009 год их осуществлено 494.

Данный метод позволяет более эффективно и реально определять, насколько эффективно, результативно и рационально были использованы государственные средства. Применение данного метода в осуществлении финансового контроля вызвано необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля.

Согласно стандартам Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективности расходования бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.

Придавая важное значение организации аудита эффективности для того, чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, Счетной палатой Российской Федерации была разработана методологическая база его осуществления. Принятая решением Коллегии Счетной палаты от 23 апреля 2004 года Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств была доведена до контрольно-счетных органов всех субъектов Российской Федерации.

При разработке данной Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций. Она содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности.

Методика определяет аудит эффективности как проверку деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Она включает в себя следующие элементы:

а) проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;