Парламентский финансовый контроль

На основании решения XVII съезда ВКП (б) Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 февраля 1934 года система РКИ, как сыгравшая свою положительную роль, была упразднена. Вместо нее создаются два самостоятельных органа - Комиссия партийного контроля при ЦК партии и Комиссия советского контроля при Совете народных комиссаров СССР . Основная обязанность Комиссии советского контроля состояла в проверке исполнения важнейших постановлений Правительства всеми звеньями государственного, в том числе и хозяйственного, аппарата в центре и на местах. Комиссия советского контроля по своей сущности и функциям, возложенным на нее, стала органом государственного контроля, полностью подотчетным Правительству СССР. Таким образом, фактически были ликвидированы органы контроля представительных органов власти, которые осуществляли определенные функции внешнего контроля, и установлена система внутреннего контроля по линии исполнительной власти.

В 1940 году Комиссия советского контроля была реорганизована. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 года на ее базе создается Народный комиссариат государственного контроля СССР. В качестве одной из основных его функций был определен постоянный контроль учета, хранения и расходования денежных средств и материальных ценностей, находившихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий. До этого такой контроль осуществлялся органами Народного комиссариата финансов и внутриведомственными ревизорами. Также наркомату было вменено в обязанность подготовка для Правительства заключений по исполнению государственного бюджета, проверка исполнения решений Правительства.

В связи с реорганизацией государственного управления в 1946 году Наркомат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля

СССР . Затем министерства государственного контроля были реорганизованы в комиссии государственного контроля Совета Министров СССР и советов министров союзных республик.

В 1962-1965 гг. в СССР действовали комитеты партийно-государственного контроля, осуществлявшие контроль за деятельностью партийных и государственных органов. Комитет партийно-государственного контроля ЦК

КПСС и Совета Министров СССР был образован совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 27 ноября 1962 года . Соответствующие органы также были созданы на местах.

Решение о создании органов партийно-государственного контроля было связано, как указывается в Положении "О Комитете партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующих органах на местах" , с идеей коренной реорганизации системы контроля в стране, с ленинским принципом соединения партийного и государственного контроля, создания системы единого всеохватывающего, постоянно действующего контроля с участием в нем широких масс коммунистов и трудящихся. Республиканские, краевые и областные комитеты были органами соответствующих ЦК компартий и Советов министров. Несколько другой статус имели городские и районные комитеты, а также комитеты по производственным, колхозно-совхозным управлениям и промышленным зонам. Они создавались не при местных партийных и советских органах, а подчинялись непосредственно республиканским, краевым и областным комитетам партийно-государственного контроля и действовали как органы этих комитетов на местах. Низовое звено системы партийно-государственного контроля составляли группы и посты содействия.

В отличие от органов государственного контроля 1934-1962 годов, которые опирались в своей работе на сравнительно немногочисленные группы внештатных общественных контролеров, новые органы, наряду со штатными работниками имели широкий круг специалистов - общественников. Так, в 1964 году в 3280 комитетах партийно-государственного контроля работали свыше 130 тысяч внештатных инспекторов и контролеров.

Согласно Положению, комитетам партийно-государственного контроля были предоставлены широкие полномочия. Они имели право: давать руководителям министерств и ведомств, различных предприятий, организаций и учреждений обязательные для исполнения указания; заслушивать доклады, требовать объяснения и необходимые документы от руководителей, налагать взыскания на лиц, виновных в представлении неправильных и ложных сведений; приостанавливать незаконные распоряжения и действия организаций, учреждений и должностных лиц; передавать дела на рассмотрение товарищеских судов, производить денежные начеты на должностных лиц, налагать дисциплинарные взыскания, понижать в должности, отстранять от занимаемых постов, направлять материалы о злоупотреблениях и иных преступных деяниях в органы прокуратуры.

В результате ряда преобразований в центре и на местах функционирующие органы государственного контроля полностью были подменены системой партийного контроля. Осуществляемый контроль хотя и назывался партийно-государственным, но, по сути, был исключительно партийным.

Декабрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС постановил преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля в качестве органов государственного контроля . Выполняя решение Пленума ЦК КПСС 9 декабря 1965 года Верховный Совет СССР принял закон "Об органах Народного контроля в СССР В соответствии с ним 17 декабря 1965 года был принят Закон РСФСР "Об органах Народного контроля в РСФСР" и на его основании - Закон Чувашской АССР от 20 января 1966 года "Об органах Народного контроля в Чувашской АССР".

Органы партийно-государственного контроля СССР, союзных республик и на местах были преобразованы в органы народного контроля. Таким образом, система органов народного контроля включала в себя: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик (при этом функции Комитета народного контроля РСФСР были возложены на Комитет народного контроля СССР), комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.

Закон об органах народного контроля определял народный контроль как сочетание государственного контроля с общественным. С одной стороны, действовали комитеты народного контроля во главе Комитета народного контроля СССР со своими, хотя и немногочисленными (особенно на местах) штатными работниками, с другой - группы и посты народного контроля как общественные органы.

На органы народного контроля возлагался систематический контроль за выполнением государственных планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства, вопросы повышения эффективности общественного производства, контроль за экономичным расходованием трудовых, материальных ресурсов, денежных средств и др. Практически они в отношениях проверяемых ими государственных органов и хозяйствующих субъектов наделялись теми же полномочиями, что и органы партийно-государственного контроля.

В принятых в 1977 году новой Конституции СССР, а в 1978 году - конституций союзных и автономных республик предусматривалось усиление народного контроля. В них были определены основные направления деятельности органов народного контроля, порядок образования и подотчетность. Так, статья 88 Конституции РСФСР, принятой внеочередной седьмой сессией Верховного Совета РСФСР 12 апреля 1978 года, определяла, что Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся, контролирующие выполнение государственных планов и заданий, ведущие борьбу с нарушениями государственной дисциплины, с бесхозяйственностью и расточительством, способствующие совершенствованию государственного аппарата . Основные законы страны, союзных и автономных республик, закрепляя основные направления деятельности народного контроля, определили, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признаку.

Исходя из положений Конституции СССР 1977 года Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года принимается новый Закон "О народном контроле в СССР" . Если в Положении об органах народного контроля от 19 декабря 1968 года определялось, что органы народного контроля работают под руководством партии и правительства, то новый закон устанавливал их подотчетность Советам народных депутатов, а не органам исполнительной власти. В то же время сохранялись нормы, в соответствии с которыми комитеты народного контроля были обязаны по вопросам осуществления контроля в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства и в других сферах государственного управления систематически докладывать соответствующим Советам министров.

Конституция СССР и закон о народном контроле установили единый порядок образования и функционирования системы органов народного контроля и их место в государственном механизме. Закон несколько расширил полномочия органов народного контроля. В нем предусматривалось, что комитеты народного контроля (СССР, союзных и автономных республик) осуществляют контроль в соответствующих министерствах и ведомствах. Таким образом, им предоставлялось право проверять постановку внутриведомственного (внутреннего) контроля с целью повышения его действенности.

Однако функции комитетов народного контроля как органов финансового контроля практически не выражались. Все же основная роль в осуществлении финансового контроля оставалась за органами исполнительной власти, то есть за внутренним контролем. По нашему мнению, причина здесь кроется не в том, что, как утверждает З.М.-Т. Ахмедова, комитеты народного контроля, обладая широкими правами, не имели своего специального аппарата, из-за чего основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контроля ложилась на Министерство финансов СССР и его Контрольно-ревизионное управление . Дело в том, что основное предназначение органов народного контроля заключалось в обеспечении контроля в целом за всеми отраслями народного хозяйства, выполнением государственных планов экономического и социального развития, деятельностью органов государственного управления. В результате контрольная деятельность этих органов распылялась на множество направлений, в том числе и контроль за рациональным использованием финансовых средств.

Решение широкого круга задач не давало возможности комитетам народного контроля глубоко анализировать и обеспечить действенный контроль по всем направлениям их деятельности и в особенности в такой специфической и относительно закрытой сфере, как расходование финансовых ресурсов страны. В условиях отсутствия четкого разделения компетенций органов законодательной, исполнительной и партийной ветвей власти, господства административно-командной системы финансовый контроль был централизован и сосредоточен в контрольных органах исполнительной власти, а не в советах народных депутатов и образуемых ими органах.

В конце 1980-х - начале 1990-х годов в стране начался экономический спад. Была нарушена сбалансированность денежной массы и предлагаемых товаров. В данной ситуации деятельность органов народного контроля уже не могла быть эффективной. Она не вписывалась в те правовые и хозяйственные механизмы, которые стали применяться в ходе проведения экономических реформ. В итоге, хотя и Съездом народных депутатов в Временном регламенте Съезда первоначально было предусмотрено утверждение председателя народного контроля РСФСР, но затем Постановлением Съезда от 16 июня 1990 года органы народного контроля в РСФСР были упразднены.

Ликвидация таких важных органов государственного контроля, образуемых представительной властью и ей подотчетных, накануне либерально- экономической реформы в стране пагубно сказалась на системе государственного контроля в целом и финансового в частности. В результате к началу 1991 года система государственного контроля была основательно дезорганизована и разрушена.

Понимая необходимость восстановления системы государственного контроля, особенно финансового контроля, за использованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью, в мае 1991 года Верховный Совет СССР принимает Закон "О Контрольной палате СССР" . Закон определил Контрольную палату как высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. Палате было предоставлено право осуществлять контроль за своевременностью и полнотой поступления доходов, целевым и экономным расходованием средств союзного бюджета, внебюджетных общесоюзных государственных фондов; сохранностью и использованием государственного имущества, являющегося общесоюзной собственностью, а также контролировать работу Министерства финансов СССР и его органов по исполнению союзного бюджета . Однако деятельность Контрольной палаты СССР была прервана в декабре 1991 года в связи с прекращением существования Союза ССР.

Верховный Совет РСФСР с целью восстановления государственного финансового контроля, прежде всего парламентского финансового контроля, в феврале 1992 года образовал Контрольно-бюджетный комитет. Основной задачей этого комитета являлось осуществление контроля за использованием средств федерального бюджета. В этих целях он наделялся такими полномочиями, как:

- проведение экспертно-аналитических работ и подготовка заключений по материалам бюджетного послания, вносимого в Верховный Совет Российской Федерации Президентом Российской Федерации; выработка предложений, повышающих эффективность бюджетного процесса в осуществлении ключевых направлений экономической реформы и расходовании государственных средств; участие в разработке и экспертизе законодательных и нормативных актов, касающихся вопросов формирования бюджетной системы;

- осуществление контроля за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации текущего года; соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов; формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов и др. При осуществлении своих функций Комитет был правомочен проводить финансовые ревизии, проверки и обследования.

В 1993 году Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов рядом указов Президента Российской Федерации, о которых более подробно будет сказано в следующем параграфе работы, были упразднены. Было положено начало формированию новых законодательных органов и представительных органов местного самоуправления.

Подводя некоторые итоги развития института финансового контроля, осуществляемого Советами депутатов и создаваемыми ими органами, можно отметить следующее:

- во-первых, в советский период развития Российского государства, прежде всего в первые годы его существования, осуществление функций внешнего финансового контроля находилось в компетенции представительных органов государственной власти в лице Советов депутатов и создаваемых ими специальных органов контроля;

- во-вторых, по мере деформации социалистического строя в стране реальная власть постепенно сосредоточилась в руках партийного аппарата, который фактически подменил государственный контроль своим контролем;

- в-третьих, наблюдалось существенное различие между конституционно-правовым статусом и реальными возможностями представительной власти и образуемых ею органов по осуществлению финансового контроля. В силу этого потенциал советской представительной системы по реализации контрольных полномочий не был в полной мере реализован;

- в-четвертых, окончательное оформление командно-административной системы управления усилило зависимость представительных органов власти от исполнительных, тем самым во многом способствовало формализации их ведущей роли в осуществлении государственного финансового контроля, и тем самым внешний финансовый контроль был полностью подменен внутренним контролем.

2.5 Место парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля в современной России и правовые основы его развития

Формированию нынешней системы парламентского финансового контроля предшествовали коренные преобразования системы представительных органов власти в Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"было прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания Российской Федерации, который должен был формироваться путем всеобщих выборов в соответствии с Положением о федеральных органах власти на переходный период (введено в действие Указом Президента Российской Федерации от 21.09.1993 г. № 1400), подготовленным на основании проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 года, и до принятия Федеральным Собранием на себя соответствующих полномочий необходимо было руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации. В то же время полномочия представительных органов власти в субъектах Российской Федерации сохранялись.

Положение о федеральных органах власти на переходный период предусматривало, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, действующим на постоянной основе. В нем не были закреплены какие-либо полномочия парламента по осуществлению финансового контроля.

9 октября 1993 года принимается Указ Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного само управления в Российской Федерации" . В соответствии с ним устанавливалось, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления:

- исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации;

- бюджеты краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения утверждаются Советами народных депутатов с согласия главы администрации соответствующего субъекта Российской Федерации;

- местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации;

- деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация;

- государственные органы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, не противоречащим принятому Указу.

Следующим шагом на пути организации новой системы органов государственной власти в России стало принятие Президентом Российской Федерации 22 октября 1993 года Указа "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и утверждения Положения "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы". В Положении определялся порядок формирования представительных (законодательных) органов государственной власти указанных субъектов Российской Федерации и их правовой статус.

Представительным (законодательным) органам субъектов Российской Федерации предоставлялись полномочия по рассмотрению и утверждению бюджета края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа по представлению соответствующей администрации (Правительства) субъекта. Также предусматривалось, что они осуществляют контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности регионов. Этим же документом было рекомендовано республикам в составе Российской Федерации осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений принятого Указа.

Таким же путем была прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, и их функции переданы соответствующим местным администрациям. Вновь образуемые выборные представительные органы местного самоуправления наделялись полномочиями по утверждению местного бюджета и отчета о его исполнении, установлению местных налогов и сборов, утверждению программ развития соответствующих территорий. Они также должны были принимать положения (уставы) о местном самоуправлении, осуществлять контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Таким образом, с прекращением деятельности Советов народных депутатов на всех уровнях впредь до сформирования новых законодательных и представительных органов вся полнота власти в центре и на местах сосредоточивалась в руках исполнительных органов. Именно они и прежде всего Президент Российской Федерации сыграли решающую роль в определении правовой основы будущей системы органов государственной власти в России. В принятой путем всенародного голосования 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации были закреплены основополагающие положения и компетенция законодательных и исполнительных органов власти исходя из принципа разделения властей.

Парламент, в отличие от предыдущих законодательных органов, лишился функций высшего органа управления страной, и его деятельность в будущем главным образом сводилась к законотворческой деятельности. Вместе с тем, как справедливо отмечается во многих исследованиях, Президент оказался полностью освобожденным от сковывающего его контроля высшей представительной власти, и новый парламент не имел каких-либо рычагов влияния на президентскую власть . В целом такое же соотношение сложилось между законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Действовавший с 1992 года орган парламентского финансового контроля - Контрольно-бюджетный комитет Верховного Совета РСФСР после организационного формирования органов палат Федерального Собрания и начала их функционирования Постановлением Государственной Думы от 20 апреля 1994 года был принят в ведение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и стал одним из ее комитетов. Согласно постановлению, вплоть до образования Федеральным Собранием

Счетной палаты Российской Федерации за Контрольно-бюджетным комитетом были сохранены функции и полномочия, предусмотренные Временным положением "О контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации", утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 7 февраля 1992 года, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Основным законодательным актом, определяющим полномочия законодательных и представительных органов в субъектах Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля, на тот период являлся уже упомянутый в главе I настоящей работы Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" . В нем был предусмотрен специальный раздел VI "Исполнение бюджетов и контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов", в котором закреплялось право представительных органов осуществлять контроль за исполнением бюджетов и расходованием исполнительными органами власти финансовых ресурсов.

Представительный орган власти и ее постоянные комиссии и комитеты были вправе в процессе исполнения бюджета потребовать от соответствующего исполнительного органа власти, его финансовых и других органов управления внебюджетных фондов любую информацию, которая связана с исполнением бюджета, использованием средств внебюджетных и валютного фондов. Порядок и сроки представления такой информации определялись соответствующим представительным органом в положении о бюджетном процессе на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, представительный орган власти мог принять решение о привлечении аудитора для проведения проверки исполнения бюджета исполнительным органом власти, а также использования средств внебюджетных и валютного фондов исполнительным органом или органами управления этих фондов. Таким образом законодательно закреплялось право осуществления внешнего контроля за использованием государственных бюджетных и внебюджетных средств как непосредственно самими представительными органами власти, так и через привлекаемые ими специальные органы независимого финансового контроля.

Однако сложившаяся на тот момент система внешнего государственного финансового контроля со стороны законодательных органов власти за использованием бюджетных средств исполнительными органами показала свою недостаточную эффективность. Поскольку контроль, осуществляемый государством в области финансов, имеет свою существенную специфику парламент самостоятельно, без вспомогательных органов не в состоянии организовать и осуществлять действенный финансовый контроль. Наиболее полный, эффективный, на профессиональном уровне парламентский финансовый контроль он может проводить только через создаваемый им специальный контрольно-счетный орган.

Отправной точкой создания основ современной системы внешнего государственного финансового контроля явилось конституционное закрепление о том, что для осуществления парламентского финансового контроля за исполнением федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации. Законом ее статус определен как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации, подотчетный ему и обладающий организационной и функциональной независимостью и ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы^2эз.

Однако внешний контроль за использованием финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, остался вне сферы ее компетенции. Осознавая важность и актуальность решения этой проблемы, законодательные органы государственной власти регионов начиная с 1994 года начали создавать собственные контрольно-счетные органы.

Среди субъектов Российской Федерации первый контрольно-счетный орган в России был образован Московской городской Думой. Основанием для этого стало принятие 18 мая 1994 года Закона города Москвы "О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы". Он действовал в течение короткого времени, и уже 1 ноября 1995 года принимается новый закон - Закон "О Контрольно-счетной палате Москвы", который значительно укрепил правовое положение контрольно-счетного органа, изменив его статус из государственного органа финансового контроля - законодательного органа власти столицы России в контрольно-счетный орган города Москвы.

В числе первых среди субъектов Российской Федерации о необходимости создания органа внешнего государственного финансового контроля на уровне регионов публично заявил и Государственный Совет Чувашской Республики. Еще до принятия Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" законодательный орган Чувашской Республики 16 декабря 1994 года принял Постановление "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики". В этом документе подчеркивалось, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета целесообразно создать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики. В связи с этим Государственный Совет поручил Комитету по бюджету, налогам, сборам и банкам в месячный срок разработать Положение о Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики, предложения по ее персональному составу и внести их на утверждение Государственного Совета Чувашской Республики.

Однако Государственный Совет не стал принимать Положение. Вместо него он сразу же разработал и принял 28 апреля 1995 года Закон Чувашской Республики "О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики", который определил правовой статус контрольно-счетного органа республики.

Во второй половине 90-х годов прошлого столетия законы о контрольно-счетных органах были приняты в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации. Однако законодательная регламентация правового статуса контрольно-счетных органов велась бессистемно, без помощи со стороны федеральных органов государственной власти. Такое положение в то время объяснялось тем, что отсутствовала какая-либо методологическая база, которая могла бы дать рекомендации по организации деятельности государственных органов внешнего финансового контроля. Практически, кроме Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", не было других нормативных правовых актов, определяющих порядок организации и проведения внешнего государственного финансового контроля в России. К тому же как Федеральное Собрание Российской Федерации, так и законодательные органы субъектов, впервые после принятия Конституции России, образованные на основе принципа разделения властей, не имели достаточного опыта и законодательной практики по организации государственного финансового контроля. В дальнейшем, в ходе практической деятельности парламентов и их контрольно-счетных органов, а также с совершенствованием законодательства, с введением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года стала складываться определенная тенденция к формированию системы внешнего государственного финансового контроля в России и функционирования органов, осуществляющих данный контроль.

Вступивший в силу Бюджетный кодекс установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти, закрепил трехуровневую структуру бюджетной системы Российской Федерации и основные принципы ее построения и функционирования. Он также определил формы финансового контроля, осуществляемого законодательными органами, и их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов. Таким образом, система государственного финансового контроля, осуществляемого законодательной властью и специально создаваемыми ею контрольными органами, в современных условиях развития российской государственности включает в себя:

- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитеты и комиссии;

- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, ее комитеты и комиссии;

- Счетную палату Российской Федерации;

- законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии;

- контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.

Несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации (она

состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов), как уже отмечалось, на сегодняшний день нет общефедерального законодательного акта, который бы закрепил единство системы внешнего государственного финансового контроля. Отсутствие нормативно установленных общих принципов ее функционирования создает значительные трудности в организации сотрудничества и взаимодействия всех ее составных частей. Поэтому наиболее эффективной и действенной формой сотрудничества и взаимодействия в сложившихся условиях являются преду- смотрение специальных норм об этом в законодательстве о контрольно-счетных органах и установление договорных отношений между контрольно-счетными органами.

Современный этап развития российской государственности требует последовательных шагов в направлении повышения эффективности парламентского финансового контроля за управлением общественными ресурсами. Они не будут действенными без дальнейшего совершенствования законодательной базы и укрепления статуса законодательных и создаваемых ими контрольно-счетных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Одной из актуальных проблем повышения эффективности системы внешнего государственного финансового контроля по-прежнему остается отсутствие единой Концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. В связи с этим вполне уместно утверждение С.Н. Рябу- хина о том, что "отсутствие научной теории контроля, учитывающей закономерности развития России, - одна из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих друг с другом элементов единой государственной контрольной системы".

Без решения указанной проблемы не может быть действенной государственной политики в области финансового контроля. Об этом много говорили и писали, однако существенных сдвигов не произошло. Тем не менее в последнее время в обществе и государстве, прежде всего под настойчивым "напором" законодательных органов и образованных ими органов парламентского финансового контроля, существует понимание необходимости совершенствования и развития системы финансового контроля путем разделения его на внешний и внутренний. По нашему мнению, нужно не только вводить понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, как указывается в Правительственной программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а необходимо законодательно определить органы, которые относятся к числу осуществляющих внешний финансовый контроль, а которые - внутренний контроль. Также требуют нормативного закрепления полномочия этих органов и приоритетность внешнего (парламентского) финансового контроля по отношению к внутреннему.

На сегодняшний день принятый 7 февраля 2011 года Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", определяя контрольно-счетные органы регионов как органы внешнего финансового контроля, не предусматривает и не может предусмотреть в целом механизм построения и функционирования системы внешнего финансового контроля, его взаимодействия с системой внутреннего контроля. Поэтому, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет единую бюджетную систему страны, фактически устанавливает единые начала управления всеми финансовыми ресурсами государства, необходимо принять федеральный закон о государственном финансовом контроле. Он должен закрепить единую систему государственного финансового контроля, предусмотреть единообразные формы и методы финансового контроля, определить правовые основы разделения сфер внешнего и внутреннего финансового контроля. Требуется более четкая регламентация взаимоотношений контрольно- счетных органов субъектов Федерации со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов государственной власти с учетом общефедеральных и региональных интересов, устранение имеющихся в действующем законодательстве противоречий в осуществлении финансового контроля.

Глава III. Конституционно-правовые основы Парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов российской федерации

3.1 Парламентский контроль палат Федерального Собрания Российской

Федерации за использованием средств федерального бюджета

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6). Федеральный бюджет составляет основу бюджетной системы Российской Федерации, которая включает в себя также государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты.

2008 года проблемам социально-экономического развития России, в том числе и в финансовой сфере. В нем в качестве одного из приоритетов в работе Правительства было определено "построение мощной финансовой системы, на которую можно надежно опереться, развивая национальную экономику" . В целях достижения этой задачи, как указывалось в отчете, "необходимо следовать жестким параметрам бюджета, сберегать и наращивать резервы".

Такая постановка вопроса, в свою очередь, требует от парламентариев усиления контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, подготовки и принятия качественных законопроектов в этой сфере. В принятом Государственной Думой Постановлении от 24 апреля

2009 года "Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2008 год" констатировалось, что работа Правительства осуществлялась в условиях спада мировой экономики, что потребовало от него принятия срочных мер, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. В том же документе в качестве первоочередной задачи для себя Государственная Дума определила обеспечение высоких темпов работы над приоритетными законопроектами, обеспечивающими реализацию программы антикризисных мер Правительства на 2009 год .

Отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 год Государственной Думой был заслушан и обсужден 20 апреля 2010 года, а за 2010 год - 20 апреля 2011 года. Принятые по итогам обсуждения постановления Государственной Думы по сути особо ничем не отличаются от предыдущего документа.

Институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой прежде всего преследует цель повышения роли и авторитета представительного органа в осуществлении контроля над исполнительной властью, в целом укрепления демократических принципов в управлении государством. Обсуждение таких отчетов, по нашему мнению, обязательно должно сопровождаться оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период, отражением ее в постановлении Государственной Думы. Без должной правовой оценки со стороны депутатов такой отчет превращается в обычную информацию о деятельности Правительства без каких-либо правовых последствий.

Однако общепринято, что подотчетность предполагает не просто представление информации об исполнении, но также возможность обсуждения, вопросы к подотчетному и его ответы, в конечном итоге оценку подотчетного поведения субъектов контроля. К тому же широкое понимание подотчетности включает право контролирующего субъекта на применение каких-то мер к подотчетному. Применительно к взаимоотношениям органов и официальных лиц подотчетность предполагается определить как обязанность информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех органов и должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным.

Данное определение, как нам кажется, вполне применимо к институту ежегодного отчета Правительства Российской Федерации. Ведь Государственная Дума является не только одной из палат законодательного органа страны, но и органом, непосредственно представляющим интересы народа и выражающим его волю.

Таким образом, обсуждение ежегодного отчета Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой с акцентированием вопросов целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, достижения их результативности вполне могло бы стать действенной формой парламентского финансового контроля.

Бюджетный кодекс Российской Федерации установил единые, подходы к определению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов всех уровней за использованием бюджетных средств. Системе организации и функционирования финансового контроля в бюджетной сфере в Бюджетном кодексе посвящен специальный раздел. В соответствии с ним, как уже нами отмечалось в главе I настоящей работы, законодательные органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Предварительный финансовый контроль парламентом проводится до утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, когда еще не осуществляются какие-либо финансовые операции, связанные с ассигнованием бюджетных средств. Данная стадия начинается после того, как Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Он уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета.

До 2009 года срок внесения проекта закона о федеральном бюджете в Государственную Думу был установлен не позднее 26 августа текущего года. В условиях разразившегося мирового финансово-экономического кризиса неблагоприятные изменения в экономике страны значительно усложнили прогнозирование его дальнейшего развития. В целях более тщательной проработки проектировок основных характеристик и бюджетных ассигнований федерального бюджета в увязке с мерами экономической, налоговой и денежно-кредитной политики в 2009 году был законодательно изменен срок внесения Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов. Была приостановлена норма Бюджетного кодекса, устанавливающая срок внесения указанного законопроекта не позднее 26 августа, и определен срок не позднее 1 октября . Проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов вносились в 2009 году одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Предоставление дополнительного времени для анализа и сбора информации в рамках подготовки прогноза социально-экономического развития страны было вполне обоснованным. Оно позволило повысить надежность прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Учитывая позитивные оценки указанных изменений, Федеральный закон от 27 июля 2010 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении" закрепил на постоянной основе в Бюджетном кодексе нормы, согласно которым Правительство вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период и одновременно с ним проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов не позднее 1 октября текущего года. С изменением сроков внесения законопроекта о федеральном бюджете, как следствие, были сокращены сроки его рассмотрения Государственной Думой. Такая необходимость возникает в связи с тем, что утверждение бюджета и доведение показателей сводной бюджетной росписи должно быть осуществлено до начала очередного финансового года.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. В течение суток со дня его внесения в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению на доработку, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством в десятидневный срок.

Затем проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. В первом чтении он рассматривается в течение 20 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. На этой стадии обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. В целом предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета.