Парламентский финансовый контроль

В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты отдельные законы, регламентирующие осуществление государственного финансового контроля. Безусловно, основная причина здесь кроется в отсутствии федерального закона о государственном финансовом контроле, где должны быть закреплены общие подходы и принципы его организации, единые приоритеты во всех регионах исходя из принципа единства системы государственного финансового контроля страны. Тем не менее это не означает отсутствие правового регулирования распоряжения финансовыми ресурсами в субъектах, где нет таких законов.

Во всех регионах в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации приняты и действуют законы, регулирующие бюджетные правоотношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об их исполнении. В отличие от законов о государственном финансовом контроле, они не охватывают правовым регулированием все стороны контрольных полномочий законодательных органов в сфере финансов, не предусматривают взаимодействие и координированную деятельность всех органов государственного финансового контроля. В этих законах содержатся положения, предусматривающие полномочия парламентов субъектов Федерации по осуществлению самой, главной функции финансового контроля - контроль за эффективным и целевым расходованием средств бюджетов регионов.

Поскольку Бюджетный кодекс закрепляет принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31), который в числе других означает и право органов государственной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, указанные законы имеют различные названия. К примеру, в Республике Татарстан принят Бюджетный кодекс, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, в Нижегородской и Ульяновской областях - законы о бюджетном процессе в субъекте, в г. Москве - закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, в Чувашской Республике закон называется "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" и т.д.

В отношении парламентского финансового контроля все названные законы имеют общие черты - в них в обязательном порядке содержатся положения, устанавливающие контрольные полномочия законодательных органов и образуемых ими органов государственного финансового контроля. Так, в Законе Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" предусмотрена специальная глава - "Государственный финансовый контроль". В ней определены формы финансового контроля, осуществляемого Государственным Советом Чувашской Республики (законодательный орган), органами исполнительной власти, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Правовую основу парламентского финансового контроля в субъектах Российской Федерации составляют также законы о контрольно-счетных органах, создаваемых законодательными органами регионов. Деятельность этих органов направлена на организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования собственности регионов.

Законодательная регламентация правового статуса контрольно-счетных органов первоначально велась бессистемно, без методологической помощи со стороны федеральных органов государственной власти. Такое положение в то время объяснялось тем, что отсутствовала какая-либо нормативная база, которая могла бы послужить основой организации деятельности государственных органов внешнего финансового контроля. Кроме Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", практически не было других законодательных актов, определяющих порядок организации и проведения парламентского финансового контроля в России. К тому же как Федеральное Собрание Российской Федерации, так и законодательные органы субъектов, после принятия Конституции России впервые образованные на основе принципа разделения властей, не имели достаточного опыта и законодательной практики по организации государственного финансового контроля.

Такое положение способствовало тому, что в субъектах Российской Федерации фактически правотворчество о финансовом контроле осуществлялось без учета правового единства бюджетной системы России. В результате контрольно-счетные органы на данный момент имеют разный правовой статус. Такие выводы автора подтверждаются мнениями других исследователеи .

На сегодняшний день на местах на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (более подробнее характеристика данному закону будет дана в главе IV) ведется достаточно активная работа по совершенствованию регионального законодательства, регламентирующего функционирование контрольно-счетных органов. В абсолютном большинстве субъектов Федерации правовые основы их деятельности получили свое закрепление в конституциях республик и уставах других субъектов.

В целом, правовые основы обеспечения парламентского финансового контроля в Российской Федерации требуют серьезного совершенствования и оптимизации. Создание действенного правового механизма парламентского финансового контроля остается объективной необходимостью.

Одним из основных направлений совершенствования правовой основы парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации должно стать стремление к законодательному закреплению системы органов государственного финансового контроля, исходя из принципа разделения властей в соответствии со стандартами, установленными ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. В этом случае при разработке и принятии законов о финансовом контроле за основу были бы взяты единые правовые и методологические основы, установленные вышеуказанным Модельным законом о государственном финансовом контроле.

Следует нормативно закрепить в системе государственного финансового контроля ведущую роль органов, созданных законодательной (представительной) властью - контрольно-счетных органов, которые организационно и финансово независимы от органов и должностных лиц, уполномоченных распоряжаться общественными, финансовыми и материальными ресурсами. Внешнему (парламентскому) финансовому контролю по праву должна принадлежать функция координации действий всех органов и объектов государственного финансового контроля. В принимаемых законах также необходимо более четко определить механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля как между собой, так и с другими органами государственной власти, в том числе и с правоохранительными.

2.2 Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

В ходе реализации задач парламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированные нормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта и имеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующие права и обязанности их участников.

В настоящее время в теории права под субъектами права понимается

лицо или организация, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей . Субъектом права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому не случайно, по мнению известного исследователя в области теории государства и права М.Н. Марченко, "в современной юридической литературе понятие "субъект права" чаще используется в качестве синонима терминов "субъект" или "участник правоотношений".

Государственный финансовый контроль, как нам уже приходилось отмечать, многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов финансовых правоотношений. Его специфика заключается в том, что, во- первых, возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере; во- вторых, одним из субъектов в этих контрольных правоотношениях в обязательном порядке выступает государственный орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, всегда касается финансовых ресурсов государства.

Финансовый контроль представительных органов может осуществляться как коллективными, так и индивидуальными субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового контроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через создаваемые ими органы функции по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.

Коллективных участников рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций можно подразделить на следующие виды:

- государственные органы законодательной (представительной) власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами и государственной собственностью;

- государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны законодательной (представительной) власти, а с другой - осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;

- органы местного самоуправления, прежде всего в силу того что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.

К первой группе участников правоотношений в сфере финансового контроля относятся Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии, контрольно- счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системе органов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.

В свою очередь, внутри данной группы субъектов их можно подразделить: по уровню их деятельности на федеральные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед ними, - на органы, выполняющие общие функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, их комитеты и комиссии) и на специальные органы финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов).

Есть и другие подходы к классификации этой группы участников парламентского финансового контроля. Например, М.Ю. Михеева полагает, что все субъекты такого контроля можно условно разделить на две группы в зависимости от их характера: на первичные и производные. При этом к первой группе она относит Федеральное Собрание Российской Федерации в целом, а также его палаты - Совет Федерации и Государственную Думу. Ко второй группе, по ее мнению, следует отнести все те контрольные органы, которые формируются представительными органами власти и носят специализированный характер. Прежде всего, по определению М.Ю. Михеевой, это профильные комитеты и комиссии.

В целом соглашаясь с предложенным подходом, считаем необходимым уточнить перечень субъектов парламентского финансового контроля, отнесенных к той или иной группе. Во-первых, "Федеральное Собрание в целом" не может выступать в качестве органа финансового контроля, поскольку как таковой не наделен какими-либо полномочиями и во все правоотношения вступает через свои палаты. Во-вторых, комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы не являются специализированными органами парламентского финансового контроля и образуются палатами не как контрольные органы, а в качестве постоянно действующих органов палат. В-третьих, не выделены контрольно-счетные органы, которые образуются парламентами специально для осуществления финансового контроля.

Исходя из вышеизложенного, к первой группе субъектов следует отнести Совет Федерации, Государственную Думу и законодательные органы субъектов Российской Федерации, а ко второй - постоянно действующие и временные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, законодательные органы регионов и специально созданные органы парламентского финансового контроля - Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Федерации.

На наш взгляд, следует также согласиться с предложенным в монографии В.Е. Чиркина "Контрольная власть" вариантом подразделения субъектов парламентского контроля на специализированные и неспециализированные органы. К первым он относит Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов (добавлено нами. - М.Д.). В.Е. Чир- кин определяет их как органы опосредованного государственного (парламентского) контроля, которые создаются законодательными органами и осуществляют свои полномочия как специализированные контрольные органы парламентов.

К числу неспециализированных органов он относит парламент, статус которого как органа законодательной власти не могут изменить никакие конструкции контрольной власти. Как верно резюмирует В.Е. Чиркин, парламент имеет и не может не иметь властные контрольные полномочия, распространяющиеся даже на другие высшие или центральные органы государства.

Ко второй группе субъектов относятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения они не только распоряжаются финансовыми ресурсами государства, обеспечивают исполнение бюджетов, но и осуществляют выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное нормативно-правовое регулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая и бюджетную.

В качестве участников бюджетных правоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями и администраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют с органами парламентского финансового контроля и им подконтрольны. Так, согласно статье 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность.

Активное внедрение в последнее время новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная статья 136, которая определила основные условия предоставления указанных трансфертов. В частности, она закрепила и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов. При несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным бюджетом.

В четвертую группу коллективных участников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью, либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.

В качестве субъектов парламентского финансового контроля могут выступать и общественные объединения, негосударственные фонды и другие некоммерческие организации в случаях предоставления им государственных финансов. В данной ситуации контрольные полномочия органов государственного финансового контроля законодательных органов распространяются на них в той части, которая связана с использованием ими в своей деятельности бюджетных средств.

Индивидуальными участниками правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права контроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К числу первых относятся депутаты законодательных органов государственной власти. В частности, в соответствии с действующим законодательством, они обладают индивидуальными формами контроля. Так, согласно статье 14 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направить запрос к руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Также они могут инициировать приглашение их на заседания палат и обратиться к ним с вопросами в порядке реализации своих контрольных полномочий.

Субъектами права получения государственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В случае получения и использования ими средств государственного бюджета и государственного внебюджетного фонда или же предоставления им льгот по налогам на них распространяются контрольные полномочия законодательных органов.

В целом участников правоотношений, складывающихся при реализации контрольных функций законодательных органов в финансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. К управомо- ченным относятся законодательные органы государственной власти, их органы, депутаты, а также созданные парламентами специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы. В число обязанных входят все остальные группы субъектов (со 2 по 4), которые приводились выше.

В этой ситуации каждому управомоченному лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод ни в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает только правами, а другая - обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороны в контрольных правоотношениях выступают в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.

Деятельность участников контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Их права и обязанности определены компетенцией, и они в большинстве случаев обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, в хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде . Они могут иметь гражданские права и нести обязанности только в соответствии с целями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом в большинстве случаев, как можно убедиться при анализе законодательства, право государственного органа - юридического лица одновременно является и его обязанностью.

В зависимости от осуществляемых функций деятельность юридических лиц носит публичноправовой и частноправовой характер. К публичным юридическим лицам причисляют, как правило, государственные органы и органы местного самоуправления, а к частным - хозяйственные организации.

Вопрос о субъектах парламентского финансового контроля тесно связан с объектом такого контроля. Они не могут существовать в отрыве друг от друга и поэтому взаимно обусловлены.

У современных исследователей теории права нет единого подхода к определению понятия "объект правоотношений". Чаще всего авторы исходят из того, что под объектом правоотношений следует понимать те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношений. Суммируя и конкретизируя различные суждения относительно объектов правоотношений, М.Н.Марченко выделяет следующие их виды:

- материальные блага, предметы материального мира - вещи;

- результаты духовного, интеллектуального творчества;

- поведение людей - их определенные действия или бездействие, а также последствия, результаты того или иного поведения;

- личные неимущественные и иные социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей участников правоотношений и по поводу которых возникают у сторон юридические обязанности и субъективные права .

Исходя из общих подходов к определению объектов правоотношений, по нашему мнению, под объектами парламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направлено поведение участников такого контроля. Поэтому, классифицируя объекты парламентского финансового контроля, можно выделить следующие их основные виды:

- во-первых, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты, последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;

- во-вторых, определенные материальные блага, которые можно определить в виде денежных средств, налогов, сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций, субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов, недоимок, пени и государственного долга;

- в-третьих, проекты федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжения государственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы, связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.

Поведение участников правоотношений всегда имеет общественную значимость. Оно должно быть направлено на удовлетворение законных интересов конкретной личности, государства и общества в целом. Поэтому действия должностных лиц государства по распоряжению финансовыми ресурсами в ряде случаев предопределяют, насколько эффективно и по целевому ли назначению они используются.

Обратимся к положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этом основном финансовом законе страны определены полномочия всех субъектов бюджетного процесса, т.е. последовательно разграничены все действия участников бюджетных правоотношений. Например, статья 153 кодекса определяет, что законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов.

Согласно статье 154, основные действия исполнительных органов государственной власти должны быть направлены на обеспечение составления проектов бюджетов (проектов бюджетов и среднесрочных финансовых планов), внесение их с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных органов. От их управленческого поведения во многом будет зависеть своевременная, в предусмотренные бюджетным законодательством сроки, разработка и утверждение методики распределения и порядка предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечение исполнения бюджетов и составления бюджетных отчетностей, представление отчетов об исполнении бюджетов на утверждение законодательных органов, обеспечение управления государственным долгом и осуществление иных полномочий.

Особую значимость в распоряжении государственными финансами имеют действия руководителя Министерства финансов Российской Федерации. В соответствии со статьей 166 Бюджетного кодекса, он имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, вносить в нее изменения, утверждать лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета и вносить в них изменения, а также давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов. Только он имеет право запретить главным распорядителям федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

При установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств министр финансов может назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету, запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов, а также обладает правом совершать другие действия, связанные с организацией бюджетного процесса. За законность и правомочность своих действий министр финансов несет персональную ответственность.

В то же время ряд исследователей, к числу которых присоединяется и автор работы, правильно отмечают, что большинство субъектов парламентского контроля не наделены самостоятельными императивными полномочиями, связанными с применением санкции юридической ответственности по итогам своей контрольной деятельности. Данное обстоятельство значительно снижает уровень действенности парламентского финансового контроля.

Действия исполнительных органов государственной власти как объектов парламентского финансового контроля имеют свою специфику. Все дело в том, что их поведение, которое является, с одной стороны, объектом контроля законодательных органов, с другой стороны, выступает в качестве правомерных действий субъекта государственного финансового контроля по отношению к другим органам государства, органам местного самоуправления и хозяйственным организациям.

Основным объектом финансового контроля со стороны законодательных органов являются средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, формирующие их доходную и расходную части. Однако, как справедливо отмечает Н.Д. Погосян, законодатель, определяя круг полномочий (компетенцию) Счетной палаты Российской Федерации (орган парламентского финансового контроля (отмечено нами. - М.Д.), не ограничивает ее контролем только за использованием государственного бюджета, поскольку контрольные полномочия Счетной палаты распространяются и на государственные финансы в целом. Такие же нормы заложены и в законодательных актах субъектов Российской Федерации об их контрольно-счетных органах.

Доходы включают в себя все поступающие в бюджет денежные средства (в виде налогов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений) за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных в соответствии с Бюджетным кодексом к источникам финансирования дефицита бюджета. Структура расходов состоит из разделов функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование расходных параметров бюджетов осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и на основании показателей реестров расходных обязательств, обусловленных установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Конкретный их перечень определен в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Значительная часть ассигнований в регионы поступает в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Они предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, а также межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) выделяются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства и законов о налогах и сборах.

Под постоянным контролем парламентского контроля должны находиться формирование и обслуживание государственного долга Российской Федерации и субъектов Федерации. К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований России, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса. Они могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

Бюджетный кодекс определил порядок прекращения долговых обязательств Российской Федерации и их списания с государственного долга. Соответствующая структура государственного долга, виды и срочность долговых обязательств и порядок их прекращения предусмотрены и на уровне субъектов Российской Федерации.

При осуществлении парламентского финансового контроля объектами проверки также выступают различные документы, касающиеся использования государственных финансов. Они имеют определенные формы и различаются в зависимости от стадии осуществляемого законодательными органами финансового контроля. Так, парламент Российской Федерации и законодательные органы субъектов через создаваемые ими специальные органы финансового контроля проводят экспертизы проектов: бюджетов на очередной финансовый год и плановый период и вносимых в них изменений; законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам бюджетно- финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса; бюджетов государственных внебюджетных фондов; программ, на финансирование которых используются бюджетные средства. Объектами исследования и анализа являются и другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета и бюджетов регионов или влияющие на финансирование и исполнение бюджетов.

В ходе исполнения бюджетов объектами парламентского финансового контроля становятся сметы доходов и расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с целью выявления нарушений бюджетной дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов. Данный контроль направлен на решения исполнительных органов государственной власти, опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, в порядке контроля проводится документальная проверка непосредственно государственных органов и хозяйственных организаций, пользующихся государственными финансами и государственной собственностью.

2.3 Парламентский финансовый контроль как форма реализации внешнего государственного финансового контроля

* Система государственного финансового контроля в любой стране представляет собой сложный механизм правовых, финансовых, экономических, организационных и других методов воздействия со стороны государства с тем, чтобы обеспечить законность и достоверность финансовых операций, объективную оценку их экономической эффективности и целесообразности, а также увеличение доходных поступлений в бюджет, сохранность и разумное распоряжение государственной собственностью. Для достижения этой цели используются различные формы контроля.

Классификация государственного финансового контроля осуществляется разными авторами исходя из различных оснований. Например, М.В. Ка- расева, с учетом многообразия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, подразделяет его на общегосударственный и ведомственный. К общегосударственному она относит финансовый контроль, осуществляемый Федеральной налоговой службой, Федеральным казначейством и прочими органами в отношении объектов независимо от их ведомственной подчиненности.

Ведомственный финансовый контроль, в свою очередь, М.В. Карасева подразделяет на внутриведомственный, который проводится министерствами, ведомствами, управлениями администраций субъектов Российской Федерации, и внутрихозяйственный - осуществляется в самой организации специальными службами.

По мнению Н.С. Столярова, государственный финансовый контроль можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих. Он выделяет контроль, проводимый органами исполнительной власти (государственный финансовый контроль), контроль, осуществляемый органами, которые формируются законодательной властью (государственный аудит), муниципальный финансовый контроль и вневедомственный, который проводится независимыми организациями.

Другой автор, О.С. Макоев, классифицируя виды финансового контроля, исходит из характера расположения и взаимоотношений субъекта и объекта контроля, т.е. из контролирующих и контролируемых органов, организаций, и подразделяет его на внутренний и внешний. При этом он считает, что контроль является внутренним тогда, когда субъект и объект контроля организационно входят в одну систему, а внешним, когда субъект контроля не входит в ту же систему, что и объект.

В целом, обзор правовой и экономической литературы показывает, что большинство исследователей склонны классифицировать государственный финансовый контроль исходя из характера взаимоотношений между контролирующими и контролируемыми. В основу такого подхода, как справедливо отмечает В.А. Двуреченских, при определении внешнего контроля положен тот факт, что контроль осуществляется органом, не связанным с объектом контроля отношениями власти и подчинения, тогда как внутренний контроль осуществляется в рамках отношений между вышестоящими органами и нижестоящими.

Несмотря на то что у специалистов в области государственного финансового контроля нет единых мнений и взглядов - в принципе, в данном случае и не может быть таких единых стандартов - на наш взгляд, в основе критериев классификации должен лежать конституционный принцип разделения властей. С этой точки зрения, как нам кажется, более аргументированным и убедительным выглядит отнесение к органам внешнего государственного финансового контроля прежде всего законодательных органов власти и создаваемых ими органов государственного финансового контроля.

Однако вне пределов данной классификации остается президентский контроль за использованием финансовых средств государства. Поскольку Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, то отсюда следует, что он имеет свою форму власти. Президентский контроль в сфере финансов не укладывается в рамках принципа разделения властей, так как он имеет специальную функцию и обладает признаками как внешнего, так и внутреннего финансового контроля.

Президент Российской Федерации, как мы уже отмечали, осуществляет как непосредственный, так и опосредованный финансовый контроль. В первом случае его контрольные функции проявляются в том, что он может не подписать федеральный закон о федеральном бюджете и отклонить его. Президент вправе отправить Правительство Российской Федерации в отставку или уволить отдельных его членов за недостатки в работе, в том числе и в финансовой сфере.

Опосредованный президентский контроль прежде всего осуществляется Контрольным управлением Президента, а также через его полномочных представителей в федеральных округах. Согласно Положению о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 8 июня 2004 года, Контрольное управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента. В качестве основных его задач значится контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента. Оно также контролирует реализацию его бюджетных посланий и иных программных документов.

Характеризуя особенности контрольных функций президентских структур, Д.Н. Бахрах считает, что они не вправе вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных и что их компетенция ограничивается лишь обеспечением главы государства необходимой информацией. С таким утверждением, по нашему мнению, можно согласиться лишь отчасти. По действующему Положению (такие же нормы были закреплены и в Положении о Главном контрольном управлении, действовавшем с 16.03.1996 г. До 08.06.2004 г. ), Контрольное управление для осуществления своих контрольных функций обладает достаточными полномочиями властного характера. В этих целях оно может создавать специальные комиссии, направлять своих работников на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на различные совещания по вопросам контроля, проводимые органами государственной власти, вносить предложения Президенту, в Правительство, руководителям органов исполнительной власти о привлечении к ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, актов Президента, в необходимых случаях вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, направлять для принятия соответствующих мер в правоохранительные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях. К тому же Положение не содержит какие-либо нормы, запрещающие работникам Контрольного управления, осуществляющим проверки, вмешиваться в деятельность проверяемых организаций.

Контрольное управление, хотя и не имеет статуса юридического лица, но занимает, в силу определенного ему круга компетенции, особое положение в структуре Администрации Президента. Поэтому, как нам кажется, нельзя согласиться с предложением Л.В. Акопова о включении его в качестве самостоятельного государственного органа в структуру федеральных органов исполнительной власти, как это сделано в отношении Управления делами Президента. Поскольку предназначение Администрации Президента заключается в обеспечении деятельности Президента и осуществлении контроля за исполнением его решений, а также федеральных законов , представляется, что роль Контрольного управления, исходя из конституционного статуса Президента, должна усиливаться в качестве органа, обеспечивающего координацию и взаимодействие всех органов, контролирующих целевое и эффективное использование финансовых средств государства.

Определение парламентов и создаваемых ими органов как органов внешнего государственного финансового контроля вполне согласуется с их политико-правовым положением. Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.

Разумеется, такой подход ни в коей мере не исключает осуществление функций внешнего финансового контроля со стороны специальных органов финансового контроля исполнительной власти (Министерство финансов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство - в России) за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств по отношению к другим государственным органам и организациям по линии исполнительной власти. Он, безусловно, играет важную роль в обеспечении государственного управления и проводится в рамках исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому такой контроль в любом случае будет внутренним контролем, поскольку осуществляется в рамках одной ветви власти - исполнительной. Образно говоря, его можно охарактеризовать как контроль "самих себя".

Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими органы согласно их статусу независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Их функциональная и организационная независимость проявляется в том, что они не подотчетны и не подконтрольны органам и организациям, которые они проверяют. Финансовая независимость гарантируется тем, что средства, необходимые для осуществления контрольных функций указанными органами, предусматриваются в соответствующем бюджете отдельной строкой.

В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и в их эффективном использовании. Это обусловлено тем, что в правовом демократическом государстве с элементами развитого гражданского общества все общественно значимые интересы граждан выражаются именно законодательными (представительными) органами власти. Поэтому парламентский финансовый контроль и проверки, осуществляемые их органами, более объективны, достоверны, и информация об их результатах должна быть доступной для всех членов общества.

Такие выводы солидаризуются и с мнениями других исследователей в области организации государственного финансового контроля. К примеру, О.Б. Шемякина также считает, что внутренний контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, подведомственными проверяемому органу, не всегда может быть объективным и более предпочтительным. В то же время контроль, осуществляемый органами финансового контроля, созданными органами законодательной власти, являющийся внешним, проводится органом, не находящимся в подчинении у проверяемого органа, значительно повышает степень объективности и эффективности такого финансового контроля .

Общепринятые принципы разделения государственного финансового контроля на внешний и внутренний активно реализуются в большинстве зарубежных стран. При этом приоритет внешнего контроля (осуществляется парламентами и специально создаваемыми ими для этой цели органами) по отношению к внутреннему (проводится Правительством и другими органами исполнительной власти), как правило, закрепляется в основном законе государства. К примеру, статья 167 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации гласит о том, что Федеральное Собрание (парламент страны) голосованием решает вопросы расходов Конфедерации, определяет бюджет и одобряет государственный отчет, который составляет Федеральный Совет (высший распорядительный и исполнительный орган власти Конфедерации). Кроме того, Федеральный Совет не только разрабатывает финансовый план, проект бюджета страны и представляет их Федеральному Собранию, но

и обязан регулярно отчитываться за свои руководящие функции и за состояние дел в стране перед Федеральным Собранием .

Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года, закрепляя главенствующую роль Парламента в распоряжении государственными финансами, подчеркивает, что бюджет государства с учетом условий оговорок, предусмотренных органическим законом, определяется специальными финансовыми законами, принимаемыми Парламентом. Также отдельными законами финансирования социального обеспечения определяются общие условия денежного баланса, и, учитывая ранее предусмотренные доходы, устанавливаются целевые расходы, с учетом условий и оговорок, предусмотренных органическим законом.

В конституциях отдельных государств предусматриваются специальные разделы (главы), посвященные финансово-бюджетному контролю. Так, в Конституции Австрии имеется раздел "Контроль за расчетной и финансовой деятельностью". В нем подробно расписан механизм осуществления проверок финансовой деятельности Федерации, земель, союзов общин, общин и иных установленных законом субъектов.

Конституционный акт Канады от 1867 года предусматривает раздел "Финансовое законодательство: королевская санкция". Согласно статье 53 данного раздела, Парламент страны наделен достаточно широкими полномочиями по контролю за государственными средствами. Она устанавливает, что финансовые законопроекты об ассигновании какой-либо части государственных доходов или об установлении налогов или пошлин должны исходить от Палаты общин (нижняя палата Парламента) .

Конституции некоторых государств не ограничиваются просто закреплением верховенства законодательной власти в осуществлении финансового контроля, а определяют в целом механизм функционирования внешнего и внутреннего финансового контроля. К примеру, Конституция Федеральной Республики Бразилия в главе "О законодательной власти" предусмотрела отдел "Об учете, финансовом и бюджетном контроле". Статья 70 Конституции гласит, что "учет, финансовый, бюджетный контроль, контроль за операциями и имуществом Союза и учреждений непосредственной и косвенной администрации в том, что касается законности, правомерности, экономности использования субвенций и неполучения доходов, осуществляется Национальным конгрессом (законодательный орган страны) в виде внешнего контроля и системой внутреннего контроля в рамках каждой ветви власти . В качестве вспомогательного органа при осуществлении внешнего контроля со стороны Национального конгресса Конституция определяет Счетную палату.

Конституция Бразилии также определяет, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти располагают каждая самостоятельностью, своей системой внутреннего контроля, целью которого является поддержка внешнего контроля в выполнении его конституционных задач. Поэтому ответственные за осуществление внутреннего контроля, получив сведения о каких-либо нарушениях или незаконных действиях, сообщают об этом в Счетную палату Союза, в противном случае они несут солидарную ответственность .

Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что в большей степени внешний финансовый контроль за исполнением бюджета и распоряжением государственной собственностью осуществляется специальными органами парламентского финансового контроля. В разных государствах они имеют разные наименования - Счетная палата (Австрия, Бразилия, Германия, Франция); Управление Главного аудитора (Канада), Генеральное отчетное управление (США), Комитет по делам государственных финансов (Великобритания), Счетный трибунал (Испания), Государственная счетная палата (Венгрия), Контрольно-ревизионное управление (Япония) и др.

Так, согласно Конституции, Счетная палата Австрии подчиняется непосредственно Национальному совету (одна из палат Федерального Собрания - законодательного органа страны). По вопросам финансовой деятельности Федерации и финансовой деятельности законных профессиональных представительств, если они подпадают под действие исполнительной власти Федерации, Счетная палата выступает в качестве органа Национального совета, а по вопросам финансовой деятельности земель, союзов общин и общин, а также финансовой деятельности законных профессиональных представительств, если они подпадают под действие исполнительной власти земель, - в качестве органа соответствующего Ландтага (законодательный орган земли) .

Конституция Австрии закрепляет независимость Счетной палаты от Федерального Правительства и правительств земель. Счетная палата должна проводить проверку всего государственного хозяйства Федерации, финансовой деятельности, связанной с благотворительными, иными фондами и учреждениями, управление которыми осуществляется органами Федерации или лицами, назначенными для этого органами Федерации. Она также осуществляет проверку финансовой деятельности предприятий, организуемых либо исключительно самой Федерацией, либо Федерацией совместно с другими субъектами права, в отношении которых Счетная палата наделена полномочиями проводить контрольные мероприятия в случаях, когда им принадлежит не менее пяти процентов первоначального, основного или собственного капитала. Счетная палата проверяет и деятельность предприятий, которые эксплуатируются исключительно самой Федерацией либо ею совместно с другими указанными выше субъектами права.