Парламентский финансовый контроль

- контроль по линии вертикали исполнительной власти - проводится через контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, ведомственные и межведомственные контрольно-инспекционные органы Правительства Российской Федерации, министерства и ведомства, контрольные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- контроль за соблюдением избирательных прав граждан - проводится Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.

Парламентский контроль, как уже было отмечено, является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны.

В настоящее время вопросы организации парламентского контроля достаточно подробно и разносторонне рассмотрены рядом современных российских исследователей, таких, как С.А. Авакьян , A.C. Автономов , М.В. Баглай, О.Н. Булаков, С.В.Васильева, Е.И.Козлова, O.E. Кута- 29 30фин, E.B. Коврякова , Б.А. Страшун , В.Е. Чиркин и др. Они раскрывают формы и содержание такого контроля.

В последние годы был защищен ряд диссертационных исследований, посвященных как отдельным аспектам контрольной деятельности, так и непосредственно проблемам реализации парламентского контроля. В числе них можно назвать Л.В. Акопова, C.B. Бендюрину, Г.Ю. Диваеву, Р.Ш. Караева , A.B. Кузнецова , К.В. Маркова и др.

Один из ведущих специалистов в области конституционного права России профессор С.А. Авакьян, определяя основные функции парламента Российской Федерации, отмечает, что он должен "в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.".

Другой исследователь - М.В. Баглай парламентский контроль представляет прежде всего в виде права "представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной .

Таким образом, следует согласиться с тем, что под парламентским контролем понимается одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти в области государственного строительства, государственных финансов и собственности, а также в других сферах. Такой контроль парламентом обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устные вопросы правительству, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.

Институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране. Объем контрольных полномочий парламента во многом зависит от формы правления государства, а также от сложившихся в данной стране традиций и исторического наследия. В большинстве государств мира считается, что парламентский контроль за исполнением законов и деятельностью исполнительной власти, наряду с представительской и законодательной функциями, составляет одно из основных направлений в деятельности законодательного органа.

Для сравнения можно обратиться к конституционной модели разделения властей отдельных зарубежных стран. Так, парламент Франции, который состоит из двух палат - Национального собрания и Сената, наделен достаточно широкими полномочиями, позволяющими ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти. Согласно статье 50 Конституции Французской Республики, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программы или общеполитической декларации правительства, то премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке правительства. Также в регламентах палат содержатся разделы о парламентском контроле. В частности, регламент Национального собрания предусматривает привлечение членов правительства к ответственности, вплоть до уголовной, за совершенные ими преступления и проступки в период выполнения ими своих функций.

Характерной чертой для Соединенных Штатов Америки является конституционное закрепление за Конгрессом (парламент США) функции контроля за исполнительной властью по ключевым позициям в области внешней политики. Согласно разделу 8 статьи 1 Конституции США Конгресс имеет право: устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы для того, чтобы выплачивать долги; заключать займы от имени Соединенных Штатов; регулировать торговлю с иностранными государствами; чеканить монету; объявлять войну; формировать и обеспечивать армии; создавать и содержать флот; издавать правила по организации сухопутных и морских сил и управлению ими и др. Президент США только по совету и с согласия Сената (верхняя палата Конгресса США) имеет право заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов.

Парламент США принимает непосредственное участие в формировании органов исполнительной власти. Президент США, которому Конституцией предоставлена исполнительная власть, исключительно по совету и с согласия Сената назначает послов, других официальных представителей и консулов, всех других должностных лиц Соединенных Штатов, назначение которых Конституцией не предусматривается в ином порядке и должности которых устанавливаются законом. К тому же, согласно Конституции, ни одно лицо, занимающее какую-нибудь приносящую доход или официальную должность на службе Соединенных Штатов, не должно без согласия Конгресса принимать какое-либо подношение, вознаграждение, должность или титул любого рода от какого-либо короля, принца или иностранного государства.

Конституция Российской Федерации (ст. 94) определила Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - как представительный и законодательный орган Российского государства. Таким образом, на первое место выдвигаются представительская и законодательная функции парламента.

Представительный орган в любом государстве формируется непосредственно народом и представляет интересы всего населения государства. Но представительская природа Федерального Собрания имеет свои особенности. Депутаты Государственной Думы избираются гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права по федеральному избирательному округу, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поэтому члены Совета Федерации не являются непосредственными представителями народа. Они представляют конкретные субъекты Российской Федерации, т.е. образуют особую форму представительства - территориальную.

Федеральное Собрание является единственным законодательным органом государственной власти Российской Федерации. Его законодательная функция прежде всего проявляется в том, что Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Согласно статье 105 Конституции, федеральные законы принимаются Государственной Думой и должны быть одобрены Советом Федерации.

Парламент, являясь представительным и законодательным органом, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищать интересы всего населения страны. При этом большое значение имеет конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти. Но в то же время он не имеет конкретные формы осуществления контроля. В данной ситуации функции контроля со стороны народа реально и наиболее эффективно возможно осуществлять только посредством парламентской деятельности.

Большинство исследователей в области конституционного права придерживается мнения, что деятельность палат Федерального Собрания никоим образом не может ограничиваться только функциями представительства и принятия законов. Они рассматривают их намного шире, представляя парламент страны как активного участника внутриполитических и внешнеполитических процессов Российского государства. К примеру, один из известных специалистов в области исследования развития парламентаризма в России С.А. Авакьян считает, что Федеральное Собрание Российской Федерации должно выполнять следующие функции:

- объединять народ и представлять его интересы;

- осуществлять законодательную функцию путем принятия законов, выражающих в наиболее полном объеме волю народа и обладающих, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с другими нормативными правовыми актами;

- в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства и особенно: влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны; утверждать государственный бюджет; рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки; вносить предложения и рекомендации;

- формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов;

- в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.;

- может в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов .

Вполне объективно, что, осуществляя разностороннюю деятельность, парламент не может не иметь определенный круг контрольных полномочий. В советский период развития парламентаризма законодательные органы были наделены широкими полномочиями в сфере контроля. Так, в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года Верховный Совет РСФСР, являясь высшим органом государственной власти РСФСР, был правомочен (юридически) решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Он являлся высшим контрольным органом и осуществлял контроль за деятельностью всех подотчетных ему органов. Однако в тот период наблюдалось существенное различие между конституционно-правовым статусом и реальными возможностями представительных органов по осуществлению функции контроля.

Конституционная реформа в России в 1988-1993 годах проходила в сложных условиях. Процесс разработки проекта новой Конституции Российской Федерации и ее принятия шел в острой борьбе и противостоянии законодательной и исполнительной властей. Принятый в этих условиях в 1993 году Основной закон страны практически оградил исполнительную власть от какого-либо действенного контроля со стороны парламента.

В тексте Конституции Российской Федерации вплоть до конца 2008 года отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации. Такие нормы не содержались и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации". Только п. 5 статьи 101 Конституции гласил: "Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом .

Тем не менее палаты Федерального Собрания обладали и продолжают обладать некоторыми полномочиями, составляющими традиционное содержание парламентского контроля. К их числу относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, назначение и освобождение от должности Председателя Банка России (Государственная Дума, ст. 103 Конституции), назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации (Совет Федерации, ст. 102 Конституции). Сюда же относится и обсуждение политики Правительства с возможностью в последующем поставить вопрос о доверии ему (ст. 103 и 117 Конституции).

Также в Конституции предусмотрен определенный механизм контроля со стороны законодательного органа за соответствием указов Президента Российской Федерации Конституции и федеральным законам. Например, указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения вступают в юридическую силу только после того, как будут утверждены Советом Федерации. Использование Президентом Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России возможно также только после решения этого вопроса Советом Федерации (ст. 102 Конституции).

Кроме этого нормы, закрепляющие контрольные полномочия Федерального Собрания, содержатся в отдельных федеральных законах. В частности, в Федеральном законе от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной охране" говорится, что контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны наряду с Президентом

Российской Федерации, Правительством и судебными органами осуществляет и Федеральное Собрание (ст. 31).

В Федеральном законе от 10 января 1996 года № 5-ФЗ (ред. от 14.02.2007) "О внешней разведке" предусмотрена специальная статья 24, определяющая порядок осуществления парламентского контроля за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации. Так, в ней указано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения утвержденных Федеральным Собранием расходов на содержание этого органа, а также через соответствующие комитеты (подкомитеты), создаваемые каждой из палат.

Сегодня все более актуальным становится вопрос о возможных путях обеспечения сбалансированности законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. В связи с этим в Государственную Думу внесен ряд законопроектов, предусматривающих расширение контрольных полномочий парламента России. Так, еще в июне 1999 года группой депутатов (всего 128 депутатов Государственной Думы) был направлен в Государственную Думу проект федерального закона "О поправках к статьям 83, 103 и 117 Конституции Российской Федерации". Предлагаемые поправки предусматривали установление порядка получения Президентом Российской Федерации согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации.

В сентябре 1999 же года другой группой депутатов (84 депутата Государственной Думы) был внесен схожий с первым проект федерального закона "О поправках к статьям 83, 103 и 112 Конституции Российской Федерации". С его принятием предполагалось расширить перечень должностных лиц Правительства Российской Федерации, назначение и освобождение от должности которых Президентом допускалось бы только с согласия Государственной Думы. К их числу инициаторы законопроекта отнесли заместителей Председателя Правительства, министров финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности.

Подобные нормы содержались в обновленной Конституции РСФСР 1978 года. Законом Российской Федерации от 9 декабря 1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России" статьи 109 и 123 Конституции были дополнены положениями о том, что министры иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации только с согласия Верховного Совета Российской Федерации. Такое конституционное положение парламента усиливало его контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, в особенности по отношению к силовым министерствам.

Необходимость принятия указанных поправок депутаты обосновали несовершенностью Конституции, потребностью устранения негативного влияния на деятельность указанных должностных лиц, существующим опасением в любой момент быть безмотивно отправленным в отставку, что делает их нерешительными, боящимися принимать ответственные решения. В конечном итоге эти нововведения должны были бы исключить произвольность, спонтанность и непредсказуемость перестановок в Правительстве Российской Федерации. Однако оба законопроекта постановлениями Государственной Думы от 22 сентября 1999 года были отклонены.

Другой не менее интересный законопроект, расширяющий контрольные полномочия парламента, в порядке законодательной инициативы в январе 2003 года был внесен Законодательным Собранием Пермской области. Представленный им проект федерального закона "О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов" предусматривает установление контрольных полномочий палат Федерального Собрания за исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями и их должностными лицами. Его принятие должно было способствовать повышению роли парламента в системе государственного контроля.

Законопроект привлекает и тем, что в нем достаточно подробно были регламентированы формы парламентского контроля, установлен порядок их реализации и полномочия органов, осуществляющих такой контроль. В представленном в Государственную Думу документе особая роль в осуществлении парламентского контроля отводится комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания, с тем чтобы контрольная деятельность стала основополагающей в их работе. С целью активизации контрольной деятельности Федерального Собрания законопроект предусматривает формирование в палатах законодательного органа специализированных временных комиссий по контролю за соблюдением и исполнением конкретных федеральных законов с установлением их состава, задач и сроков осуществления парламентского контроля.

Советом Государственной Думы еще в марте 2003 года было принято решение, по которому он поручил Комитету Государственной Думы по государственному строительству с учетом замечаний и предложений подготовить указанный законопроект к рассмотрению Государственной Думы и включил его в примерную программу законопроектной работы Думы. Однако в последующем данный проект закона не нашел поддержки и после повторного его рассмотрения Советом Государственной Думы 6 октября 2009 года он был снят с дальнейшего рассмотрения. Такое решение было принято на основании предложения Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "в связи с отзывом авторами" представленного законопроекта.

Однако в настоящее время создание конституционно-правовой основы осуществления парламентского контроля является насущной необходимостью для эффективного функционирования парламентских учреждений в России. Принятие специального федерального закона о парламентском контроле стало бы логическим продолжением и содержательным наполнением в текущем законодательстве внесенной в конце декабря 2008 года поправки в Конституцию Российской Федерации, предусматривающей заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

По всей вероятности, исходя из этого и в целях расширения сферы и возможности парламентского контроля группой депутатов (14 депутатов Государственной Думы), представляющих три из четырех фракций в Государственной Думе (КПРФ, ЛДПР и "Справедливая Россия") 19 января 2010 года внесли в Думу проект федерального закона "О парламентском контроле в Российской Федерации". По мнению разработчиков законопроекта, с принятием данного документа должны быть решены следующие задачи: закрепление общих основ парламентского контроля в Российской Федерации; правовое регулирование осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания и закладки ряда исходных положений для организации парламентского контроля законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законопроекте дано понятие парламентского контроля, которое определяется как осуществление палатами Федерального Собрания, законодательными органами государственной власти субъектов Федерации, отнесенных к их компетенции, контрольных полномочий по обеспечению соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных законов и регионального законодательства. В нем определены цели и принципы парламентского контроля, субъекты и объекты такого контроля, прописаны формы его осуществления. Отдельная глава в проекте закона закрепляет основы парламентского контроля законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Центральное место в осуществлении парламентского контроля отводится специально создаваемым комиссиям, которые могут быть образованы как совместно с Советом Федерации и Государственной Думой, так и отдельно каждой из палат. Комиссия может осуществлять парламентский контроль на длительной основе либо на срок, необходимый для реализации конкретной задачи контроля или подготовки контрольного мероприятия палаты применительно к конкретной сфере государственной жизни, правоприменения.

Предложения об образовании такой комиссии с обоснованием предложения и круга вопросов ее деятельности могут исходить от постоянно действующих комитетов, комиссий палаты, а также не менее чем от одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а в Государственной Думе - также от фракций. Отдельной статьей в законопроекте определены права комиссий при осуществлении парламентского контроля.

По однозначному мнению автора данной работы, принятие такого закона является объективной необходимостью. Оно имеет важное значение для дальнейшего укрепления демократических начал в управлении государством исходя из принципа разделения властей. К тому же создание правового механизма реального функционирования парламентского контроля является гарантом сбалансированности всех ветвей государственной власти.

Выражая солидарность с разработчиками проекта закона о парламентском контроле практически по всем основным положениям, в то же время, как нам кажется, следует уточнить его отдельные положения. Встает вопрос, насколько целесообразно и юридически оправдано, то когда основным органом парламентского контроля становятся специально создаваемые для этого комиссии. Стоит ли вообще создавать такие комиссии? Сомнения автора работы исходят из того, что образование и деятельность (в будущем) таких комиссий, хотим мы этого или нет, невольно ассоциируются с парламентскими комиссиями по расследованию. К тому же они имеют отдельные схожие элементы при их формировании (предложения по образованию комиссии могут исходить от не менее чем от одной пятой соответственно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, их деятельность имеет определенный временный характер, т.е. не осуществляется на постоянной основе, и др.).

Создание наряду с постоянно действующими комитетами и комиссиями палат парламента, которые в соответствии со статьей 6 законопроекта являются полноправными субъектами парламентского контроля, еще других специальных комиссий, на наш взгляд, усложнит функционирование всего механизма парламентского контроля. Общеизвестно, что многоструктур- ность системы всегда приводит к дублированию и усложнению управляемости теми или иными процессами.

Исходя из изложенных обстоятельств нам видится, что предполагаемые правомочия комиссии парламентского контроля можно было бы в законе закрепить за комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания без образования дополнительных специальных органов.

В законопроекте определены формы парламентского контроля, используемые совместно с палатами Федерального Собрания, самостоятельно каждой палатой, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательными органами субъектов Российской Федерации, а также депутатами региональных парламентов. В то же время ничего не говорится о формах парламентского контроля, используемых комитетами и комиссиями палат федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Не закреплены какие-либо прямые контрольные функции комитетов и комиссий и в ныне действующих регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.

Другой момент, который наталкивает на некоторые размышления, - это закрепление в законопроекте положения о том, что палаты Федерального Собрания несут ответственность за организацию и осуществление парламентского контроля (п. 8 ст. 18). Нам представляется, что данная норма имеет чисто декларативный характер, поскольку нигде больше не говорится о том, каким же образом, в каких случаях и кто может привлечь к ответственности палаты Федерального Собрания.

Также позволим себе высказать предложение дополнить статью 6 проекта закона "Субъекты парламентского контроля" пунктом 9, включив в число таких субъектов специальные органы парламентского финансового контроля - Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов. Ведь они образуются законодательными органами и выполняют одну из самых основных контрольных функций парламента - осуществляют контроль за использованием государственных финансов и распоряжением всеми общественными ресурсами страны.

В период подготовки и после проведения выборов Президента Российской Федерации в марте 2008 года достаточно много мнений, в том числе публично, через средства массовой информации, высказывалось по поводу перераспределения отдельных полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством в сторону укрепления и расширения компетенции Правительства в рамках действующего законодательства. Как результат реализации этой тенденции, в последние годы зримо наблюдается повышающаяся роль и самостоятельность Правительства в принятии важных управленческих решений, в особенности связанных с преодолением финансово-экономического кризиса. Однако в этой ситуации на прежних позициях тогда осталось Федеральное Собрание, не имевшее ощутимых средств парламентского контроля над исполнительной властью, а значит, и эффективных рычагов влияния на государственную политику.

При рассмотрении данного аспекта большую значимость приобретают научные труды, посвященные проблемам обеспечения принципа сбалансированности полномочий парламента и исполнительной власти. В связи с этим заслуживает внимание публикация С.А. Авакьяна, посвященная теме конституционно легитимных возможностей изменения баланса властей в Российской Федерации . В ней автор вполне обоснованно ставит вопрос о необходимости более эффективного использования уже имеющихся средств парламентского контроля. В качестве осуществления конкретных шагов в данном направлении он предлагает:

- во-первых, в реализации контрольных полномочий парламента усилить значение таких средств, как парламентский запрос и правительственный час, с тем чтобы в рамках этих институтов можно было бы выносить решения как о принятии к сведению информации представителей Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц, так и об оценке состояния дел в соответствующих отраслях или деятельности компетентных органов;

- во-вторых, принципиально изменить Федеральный закон от 27 декабря 2005 года "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", поскольку он допускает парламентское расследование только по решению обеих палат, и отказ на любой стадии одной из палат от участия в парламентском расследовании означает его прекращение.

Вне сомнения, реализация на практике в рамках действующего конституционно-правового поля подобных мер существенно укрепила бы возможности осуществления парламентского контроля.

В сложившейся ситуации многие исследователи развития парламентаризма в России и парламентского контроля, в том числе и автор данной работы, уже давно выражают озабоченность по поводу реального обеспечения принципа сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной властей. Конституция в части, касающейся контрольных полномочий парламента, на тот период содержала нормы, обеспечивающие явный "перекос" в сторону сильной исполнительной власти. Процесс ее "выпрямления" начался только после того, как Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года внес предложение расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство Российской Федерации ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

Предложение Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о поправке к Конституции Российской Федерации, расширяющей конституционные права законодательного органа страны в отношении исполнительной власти, в ноябре же было одобрено обеими палатами Федерального Собрания. Так, Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации", который уже в декабре 2008 года был одобрен законодательными органами всех 83 субъектов Российской Федерации и подписан 30 декабря 2008 года Президентом Российской Федерации, часть 1 статьи 103 Конституции дополнил пунктом о том, что к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой".

Одним из важнейших принципов федеративного устройства в соответствии с Конституцией является единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5) . В этих условиях проблема осуществления реального парламентского контроля выступает не только в качестве федеральной, но в большей степени свою особую актуальность она приобретает на уровне субъектов Российской Федерации. Именно там, как правило, законодательный орган находится под сильным влиянием исполнительной власти региона.

Стремление в Конституции России закрепить сильную исполнительную власть со слабым механизмом контроля со стороны парламента нашло свое отражение при принятии большинства конституций республик в начале - середине 90-х годов прошлого столетия. Если до принятия Конституции 1993 года они практически все являлись высшими органами государственной власти с правомочиями решать все вопросы, отнесенные к ведению республик, формировать правительство и осуществлять контроль за деятельностью всех подотчетных им органов, то в новых конституциях их правовое положение существенно изменилось. В 18 республиках из 21 парламенты имели статус высшего представительного и законодательного органа республики. Только в республиках Саха (Якутия), Татарстан и Удмуртской Республике они были определены как высшие представительные, законодательные и контрольные органы.

На сегодняшний день статус парламентов республик как не только представительных и законодательных, но и как контрольных органов сохранился только в Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике. В Республике Татарстан статус законодательного органа после принятия закона от 19 апреля 2002 года "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан" , изменился. В новой редакции Конституции он был определен уже только как постоянно действующий высший представительный, законодательный орган государственной власти. Таким же статусом в уставах краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономных округов наделены все остальные законодательные органы субъектов Российской Федерации.

Статья 73 Конституции Российской Федерации определяет, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". В то же время Конституция оговаривает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

Таким нормативным правовым актом на сегодняшний день является Федеральный закон от 6 октября 1999 года (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Он достаточно полно регламентирует круг полномочий, в том числе и контрольных, которыми могут быть наделены парламенты субъектов Российской Федерации.

В частности, в этом Законе они определены как законодательные (представительные) органы государственной власти, являющиеся постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъекта Российской Федерации (ст. 4). Исходя из нормы данной статьи, в конституциях республик и уставах других субъектов не должно быть иной формулировки правового положения парламента региона.

В связи с этим возникает вопрос: вступают ли нормы Конституции Республики Саха (Якутия) и Удмуртской Республики в противоречие со статьей 4 указанного Закона или же нет. На наш взгляд, здесь нет принципиального несоответствия регионального законодательства федеральному, потому что подпункт "а" пункта 4 статьи 5 предоставляет ему право осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации.

Однако же на практике многие парламенты субъектов Федерации в части контрольных полномочий ограничиваются в основных законах регионов и законах, регламентирующих их правовой статус, общими формулировками, без указания форм и методов их осуществления, а также механизма правовой ответственности. К примеру, в Конституции Чувашской Республики в п. 28 статьи 80 к ведению Государственного Совета Чувашской Республики (парламента) отнесено "осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов Чувашской Республики, исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Чувашской Республики". Если для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики Государственный Совет Чувашской Республики образует Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики, компетенция которой определяется специальным законом, то порядок проведения мероприятий по контролю за соблюдением и исполнением законов Чувашской Республики остался законодательно не закрепленным.

Подобная ситуация не является какой-то особенной чертой, характерной только для Чувашской Республики. Она присутствует и в других субъектах Российской Федерации. Примерно схожие нормы, определяющие контрольные полномочия законодательных органов, предусмотрены в законах Республики Мордовия, Нижегородской, Ульяновской областей и других регионов. Основная причина такого положения, по нашему мнению, кроется в сложившейся системе взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями страны, в правовой регламентации контрольных функций Федерального Собрания, поскольку данный фактор вольно или же невольно очень сильно влияет при определении компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Есть и другие примеры, хотя их не так уж много, когда на уровне субъектов Российской Федерации принимаются и действуют законы о контроле законодательными органами за исполнением законов субъектов Федерации. Такие законы приняты Государственным Советом Удмуртской Республики ("О контроле Государственным Советом Удмуртской Республики за исполнением законов Удмуртской Республики, постановлений Государственного Совета Удмуртской Республики" от 30.12.2005), Законодательным Собранием Пермского края ("О контроле за исполнением законов Пермского края" от 06.03.2007), Государственной Думой Ставропольского края ("Об осуществлении Государственной Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края" от 14.10.2002), Законодательной Думой Хабаровского края ("Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов

Хабаровского края" от 26.03.2003 в ред. от 30.05.2007), Брянской областной Думой ("О контроле за исполнением законов Брянской области" от 29.12.2007), Законодательным Собранием Калужской области ("О контроле Законодательным Собранием Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области" от 13.02.2006), Новгородской областной Думой ("О контроле Новгородской областной Думы за соблюдением и исполнением областных законов и постановлений Новгородской областной Думы" от 14.12.2007), Тамбовской областной Думой ("О порядке организации контроля за соблюдением и исполнением законов Тамбовской области и нормативных правовых актов областной Думы" от 24.03.2000) и Думой Чукотского автономного округа ("О порядке осуществления Думой Чукотского автономного округа контроля за соблюдением и исполнением законов Чукотского автономного округа" от 29.05.2006). В них определены предмет, цели и задачи контроля парламентами за исполнением законов субъектов Российской Федерации, его виды и формы, а также конкретные полномочия законодательных органов в этой сфере.

Несмотря на это, практика становления и развития парламентаризма в регионах наглядно показывает необходимость повышения роли законодательных органов государственной власти и расширения их контрольных функций. Исходя из этого многими парламентами регионов в основные законы субъектов Федерации были внесены соответствующие изменения, расширяющие контрольные функции законодательного органа, а в некоторых случаях и устанавливающие новые институты парламентского контроля.

В настоящее время в субъектах Федерации нет унифицированной системы парламентского контроля. В принципе, ее и не может быть, поскольку каждый субъект в рамках Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" самостоятельно, с учетом исторических и иных традиций, а также считаясь с конкретными сложившимися общественно-политическими реалиями, определяет систему государственного управления и в том числе механизм функционирования парламентского контроля. Однако с развитием парламентаризма в регионах вырисовываются определенные характерные тенденции, без которых невозможно осуществление реального контроля. Это прежде всего касается института парламентских расследований, введение которого на федеральном уровне во многом способствовало активизации этих процессов на уровне регионов.

Наиболее распространенной формой парламентского контроля в регионах также является участие законодательного органа в назначении на должность, отстранении от должности, выражение недоверия (доверия) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, правительству субъекта. Во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года в основных полномочиях парламента предусмотрено его право оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу, главе исполнительной власти субъекта Федерации. Определены также основания, по которым законодательный орган вправе выразить недоверие.

В то же время значительно отличаются правомочия законодательных органов субъектов в участии формирования правительств на уровне регионов, что также наглядно показывает уровень возможности осуществления контрольных функций. В этом отношении следует отметить Конституцию Республики Татарстан, которая определяет, что Государственный Совет Республики Татарстан утверждает по представлению Президента Республики кандидатуру Премьер-министра Республики, согласовывает предложения Президента Республики Татарстан о назначении заместителей премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов республики.

Достаточно сильны в данном направлении позиции законодательных органов Удмуртской, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, а также республик Адыгея, Алтай, Марий Эл, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Тыва, Алтайского края, Нижегородской, Смоленской, Новосибирской областей и др. В этих субъектах согласие парламента необходимо при назначении либо всего состава правительства, либо же, наряду с председателем Правительства, его заместителей, по согласованию с ним назначаются и министры ведущих министерств, таких, как финансов, экономики и др.

В то же время ряд основных законов предусматривает наделение законодательных органов полномочиями дачи согласия на назначение только председателей правительств. К их числу относятся парламенты Кабардино- Балкарской, Чувашской республик, а также республик Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия - Алания и др. По нашему мнению, роль парламента намного усилилась бы, если бы во всех субъектах Российской Федерации их правительства формировались с учетом мнения депутатского корпуса.

Такая постановка вопроса напрямую связана с расширением контрольных функций законодательных органов. Парламенты регионов получили бы реальные рычаги влияния на процесс формирования исполнительной ветви власти. Для этого следовало бы законодательно закрепить во всех субъектах Российской Федерации положение о том, что выражение парламентом недоверия отдельным руководителям органов исполнительной власти субъектов, в назначении которых он принимал участие, влечет за собой досрочное прекращение их полномочий и освобождение от занимаемой должности.

В качестве важного инструмента парламентского контроля за исполнительной властью и на уровне субъектов Российской Федерации является заслушивание отчетов об их деятельности. Однако основные законы регионов до 2010 года только в редких случаях предусматривали такие отчеты руководителей высших исполнительных органов государственной власти, правительства регионов. Но были и исключения, когда в отдельных республиках, областях в их конституциях (уставах) за законодательными органами закреплялись полномочия, в соответствии с которыми руководители исполнительных органов должны были представлять парламентам доклады об их работе по тем или иным направлениям социально-экономического развития регионов.

В этом отношении заслуживают внимания нормы, предусмотренные в конституциях республик Башкортостан, Хакасия, Саха (Якутия), в уставах Свердловской, Смоленской и Челябинской областей. Например, в Конституции Саха (Якутия) непосредственно к ведению Государственного Собрания относится, наряду с осуществлением контроля за исполнением государственного бюджета республики, также и заслушивание отчета Правительства Республики Саха (Якутия).

Более четко и конкретно по поводу отчетов говорится в Конституции Республики Хакасия. Согласно ее нормам, Верховный Совет Республики Хакасия заслушивает ежегодные доклады Председателя Правительства республики о деятельности Правительства Республики Хакасия. К ведению Государственного Совета Республики Башкортостан Конституцией республики отнесены полномочия по заслушиванию по отдельным вопросам информации руководителей исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан. Согласно Уставу Челябинской области, Законодательное Собрание области при осуществлении контрольных полномочий вправе заслушивать губернатора области.

Конституционно-правовое закрепление во всех республиках и других субъектах практики заслушивания отчетов и докладов правительства, иных органов и должностных лиц исполнительной власти о состоянии государственных дел давно стало реальной необходимостью . Оно должно во многом способствовать усилению роли парламента как представительного и контрольного органа власти.

Решающим фактором внедрения заслушивания отчетов правительств перед парламентами на уровне субъектов Федерации явились предложения Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о необходимости "уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне", озвученные в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года. В качестве одной из конкретных мер, направленных на расширение контрольных полномочий представительных органов субъектов Федерации в отношении исполнительной власти, он предложил законодательным органам регионов включить в уставы и конституции субъектов Российской Федерации статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России.

На данный момент во всех субъектах Российской Федерации включены соответствующие статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед законодательными органами субъектов. Однако здесь главное заключается не в том, что вводится институт отчетов руководителей исполнительной власти регионов перед парламентом, а в том, какое юридическое значение будут иметь результаты их рассмотрения. Если они будут носить только информационный характер и законодательным органом приниматься только "к сведению", то эффективность парламентского контроля окажется минимальной.

Такая постановка вопроса требует законодательного закрепления меры конституционно-правовой ответственности исполнительной власти за результаты своей работы в отчетный период. К примеру, если законодательный орган субъекта не утвердит отчет (не примет к сведению) или признает его неудовлетворительным и выразит недоверие руководителю исполнительной власти, то последует ли за этим его отставка или применение какой-либо другой санкции? Ранее Федеральный закон, например от 6 октября 1999 года (в ред. от 19.06.2004), предусматривал, что решение законодательного органа субъекта о недоверии руководителю высшего исполнительного органа региона влечет за собой немедленную его отставку и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти (п. 5 статьи 19).

В последующем это положение претерпело существенные изменения. В нынешней редакции данного Закона подобное решение парламента не влечет напрямую каких-либо юридических последствий. Оно направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации. Последуют ли определенные действия со стороны Президента или же нет - законодатель не уточняет.

По нашему мнению, наделение законодательных органов субъектов Федерации правом заслушивать отчеты руководителей исполнительной власти должно сопровождаться закреплением конкретного механизма конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом. Следовало бы предусмотреть возможность отправления в отставку руководителя исполнительной власти региона в случае оценки его деятельности парламентом субъекта по результатам ежегодного отчета как неудовлетворительной, данной два раза подряд.

Другой момент, который, на наш взгляд, также должен найти свое отражение в конституциях и уставах регионов, - это определение, кто же конкретно должен выступать перед парламентом с ежегодными отчетами исполнительной власти. Такая необходимость продиктована тем, что хотя в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года в субъектах и предусматривается единая система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, но их структура не везде одинакова. В ряде регионов высшие должностные лица субъектов (руководители высших исполнительных органов) непосредственно возглавляют Правительство субъекта (республики Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Волгоградская, Нижегородская области и другие), а в других эти должности не совмещены (республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чеченская и Чувашская республики, Пензенская, Свердловская области и другие).

В некоторых субъектах, хотя и говорится, что высшее должностное лицо возглавляет правительство (например, конституции Республики Карелия, Удмуртской Республики), но, тем не менее, предусмотрены также отдельно должности председателя (премьер-министра) правительства. Таким образом, нет единых подходов в определении иерархичности в структурах исполнительной власти. В связи с этим нам представляется, что во всех регионах с отчетами о деятельности правительств должны выступать высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) - президенты, главы республик, губернаторы и т.д.

Другой важный момент, непосредственно связанный с реализацией контрольных полномочий законодательных органов субъектов Российской Федерации, - это пределы или же перечень компетенции, который можно было бы отнести к "общим принципам".

Конституция Российской Федерации, закрепляя за федеральной властью право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, нигде не оговаривает, что же относится к таким общим принципам, каковы их пределы регулирования. На практике на сегодняшний день, используя понятие "общие принципы", федеральный законодатель зачастую детально регулирует компетенцию органов государственной власти регионов и, как правило, не в сторону расширения их полномочий, а в направлении усиления влияния федеральных органов власти на деятельность органов государственной власти субъектов.

В этих условиях, наверное, было бы правильным законодательно закрепить исчерпывающий перечень, что можно было бы отнести к "общим принципам" организации государственной власти в регионах, а в какой сфере субъекты могли бы сами осуществлять детальное правовое регулирование. Иначе говоря, необходимо определить четкие законодательные границы участия в рамках совместного ведения федеральных органов в организации деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, рассматривая конституционно-правовые основы сущности парламентского контроля, можно сделать вывод о том, что расширение возможностей этого института является необходимым перспективным направлением развития парламентаризма как на уровне Российской Федерации, так и в конкретных ее субъектах.