Парламентский финансовый контроль

В данной ситуации, по нашему мнению, предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права на участие в формировании органа внешнего государственного финансового контроля, подотчетного парламенту, не согласуется с конституционными принципами построения системы органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной властями в субъектах Российской Федерации.

Обращает на себя внимание и пункт 3 статьи 5 закона, где говорится о том, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к государственным должностям субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. То есть данный вопрос также остается на усмотрении органов власти на местах.

В то же время такая редакция входит в противоречие с положением пункта 1 статьи 2.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которое определяет, что перечень типовых государственных должностей субъектов утверждается Президентом Российской Федерации. В порядке реализации требований указанного закона Президент России своим Указом от 4 декабря 2009 года утвердил Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, куда включены председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа субъекта.

На сегодняшний день отсутствует вертикаль в системе органов внешнего государственного финансового контроля. Однако проблема обеспечения равной степени защищенности средств федерального бюджета, бюджетов регионов и государственной собственности на всей территории страны остается весьма острой. Тем более что нельзя не учитывать тот факт, что значительная часть бюджетов большинства регионов формируется за счет федеральных финансов, поступающих в виде межбюджетных трансфертов.

В контексте обсуждения данной проблемы не раз поднимался вопрос о необходимости образования территориальных (региональных, окружных) подразделений аппарата Счетной палаты. Мало того, Государственной Думой Постановлением от 4 сентября 1998 года был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" , в который вводилась статья 8.1, предоставляющая Счетной палате право создавать свои региональные (территориальные) отделения. Однако Совет Федерации постановлением от 14 октября1998 года отклонил принятый Государственной Думой закон. Государственная Дума не стала его повторно рассматривать, и решением Совета Думы от 8 апреля 1999 года он был снят с дальнейшего рассмотрения.

Идея создания региональных органов Счетной палаты поддерживается и рядом исследователей. К примеру, такое мнение высказывают З.М-Т. Ах- медова и Д.Н. Усатов в уже указанных работах. В целом разделяя идею о необходимости структурирования Счетной палаты по вертикали, полагаем, что она не должна основываться на необходимости создания ее региональных отделений. Думается, целесообразнее было бы идти по другому пути. Часть функций Счетной палаты по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, распоряжением государственной собственностью можно было бы делегировать контрольно-счетным органам субъектов Федерации, внеся при этом предварительно соответствующие изменения в закон "О Счетной палате Российской Федерации".

В связи с этим в части 7 статьи 18 закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов следовало бы закрепить нормы, наделяющие Счетную палату Российской Федерации правом осуществлять координацию деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и делегировать им в отдельных случаях свои полномочия по осуществлению внешнего контроля за использованием средств федерального бюджета и федеральной собственности на территориях соответствующих регионов.

Финансовый контроль вне зависимости от органа, его осуществляющего, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую правовую базу. В этих условиях построение системы внешнего финансового контроля с присутствием элементов координации деятельности контрольно-счетных органов регионов со стороны Счетной палаты, как нам кажется, является необходимым условием перспективы развития всей системы контрольно-счетных органов и повышения эффективности ее функционирования. Такие меры позволят, во-первых, без увеличения количества дополнительных контролирующих органов, а значит и численности работников в них, решить вопрос об обеспечении равнозащищенности всех бюджетных средств и государственной собственности на территории всей страны и, во- вторых, намного повысить авторитет и функциональную независимость контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и тем самым значительно укрепить их правовой статус.

Практически во всех законах субъектов Федерации о контрольно- счетных органах предусматривается образование коллегиальных органов. Как правило, они называются коллегиями. К примеру, в соответствии с Законом Чувашской Республики от 20 ноября 2006 года "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики" Коллегия Контрольно-счетной палаты образуется для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Контрольно-счетной палаты, итогов контрольных мероприятий, методологии контрольной деятельности, отчетов и другой информации, представляемых Государственному Совету Чувашской Республики, других вопросов работы Контрольно-счетной палаты . Ее компетенция и порядок работы определены также Регламентом Контрольно-счетной палаты и положением о Коллегии.

В указанном законе также регламентирована область действия контрольных полномочий Контрольно-счетной палаты. В соответствии с ним они распространяются на государственные органы и учреждения Чувашской Республики, финансируемые за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, на территориальные государственные внебюджетные фонды Чувашской Республики. Контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из республиканского бюджета Чувашской Республики, используют государственную собственность Чувашской Республики либо управляют ею, а также в части предоставленных им законами Чувашской Республики льгот по налогам в республиканский бюджет. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций такие полномочия Контрольно-счетной палаты применяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств республиканского бюджета, распоряжением государственной собственностью Чувашской Республики.

Контрольно-счетные органы строят свою деятельность самостоятельно на основе перспективных и текущих планов, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета регионов с учетом всех видов и направлений деятельности контрольного органа. Планы включают все проверки и другие виды работ с указанием сроков их проведения, ответственных аудиторов и структурных подразделений, необходимого количества специалистов, в том числе привлекаемых на договорной и иной основе.

Проекты текущего годового плана рассматриваются Коллегией контрольно-счетного органа либо законодательным органом субъекта Федерации. Обязательному включению в планы работы контрольно-счетного органа, как правило, подлежат поручения руководителей высшего исполнительного органа государственной власти и законодательного органа региона. Кроме того, обязательному рассмотрению при формировании планов работы контрольно-счетного органа подлежат запросы комиссий, комитетов и депутатов законодательного органа власти. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании специальных постановлений парламента.

Внутренние вопросы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации определяются их регламентами, которые утверждаются Коллегией или же председателем контрольного органа. Они являются локальными нормативными правовыми актами и устанавливают:

- внутренние вопросы деятельности контрольно-счетного органа;

- распределение обязанностей между работниками контрольно-счетного органа, его функции и взаимодействия;

- порядок ведения дел;

- порядок подготовки и проведения мероприятий различных видов и форм контрольной и иной деятельности;

- систему учета, отчетности и предоставления информации о результатах деятельности контрольного органа.

Анализ практики работы контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации на основе данных Ассоциации контрольно-счетных органов России показывает увеличение масштабов их контрольной деятельности.

Результаты мероприятий по осуществлению контроля за формированием и использованием средств региональных бюджетов приведены ниже в таблице.

По результатам контрольных мероприятий в 2010 году контрольно- счетными органами выявлены нарушения в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 301717,5 млн. рублей, что на 73,7% больше чем в 2009 году. Больше всего финансовых нарушений в 2010 году было выявлено Контрольно-счетной палатой города Москвы - на 175971,4 млн. рублей. Значительные финансовые нарушения также выявлены Контрольно-счетной палатой Красноярского края - 17231,9 млн. рублей и Контрольно-счетной палатой Законодательного Собрания Тверской области - 14006,5 млн. рублей.

Из общей суммы финансовых нарушений в 2010 году 2482,8 млн. рублей составили средства, использованные не по целевому назначению. Этот показатель на 10,3% больше, чем в 2009 году (2251,9 млн. рублей). Наибольшие суммы бюджетных средств, направленных и использованных на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, выявлены контрольно-счетными палатами Камчатского края - 494,4 млн. рублей, города Москвы - 493,6 млн. рублей и Курской области - 194,9 млн. рублей.

По материалам, представленным контрольно-счетными органами субъектов Федерации в Ассоциацию контрольно-счетных органов России, в 2010 году было устранено финансовых нарушений на общую сумму 35069,5 млн. рублей, в том числе возмещено средств, использованных не по целевому

назначению, в размере 861,3 млн. рублей. Больше всего нарушений было исправлено выявленных контрольно-счетными палатами Красноярского края - на 15312,0 млн. рублей, Кемеровской области - 3669,0 млн. рублей и Счетной палатой Республики Татарстан - на 1750,7 млн. рублей. В общем объеме возмещенных бюджетных ассигнований, использованных не по целевому назначению, наибольшую долю составили выявленные средства Контрольно- счетной палатой Республики Башкортостан (346,9 млн. рублей), Счетной палатой Республики Татарстан (90,3 млн. рублей) и Контрольно-счетной палатой Курской области (83,5 млн. рублей).

В 2010 году контрольно-счетными органами регионов по итогам проверок направлено в адрес распорядителей и получателей бюджетных средств, которыми являются органы исполнительной власти, различные учреждения и организации, 3743 представления и предписания (в 2009 году - 3707). В целях обеспечения действенности такой меры они осуществляли контроль за их выполнением. В результате из общего количества внесенных представлений и предписаний были исполнены 2836, или 75,8% (в 2008 году соответственно 22863 и 77,2%). Однако 907 представлений и предписаний, или почти четверть из них, так и остались нереализованными. Такое положение, прежде всего, объясняется тем, что в регионах, как и на уровне Федерации, нет нормативно установленного механизма рассмотрения представлений и предписаний контрольно-счетных органов.

Во всех законах о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации закреплены нормы о том, что контрольный орган представляет парламенту ежегодный отчет о своей работе и, как правило, после его утверждения он подлежит опубликованию. В отдельных случаях парламентарии ограничиваются обсуждением таких отчетов на заседаниях профильных комитетов законодательного органа. Чаще всего ежегодные отчеты о работе контрольно-счетных органов рассматриваются на пленарных заседаниях парламентов.

4.5 Правовые основы взаимодействия контрольно-счетных органов с другими контролирующими и правоохранительными органами

Осуществление государственного финансового контроля требует комплексного подхода. Оно не может ограничиться только раздельным функционированием системы внешнего и внутреннего финансового контроля. Важнейшим условием эффективности такого контроля и обеспечения результативности работы органов финансового контроля является их сотрудничество, постоянное совершенствование их контрольной деятельности путем разработки и применения действенных методов выявления, предупреждения и пресечения нарушений в финансовой сфере.

Комплексный подход к государственному финансовому контролю прежде всего обеспечивается в результате тесного взаимодействия контрольно-счетных органов парламентов с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий. Такое взаимодействие призвано способствовать разработке и реализации эффективных мер по устранению нарушений в финансовой сфере, своевременному и полному выполнению итогов контрольных мероприятий, а также повышению качества подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу управления государственными финансами и другими материальными ресурсами страны.

На сегодняшний день в Российской Федерации практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие порядок взаимодействия и сотрудничества государственных органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В качестве исключения можно назвать Соглашение об информационном взаимодействии между Министерством финансов и Счетной палатой Российской Федерации от 21 июля 2005 года, в соответствии с которым Министерство финансов должно передавать Счетной палате сведения об отдельных операциях в рамках исполнения федерального бюджета, сводную бюджетную роспись федерального бюджета и отчетную информацию за очередной финансовый год. Поэтому правовой механизм взаимодействия контрольно-счетных органов с другими контролирующими органами за использованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью в Российской Федерации в определенной степени закреплен в законодательных актах о них, а также, в ряде случаев, оформлен в виде совместных документов нормативного характера о сотрудничестве и взаимодействии.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" установил, что Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

На данный момент правовой основой для обеспечения сотрудничества Счетной палаты с другими контролирующими органами являются положения статьи 22 указанного Закона, которые определяют, что контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов России и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля, налоговые органы и иные государственные контрольные органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельные министерства.

В свою очередь, в ряде случаев в нормативных правовых актах, закрепляющих правовое положение тех или иных контролирующих органов, также содержатся положения, касающиеся необходимости взаимного сотрудничества. К примеру, контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также контроль за реализацией общенациональных проектов осуществляет Контрольное управление Президента Российской Федерации, являющееся самостоятельным подразделением Администрации Президента. В соответствии с Положением о Контрольном управлении при реализации своих функций Управление, наряду с другими государственными органами, также взаимодействует и со Счетной палатой Российской Федерации.

В числе основных контрольных органов, обязанных содействовать деятельности Счетной палаты, как следует из норм статьи 22 Закона, - Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля. Однако до настоящего времени их взаимодействия не получили правовой регламентации, также отсутствуют соглашения о порядке их сотрудничества при проведении контрольных мероприятий, как это имеет место по отношению ко многим различным государственным органам. Такая ситуация, несомненно, не способствует повышению результативности и скоординированной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

То, что государственный финансовый контроль, осуществляемый по линии законодательной власти, занимает ведущее место по отношению к контролю, проводимому исполнительной властью, как правило, уже ни у кого не вызывает сомнений. Однако отсутствие правового механизма их взаимодействия непосредственно влияет на характер их отношений и, чаще всего, не лучшим образом. Поэтому выработка четких правил функционирования и взаимодействия парламентского финансового контроля и системы финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами власти, является одной из первоочередных задач.

В нынешних условиях правовая регламентация взаимодействия Счетной палаты и Министерства финансов Российской Федерации ограничивается, как правило, принятием отдельных документов по конкретным мероприятиям. В частности, 18 марта 2009 года между ними был подписан протокол о взаимодействии по вопросам организации и проведения Счетной палатой в Министерстве финансов комплекса проверок исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", а также отчета об исполнении федерального бюджета за 2008 год. В этом документе стороны определили основные подходы и принципиальные положения осуществления указанного контрольного мероприятия в марте- июле 2009 года, в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты от 26 декабря 2008 года.

Основываясь на Протоколе, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 31 марта 2009 года № 148 "О проведении Счетной палатой Российской Федерации комплекса проверок исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", а также отчета об исполнении федерального бюджета за 2008 год". Этим же приказом были утверждены специальные Правила организации работы Министерства финансов на период проведения Счетной палатой контрольного мероприятия.

Согласно Правилам, все материалы, документы, данные и информации для проведения проверки исполнения федерального бюджета в период проведения комплекса проверок представляются Счетной палате только на основе письменных обращений инспекторов Счетной палаты, подписанных руководителем контрольного мероприятия по направлениям деятельности и одним из координаторов со стороны Счетной палаты. Срок предоставления запрашиваемой информации составляет не менее четырех рабочих дней со дня поступления запроса. В случае, если запрашиваемая информация ранее была передана Счетной палате, то повторно она не представляется.

Запросы, акты по результатам проверок Счетной палаты и проекты заключений аудиторов палаты регистрируются в Министерстве финансов. Непосредственные исполнители в департаментах Министерства в течение десяти рабочих дней проверяют сведения, указанные в актах по результатам проверок. Не согласованные между департаментами Министерства и работниками Счетной палаты вопросы выносятся на рассмотрение заместителя министра финансов.

Замечания на проекты заключений аудиторов и сводного заключения Счетной палаты Министерство финансов оформляет в виде таблицы и представляет в Счетную палату не позднее чем за пять дней до дня соответствующего заседания Коллегии Счетной палаты.

Немаловажное место, как мы уже отмечали, в системе внутреннего контроля за обеспечением исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации отводится Федеральному казначейству. В его нормативных актах также указывается на необходимость осуществления взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации. Однако сам механизм такого взаимодействия нигде не прописан.

Потребность в тесном сотрудничестве контрольно-счетных и правоохранительных органов в сфере эффективного и целевого использования государственных ресурсов в последние годы находит свое отражение и в нормативных актах последних. Так, в приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" указывается на необходимость обеспечения надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь - со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Федерации и муниципальных образований. В развитие этих положений практически во всех регионах заключены Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между органами прокуратуры и контрольно-счетными органами субъектов.

В рамках реализации положений статьи 22 упомянутого закона Счетной палатой Российской Федерации заключен ряд соглашений о сотрудничестве и взаимодействии с федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, а также организациями. К их числу относятся :

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой по финансовым рынкам (02.10.2009);

- Положение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Следственным комитетом при прокуратуре Российской Федерации (20.06.2008);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (15.02.2008);

- Соглашение о взаимодействии Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной миграционной службы (21.12.2007);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (20.07.2007);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации (22.06.2007);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации (2007);

- Соглашение о сотрудничестве между Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации (18.09.2006);

- Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой (18.04.2006);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации (31.03.2006);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской федерации и Общественной палатой Российской Федерации (26.02.2006);

- Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (11.07.2005);

- Положение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации (апрель 2005);

- Соглашение о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и администрацией Чеченской Республики (28.06.2002);

- Соглашение между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации об основах взаимодействия (22.06.2000);

- Протокол о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (12.02.2001) и другие.

Так, Положением о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Следственным комитетом Российской Федерации установлен порядок их сотрудничества в целях решения задач по вопросам обеспечения защиты государственных и общественных интересов от преступных посягательств в финансово-бюджетной сфере и в сфере использования и сохранности государственной собственности, а также по вопросам, связанным с выявлением, пресечением и расследованием преступлений. Такое взаимодействие осуществляется в соответствии с федеральными законами "О Счетной палате Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года (ред. от 07.02.2011), "О Следственном комитете Российской Федерации" от 28 декабря 2010 года (ред. от 19.07.2011) и иными нормативными актами.

Документ предусматривает право Счетной палаты материалы по итогам контрольного мероприятия, в случаях выявления данных о совершении преступлений, относящихся к подследственности следователей Следственного комитета, направлять в Следственный комитет для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Материалы, передаваемые в Следственный комитет, должны сопровождаться обращением, которое подписывает Председатель Счетной палаты.

Представляемые в Следственный комитет документы должны быть оформлены в соответствии с правилами делопроизводства, установленными в Счетной палате. Копии отчетов, актов и иных документов по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, содержащих данные, указывающие на признаки преступлений, заверяются подписью ответственного за проведение данного мероприятия. Материалы Счетной палаты должны содержать максимально полные данные об установленных обстоятельствах, указывающих на признаки преступлений, и связанных с ними нарушениях законов с приведением конкретных статей нормативных правовых актов, требования которых нарушены, о должностных и иных лицах, виновных в установленных нарушениях, размере и характере ущерба, а также информацию о мерах, принятых Счетной палатой (представлениях, предписаниях), финансовыми или другими органами по устранению данных нарушений.

Обращения Счетной палаты рассматриваются Следственным комитетом в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. По результатам их рассмотрения он направляет в Счетную палату мотивированную письменную информацию о принятом решении с приложением в установленных Уголовно-процессуальным кодексом случаях копий процессуальных документов, сообщает об отмене либо изменении ранее принятых решений по материалам проверок и уголовным делам, возбужденным на основании материалов Счетной палаты, о направлении в суд уголовных дел для рассмотрения по существу и результатах их рассмотрения.

При направлении обращений Счетной палаты в следственные органы либо в иные правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела Следственный комитет уведомляет об этом Счетную палату. В соответствии с процессуальными полномочиями он контролирует своевременность рассмотрения обращений Счетной палаты, проверяет законность и обоснованность принятых по ним решений и о результатах проверок информирует Счетную палату. При необходимости Счетной палатой по письменному запросу Следственного комитета или его следственного органа, осуществляющего проверку, представляются дополнительные материалы, связанные с проведенными контрольными мероприятиями.

Счетная палата и Следственный комитет обмениваются по вопросам, представляющим взаимный интерес, информацией, при необходимости обеспечивая конфиденциальность полученных сведений. Не реже одного раза в полугодие Счетная палата представляет в Следственный комитет сведения о направленных обращениях, а Следственный комитет сообщает ей о результатах их рассмотрения.

Счетная палата и Следственный комитет по итогам работы за год обмениваются письменной информацией о результатах взаимодействия, предусмотренного Положением. По согласованию между собой они проводят совместные информационные, отчетные, научно-практические мероприятия, а также мероприятия по повышению квалификации специалистов Счетной палаты и Следственного комитета.

В целях реализации Соглашения о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой руководители этих органов осуществляют организационно-управленческие мероприятия по реализации Соглашения и рассматривают наиболее важные вопросы взаимодействия и координации деятельности либо уполномочивают на это своих заместителей или иных должностных лиц. При необходимости они организуют одновременное проведение налоговыми органами и Счетной палатой контрольных мероприятий в организациях.

В данном документе также установлен порядок взаимодействия при планировании и проведении контрольных мероприятий Счетной палатой. В частности, предусмотрено, что Федеральная налоговая служба направляет в Счетную палату информацию о планируемых проверках внутреннего аудита на очередной год, а Счетная палата направляет в Федеральную налоговую службу выписку из плана своей работы в части, касающейся Федеральной налоговой службы, ее территориальных органов и подведомственных учреждений.

Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы должны оказывать содействие инспекторам Счетной палаты в проведении контрольных мероприятий на предприятиях, в организациях и учреждениях. При необходимости к проводимой Счетной палатой проверке по согласованию сторон могут привлекаться сотрудники налоговых органов. В свою очередь, Счетная палата при выявлении фактов уклонения от уплаты налогов и сборов, иных нарушений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, требующих принятия по ним мер со стороны Федеральной налоговой службы в соответствии с ее полномочиями, направляет в налоговую службу материалы по итогам контрольных мероприятий, которые должны содержать информацию о фактах нарушений налогового законодательства с оценкой выявленного ущерба о возражениях руководителей и (или) иных ответственных должностных лиц проверенных предприятий, организаций и учреждений по актам проверок. О результатах контрольных мероприятий, проведенных налоговыми органами по материалам Счетной палаты, Федеральная налоговая служба информирует ее в месячный срок после их завершения.

Конкретные направления взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации определены и с другими государственными органами, выполняющими функции надзора и контроля. Так, протокол о межведомственном взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства предусматривает согласованные действия при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

В нем определено, что Счетная палата предоставляет антимонопольной службе сведения о фактах нарушения законодательства в этой сфере, а также информацию о результатах контрольных мероприятий, проводимых по просьбе этого ведомства. В свою очередь, Федеральная антимонопольная служба обязалась сообщать Счетной палате о фактах нецелевого и неэффективного использования государственных средств, о нарушениях, допущенных органами исполнительной власти при проведении открытых конкурсов, информацию о реорганизации финансовых структур, а также о приобретении любым лицом более 20% голосующих акций, сведений о сделках с акциями финансовых организаций, совершенных иностранными инвесторами.

Соглашение между Счетной палатой Российской Федерации и Банком России устанавливает сотрудничество сторон в сфере контроля за обслуживанием федерального бюджета и государственного долга Российской Федерации, в области внедрения новых методов и технологий контрольно- ревизионной и научной деятельности. В нем заложены возможности осуществления обмена информацией, методическими рекомендациями и информационно-справочными материалами, а также проведение взаимных консультаций.

В целях организации обмена опытом между сторонами, подписавшими Соглашение, предполагается создание совещательных и экспертных органов, в том числе рабочих групп и советов. В целом документ упорядочивает уже фактически сложившиеся формы взаимодействия между Счетной палатой и Центральным банком Российской Федерации.

К числу последних документов, регламентирующих взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами, относится Соглашение о сотрудничестве с Федеральной службой по финансовым рынкам, заключенное в октябре 2009 года. Оно предполагает взаимодействие сторон по вопросам формирования условий функционирования финансовых рынков, выявления фактов нарушения законодательства в области финансовых рынков. В нем закреплены положения о совместных усилиях по осуществлению контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, а также по иным вопросам, представляющим взаимный интерес.

В рамках данного документа Счетная палата и Федеральная служба по финансовым рынкам планируют оказание друг другу взаимной экспертной и консультативной помощи. Кроме того, предполагается проведение совместных конференций, семинаров, "круглых столов", осуществление обмена методическими и экспертно-аналитическими материалами и результатами контрольных мероприятий. Также в соответствии с Соглашением намечается проведение совместных совещаний, создание рабочих и консультативных групп и комиссий.

Счетная палата Российской Федерации при осуществлении своих контрольных функций взаимодействует не только с контролирующими органами исполнительной власти и правоохранительными органами. Такое сотрудничество налажено и с законодательными органами субъектов Российской Федерации. С первых же лет своей деятельности она начала заключать отдельные соглашения о сотрудничестве с парламентами регионов. К примеру, 16 мая 1997 года было заключено Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Государственным Советом Чувашской Республики, которое в последующем, 24 июня 2000 года, с учетом накопленной практики сотрудничества и изменений в бюджетном законодательстве, было обновлено. В нем в пределах полномочий, предоставленных законодательством, стороны договорились о сотрудничестве и взаимодействии по организации и осуществлению контроля за своевременным исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов и бюджета Чувашской Республики по целевому назначению, включая контроль за движением средств этих бюджетов на территории Чувашской Республики.

При этом каждая из сторон взяла на себя конкретные обязательства по реализации положений Соглашения. Так, Государственный Совет Чувашской Республики должен оказывать помощь и содействие Счетной палате Российской Федерации в обеспечении контроля за использованием средств федерального бюджета путем привлечения к участию в проводимых мероприятиях работников Контрольно-счетной палаты, других контрольных и финансовых органов Чувашской Республики и по запросу Счетной палаты представляет информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, по вопросам, входящим в ее компетенцию. В свою очередь Счетная палата взяла на себя обязательство содействовать Государственному Совету Чувашской Республики в организации контроля за использованием средств республиканского бюджета Чувашской Республики путем направления специалистов на проведение контрольных мероприятий по вопросам, входящим в ее компетенцию, оказывать помощь в вопросах организации и методологии контрольно- ревизионной деятельности и по просьбе Государственного Совета представлять информацию по результатам завершенных мероприятий, проведенных вне рамок заключенного Соглашения, представляющих интерес для Чувашской Республики.

Стороны также решили, что по взаимной договоренности будут проводить анализ итогов проведенных контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов бюджетов и расходования бюджетных средств, представлять предложения по их устранению, совершенствованию бюджетного, налогового законодательства и развитию федеральной бюджетной системы и бюджетной системы Чувашской Республики.

В порядке реализации Соглашения о взаимодействии Счетная палата Российской Федерации провела 12 совместных с Контрольно-счетной палатой Государственного Совета Чувашской Республики контрольных и экс- пертно-аналитических мероприятий. Они осуществлялись, прежде всего, в тех сферах, где пересекаются федеральные и региональные интересы.

Подобные соглашения Счетной палатой заключены и с законодательными органами других регионов. Так, 10 июля 1998 года было подписано Соглашение о сотрудничестве с Законодательным Собранием Республики Карелия. Оно предусматривает ряд совместных усилий по обеспечению контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов и бюджета Республики Карелия, включая контроль за законностью и своевременностью движения государственных ассигнований в финансово-кредитных учреждениях.

На уровне субъектов Российской Федерации также сложился определенный механизм взаимодействия органов парламентского финансового контроля с другими контролирующими и правоохранительными органами. Во многих регионах это взаимодействие строится на законодательной основе. Например, в Законе Брянской области от 12 апреля 2006 года "О Контрольно- счетной палате Брянской области" предусмотрена специальная статья "Взаимодействие Контрольно-счетной палаты с другими органами государственного финансового контроля и правоохранительными органами".

В соответствии с указанной статьей Контрольно-счетная палата области обеспечивает единую систему контроля над исполнением областного бюджета. При проведении контрольных мероприятий она взаимодействует с федеральными государственными органами, их территориальными органами, государственными органами Брянской области и правоохранительными органами на основании заключенных соглашений о сотрудничестве.

При необходимости Контрольно-счетная палата может использовать материалы ревизий и проверок других контрольных органов. При этом она обеспечивает надлежащий режим использования указанных материалов, предусмотренный по соглашению с представившими их органами.

Система государственного финансового контроля в республике Саха (Якутия) построена на основе уже приведенного в главе II данной работы Закона "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)". Согласно главе 6 "Взаимодействие и координация деятельности органов государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия)" указанного закона, все органы финансового контроля республики, в том числе и Контрольный комитет, который является постоянно действующим органом парламентского контроля, ежеквартально в течение года уточняют планы контрольной работы и при необходимости включают в них совместные проверки бюджетополучателей. При разработке годовых и квартальных планов контрольной работы они, во избежание дублирования контрольных мероприятий, согласовывают их между собой.

Законом определено, что органы государственного финансового контроля республики взаимодействуют и с органами финансового контроля Российской Федерации. В частности, такое сотрудничество предполагает проведение совместных контрольных мероприятий, обмен результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, создание ассоциаций и других объединений органов финансового контроля, проведение совместных научных и практических конференций, учебных семинаров, курсов повышения квалификации.

Взаимодействие органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами республики осуществляется путем предоставления им информации о результатах контрольных мероприятий, а в случае выявления фактов хищения финансовых и материальных ресурсов, иных злоупотреблений - передачи им материалов ревизий и проверок. Кроме того, в Законе Республики Саха (Якутия) "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" содержится норма, которая устанавливает, что Контрольный комитет при выполнении своих полномочий привлекает контрольные и правоохранительные органы для совместного проведения проверок и ревизий.

В некоторых субъектах Российской Федерации порядок взаимодействия органов государственного финансового контроля, включая орган финансового контроля парламента, определен нормативными правовыми актами органов исполнительной власти. Как нам кажется, это не совсем соответствует общепризнанным принципам, поскольку исполнительная власть не может регламентировать действия контрольно-счетного органа парламента, даже если по вопросам взаимодействия органов финансового контроля.

Так, администрация Ярославской области Постановлением от 19 ноября 2007 года "О взаимодействии органов государственного финансового контроля Ярославской области" утвердила "Порядок взаимодействия органов государственного финансового контроля Ярославской области при применении мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства и административной ответственности". Принятый Порядок определяет механизм взаимодействия департамента финансов, департамента финансового контроля и Контрольно-счетной палаты Ярославской области.

Данный документ установил порядок реализации материалов ревизий и проверок органов финансового контроля, в том числе и Контрольно- счетной палаты. В соответствии с ним контрольно-счетный орган парламента в случае обнаружения в результате контрольного мероприятия фактов нарушения бюджетного законодательства обязан направить в департамент финансов акты ревизии (проверки) с необходимыми материалами в срок не позднее 30 дней со дня подписания акта. В такие же сроки он должен направить в департамент финансов представление или иной документ, подписанный должностным лицом Контрольно-счетной палаты, с предложением о применении мер принуждения. В нем также регламентирован порядок представления контрольным органом парламента области в департамент финансов протоколов об административных правонарушениях, составленных им.

Таким образом, по нашему мнению, здесь явное противоречие конституционных положений и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами. В данном случае порядок взаимодействия органов государственного финансового контроля области было бы правильнее установить нормативным правовым актом Государственной Думы Ярославской области.

Результативность деятельности контрольно-счетных органов не может оцениваться только объемами выявленных нарушений и возвращенных в бюджет финансовых средств. Не умаляя значения последующего контроля, осуществляемого контрольными органами парламента, все же в не меньшей степени важной задачей считаем создание эффективной системы защиты и предупреждения возможных злоупотреблений в финансовой сфере. Особую актуальность эти вопросы приобретают в нынешних условиях финансово-экономического кризиса.

В субъектах Российской Федерации задача по объединению усилий всех органов государственного финансового контроля, действующих на территории региона, созданию единого, подчиняющегося общей цели механизма взаимодействия стоит достаточно остро и решается она по-разному. Данный процесс усложнен и тем, что нет единой правовой основы осуществления государственного финансового контроля в России. В этих условиях накопленный опыт скоординированной совместной работы органов внешнего и внутреннего финансового контроля, а также правоохранительных органов в отдельных субъектах Федерации представляет значительный научный и практический интерес.

В качестве примера можно привести организацию взаимодействия органов государственного финансового контроля при осуществлении контроля за исполнением бюджета субъекта Федерации, бюджетов внебюджетных фондов регионов, а также за состоянием финансовой дисциплины получателей бюджетных средств в Республике Татарстан. В целях оптимального решения этой задачи в регионе Указом Президента Республики Татарстан от 21 июля 2005 года был образован Межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля. Этим же Указом утвержден состав Межведомственного совета и Положение о нем.

Межведомственный координационный совет был сформирован из представителей всех органов, которые на территории республики осуществляют функции надзора и контроля в сфере использования государственных финансов.

Председателем Межведомственного координационного совета утвержден председатель Счетной палаты республики. Указом также определено, что деятельность координационного совета осуществляется на основе принципов:

- самостоятельности органов государственного финансового контроля при выполнении согласованных решений и проведении совместных мероприятий в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий;

- системного планирования деятельности органов государственного финансового контроля при осуществлении контрольных функций;

- ответственности руководителей каждого контрольного органа Республики Татарстан за выполнение совместных решений в пределах предоставленных им законодательством полномочий.

Межведомственный координационный совет является консультативно- координационным органом, созданным в целях обеспечения формирования единой системы государственного финансового контроля в Республике Татарстан, координации деятельности и организации взаимодействия органов государственного финансового контроля, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. Члены Совета выполняют свои функции лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

В пределах своих полномочий Совет осуществляет обеспечение координации деятельности и организацию взаимодействия органов государственного финансового контроля республики с органами государственного финансового контроля Российской Федерации, в том числе в форме проведения совместных контрольных мероприятий, обмена полученными результатами при проведении контрольных мероприятий, обеспечения методическими и нормативными материалами.

Взаимодействие органов государственного финансового контроля и надзора на территории Республики Татарстан в настоящее время осуществляется в рамках Межведомственного совета. Работа контролирующих органов координируется в целях исключения дублирования объектов и вопросов проверок на основе сводного плана контрольных мероприятий.

Совместная работа контролирующих органов способствует повышению их результативности. В республике создана единая автоматизированная база данных по проведенным проверкам. Ежеквартально обобщаются данные по нарушениям бюджетного законодательства, выявленным Счетной палатой, Департаментом казначейства Министерства финансов, территориальным Управлением федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Министерством внутренних дел по Республике Татарстан.

В ходе совместных контрольных мероприятий только в 2009 году было выявлено: 136,9 млн. рублей нецелевого использования бюджетных средств, 1048,8 млн. рублей - неэффективного использования, 3942,1 млн. рублей - нарушения в сфере государственных и муниципальных закупок, 2491,1 млн. рублей - нарушения законодательства при распоряжении государственным и муниципальным имуществом, 120,5 млн. рублей - недопоступления средств в бюджетную систему. По итогам проверок были приняты меры по возврату бюджетных средств и устранению выявленных нарушений на общую сумму 3545,2 млн. рублей. По выявленным органами государственного финансового контроля фактам нарушений были наложены штрафы на 148 должностных и 8 юридических лиц на общую сумму 1,7 млн. рублей.

Совместное использование функциональных возможностей органов государственного финансового контроля широко применяется и в Кировской области. Контрольно-счетной палатой области в 2009 году было проведено совместно с другими контролирующими органами 10 контрольных мероприятий. По результатам проверок всего в 2009 году 16 материалов было направлено в прокуратуру области.

Чаще, чем в остальных субъектах, совместные контрольные и эксперт- но-аналитические мероприятия также проводятся с другими контрольными и надзорными органами Контрольно-счетной палатой Ингушетии, Контрольным комитетом Удмуртской Республики, Контрольно-счетной палатой Сахалинской области.

Тем не менее в большинстве регионов не налажено тесное сотрудничество контрольно-счетных органов с другими контрольными и правоохранительными органами. На их территориях отсутствуют единые центры по координации деятельности и организации взаимодействия этих органов. Соглашения о сотрудничестве между контрольно-счетными органами и другими контролирующими органами реализуются слабо, нередко они носят формальный характер.

Такое положение во многих субъектах Федерации видно из отчетов о деятельности контрольно-счетных органов регионов в 2009 году. Если в целом за год ими было проведено всего 7750 контрольных и экспертно-анали- тических мероприятий, то доля совместных таких мероприятий, осуществленных с другими контрольными и надзорными органами, составила всего лишь 282, или 3,6% от их общего числа.

4.6 Правовые аспекты совершенствования и перспективы развития системы контрольно-счетных органов в России