Парламентский финансовый контроль

1.2 Классификация видов и форм парламентского контроля

К вопросу классификации видов и форм парламентского контроля можно подойти исходя из различных позиций. Основу в этой ситуации, по нашему мнению, должны составить многогранная деятельность парламента, а также многообразие целей и характера его контрольной деятельности. Поэтому классификация видов и форм парламентского контроля может определяться различными критериями: в зависимости от субъекта и объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т.д.

С учетом этих критериев современные исследователи выделяют различные виды и формы парламентского контроля. В частности, A.A. Корни- лаева отмечает парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами. Она выделяет также: упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; контроль законодательного органа, осуществляемый в определенных сферах.

Примерно такого же мнения придерживается Е.В. Коврякова. Она классификацию парламентского контроля проводит в зависимости: от органов, осуществляющих парламентский контроль (контроль, осуществляемый парламентом, входящими и не входящими в него структурами); от времени осуществления парламентского контроля (упреждающий, сопутствующий, последующий парламентский контроль); от содержания (парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности государства, в информационной сфере, в области охраны окружающей среды).

Достаточно широкий круг оснований для выделения различных видов парламентского контроля приводит Г.Ю. Диваева. Она проводит классификацию исходя из:

- времени осуществления: предварительный, текущий и последующий парламентский контроль;

- органов, его осуществляющих: контроль самого парламента; контроль, проводимый органами и должностными лицами, входящими в его структуру и не входящими в его структуру;

- содержания: контроль в сфере соблюдения прав человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; в информационной сфере; в области охраны окружающей среды;

- формы правления и политического режима в государстве: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской, парламентской республиках;

- процедуры осуществления: гласный и негласный;

- основания проведения контрольных мероприятий: конкретный и абстрактныи .

В качестве общепринятых форм парламентского контроля используются парламентские слушания, парламентские и депутатские запросы, вопросы к Правительству или отдельным его членам, заслушивание отчетов должностных лиц, проведение парламентских расследований, резолюции порицания или выражения недоверия Правительству и т.д. В разных государствах, как уже отмечалось, в зависимости от формы правления и национального законодательства превалируют те или иные формы контроля.

Классификация, приводимая в данной работе, не охватывает и не может охватить всевозможные существующие критерии. Предлагаемый нами перечень включает в себя лишь основные, базисные виды и формы парламентского контроля в Российской Федерации.

Исходя из этого к числу основных видов парламентского контроля в России можно отнести:

- контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

- контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов;

- парламентский финансовый контроль;

- контроль за соблюдением прав человека;

- контроль за внешнеполитической деятельностью;

- контроль в сфере обороны и безопасности.

Контроль за соблюдением и исполнением законов предусматривает деятельность палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации по наблюдению и проверке выполнения государственными и иными органами и организациями, а также должностными лицами норм материального и процессуального права, содержащихся в законах. Эта деятельность должна касаться законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения, возникающие в связи с функционированием системы органов государственной власти, с защитой прав и свобод человека и гражданина и обеспечением законности в стране.

Однако в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации палаты Федерального Собрания не наделены полномочиями по контролю за исполнением федеральных законов, за редким их исключением, когда о таких функциях парламента прямо указано в самом законодательном акте (к примеру, федеральные законы о внешней разведке, о государственной охране). Попытки отдельных субъектов законодательной инициативы по принятию специального федерального закона о парламентском контроле, как уже указывалось выше, пока еще не увенчались успехом.

Достаточно сильное нежелание принять такой закон прежде всего исходит от исполнительной власти. Так, уже упомянутые проекты законов "О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов" и "О парламентском контроле в Российской Федерации" не нашли поддержки у Правительства Российской Федерации. В официальных отзывах о законопроектах свое отрицательное отношение к нему оно аргументировало прежде всего тем, что указанные формы деятельности палат Федерального Собрания в настоящее время в достаточной мере урегулированы соответствующими регламентами Совета Федерации и Государственной Думы и Конституция предусмотрела исчерпывающий перечень их полномочий за соблюдением и исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и их должностными лицами. К тому же никак нельзя согласиться с выводами в отзывах Правительства и о том, что деятельность палат Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля фактически будет дублировать деятельность правоохранительных органов и что это не согласуется с конституционным принципом разделения властей.

Подобная позиция прямо противоречит принципам демократизма и полновластия народа, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Она не укладывается в рамки общей тенденции развития российского парламентаризма, характеризующейся повышением роли и значимости законодательных органов власти в жизни общества. Если исходить из общего смысла представленных отзывов, то не должны были быть принятыми Федеральный закон от 27 декабря 2005 года "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" и поправка в статью 103 Конституции Российской Федерации, наделившая контрольными полномочиями Государственную Думу.

Определенные контрольные функции палат Федерального Собрания в порядке решения вопросов внутреннего распорядка (ч. 4 ст. 101 Конституции) своей деятельности в пределах организации их работы могли бы быть предусмотрены в принятых ими регламентах. Такая практика распространена в деятельности ряда зарубежных парламентов. Однако регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не содержат отдельных глав либо статей, посвященных контрольной деятельности палат и их органов.

Как уже отмечалось, конституции (уставы) многих субъектов Российской Федерации, исходя из положений Конституции России и Федерального закона от 6 октября 1999 года, закрепили за законодательными органами функции контроля за исполнением законов. В отдельных регионах приняты и законы о контроле за соблюдением и исполнением законов субъектов. Практически во всех из них в качестве основного вида контроля выделяют текущий контроль - контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов в течение всего срока их действия. Кроме того, в ряде случаев также предусматривается предварительный контроль и локальный (разовый) целевой контроль (законы Ставропольского, Хабаровского краев, Брянской, Новгородской и Тамбовской областей).

Предварительный контроль предполагает осуществление правовой экспертизы проектов законов, вносимых в законодательный орган для принятия, проведение проверки положений вновь принятых законов о введении их в действие, а также обеспечивающих механизм их реализации.

Целевой контроль предусматривает контроль за исполнением отдельного закона субъекта Федерации в течение срока, определенного парламентом, либо проведение конкретных контрольных мероприятий по инициативе депутатов.

В этих законах в качестве основных целей парламента определены: выявление и устранение причин, препятствующих исполнению законов; оценка социально-экономической эффективности законов; выработка и принятие решений по вопросам контроля за исполнением законов. В рамках поставленных целей предусматривается решать такие задачи, как: повышение эффективности действия законов субъектов Российской Федерации; выявление и устранение причин и условий, препятствующих соблюдению и исполнению законов; укрепление законности на территории субъектов; своевременное приведение в соответствие с законодательством Российской Федерации законов регионов; разработка и принятие решений по вопросам контроля за соблюдением и исполнением законов.

Конституция Российской Федерации не содержит прямых норм, предусматривающих контрольные функции палат Федерального Собрания в отношении Правительства Российской Федерации. О таком праве законодательного органа говорится в Федеральном законе от 27 декабря 2005 года (вред, от 28.12.2010) "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" . В частности, в нем в качестве одной из основных целей регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением Советом Федерации и Государственной Думой деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, определено обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства, исполнительных органов государственной власти регионов по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Закрепление в субъектах Российской Федерации возможностей контроля их законодательными органами за исполнительной властью в виде установления системы исполнительных органов государственной власти, согласования кандидатур для назначения членов Правительства, заслушивания докладов и отчетов руководителей о соблюдении и исполнении законов субъекта вполне согласуется с действующим законодательством. Первые два полномочия вытекают непосредственно из положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 1999 года. Последнее.- заслушивание докладов руководителей исполнительных органов о деятельности исполнительной власти субъектов - не противоречит принципу разделения властей, так как оно осуществляется в порядке общей подотчетности исполнительной власти по исполнению законов и не предоставляет право законодательной власти давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В данной ситуации представление докладов, отчетов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей.

Парламентский финансовый контроль занимает особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов в Российской Федерации. Во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации. Во- вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за исполнением бюджетов достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации. В-третьих, свои полномочия по контролю за распоряжением исполнительной власти финансовыми ресурсами законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и в большей степени через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы.

Контроль парламента за использованием финансовых ресурсов страны призван содействовать активной реализации финансовой политики государства в области социального и экономического развития страны. Основное его предназначение заключается в осуществлении функций государства по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества. Более подробно контрольная деятельность законодательных органов за использованием бюджетных средств будет рассмотрена в последующих главах работы.

Парламентский контроль за соблюдением и исполнением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Идея об учреждении данного института была заложена еще Верховным Советом РСФСР последнего созыва. Свое юридическое выражение она нашла в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. Конституция Российской Федерации 1993 года (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции) закрепила введение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Данный институт действует в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года (в ред. от 28.12.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Согласно статье 1 закона, должность Уполномоченного по правам человека учреждена "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами" . Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. Он рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Он не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению. О принятом решении он в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия которых обжалуются. Отказ в принятии жалобы должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. В случае установления фактов нарушения прав заявителя он, в порядке принятия мер по их устранению, вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Институты уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах на сегодняшний день находятся на стадии своего становления. Хотя Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года и предусматривает (ст. 5), что в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации могут учреждаться должности уполномоченных по правам человека в субъектах, но создание таких институтов в регионах идет неоправданно замедленными темпами. По состоянию на начало 2010 года, они были учреждены только в 55 субъектах Федерации.

Основными причинами затягивания процесса учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации по- прежнему остаются: с одной стороны - непонимание необходимости его учреждения со стороны законодателя, а с другой - осознанное нежелание руководства субъекта Федерации создавать неподотчетный ему орган, наделенный правом оценивать действия власти по обеспечению прав и свобод человека.

Как видно из докладов Уполномоченного по правам человека , отсутствие института уполномоченного по правам человека во многих регионах никоим образом не говорит о том, что там права человека не нарушаются или нарушаются недостаточно часто для того, чтобы учредить такой институт. Нередко ситуация совершенно обратная. К тому же нужно учитывать и такой факт, что отсутствие в значительном числе регионов указанного института нарушает принцип равной государственной защиты прав и свобод человека на всей территории Российской Федерации.

Практика показывает, что в обеспечении парламентского контроля за соблюдением прав человека через институт Уполномоченного по правам человека немало нерешенных проблем, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. Одной из главных, на наш взгляд, является отсутствие осознания и восприятия как должностными лицами государства, так и гражданами, обществом в целом, что повсеместное функционирование такого государственного (парламентского) правозащитного института является необходимым элементом правового государства. В этой связи, как нам кажется, заслуживают поддержки со стороны парламентариев вносившиеся Уполномоченным по правам человека предложения о необходимости внесения изменений в Закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", с тем чтобы в нем предусматривалось закрепление нормы, гласящей, что в субъектах Федерации "учреждается должность Уполномоченного...", а не "может учреждаться должность Уполномоченного..." (п. 1 ст. 5).

Такой законопроект уже был внесен в Государственную Думу еще в апреле 2002 года, и Совет Государственной Думы, рассмотрев его на своем заседании 16 апреля 2002 года, поручил Комитету Государственной Думы по государственному строительству подготовить проект закона к рассмотрению палатой. Однако в связи с тем, что Комитет подготовил отрицательное заключение на законопроект, Государственная Дума своим постановлением от 20 февраля 2004 года отклонила его и не стала в дальнейшем рассматривать.

Контроль парламента за внешнеполитической деятельностью проявляется в участии палат Федерального Собрания в рассмотрении вопросов международной деятельности Российской Федерации. Согласно пункту "г" статьи 106 Конституции Российской Федерации, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации денонсации международных договоров России. Эти законы рассматриваются им в порядке, установленном Регламентом.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты. Согласно Регламенту (ст. 187) она принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российского государства, а также по вопросам международных отношений в целом.

Президентом Российской Федерации или Правительством в Государственную Думу вносится проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для России выражено в форме федерального закона вместе с заверенной копией официального текста этого договора и другими документами. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Государственная Дума принимает данный федеральный закон или же в отдельных случаях может принять решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Такое решение должно быть мотивировано и оформляется постановлением Государственной Думы.

В соответствии с пунктом "м" статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент России только после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Соответствующие комитеты Совета Федерации и Государственной Думы на своих заседаниях рассматривают вопрос о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации. Комитеты при необходимости могут затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. По итогам обсуждения представленных кандидатов комитеты выносят свои мотивированные заключения, которые направляются Президенту Российской Федерации.

Контрольные полномочия палат Федерального Собрания в сфере обороны и безопасности вытекают из положений Конституции Российской Федерации (ст. 102 и 106), федеральных законов от 31 мая 1996 года (ред. От 05.04.2011) "Об обороне" и уже упомянутых - "О внешней разведке" и "О государственной охране". В соответствии с ними парламентский контроль осуществляется в виде: принятия федеральных законов в этой области; утверждения в федеральном бюджете расходов на оборону и безопасность; утверждения Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных его местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их назначению; решения вопроса (также Советом Федерации) о возможности использования Вооруженных Сил страны за пределами территории Российской Федерации.

В мировой практике развития парламентаризма сложились различные формы контрольной деятельности законодательных органов. Достаточно многообразные формы парламентского контроля применяются в ходе функционирования палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации. К числу основных из них относятся:

- дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

- доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Федерации;

- участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;

- проведение парламентских расследований;

- парламентские слушания;

- право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Советом Федерации, Государственной Думой, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

- парламентские запросы;

- запросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (депутатские запросы);

-проведение правительственного часа;

- вопросы к членам Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Федерации;

- ратификация и денонсация международных договоров;

- утверждение отдельных актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.

Одним из действенных инструментов, с помощью которого законодательная власть может реализовать свои контрольные полномочия, является парламентское расследование. Отсутствие раньше такого института контроля парламента за деятельностью исполнительной власти в целом негативно влияло на развитие демократических начал в Российском государстве.

Под парламентским расследованием обычно понимается одна из форм контроля за исполнительной властью, как особый вид расследования, представляющий собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативными правовыми актами . Оно может проводиться только по вопросам, которые отнесены к компетенции законодательного органа, не подменяя правоохранительные органы, суды, не вмешиваясь в прерогативы других контролирующих органов.

Целями парламентского расследования в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 года "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" являются: защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности

Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

В статье 3 Закона указывается, что парламентское расследование проводится на основе Конституции Российской Федерации. Однако она не содержит каких-либо норм, касающихся проведения парламентских расследований. В свое время группой депутатов (126 депутатов Государственной Думы) была предпринята попытка устранить данный конституционный пробел. Ими в июне 1999 года в порядке законодательной инициативы был внесен в Государственную Думу проект закона "О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации", предусматривающий образование комиссий для проведения парламентских расследований. Постановлением Государственной Думы от 22 сентября 1999 года законопроект был одобрен в первом чтении и поручено Комитету Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе доработать его с учетом поступивших поправок и внести на рассмотрение Думы во втором чтении . Однако законотворческий процесс в отношении предложенной поправки в Конституцию на этой стадии остановился. В последующем во втором чтении указанный законопроект Государственной Думой не рассматривался.

Предусмотренный в Законе от 27 декабря 2005 года механизм парламентского расследования имеет, по высказываниям многих исследователей, к мнению которых присоединяется и автор данной работы, серьезные недостатки . Как нам кажется, Закон определил слишком узкий круг обстоятельств, в связи с которыми могут быть проведены парламентские расследования. К их числу отнесены только: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина и обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и последствиями таких ситуаций природного и техногенного характера.

В то же время первый законопроект "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу еще в июне 2002 года группой депутатов (всего 7 депутатов) и принятый Думой в первом чтении 7 октября 2003 года, а затем отклоненный постановлением Думы от 16 сентября 2005 года, в связи с внесением президентского варианта проекта закона о парламентском расследовании, содержал более широкий перечень оснований для проведения парламентских расследований. Так, они могли проводиться и в случаях грубых нарушений Конституции и федерального законодательства при подготовке и проведении выборов, совершения действий, несовместимых со статусом соответствующего должностного лица федеральных органов государственной власти, выявления причин и обстоятельств конфликтов, имеющих общественную значимость, за исключением территориальных споров и конфликтов между субъектами Российской Федерации.

Значительные трудности для функционирования комиссии парламентского расследования создает требование Закона о том, что решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе комиссии должны оформляться постановлениями обеих палат Федерального Собрания. Если же одна из палат не примет такого решения, то парламентское расследование не проводится (ст. 8).

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии. Он считается утвержденным, если за него проголосуют более половины от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В случае неутверждения его хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается, т.е. все нужно будет начинать сначала. Таким образом, предусмотренный порядок проведения парламентских расследований неоправданно усложнен. Он делает затруднительным проведение таких расследований по общественно-значимым вопросам государственной жизни, что не способствует повышению эффективности и действенности парламентского контроля.

Тем не менее введение института парламентского расследования на федеральном уровне во многом способствовало активизации этих процессов на уровне субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, учитывая важность и необходимость такой формы парламентского контроля, внесены изменения в их основные законы, законы о парламентах субъектов, либо приняты специальные законы. Так, право проведения парламентских расследований законодательными органами предусматривают конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республики и Республики Татарстан. Специальные законы о парламентском расследовании приняты законодательными органами Кабардино-Балкарской ("О парламентском расследовании" от 20.06.2008), Карачаево-Черкесской ("О парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики" от 08.12.2006) и Чеченской Республик ("О парламентском расследовании Парламента Чеченской Республики" от 20.05.2007).

В соответствии с законами о законодательных органах правом назначения и проведения парламентских расследований наделены также парламенты республик Адыгея ("О Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея от 10.07.2006 в ред. от 03.06.2009), Башкортостан ("О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан" от 30.12.2002 в ред. от 25.05.2009) и Ростовской ("О Законодательном Собрании Ростовской области" от 18.09.2002 в ред. от 12.05.2009) области. Реализация такой формы контроля предусмотрена и в законах об уполномоченном по правам человека в республиках Тыва (от 30.06.1999 в ред. от 19.03.2008), Саха (Якутия) (от 17.10.2002 в ред. от 31.01.2008), Карелия (от 12.11.2007 в ред. от 27.10.2008) и Нижегородской области (от 09.01.2004 в ред. от 29.04.2009). В Республике Калмыкия право депутатов участвовать в депутатских расследованиях закреплено в Законе Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года (ред. от 10.07.2009) "О статусе депутатов Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия".

Важная роль в реализации контрольных полномочий парламента отводится парламентским запросам, запросам членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также вопросам к членам Правительства. Учитывая этот фактор, Правительство Российской Федерации в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном им постановлением от 19 января 2005 года, предусмотрело специальный раздел 9 "Порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы".

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года (ред. от 25.07.2011) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" , регламентами Совета Федерации и Государственной Думы палаты Федерального

Собрания вправе направлять парламентские запросы Председателю Правительства Российской Федерации, другим членам Правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой срок. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты. Его копии направляются всем членам Совета Федерации или Государственной Думы.

Активно членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы в качестве форм парламентского контроля используются депутатские запросы и вопросы к членам Правительства. Запросы депутатов направляются ими самостоятельно к тем же должностным лицам, которые являются объектом парламентского запроса. Они не требуют оглашения на заседании палаты.

С вопросами к членам Правительства Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут обращаться на заседаниях соответствующих палат. Порядок направления вопросов и ответов должностных лиц на них достаточно подробно расписан в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы. Вопросы палатами рассматриваются в рамках "правительственного часа", который Советом Федерации проводится в первый день очередного заседания палаты, а Государственной Думой, как правило, - два раза в месяц по средам.

Вопросы могут быть как письменные, так и устные. Приглашенному должностному лицу предоставляется определенное время для выступления по существу заданных ему письменных вопросов или для основной информации по рассматриваемому блоку вопросов. Прения в рамках "правительственного часа" не проводятся. По результатам рассмотрения вопросов палаты могут дать поручения своим комитетам (комиссиям) подготовить проект постановления палаты о законодательной инициативе, проведении парламентских слушаний, а также иные поручения.

В действующем законодательстве отсутствуют определения понятий депутатского запроса и вопросов к членам Правительства. Хотя они во многом и родственны, поскольку исходят от одних и тех же субъектов, но имеют существенные различия. Под вопросом к члену Правительства, как правило, понимают обращение с целью получения сведения информационного характера по конкретной теме или по одному из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов власти. Ответы на них должностные лица дают в специальное отведенное время в период заседания палат, и при этом, как уже отмечалось, прения по ним не проводятся.

Депутатские запросы членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы направляются должностным лицам самостоятельно. Они преследуют в основном цель привлечения внимания к проблемным вопросам, которые не решаются или же реализуются ненадлежащим образом. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него обязательно в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Ответ на депутатский запрос может стать предметом обсуждения на заседаниях палат Федерального Собрания или их комитетов (комиссий).

Согласно части 3 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Они представляют собой публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, проводимое палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Российской Федерации, в том числе и тогда, когда в парламент представлен соответствующий законопроект или он уже находится в процессе рассмотрения . Таким образом через институт парламентских слушаний законодательным органом реально осуществляются функции предварительного парламентского контроля.

В основном парламентские слушания посвящаются обсуждению и выражению стратегии развития в тех или иных сферах развития общества. По характеру обсуждаемых вопросов в качестве приоритетных определяются такие направления, как экономическая и финансовая политика, вопросы образования и здравоохранения, проблемы государственной национальной политики и местного самоуправления.

Таким образом, при осуществлении своей контрольной деятельности парламентом используются различные формы, которые широко распространены в мировой практике развития парламентаризма. В большинстве случаев невозможно привязать какую-либо форму контроля к конкретному виду парламентского контроля. Наиболее эффективное и действенное влияние, как правило, они оказывают в сочетании друг с другом, а нередко и дополняя друг друга в зависимости от специфики контролируемых процессов. Однако некоторый анализ нормативных правовых актов и практики контрольной деятельности законодательных органов в России показывает отсутствие на сегодняшний день должного правового механизма осуществления всех форм парламентского контроля.

1.3 Парламентский финансовый контроль - составная часть парламентского контроля

Важнейшей функцией любого государства является управление финансовыми ресурсами страны. Финансы представляют собой денежные отношения, связанные "с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства".

Финансовая система страны включает как государственные финансовые ресурсы, так и негосударственные. Большинство исследователей склонны считать, что в настоящее время финансовая система Российской Федерации состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев: бюджетных фондов; внебюджетных фондов; государственного и муниципального кредитов; страховых фондов; финансов предприятий и организаций.

Непременным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы выступает финансовый контроль, который входит в единый механизм государственного контроля. Являясь самостоятельной функцией управления, он выступает в качестве важного этапа всего управленческого цикла.

Существуют различные подходы к пониманию и определению финансового контроля. Так, А.Н. Козырин под финансовым контролем понимает осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в некоторых случаях и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово- хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.

Н.И. Химичева считает, что "финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов".

Несмотря на многообразие подходов к пониманию данного института, предназначение финансового контроля заключается в успешной реализации функций государства по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества. Поэтому его роль в современных условиях огромна. Он осуществляется государственными органами финансового контроля и негосударственными органами: независимыми аудиторскими службами, органами внутреннего финансового контроля частных предприятий, некоммерческих и общественных организаций и др.

Институт финансового контроля представляет собой составную часть общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший элемент финансовой системы. По мнению М.В. Карасевой, государственный финансовый контроль, который, является составной частью финансового контроля, представляет собой, с юридической точки зрения, финансово-правовой институт, включающий в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства.

Понятие государственного финансового контроля определяется и по другим критериям. Поэтому вполне можно, на наш взгляд, согласиться и с тем, что государственный финансовый контроль представляет собой комплексную, многоаспектную, межотраслевую систему наблюдения государственными органами, наделенными законодательством контрольными функциями, за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов с целью установления законности и целесообразности финансовых и других операций, связанных с ними, а также для оценки экономической эффективности этой деятельности и выявления финансовых резервов.

Контроль в целом и государственный финансовый контроль в частности подразделяют на непосредственный и опосредованный. По мнению Н.Д. Погосяна, опосредованный финансовый контроль осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство, Федеральное Собрание, федеральные и региональные органы государственной власти, задача которых сводится к установлению образцов, правил поведения путем принятия ими нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность контрольных органов. К числу органов непосредственного государственного финансового контроля Н.Д. Погосян относит Счетную палату Российской Федерации, прокуратуру, органы ведомственного контроля (налоговые органы, контрольно-ревизионное управление Минфина России, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, контрольные органы субъектов Федерации).

Соглашаясь с составом субъектов непосредственного государственного финансового контроля, автор данной работы придерживается несколько иной позиции, чем определенной Н.Д. Погосяном, в отношении круга органов, осуществляющих опосредованный контроль. По нашему мнению, Президент Российской Федерации, парламент имеют двойственную юридическую природу при реализации своих контрольных функций: они осуществляют финансовый контроль не только через создаваемые ими органы, но и непосредственно сами. Так, Президент России вправе отклонить (не подписать) закон о федеральном бюджете, он лично заслушивает информацию Председателя Правительства, федеральных министров, глав исполнительной власти регионов, дает им соответствующие указания, в том числе и по вопросам распоряжения финансовыми ресурсами страны. Палаты Федерального Собрания, являясь непосредственными участниками бюджетного процесса, осуществляют на своих заседаниях предварительный и последующий финансовый контроль, заслушивают отчеты Правительства, доклады и информации руководителей федеральных органов исполнительной власти, ответы членов Правительства и некоторых других должностных лиц (на "правительственном часе"), а также вправе направить им парламентские запросы.

Контроль, осуществляемый государством в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. С точки зрения современного российского законодательства, государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Он в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу, территориальные органы финансового бюджетного надзора, органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, а также на иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов.

Финансовый контроль призван содействовать успешной реализации финансовой политики государства во всех сферах социального и экономического развития страны. Общеизвестно, что без наведения должного порядка в бюджетно-финансовой сфере, без стабильной системы государственного финансового контроля невозможно продуктивно решать как общегосударственные вопросы, так и конкретные социально-экономические проблемы. Поэтому возникает вполне справедливый вопрос: кто и как от лица государства и всего общества должен осуществлять контроль за деятельностью органов власти по расходованию бюджетных средств и распоряжению государственной собственностью.

Свою финансовую политику государство реализует через создаваемую им систему органов государственного финансового контроля. Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности органов государственного финансового контроля. Дифференциация общественных отношений, связанных с осуществлением государственного финансового контроля, в странах рыночной экономики основывается на принципе разделения властей и подразделяется на внутренний и внешний финансовый контроль .

Образованные исполнительной ветвью власти и им подотчетные органы государственного финансового контроля осуществляют внутренний финансовый контроль. Он играет важную роль в обеспечении эффективного государственного управления и осуществляется ими в рамках исполнительно- распорядительной деятельности путем проверки выполнения финансовых обязательств перед государством, правильности использования государственными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов, государственной собственности, соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями, выявления внутренних резервов производства, устранения и предупреждения нарушений в финансово-хозяйственной сфере и др.

В правовых государствах со сложившимся гражданским обществом интересы всего населения страны, в том числе и в сфере государственных финансов, представляет парламент. Он непосредственно и через специально созданные им независимые органы осуществляет контроль за эффективным использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью и природными ресурсами. Такой контроль традиционно называют внешним, так как он производится как бы извне по отношению к органам исполнительной власти. Таким образом парламент не только определяет формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, но и осуществляет контроль за целевым и эффективным их использованием.

Осуществление парламентского финансового контроля (внешнего государственного финансового контроля) до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года относилось, в соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к сфере "внешнего аудита бюджетов". Данный термин в бюджетном законодательстве не раскрывался. Попытки его теоретического обоснования были сделаны лишь некоторыми исследователями. Так, В.А. Двуре- ченских в своем труде "Проблемы теории и методологии внешнего аудита бюджета", исходя из норм бюджетного законодательства, определил такие направления деятельности по осуществлению внешнего аудита, как контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов бюджетов, целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства.

Как нам представляется, он вполне обоснованно считает, что внешний аудит бюджетов не может быть сведен лишь к контролю за их исполнением. По мнению В.А. Двуреченских, он должен решать такие задачи, как оценка деятельности органов государственной власти, единиц государственного сектора экономики по предоставлению широкого спектра гарантированных Конституцией Российской Федерации и нормативными правовыми актами услуг населению, оценка соотношения качества и объема этих услуг с затратами государственных ресурсов и выяснение того, как исполнение бюджета повлияло в целом на социально-экономическое развитие страны.

Институт внешнего государственного аудита в Российской Федерации находится в стадии становления. Это явление абсолютно новое для России. Одними из первых среди трудов, имеющих большое значение для теории и практики становления и развития государственного аудита в нашей стране, явились монографии Председателя Счетной палаты Российской Федерации, C.B. Степашина "Конституционный аудит" и "Государственный аудит и экономика будущего". В своем труде "Конституционный аудит" автор подчеркивает, что институт государственного аудита непосредственно связан с идеей о необходимости практического участия населения страны в прямом или косвенном управлении государственным бюджетом, собственностью, интеллектуальными и иными ресурсами страны. Под государственным аудитом он понимает систему внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными) .