Парламентский финансовый контроль

В Волгоградской области наряду с вышеуказанным законом принят и действует Закон от 25 апреля 2007 года "О публичных (общественных) слушаниях" . В нем публичные (общественные) слушания определены как форма реализации права населения Волгоградской области на непосредственное участие в осуществлении государственной власти путем обсуждения проектов нормативных правовых актов области, а также общественно значимых вопросов.

Указанные два закона имеют много общих черт. Так, и в том, и в другом случае решение о проведении слушаний принимает областная Дума: при проведении публичных (общественных) слушаний - постановлением Думы, "публичные (депутатские) слушания" организуются и проводятся на основании решения Совета областной Думы. Как на депутатских, так и на общественных слушаниях могут обсуждаться любые общественно значимые вопросы, проекты нормативных правовых актов органов государственной власти Волгоградской области. По сути эти два законодательных акта во многом дублируют друг друга и содержат, на наш взгляд, определенные юридические неясности.

Закон от 27 апреля 1999 года подразумевает тождественность понятий "публичные слушания" и "депутатские слушания". Он не раскрывает сущности понятия "публичные (депутатских) слушания", а лишь ограничивается определением его как формы законотворческой деятельности депутатов, обеспечивающей единый подход к выработке концепции поставленной проблемы. Думается, вряд ли "обеспечение единого подхода к выработке концепции поставленной проблемы" можно отнести к форме законотворческой деятельности депутатов.

Обращает на себя внимание и другой момент. Хотя о времени и месте проведения публичных (депутатских) слушаний, согласно статье 6 Закона, обязаны проинформировать все население не позднее чем за 10 дней до их проведения, но участвовать в них могут только приглашенные. Таким образом, трудно однозначно определить, к категории каких законодательных актов он относится: регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением парламентских слушаний, или же устанавливающих правоотношения в сфере публичных слушаний.

Публичные слушания по проектам областного бюджета и годового отчета об исполнении областного бюджета в Амурской области проводятся в соответствии с Положением о порядке подготовки и проведения таких слушаний . Рекомендации публичных слушаний в обязательном порядке утверждаются Законодательным Собранием области. Так, постановлением от 24 июня 2010 года законодательный орган области утвердил рекомендации публичных слушаний по проекту годового отчета об исполнении областного бюджета за 2009 год.

Наряду с рекомендацией Законодательному Собранию принять проект закона области об исполнении областного бюджета за 2009 год, итоговый документ содержит достаточно много конкретных предложений в адрес правительства области по расходованию бюджетных средств.

Постановление Законодательного Собрания области с рекомендациями было направлено губернатору области, Контрольно-счетной палате, общественной палате и в органы местного самоуправления области. Оно также было опубликовано в средствах массовой информации и размещено на официальном сайте законодательного органа в сети Интернет.

Закон Тамбовской области от 4 июня 2007 года "О порядке организации и проведении публичных слушаний в Тамбовской областной Думе"закрепляет особенности подготовки и проведения публичных слушаний по проектам областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период и годового отчета об исполнении областного бюджета. В частности, он устанавливает, что проект областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период и годового отчета об исполнении областного бюджета подлежат опубликованию администрацией области в газете "Тамбовская жизнь" за 15 дней до начала проведения публичных слушаний по законопроектам.

Итоговый документ публичных слушаний по проекту областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, проекту годового отчета об исполнении областного бюджета подлежит опубликованию и представляется в областную Думу для рассмотрения в Комитете по бюджету, налогам и финансам, утверждения его на заседании областной Думы и учета при принятии областной Думой соответствующих законов области и иных правовых актов.

Такие документы областной Думой принимаются ежегодно по результатам публичных слушаний по проектам законов о бюджете и об утверждении отчета об исполнении бюджета. К примеру, областная Дума постановлением от 30 июня 2008 года утвердила итоговый документ - рекомендации публичных слушаний по проекту закона Тамбовской области "Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за 2009 год" . В нем констатируется, что участники публичных слушаний отмечают, что бюджетная политика Тамбовской области в 2009 году осуществлялась в условиях финансового и экономического кризиса, но, несмотря на это, достигнуты определенные положительные результаты. В утвержденных рекомендациях участниками слушаний было предложено Администрации области:

- в 2010 году обеспечить равномерное и в полном объеме исполнение расходных обязательств Тамбовской области;

- кардинально повышать качество публичных услуг, которые предоставляются гражданам, внедряя современные формы предоставления медицинских, образовательных, иных социальных услуг;

- продолжить работу по повышению эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, созданию для них стимулов с целью расширения собственной налоговой базы с последующим снижением уровня дотационности местных бюджетов и др.

Контроль за исполнением постановления областной Думы был возложен на комитет по бюджету, налогам и финансам областной Думы.

Особенностью принятого 4 июля 2007 года Закона Санкт-Петербурга "О порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета Санкт- Петербурга и проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга" является то, что слушания по проекту бюджета проходят в форме очного собрания, а по проекту годового отчета об исполнении бюджета проводятся как в форме очного собрания, так и заочного. Очная форма проведения принимается в случае выявления Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга в результате внешней проверки отчета об исполнении бюджета несоответствия исполнения бюджета города принятому закону о бюджете, превышения органом, исполняющим бюджет, прав, предоставленных ему бюджетным законодательством.

Заочная форма проведения публичных слушаний по проекту годового отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга должна обеспечивать выявление и учет мнения населения города по законопроекту. Решение о форме проведения слушаний принимает бюджетно-финансовый комитет.

В публичных слушаниях по проекту бюджета Санкт-Петербурга вправе участвовать депутаты Законодательного Собрания города, Государственной Думы, члены Совета Федерации, должностные лица органов исполнительной власти, руководители общественных организаций (в законе дается перечень таких лиц), граждане Российской Федерации и иностранные граждане без предварительной регистрации. При рассмотрении на слушаниях проекта годового отчета об исполнении бюджета, проводимых в форме очного собрания, без предварительной регистрации вправе участвовать лица, прямо указанные в законе. Иные лица могут участвовать только по приглашению бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания.

По итогам публичных слушаний на основе высказанных мнений, предложений и замечаний оформляются рекомендации, которые подписываются председательствующими. Они направляются губернатору Санкт-Петербурга и депутатам Законодательного Собрания и учитываются при рассмотрении проектов законов о бюджете города на очередной финансовый год и об исполнении бюджета за соответствующий финансовый год в парламенте города.

В некоторых регионах законодательные органы не приняли отдельные нормативные правовые акты, регулирующие процедуру проведения публичных слушаний по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета. Но исходя из того, что такие публичные слушания являются частью бюджетного процесса в регионах, они предусмотрели специальные разделы (главы, статьи) по проведению слушаний в законах о регулировании бюджетных правоотношений (Чувашская Республика, Республика Карелия, Забайкальский край, Липецкая область). Так, Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 года "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" содержит специальный раздел "Публичные слушания и публичная независимая экспертиза", где определен порядок проведения публичных слушаний по проектам республиканского бюджета Чувашской Республики и годового отчета об исполнении республиканского бюджета.

В указанном законе регламентированы сроки опубликования проектов бюджетов и годовых отчетов об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики, порядок подготовки публичных слушаний, участия в них комитетов и комиссий законодательного органа, анализ и обобщение предложений граждан по опубликованным документам. В них также предусмотрено проведение независимой экспертизы проектов законов, которая предусматривает компетентное исследование законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства, содержащее выводы о последствиях принятия указанных законов, об их влиянии на социально-экономические процессы в обществе и основные характеристики бюджета субъекта Российской Федерации. Результаты публичной независимой экспертизы проектов законов подлежат официальному опубликованию.

В большинстве субъектов Российской Федерации организация и проведение публичных слушаний по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета нормативными правовыми актами регионов возложены на законодательные органы. Однако есть и другие примеры. Так, в Волгоградской, Кировской, Курской, Нижегородской, Тверской областях, Еврейской автономной области и в некоторых других субъектах проведение таких слушаний законами о бюджетном процессе предусмотрено Правительствами (администрациями) регионов. В отдельных субъектах также порядок подготовки и проведения публичных слушаний по законопроектам о бюджете установлен нормативными актами органов исполнительной власти (Хабаровский край, Кировская, Пензенская, Саратовская области).

Статья 26.13 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не конкретизирует, какой именно орган государственной власти субъекта (законодательный или исполнительный) должен обеспечить организацию и проведение публичных слушаний по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета региона. Однако, по нашему мнению, приоритет здесь должен принадлежать законодательной власти, так как именно она, прежде всего в силу своего представительного характера, призвана учитывать и выражать законные интересы граждан, защищать их права и свободы при формировании и реализации бюджетной политики государства.

Другой момент, на который, как нам кажется, следует обратить внимание, - это то, что проведение публичных слушаний по проектам бюджета и годового отчета об исполнении бюджета региона носит нередко формальный характер. Принимаемые на них итоговые документы не имеют действенной силы. На наш взгляд, здесь можно выделить два основных фактора:

- во-первых, опубликованные в средствах массовой информации законопроекты по бюджету и отчету о его исполнении имеют свою определенную специфику, что нередко делает труднопонимаемым для большинства населения различных статей доходов и расходов бюджета, насколько эффективно и целесообразно будут расходоваться или израсходованы бюджетные средства. Это затрудняет их дать квалифицированную оценку и внести конкретные свои предложения;

- во-вторых, нет действенного правового механизма реализации итоговых документов публичных слушаний, конкретной юридической ответственности органов и должностных лиц за их неисполнение. Практически отсутствует практика информирования населения, участников слушаний о предпринятых мерах по выполнению рекомендаций слушаний. Поэтому необходима конкретная организаторская работа со стороны законодательных органов и парламентариев по реализации итоговых документов публичных слушаний.

3.4 Контрольные полномочия комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению финансового контроля

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, которые согласно регламентам палат являются их постоянно действующими органами. В порядке формирования и функционирования комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы наблюдается достаточно много общих черт. Так, и те, и другие образуются для разработки и предварительного рассмотрения законопроектов, проводят экспертизу законопроектов и дают по ним заключения, готовят предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения, организуют проведение в палатах парламентских слушаний, "круглых столов" и иных мероприятий. Мало чем они отличаются в процедуре осуществления своей деятельности и в структурном построении. При этом количество комитетов и членов в них в Государственной Думе существенно разнится от однотипных структур в Совете Федерации.

Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания также практически не различается. Трудно определить, поскольку нормативно это нигде не прописано, критерии, в соответствии с которыми по тем или иным направлениям деятельности палат образуются комитет или комиссия. Например, не так-то просто установить, исходя из каких оснований в Совете Федерации по вопросам образования и науки образован комитет (Комитет Совета Федерации по образованию и науке), а по культуре - комиссия (Комиссия Совета Федерации по культуре).

Комитеты и комиссии палат формируются только из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Персональный состав комитетов и комиссий Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего их числа. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее 7 и не более 15 членов (за исключением Комитета по бюджету), а в состав комиссии - не менее 11 и не более 25 членов Совета Федерации.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума, как правило, образует комитеты на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Состав комитетов утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Государственная Дума в своем Регламенте не установила последовательный и конкретный порядок формирования комиссий палаты, ограничившись общими подходами. Статья 30 данного документа предусматривает, что комиссии палаты образуются в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом. Решения об образовании комиссии, избрании ее председателя, заместителей председателя, утверждении состава комиссии и положения о комиссии, определении ее задач, срока деятельности, полномочий, а также об установлении даты представления и формы отчета о работе комиссии, включающего информацию об израсходованных финансовых средствах, принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

На срок полномочий Государственной Думы пятого созыва образована одна комиссия - Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Она сформирована на основе принципа пропорционального представительства фракций.

Практически все комитеты и комиссии палат Федерального Собрания в пределах своего ведения осуществляют в той или иной степени функции парламентского финансового контроля. Они проявляются в деятельности комитетов и комиссий при предварительном рассмотрении законопроектов, подготовке своих предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, организации и проведении парламентских слушаний и "круглых столов", анализе практики применения законодательства. Тем не менее в палатах образуются отдельные комитеты и комиссии, основной функцией которых непосредственно является осуществление финансового контроля.

В Совете Федерации вопросы регулирования бюджетных процессов, осуществления государственного финансового контроля, бухгалтерской и финансовой отчетности отнесены в ведение Комитета Совета Федерации по бюджету и Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. Они оба являются постоянно действующими органами и функционируют с момента начала работы палаты на постоянной основе (с 01.2002 г.).

Основным направлением деятельности Комитета по бюджету являются вопросы формирования и исполнения федерального бюджета, контроля за расходованием бюджетных средств. Комитет ежегодно готовит свои предложения и рекомендации Совету Федерации по формированию концепции федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Он же является инициатором и организатором проведения ежегодных парламентских слушаний в Совете Федерации по вопросам прогноза социально- экономического развития Российской Федерации и параметров проектов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Деятельность Комитета по бюджету многопланова. К примеру, в течение 2009 года в порядке реализации своих полномочий по вопросам законодательного обеспечения он являлся ответственным за сопровождение в Совете Федерации 50 федеральных законов и соисполнителем - 102 федеральных законов. Многие из этих законов, рассмотренных и одобренных Советом Федерации, непосредственно касались вопросов федерального бюджета, бюджетного устройства, межбюджетного регулирования, взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, государственного финансового контроля, государственного долга, формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов.

Ключевое место в деятельности данного комитета занимает работа над федеральным бюджетом на очередной финансовый год и на плановый период. В этих целях им, с участием других комитетов и комиссий Совета Федерации, ежегодно на заседаниях рассматриваются вопросы о предложениях Совета Федерации по формированию концепции федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. В ходе таких заседаний в Комитете по бюджету обсуждаются предложения других комитетов и комиссий Совета Федерации по данному вопросу, заслушиваются мнения представителей органов исполнительной власти.

В результате деятельности Комитета по бюджету был выработан ряд предложений и рекомендаций по формированию концепции федерального бюджета на 2011 год, что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации от 14 апреля 2010 года "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". Предложения были направлены в Правительство Российской Федерации.

В деятельности палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в последние годы все большее распространение получает такая форма парламентской деятельности, как проведение "круглых столов". Они прежде всего преследуют цель выяснения фактического положения дел в той или иной сфере социально-экономического развития страны. Нередко предметом такого выяснения общественного мнения становятся вопросы, связанные с необходимостью эффективного и целевого использования бюджетных средств.

Так, в марте 2009 года Комитет по бюджету провел "круглый стол" на тему "Управление долгом и финансовым резервом Российской Федерации в условиях бюджетного дефицита". На нем был рассмотрен и обсужден широкий круг вопросов, связанных с управлением долгом, финансовым резервом России, а также прогнозируемым в 2009 году дефицитом федерального бюджета.

В ходе обсуждения участниками "круглого стола" было отмечено, что впервые с 2000 года, несмотря на первоначальное утверждение федерального бюджета на 2009 год с профицитом в объеме 1,9 трлн. рублей, его исполнение прогнозируется с дефицитом. Было высказано, что в последние годы наметились тенденции, которые сделали российскую экономику уязвимой к воздействию глобального экономического кризиса. Рост расходов федерального бюджета в реальном выражении за последние годы существенно превышал рост валового внутреннего продукта. Внешний долг негосударственного сектора экономики за предыдущие несколько лет увеличился более чем в четыре раза: со 108 млрд. долларов США к началу 2005 года до 489 млрд. долларов к 2009 году.

В качестве основных причин сложившейся ситуации по управлению государственным долгом и резервами России были определены:

- отсутствие действующих механизмов долгосрочного внутреннего кредитования российской экономики;

- ошибочные управленческие решения менеджмента предприятий и организаций;

- слабая диверсифицированность российской экономики и существенная ее зависимость от колебаний цен на сырьевые товары традиционного российского экспорта;

- допущенные ошибки в корпоративном управлении, в системе вознаграждения менеджмента, использовании негосударственным сектором экономики заемных средств и другие.

Ознакомившись с материалами Счетной палаты Российской Федерации, участники "круглого стола" высказались за то, чтобы положения "Основных направлений бюджетной политики на 2009-2011 годы" в части, касающейся долговой политики, были скорректированы путем пересмотра таких целей, как:

- достижение сбалансированности федерального бюджета при обеспечении долговой устойчивости;

- развитие национального рынка государственных ценных бумаг в условиях существенного снижения его ликвидности;

- использование государственных гарантий в качестве инструмента поддержки финансовой устойчивости системообразующих организаций;

- проведение операций с государственными долговыми обязательствами, направленными на повышение ликвидности участников рынка государственных ценных бумаг и финансового рынка в целом.

Все эти положения нашли отражение в рекомендациях участников "круглого стола". Кроме того, ими было предложено:

1. Органам государственной власти:

- воздержаться от внесения законодательных инициатив, приводящих к увеличению расходных обязательств Российской Федерации.

2. Правительству Российской Федерации:

- провести корректировку "Основных направлений бюджетной политики на 2009-2011 годы" в части долговой политики с учетом изменившихся экономических условий;

- разработать и утвердить критерии оценки эффективности управления государственным долгом Российской Федерации;

- принять нормативные правовые акты, определяющие порядок управления государственным долгом Российской Федерации;

- разработать меры бюджетно-налогового регулирования, направленные на стимулирование потребления населением на внутреннем рынке.

3. Счетной палате Российской Федерации:

- обеспечить эффективный финансовый контроль и мониторинг использования средств федерального бюджета, направляемых на реализацию антикризисных мероприятий;

- информировать не реже одного раза в полгода Федеральное Собрание Российской Федерации о результативности бюджетных расходов, направленных на поддержку отраслей российской экономики;

- провести аудит организаций с высокой долей государственного участия в капитале и имеющих значительный объем внешних долговых обязательств. Обобщить результаты, полученные в ходе проверки, и выработать предложения по сокращению внешних заимствований данных компаний.

В мае 2010 года Комитет по бюджету провел "круглый стол" на тему "Региональные и местные бюджеты: проблемы и их решения". По его результатам также были подготовлены и приняты рекомендации. В них дан анализ существующих проблем региональных и местных бюджетов.

По мнению участников "круглого стола", по-прежнему остается неразрешенной проблема сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, до сих пор не урегулированы вопросы финансирования отдельных государственных полномочий, которые определяются отраслевыми федеральными законами и исполняются органами местного самоуправления, также у них вызывают озабоченность перспективы реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Итоговый документ участников "круглого стола" также содержит ряд конкретных предложений в адрес федеральных и региональных органов государственной власти по организации работы, направленной на оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов.

Значительная роль в законодательном обеспечении государственного финансового контроля и осуществлении финансового контроля за исполнением федерального бюджета отведена Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. В порядке реализации своих контрольных полномочий Комиссией разрабатывались и утверждались на заседаниях Совета Федерации программы взаимодействия Совета Федерации и Счетной палаты Российской Федерации по повышению эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации на 2003 и 2004 годы . В 2005 году ею были подготовлены, а затем утверждены на заседании Совета палаты "Основные направления взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20062009 годы)".

Так как к предмету ведения Комиссии отнесены вопросы взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации, в ее деятельности сложилась практика предварительного рассмотрения ежегодного отчета Счетной палаты, который в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" представляется в Совет Федерации. Комиссия готовит проект постановления Совета Федерации по результатам рассмотрения указанного отчета. Также о многоаспектной деятельности Комиссии можно судить исходя из информационного материала "Информация о деятельности Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации", который подвел краткий итог ее работы с момента образования по 2008 год.

Комиссия осуществляет свою деятельность на основе Регламента Совета Федерации и Положения о Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. Она готовит ежегодные отзывы на Концепцию федерального бюджета и заключения на федеральные законы о федеральном бюджете и об утверждении отчета о его исполнении, принятые Государственной Думой и переданные на рассмотрение Совета Федерации. Эти документы ею готовятся на основании рассмотрения заключений Счетной палаты по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, по размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета.

Она участвует в ежегодной процедуре согласования Советом Федерации и утверждения Государственной Думой формы оперативного отчета о ходе исполнения федерального бюджета. По этой форме Счетная палата ежеквартально представляет Федеральному Собранию Российской Федерации фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период. По результатам предварительного рассмотрения внесенных в Государственную Думу законопроектов по предметам ведения Комиссии она осуществляет подготовку заключений по проектам федеральных законов, направляемых в порядке законодательной инициативы, а также отзывов на проекты федеральных законов, внесенных в Государственную Думу, и заключений на федеральные законы, принятые Государственной Думой и поступившие в Совет Федерации.

Основным направлением деятельности Комиссии являются вопросы состояния и регулирования государственного финансового контроля. В целях расширения своей законотворческой работы в этой области 6 августа 2004 года при Комиссии был создан и функционирует на общественных началах Экспертный совет.

Среди основных вопросов, которые рассматриваются на заседаниях Комиссии помимо законопроектов и проектов постановлений Совета Федерации, доминируют вопросы, основанные на поступающих в Комиссию материалах отчетов о проведенных Счетной палатой контрольных или аналитических мероприятиях. К примеру, за период деятельности Комиссии с 2002 по 2008 годы ею было всего подготовлено и проведено 110 заседаний. На них рассмотрено 594 вопроса, из них по законопроектной работе - 201, или 33,8% от их общего количества. Комиссией также проведено 20 "круглых столов", 6 парламентских слушаний, 2 "правительственных часа", 4 научно- практические конференции, подготовлено 43 проекта постановлений Совета Федерации.

В порядке реализации контрольных полномочий по направлению письменных обращений по вопросам своего ведения в Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, а также в связи с имеющимися большим количеством представлений и предписаний Счетной палаты с истекшим сроком их исполнения Комиссией был подготовлен и направлен парламентский запрос в Правительство о реагировании органов исполнительной власти Российской Федерации на представления и предписания Счетной палаты. По результатам ответа Правительства на запрос 28 ноября 2005 года Комиссией были проведены парламентские слушания на тему "О реагировании органов государственной власти Российской Федерации на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации". На эту же тему 27 декабря 2005 года Комиссией на заседании Совета Федерации был организован "правительственный час". По результатам слушаний были приняты рекомендации Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации по разработке нормативных документов, регулирующих порядок реагирования органов государственной власти на представления и предписания Счетной палаты.

В порядке выполнения рекомендаций Комиссия ежегодно заслушивает информацию Счетной палаты о реагировании Правительства на предписания Счетной палаты. Так, на своем заседании от 15 февраля 2010 года она рассмотрела "Информацию об исполнении представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных Правительству Российской Федерации в январе-декабре 2009 года".

В Государственной Думе предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и проектов постановлений палаты по вопросам о федеральном бюджете, о внесении в него изменений, об отчетах об исполнении федеральных бюджетов, об аудите и финансовом контроле непосредственно отнесены к ведению Комитета по бюджету и налогам. Ведущая его роль в этом направлении прежде всего проявляется в ходе осуществления предварительного парламентского контроля при рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении в первом чтении законопроекта Государственная Дума наряду с докладами Правительства Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации заслушивает содоклады Комитета по бюджету и Комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития России на очередной финансовый год и плановый период.

В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство Российской Федерации Правительство в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов, классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты их рассмотрения в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

Комитет по бюджету осуществляет также рассмотрение поправки по межбюджетным трансфертам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Они рассматриваются в Комитете только после их предварительного обсуждения Комитетом Совета Федерации по бюджету.

Главенствующая роль Комитета по бюджету при проведении предварительного контроля проявляется и при рассмотрении проектов федеральных законов о внесении изменений в закон о федеральном бюджете. Например, 3 ноября 2010 года был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов". Проект этого закона поступил в Государственную Думу 11 октября 2010 года. На следующий день он был направлен в Комитет по бюджету. Рассмотрев указанный законопроект на своем заседании, Комитет решил считать указанный законопроект соответствующим требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы. С учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний он подготовил указанный проект Федерального закона к рассмотрению Государственной Думой к 19 октября 2010 года.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания осуществляют свои полномочия, в том числе и контрольные, исходя из норм Конституции Российской Федерации и положений регламентов палат. Однако в них напрямую не указываются контрольные функции комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы. Понятно, что такие полномочия этих органов вытекают из вопросов, отнесенных Конституцией в ведение палат

Федерального Собрания. Тем не менее, закрепление в регламентах палат положений о том, что комитеты осуществляют парламентский контроль по тем или иным направлениям своей деятельности, существенно повысило бы их статус.

К тому же отсутствие таких норм в Регламенте Государственной Думы, как нами уже отмечалось, не совсем согласуется с пунктом "в" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ним, Правительство Российской Федерации теперь обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума в состоянии осуществить только через свои рабочие органы - комитеты. Поэтому, по нашему мнению, нормативное закрепление контрольных функций комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, форм и методов осуществления ими парламентского контроля способствовало бы повышению эффективности в их работе и действенности принимаемых ими решений.

В субъектах Российской Федерации комитеты и комиссии законодательных органов создаются и функционируют в соответствии с законами о парламентах субъектов и их регламентами. К примеру, Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 года "О Государственном Совете Чувашской Республики" определяет, что Государственный Совет Чувашской Республики из числа депутатов образует комитеты и комиссии, которые являются постоянно действующими органами Государственного Совета.

В соответствии с указанным законом комитеты Государственного Совета осуществляют:

- ведение законопроектной работы, разработку предложений для рассмотрения Государственным Советом;

- подготовку заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Государственного Совета;

- содействие депутатам Государственного Совета в их работе по проведению в жизнь законов Чувашской Республики и иных решений Государственного Совета;

- содействие Государственному Совету в контроле за исполнением законов государственными органами Чувашской Республики, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности;

- внесение на сессии Государственного Совета предложений о заслушивании министров, руководителей государственных комитетов и иных органов государственной власти по вопросам, входящим в их компетенцию.

В порядке контроля за исполнением принимаемых Государственным Советом нормативных правовых актов комитеты на своих заседаниях заслушивают министров, руководителей государственных комитетов и иных органов исполнительной власти Чувашской Республики, которые обязаны участвовать в них.

Комитеты по вопросам, относящимся к их ведению, могут выступать с докладами и содокладами на сессиях Государственного Совета. Они вправе вносить в Государственный Совет предложения о передаче проектов законов Чувашской Республики на всенародное обсуждение, а рассмотрение важных вопросов государственной жизни республики - на референдум. По вопросам, относящимся исключительно к их ведению, в целях осуществления контрольной функции за исполнением принятых законов комитеты вправе получать от государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности соответствующие материалы и документы. Руководители этих органов и организаций за представление комитетам недостоверной информации несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

В некоторых регионах законодательные органы не ограничиваются определением компетенции комитетов и комиссий в законах и регламентах о парламенте и принимают отдельные нормативные правовые акты, определяющие их статус. Так, в Республике Северная Осетия - Алания, Забайкальском крае, Владимирской области постановлениями законодательных органов утверждены положения о комитетах и комиссиях этих органов, а Пермского края - направления деятельности комитетов Законодательного Собрания края. В них дается конкретный перечень комитетов и комиссий, а также подробно прописаны полномочия и вопросы ведения каждого комитета и комиссии.

Для примера обратимся к Положению о комитетах и постоянных комиссиях Законодательного Собрания Забайкальского края, утвержденному Постановлением Законодательного Собрания края от 24 декабря 2008 года. Согласно ему, основными целями деятельности комитетов являются своевременная подготовка вопросов, относящихся к полномочиям Законодательного Собрания, для рассмотрения и их принятия; подготовка заключений на законопроекты, внесенные субъектами права законодательной инициативы в законодательном органе по вопросам, отнесенным к ведению комитетов; контроль за исполнением законов края.

Исходя из поставленных целей все комитеты парламента края наделены определенными контрольными полномочиями по своим направлениям деятельности. В частности, в соответствии с указанным Положением Комитет по бюджетной и налоговой политике рассматривает:

- проекты краевого бюджета, изменения, вносимые в него и отчеты об их исполнении;

- вопросы контроля за исполнением бюджета края;

- порядок предоставления государственных гарантий Забайкальского

края;

- вопросы бюджетного процесса, финансового обеспечения и исполнения законов края и другие.

Определенный опыт работы по реализации контрольных полномочий комитетами законодательного органа накоплен в Нижегородской области. К примеру, Законодательное Собрание области 29 января 2009 года на своем заседании рассмотрело вопрос "О работе Законодательного Собрания Ниже-городской области в 2008 году" . На нем был подведен итог работы за год как в целом парламента области, так и его постоянно действующих органов.

Из отчета видно, что комитетами законодательного органа за 2008 год проведено 175 заседаний, на которых было рассмотрено 1284 вопроса, около половины из них было внесено на рассмотрение Законодательного Собрания. В целях изучения эффективности действия отдельных законов Нижегородской области, в соответствии с постановлением Законодательного Собрания от 30 января 2008 года "Об организации мониторинга законодательства Нижегородской области" в первом полугодии 2008 года комитетами проводился мониторинг 16 законов Нижегородской области. Это дало практические результаты. В итоге после проведения мониторинга было принято 9 законов Нижегородской области. В основном они были связаны с внесением изменений (8 из 9) в уже действующие законы.

С учетом результатов мониторинга комитетами Законодательного Собрания был подготовлен ряд законодательных инициатив по корректировке как законодательства Нижегородской области, так и федерального законодательства. Были также приняты постановления парламента области. В частности, по результатам мониторинга Закона о межбюджетных отношениях в Нижегородской области Законодательное Собрание, заслушав информацию комитета по бюджету и налогам, предложило Правительству области подготовить информацию о расчетных налоговых доходах муниципальных районов и городских округов области в расчете на одного жителя в 2008 году и прогнозируемых показателях на 2009 год и о предоставленных органами местного самоуправления в 2007 году льготах и установленных ставках по местным налогам. Оно также приняло ряд конкретных рекомендаций в адрес органов местного самоуправления по совершенствованию межбюджетных отноше-

В соответствии с Положением о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Нижегородской области вопросы формирования и осуществления контроля за расходованием бюджетных средств отнесены в ведение комитета по бюджету и налогам. В порядке реализации своих полномочий им в 2008 году было проведено 26 заседаний, на которых рассмотрено 145 вопросов. Комитетом по бюджету в течение года были внесены на рассмотрение Законодательного Собрания 31 законопроект и 17 постановлений законодательного органа, которые в последующем им были приняты.

В порядке реализации своих контрольных полномочий по инициативе комитетов в 2008 году Законодательным Собранием Нижегородской области была введена такая форма контроля за исполнительной властью, как "правительственный час". В 2008 году он проводился дважды и посвящался темам: "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Нижегородской области" и "Об итогах финансирования областной целевой программы "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2009-2011 годы".

Материалы отчета о работе Законодательного Собрания также показывают положительную динамику активности депутатов в использовании такой формы контроля, как обращения к соответствующим должностным лицам органов исполнительной власти, местного самоуправления, организаций с требованием принять меры по пресечению обнаружившихся нарушений прав граждан, а также неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. Главное, наблюдается рост положительных решений по таким

обращениям, что подтверждается следующими данными:

Такой же анализ практики деятельности законодательного органа Нижегородской области проведен за 2009 год. Комитетами законодательного органа за 2009 год проведено 173 заседания, на которых было рассмотрено 1025 вопросов, около половины из них было внесено на рассмотрение Законодательного Собрания. В целях изучения эффективности действия отдельных законов Нижегородской области в соответствии с постановлениями Законодательного Собрания от 29 января и от 25 июня 2009 года о плане проведения мониторинга законов Нижегородской области в 2009 году комитетами проводился мониторинг 20 законов Нижегородской области. В результате после проведения мониторинга было принято 5 законов Нижегородской области.

Учитывая результаты мониторинга, комитеты Законодательного Собрания подготовили отдельные законодательные инициативы по внесению изменений в законодательство Нижегородской области. Был также принят ряд постановлений парламента области.

В Чувашской Республике, по сложившейся практике, все вопросы, выносимые на рассмотрение законодательного органа республики, предварительно рассматриваются и обсуждаются в комитетах Государственного Совета Чувашской Республики. Только в 2009 году пятью комитетами парламента республики было проведено 55 заседаний, на которых рассмотрено 258 вопросов. Кроме предварительного обсуждения проектов законов Чувашской Республики, на заседаниях комитетов рассматривались отдельные вопросы, связанные с осуществлением контроля за соблюдением и исполнением законов Чувашской Республики, в том числе и в сфере использования средств республиканского бюджета. Например, Комитетом по экономической политике, агропромышленному комплексу и экологии в порядке контроля за ходом выполнения действующих законов Чувашской Республики и целевых программ на заседании 20 октября 2009 года рассмотрены вопросы о ходе реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса в Чувашской Республике" и о ходе реализации Закона Чувашской Республики "О государственной поддержке и стимулировании деятельности потребительской кооперации в Чувашской Республике".

Также в порядке реализации своих контрольных полномочий Комитет в 2009 году заслушал информации соответствующих органов исполнительной власти республики "О развитии ипотечного жилищного кредитования в Чувашской Республике" и "О запрещении деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Чувашской Республики". В своих решениях по обсуждаемым вопросам Комитет внес конкретные предложения

Кабинету Министров Чувашской Республики и отдельным органам исполнительной власти республики.

Контрольная деятельность Комитета Государственного Совета Чувашской Республики по бюджету, налогам, предпринимательству и собственности прежде всего проявляется в ежегодном рассмотрении им на своих заседаниях проектов законов Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период, о внесении в них изменений, а также об утверждении отчетов об исполнении бюджета. Так, по проекту закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" в Комитет поступило более 100 предложений и поправок. Все они были рассмотрены на заседаниях Комитета и на согласительной комиссии совместно с представителями соответствующих министерств Чувашской Республики, а также часть из них предварительно обсуждалась в других профильных комитетах. Большинство поступивших поправок и предложений было учтено в ходе принятия законопроекта парламентом.

Однако в целом анализ практики деятельности комитетов и комиссий отдельных законодательных органов субъектов Российской Федерации по реализации их контрольных полномочий по обеспечению эффективного и целевого использования бюджетных средств показывает, что решения этих органов в виде рекомендаций и предложений не так часто достигают своих конечных целей и нередко остаются невыполненными. Поэтому ситуацию можно изменить только путем усиления организационной работы по реализации контрольных полномочий. Для этого комитетам и комиссиям законодательных органов необходимо чаще на своих заседаниях рассматривать вопросы, связанные с осуществлением текущего контроля за исполнением бюджетов регионов, отдельных их расходных статей. Следует активнее использовать формы парламентского контроля: заслушивание информаций органов исполнительной власти, "правительственные часы", запросы и т.д.

3.5 Конституционно-правовая ответственность исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами

Вопросы конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом в современных условиях развития российской государственности становятся все более актуальными. Глубокий интерес к данному институту прежде всего связан с тем, что по мере реализации Конституции Российской Федерации 1993 года все больше расширяется круг общественных отношений, регулируемых напрямую ее нормами.

В процессе зарождения и развития элементов гражданского общества в нашей стране граждане Российской Федерации при защите своих прав и свобод все чаще обращаются непосредственно к нормам действующей Конституции. В этих условиях реальное и эффективное функционирование системы конституционно-правовой ответственности как особой разновидности юридической ответственности приобретает особую актуальность и общественную значимость.

Проблематика обеспечения конституционно-правовой ответственности не является чем-то новым для отечественной науки конституционного права. Ей посвящался ряд научных исследований и в советский период развития Российского государства, в особенности в 70-80 годах прошлого века.

В то же время реалии сегодняшнего дня таковы, что возрастающее воздействие конституционно-правовых норм на общественные отношения, связанные с организацией публичной власти, требует расширения масштабов их изучения.

В настоящее время имеется достаточно много публикаций и научной литературы, в которых в той или иной степени рассмотрены проблемы обеспечения конституционно-правовой ответственности. Однако, на наш взгляд, наиболее полное и последовательное отражение они получили в работах таких исследователей, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, М.В. Баглай,

Б.Н. Габричидзе, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин и др. В своих суждениях авторы не едины во мнениях, по ряду вопросов они аргументированно выражают и справедливо отстаивают собственные подходы и понимания в этой области.

Общепризнанно, что конституционно-правовая ответственность наступает в случае нарушения конституционно-правовых норм. К такой ответственности могут быть привлечены государственные органы, должностные лица, граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления, выступающие в качестве субъектов конституционно-правовой ответственности. При этом, как отмечает В.О. Лучин, следует иметь в виду, что "субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение" .