Парламентский финансовый контроль

Сложившаяся правовая неопределенность давала повод органам финансового контроля исполнительной власти инициировать проведение проверок использования Счетной палатой денежных средств, выделенных из федерального бюджета на ее функционирование. Попытки проведения таких проверок не раз предпринимались со стороны Федеральной службы бюджетно-финансового надзора, которая является органом исполнительной власти, находящимся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Данный пробел в законодательстве был восполнен путем внесения в него изменений. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осуществляется на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и (или) постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Постановление Совета Федерации и (или) постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу об осуществлении контроля за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание, принимаются по инициативе не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации и (или) депутатов Государственной Думы".

Безусловно, внесенные изменения во многом закрепили финансовую независимость Счетной палаты от исполнительной власти в распоряжении бюджетными средствами, выделенными на ее функционирование. Тем не менее, на наш взгляд, положения указанной статьи Закона нуждаются в некоторой корректировке:

- во-первых, поскольку Счетная палата является органом государственного финансового контроля, подотчетным Федеральному Собранию, думается, что Президента Российской Федерации не следует включать в число органов, принимающих решение об осуществлении контроля за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета;

- во-вторых, по нашему мнению, инициатива проведения контрольного мероприятия по отношению к Счетной палате за использованием бюджетных средств должна исходить от обеих палат, то есть проверка должна проводиться на основании "постановлений Совета Федерации и постановлений Государственной Думы". Такой подход исходит из конституционных положений (п. 5 ст. 101 Конституции РФ), согласно которым статус Счетной палаты как органа парламентского финансового контроля устанавливается обеими палатами Федерального Собрания. Поэтому какие-либо решения, касающиеся ее функционирования, тем более осуществления за ее деятельностью контроля, как функционального, так и за использованием выделенных ей финансовых средств, следовало бы принимать обеими палатами парламента страны.

Закон наделил Счетную палату полномочиями по организации и осуществлению контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

В процессе реализации поставленных перед ней задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Такая ее деятельность предусматривает:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Они также распространяются на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. В случае неправомерного отказа или уклонения должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ. Они представляют собой совокупность контрольных, экспертно-аналитических, методических, организационных и других мероприятий. Проект годового плана рассматривается и утверждается Коллегией Счетной палаты. Какие-либо изменения и дополнения в него могут быть внесены только по решению Коллегии.

На основании закона вопросы организации деятельности Счетной палаты закреплены ее Регламентом, утвержденным постановлением Коллегии Счетной палаты от 4 апреля 2003 года . Он определяет внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности. В указанном документе также предусмотрены должностные обязанности заместителя Председателя Счетной палаты, установлена компетенция аудиторов, в пределах которых они самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Основная деятельность Счетной палаты сосредоточена на осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета, эффективным использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, а также распоряжением государственной собственностью. Для этого она наделена полномочиями производить комплексные ревизии и тематические проверки. Они проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.

В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.

Федеральный закон устанавливает, что Счетная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета Счетной палатой ежеквартально представляется Федеральному Собранию по форме, утвержденной Государственной Думой, по согласованию с Советом Федерации.

Оперативный контроль проводится на основании проверки первичных платежных документов и расходных расписаний по исполнению федерального бюджета, а также анализа данных действующей бюджетной отчетности участников бюджетного процесса и финансовой отчетности, введенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 года "Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации" в целях осуществления Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, а также на основе регламентов контрольных мероприятий за отчетный период.

Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой, составляет единую систему контроля за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, сюда же входят тематические проверки, экспертно-аналитические мероприятия, осуществляемые в соответствии с планом работы Счетной палаты, по поручениям палат Федерального Собрания, запросам их комитетов и комиссий, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Показатели итогов деятельности Счетной палаты свидетельствуют о достаточно эффективной ее работе по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке и внесению предложений государственным органам по устранению имеющихся недостатков и совершенствованию системы государственного финансового контроля. За 2000-2010 годы Счетной палатой проведено всего 5528 контрольных и экспертно-аналитнческнх мероприятия. В ходе их осуществления выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 1850,5 млрд. рублей.

Счетной палатой в 2010 году проведено 501 контрольное и экспертно- аналитическое мероприятие, из них 371 контрольное мероприятие, которыми было охвачено 1154 объекта на территориях 81 субъекта Российской Федерации. По поручениям палат Федерального Собрания, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проведено 33 контрольных мероприятия.

В течение 2010 года Счетной палатой выявлены нарушения законодательства в бюджетно-финансовой сфере на сумму 483,9 млрд. рублей, в 2009 году - 238,3 млрд. рублей. Объем нецелевого использования бюджетных средств за этот же период составил соответственно 1,6 млрд. рублей и 3,8 млрд. рублей.

В органы прокуратуры и иные правоохранительные органы в 2010 году было направлено 217 материалов проверок Счетной палаты. По материалам контрольных мероприятий Счетной палаты возбуждено 41 уголовное дело.

По итогам проведенных контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иным участникам бюджетного процесса в течение 2010 года было направлено 333 представления Счетной палаты и 371 информационное письмо. Президенту Российской Федерации направлено 19 информационных писем, Правительству Российской Федерации - 100 информационных писем.

По предложениям, содержащимся в представлениях, заключениях и информационных письмах Счетной палаты были приняты конкретные меры по совершенствованию действующего законодательства, устранению выявленных нарушений и недостатков. Так, при разработке проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 51 Закона Российской Федерации "О недрах" и статью 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации" учтены предложения Счетной палаты в части определения порядка расчета размера вреда, причиненного государству вследствие деятельности пользователя недр.

При разработке концепции проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" учтены предложения Счетной палаты о совершенствовании контроля и надзора за осуществляемой в море деятельностью по приемке, транспортировке и хранению уловов водных биоресурсов.

Предложения Счетной палаты об использовании средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности федеральными государственными учреждениями агропромышленного и природоохранного комплексов учтены государственной Думой при рассмотрении вопроса о внесении изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" в части совершенствования правового регулирования обеспечения сохранения особо охраняемых природных территорий при осуществлении рекреационной деятельности.

В 2010 году к ответственным работникам проверенных организаций были применены меры административного характера, такие, как предупреждение, выговор, лишение премии и увольнение. По представлениям Счетной палаты было применено более 350 административное взысканий.

Вместе с тем анализ исполнения представлений Счетной палаты году показывает, что:

- ряд из них рассматривается с нарушением установленных сроков, а заявленные государственными органами действия по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой, впоследствии не выполняются;

- отсутствует практика привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям Счетной палаты;

- в Регламенте Правительства Российской Федерации отсутствует положение о порядке рассмотрения представлений Счетной палаты.

В Счетной палате осуществляется мониторинг реализации федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными организациями предложений, содержащихся в представлениях Счетной палаты. Информация по данному вопросу рассматривается ежеквартально на заседаниях Коллегии Счетной палаты.

Информационно-аналитические материалы об исполнении представлений Счетной палаты ежеквартально направляются в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, которая на регулярной основе рассматривает их с участием представителей Счетной палаты и руководителей государственных органов исполнительной власти, являющихся ответственными за исполнение представлений.

В своей деятельности Счетная палата взаимодействует с органами государственной власти и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. В установленные сроки она представляет в палаты Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий, а также ежегодный отчет о своей деятельности.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе после утверждения его Коллегией. Палаты Федерального Собрания рассматривают его и, как правило, дают оценку деятельности Счетной палаты за отчетный период. Государственная Дума в своих итоговых документах об отчете работы Счетной палаты чаще всего ограничивается принятием отчета к сведению . Более подробный анализ работы Счетной палаты отражается в Постановлениях Совета Федерации.

К примеру, Совет Федерации в Постановлении от 2 февраля 2011 года "Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году" , отмечая результативность ее деятельности, направленной на дальнейшее развитие единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, обеспечение контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на минимизацию последствий финансового кризиса, оздоровлению банковского сектора и поддержку отдельных секторов экономики, реформирование пенсионного обеспечения граждан, признал работу Счетной палаты, как и в предыдущие годы, удовлетворительной.

Исходя из анализа представленного отчета, Совет Федерации, в частности, рекомендовал:

1. Счетной палате:

- продолжить работу по дальнейшему укреплению и развитию единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, управлением и распоряжением государственным имуществом;

- разработать методику проведения аудита эффективности расходования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, и проводить этот аудит на регулярной основе.

2. Правительству Российской Федерации:

- обеспечить повышение ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное рассмотрение представлений и предписаний Счетной палаты, а также за непринятие мер по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольных и экспертно- аналитических мероприятий Счетной палаты;

- принять меры по совершенствованию системы государственного финансового контроля, созданию и развитию современных механизмов внутреннего аудита, систем управления рисками и антикоррупционной безопасности в федеральных органах исполнительной власти.

Взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации осуществляется как в рамках работы Ассоциации контрольно-счетных органов России, так и на основе двусторонних соглашений. На сегодняшний день договоры и соглашения о сотрудничестве Счетной палатой заключены со всеми контрольно-счетными органами регионов в случаях, если они обладают статусом юридического лица, или же законодательными органами субъектов Федерации, когда контрольно-счетный орган является структурным подразделением парламента без статуса юридического лица.

Основным направлением взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов является проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В целях оптимизации проведения таких мероприятий Счетной палатой Российской Федерации были выработаны единые подходы по их осуществлению. Для этого решением Коллегии Счетной палаты от 22 октября 2004 года были утверждены специальные "Методические рекомендации по организации и проведению совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации".

Методические рекомендации определяют порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Совместные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты и контрольно-счетных органов осуществляются в соответствии с требованиями Регламента Счетной палаты, регламентов и других нормативных актов контрольно-счетных органов Российской Федерации с учетом особенностей, изложенных в Методических рекомендациях.

Цель Методических рекомендаций заключается в том, чтобы определить для участников совместного мероприятия процедуры подготовки, проведения и оформления результатов совместных контрольных и экспертно- аналитических мероприятий.

Совместные контрольные мероприятия проводятся в соответствии с планом проверок, который формируется на основании предложений региональных контрольно-счетных органов. Например, в ходе составления плана работы Счетной палаты на 2009 год контрольно-счетными органами 41 субъекта Федерации было внесено 78 предложений о проведении совместных контрольных мероприятий. Из них 15 были включены в план. По итогам работы Счетной палаты в 2009 году из запланированных осуществлено 11 совместных проверок.

Согласно статье 32 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата поддерживает связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, заключает с ними соглашения о сотрудничестве. В 1995 году она вступила в Международную организацию высших контрольных органов (ИНТОСАИ), которая создана в 1953 году и объединяет национальные высшие контрольные органы всего мира. С 2007 года Счетная палата является членом Управляющего совета ИНТОСАИ.

Счетная палата участвует в работе основных подкомитетов и рабочих групп ИНТОСАИ, функционирующих в составе ее постоянно действующих комитетов. В 2001 году по ее инициативе в рамках ИНТОСАИ была создана Рабочая группа по борьбе с международным отмыванием денег. Она возглавляет деятельность Рабочей группы по ключевым национальным показателям, созданной в соответствии с решением Конгресса (высший орган ИНТОСАИ) ИНТОСАИ, состоявшегося в Мексике в 2007 году.

Также с 1995 года Счетная палата является членом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), которая функционирует с 1990 года в качестве региональной организации ИНТОСАИ. В состав ЕВРОСАИ входят высшие контрольные органы европейских стран.

Высшие контрольные органы стран азиатско-тихоокеанского региона в 1979 году создали свою региональную организацию ИНТОСАИ - АЗОСАИ. Счетная палата вступила в эту организацию в 1996 году. Она в ней принимает участие в проведении семинаров, симпозиумов и разработке исследовательских проектов.

В целях укрепления взаимодействия и координации деятельности в области государственного финансового контроля и обмена опытом работы высшими органами финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств (всего 10 государств, в том числе и Российская Федерация) 3 ноября 2000 года был образован Совет руководителей высших органов финансового контроля стран СНГ . Согласно Положению о Совете, основными его функциями были определены:

- обеспечение взаимодействия высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;

- придание системного характера взаимному обмену идеями и опытом в сфере совершенствования финансового контроля;

- содействие проведению совместных или параллельных контрольно- ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;

- координация взаимодействия высших органов финансового контроля в рамках Содружества Независимых Государств.

Основное внимание в сфере международного сотрудничества Счетная палата сосредоточивает на приоритетных для Российской Федерации направлениях, в первую очередь ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ и Совета руководителей высших органов финансового контроля стран СНГ. Счетная палата участвует в работе конгрессов этих органов, заседаниях их рабочих органов. В мае 2002 года в Москве был проведен V Конгресс ЕВРОСАИ. В работе Конгресса приняли участие делегации высших органов финансового контроля более чем из 40 государств мира. В соответствии с Уставом ЕВРОСАИ Председатель Счетной палаты Российской Федерации на период с 2002 по 2005 годы стал Президентом этой организации.

В мае 2008 года в Москве под председательством Счетной палаты было проведено первое заседание Рабочей группы ИНТОСАИ по ключевым национальным показателям. Управляющим советом ИНТОСАИ в ноябре 2008 года на своем заседании в Вене был заслушан и одобрен доклад Председателя Счетной палаты о деятельности указанной Рабочей группы.

В рамках ИНТОСАИ была создана временная антикризисная группа для поддержки усилий правительств, направленных на преодоление последствий мирового финансово-экономического кризиса. Наряду с представителями ряда стран в состав группы вошла и Счетная палата Российской Федерации.

Орган государственного финансового контроля Федерального Собрания также представлен в Независимом аудиторском консультативном комитете ООН, созданном в 2005 году решением Генеральной ассамблеи ООН. Основными функциями Комитета являются осуществление независимой оценки систем проведения ревизий, внутреннего надзора, контроля и финансовой отчетности ООН и консультирование Генеральной ассамблеи ООН по любым другим вопросам, связанным с выполнением надзорных функций.

Счетная палата тесно сотрудничает с Управлением Главного аудитора Канады. Ими была реализована программа взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации, Парламентского центра Канады и Управления Генерального аудитора Канады по внедрению аудита эффективности использования государственных средств. Первый этап реализации этого российско- канадского проекта - "Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета" был завершен в 2004 году. В период 2004-2006 годов был реализован второй этап, предусматривающий внедрение аудита эффективности в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

В целях развития двусторонних связей Счетной палатой заключены соглашения о сотрудничестве с высшими органами финансового контроля ряда государств. Двусторонние связи направлены на обмен опытом по более конкретизированной и специфической проблематике государственного аудита, подготовку методических материалов и рекомендаций, осуществление двусторонних контрольно-ревизионных мероприятий.

В порядке реализации закрепленного в законодательстве принципа гласности Счетная палата регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации. По данным отчета о работе Счетной палаты в 2010 году, ее информационное присутствие в средствах массовой информации растет. В центральной и региональной печати было 2190 публикаций, показано и передано 1070 теле- и радиосюжетов, количество посещений веб-сайта Счетной палаты составило 400 тысячи.

Сложившийся на сегодняшний день конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации в целом позволяет осуществлять независимый и систематический контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств государства, обеспечивать палаты Федерального Собрания объективной и достоверной информацией о финансовой ситуации в стране. В то же время ряд вопросов, касающихся контрольных полномочий Счетной палаты в сфере бюджетно-финансовой политики государства, нуждается в своем законодательном закреплении.

4.4 Конституционно-правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

Осуществление реального финансового парламентского контроля большую актуальность приобретает на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, федеральных законов парламенты субъектов устанавливают правовые основы контроля законодательной власти и образуемых ею органов за использованием средств бюджетов регионов и распоряжением государственной собственностью.

Проблема обеспечения эффективного функционирования системы внешнего государственного финансового контроля, особенно в условиях финансово-экономического кризиса, приобретает еще большую остроту и общественную значимость. Эту задачу законодательные органы призваны решать прежде всего через созданные ими специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы, поскольку в силу ряда объективных причин непосредственно им самим затруднительно осуществлять такой всеобъемлющий финансовый контроль.

Процесс создания контрольно-счетных органов субъектов Федерации занял значительный временной период и был непрост. Как уже нами отмечалось, отсчет формирования контрольно-счетных органов регионов начался с образованием в 1994 году на основании Закона города Москвы от 18 мая 1994 года "О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы" контрольного органа Московской городской Думы.

Наибольшую активность по созданию собственных контрольных органов за использованием бюджетных средств парламенты субъектов Федерации проявили во второй половине 90-х годов прошлого столетия после образования Счетной палаты Российской Федерации. К моменту создания в декабре 2000 года Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в регионах уже были образованы и функционировали 64 контрольно- счетных органа. Окончательно процесс формирования органов парламентского финансового контроля в субъектах Федерации завершился в 2006 году, когда в апреле была образована Счетная палата Чеченской Республики, а в октябре - Счетная палата Республики Мордовия.

Безусловно, решающее значение для создания системы государственных органов финансового контроля законодательной власти на уровне регионов, наряду с Конституцией Российской Федерации, имело вступление в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Именно в нем закреплено положение о том, что финансовый контроль законодательных органов предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (ст. 265).

Бюджетный кодекс установил, что органы государственного финансового контроля, созданные законодательными органами субъектов Российской Федерации, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, а также дают оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты. Создаваемые ими контрольные органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Закрепляя общие начала правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, Бюджетный кодекс определил, что конкретные их полномочия, наряду с самим кодексом, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах.

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют не только законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти, но и иные органы государственной власти субъекта, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). Закон также предусматривает, что законодательные органы регионов наряду с другими уполномоченными на то органами осуществляют контроль за исполнением бюджета и распоряжением собственностью субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в абсолютном большинстве конституций (уставов) субъектов Российской Федерации закреплены нормы, предусматривающие создание специальных контрольных органов парламентов регионов. Непосредственно правовой статус региональных контрольно-счетных органов и организация их деятельности определены в законах субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день из-за отсутствия законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля нет четких единообразных форм и методов финансового контроля, взаимоотношений контрольно-счетных органов субъектов Федерации с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов исполнительной власти, с другими контрольными органами. Поэтому существенной проблемой является и такой факт, как осуществление в регионах законотворчества о финансовом контроле без учета правового единства бюджетной системы России.

В настоящее время в Российской Федерации во всех 83 субъектах действуют контрольно-счетные органы. Однако они существенно отличаются друг от друга по своему правовому статусу. Так, не все они имеют организационную и функциональную самостоятельность. Из них статусом юридического лица по состоянию на 1 января 2011 года обладали 67, или 80,7% от общего числа контрольно-счетных органов. Остальные 16 (19,3%) не имели такого статуса.

То, что в ряде субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы имеют статус органа государственного финансового контроля, входящего в структуру законодательного органа, не способствует укреплению и развитию парламентского финансового контроля на уровне регионов. Они практически не обладают организационной и функциональной независимостью, и их деятельность может быть приостановлена в связи с прекращением деятельности законодательного органа. Также они зависимы финансово, поскольку средства на их содержание предусматриваются в сметах расходов парламентов регионов. В число контрольно-счетных органов, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, входили контрольные органы парламентов таких крупных субъектов Российской Федерации, как Приморский и Хабаровский края, Московская, Сахалинская, Свердловская области, город Санкт-Петербург и другие.

В течение длительного времени Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов России пытались инициировать процесс ускорения принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов в регионах. Результатом такой деятельности стало внесение 30 сентября 2010 года Президентом Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". В течение достаточно короткого срока данный законопроект был рассмотрен Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и 7 февраля 2011 года подписан Президентом Российской Федерации. Безусловно, принятие данного закона, который вступает в силу с 1 октября 2011 года, имеет большое значение для дальнейшего совершенствования и укрепления правового статуса органов парламентского финансового контроля в субъектах Российской Федерации.

В качестве цели указанного Закона определено установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нем закрепляются основы статуса контрольно-счетных органов. Все они являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательными органами регионов и представительными органами муниципальных образований и им подотчетны.

Принципиально важное значение имеют нормы закона (ст. 3), закрепляющие положения о том, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно и наделяются правами юридического лица. Таким образом, предоставление всем контрольно-счетным органам регионов статуса юридического лица открывает реальные возможности для фактического их самостоятельного и независимого функционирования.

Закон также определяет состав и структуру контрольно-счетных органов. В нем содержатся положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно- счетных органов. При этом устанавливается перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя и основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов.

В указанном документе закреплены основные полномочия контрольно- счетных органов. В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих полномочий закон установил их права и обязанности.

Контрольно-счетным органам предоставляется право самостоятельно планировать свою деятельность, разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Финансирование их деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Однако, по нашему мнению, принятый закон по отдельным важным позициям не вносит ясности и не определяет единых принципов к определению правового статуса контрольно-счетного органа региона. Его текст изобилует положениями, содержащими диспозитивные нормы, что не будет способствовать совершенствованию и укреплению правового положения контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Практически многие моменты, касающиеся статуса и деятельности контрольно-счетных органов, по усмотрению законодательного органа субъекта, можно было и раньше установить в их законах. Теперь же федеральный закон юридически закрепил возможность образования "разноправных" контрольно-счетных органов.

В настоящее время контрольно-счетные органы значительно разнятся по количеству сотрудников, работающих в них. Диапазон их численного состава сильно колеблется, начиная от 4 (контрольно-счетные палаты Калининградской и Курганской областных Дум, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа) до 199 (Контрольно-счетная палата Москвы). В 37 регионах (44,6%) они в своем составе имеют до 20 человек, из них в 15 субъектах в контрольно-счетных органах насчитывается до 10 работников. К таким малочисленным по своему составу контрольным органам парламентов регионов, кроме уже названных, относятся контрольно-счетные органы Архангельского областного Собрания депутатов (5), Липецкого областного Совета депутатов и Тамбовской областной Думы (7), Государственной Думы Астраханской области (8), республик Марий Эл, Мордовия, Белгородской, Орловской, Пензенской и Сахалинской областей (9).

В то же время среди своих коллег в количественном отношении заметно выделяются контрольно-счетные органы республик Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Удмуртской и Чеченской республик, а также Красноярского, Пермского, Ставропольского краев, Волгоградской, Воронежской, Ростовской, Тюменской и Челябинской областей. В этих контрольных органах число сотрудников составляет от 52 (Счетная палата Красноярского края) до 102 (Счетная палата Республики Дагестан).

На наш взгляд, численный состав работников контрольно-счетных органов субъектов Федерации нуждается в определенной регламентации в федеральном законе. Должны быть общие для всех контрольно-счетных органов регионов критерии, в соответствии с которыми определяется их штатная численность.

В связи с этим, как нам кажется, законодатель необоснованно исключил при окончательной доработке законопроекта положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа региона устанавливается правовым актом законодательного органа государственной власти субъекта не только в соответствии с законом субъекта Федерации, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, доли субъекта в консолидированном бюджете Российской Федерации и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации. Выработку конкретных рекомендаций по численному составу контрольно- счетного органа исходя из указанных критериев можно было бы возложить на Счетную палату Российской Федерации.

Отличаются контрольно-счетные органы и по своим названиям. Так, в большинстве субъектов Российской Федерации они именуются Контрольно-счетная палата (51) или Счетная палата (22) субъекта либо законодательного органа региона. В ряде территорий законами определены и другие наименования: Контрольно-бюджетный комитет (Республика Карелия); Государственная счетная палата (Республика Марий Эл); Контрольный комитет (Республика Саха (Якутия); Государственный контрольный комитет (Удмуртская Республика); Контрольно-бюджетная палата (Хабаровский край и Астраханская область); Контрольно-счетная комиссия (Липецкая и Тамбовская области); Контрольная палата (Томская область) и Контрольная комиссия (Тульская область).

В законах о контрольно-счетных органах субъектов по-разному закреплен и порядок формирования контрольных органов. Как правило, в их состав не могут входить депутаты законодательных органов. Однако есть и исключение: по Закону Республики Саха (Якутия) от 16 марта 1995 года "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" председатель и заместитель Контрольного комитета избираются Государственным Собранием (Ил Тумэн) из числа народных депутатов республики на срок полномочий законодательного органа .

Вопрос формирования парламентских органов государственного финансового контроля полностью находится в ведении законодательных органов субъектов Российской Федерации. До сих пор здесь не было единых подходов или же общепринятых стандартов, в особенности по отношению к руководителям контрольно-счетных органов. До принятия Федерального закона от 1 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" руководители органов парламентского финансового контроля во всех регионах назначались или же избирались на должности законодательными органами по представлению их руководителей, постоянных комитетов и комиссий парламента, групп депутатов, за исключением отдельных случаев, когда они назначались непосредственно председателями законодательных органов (Республика Карелия, Астраханская, Смоленская и Тамбовская области).

Например, Контрольно-счетная палата Краснодарского края функционирует с 1997 года. В соответствии с Законом края "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края" она обладает правом юридического лица, организационной и функциональной независимостью . Председатель Контрольно-счетной палаты назначается Законодательным Собранием края по представлению его председателя. Постановление о назначении принимается на пленарном заседании Законодательного Собрания тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Законодательного Собрания. В таком же порядке, но уже по представлению председателя Контрольно-счетной палаты назначается его заместитель.

Аналогичная система назначения руководителей контрольно-счетных органов сложилась в республиках Бурятия, Коми, Чувашия, Забайкальском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Ленинградской, Нижегородской областях и во многих других субъектах Федерации. При этом такая процедура назначения была предусмотрена вне зависимости от того, наделен контрольно-счетный орган статусом юридического лица или нет.

В ряде регионов при формировании руководящего состава контрольного органа парламента участвовал более широкий круг субъектов. Так, в соответствии с Регламентом Верховного Совета Республики Хакасия предложения о кандидатуре для назначения на должность председателя Контрольно-счетной палаты могли вносить в Верховный Совет Председатель Верховного Совета Республики Хакасия, депутатские фракции и группы депутатов численностью не менее одной пятой от установленного числа депутатов Верховного Совета в письменной форме с указанием сведений биографического характера о выдвинутом кандидате и с приложением письменного заявления кандидата о согласии баллотироваться на должность председателя Контрольно-счетной палаты. Такие предложения могли вноситься в Верховный Совет не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий действующего председателя Контрольно-счетной палаты. В случае его досрочного освобождения от должности кандидатуры на эту должность вносились в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

В некоторых субъектах Российской Федерации право выдвижения кандидатур для назначения на должность председателя контрольно-счетного органа являлось прерогативой только комитетов законодательного органа. К примеру, в Республике Тыва такое право было предоставлено двум комитетам Законодательной палаты Великого Хурала (законодательный орган республики): по собственности и экономической политике совместно с комитетом по бюджету и финансовой политике. При этом они могли представить на заседание Законодательной палаты одну или несколько кандидатур на должность председателя Счетной палаты.

В Иркутской области кандидатуру руководителя контрольно-счетного органа могли выдвинуть все постоянные комитеты и комиссии Законодательного собрания. Наряду с этим такую кандидатуру также могла предложить законодательному органу группа депутатов численностью не менее одной четвертой от установленного уставом области их количества.

Также непосредственно с участием комитетов и комиссий законодательных органов, групп депутатов назначались руководители контрольно- счетных органов Алтайского края, Калининградской, Костромской, Курской, Пензенской областей и других субъектов.

Однако сложившаяся система начала меняться после внесения изменений в 2004 и 2007 годах в Федеральный закон от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации", в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы начали назначаться хотя и также палатами Федерального Собрания, но уже по представлению Президента Российской Федерации . Исходя из этого в ряде субъектов Российской Федерации посчитали, что подобные изменения в федеральном законодательстве вполне можно применить и на уровне регионов. В большей степени такая практика получила свое распространение в республиках. Только по представлению президента или главы республики назначаются руководители контрольно-счетных органов в республиках Башкортостан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Удмуртской и Чеченской республиках. В Республике Ингушетия он назначается Народным Собранием по согласованию с Президентом Республики.

К примеру, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 7 марта 2003 года "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан. При этом кандидатуру на эту должность представляет Президент Республики Башкортостан. Заместители председателя Контрольно-счетной палаты назначаются на должность председателем Контрольно-счетной палаты также по предложению Президента Республики Башкортостан.

В Республике Татарстан, согласно Закону от 7 июня 2004 года "О Счетной палате Республики Татарстан", председатель Счетной палаты назначается Государственным Советом Республики Татарстан. При этом правом предложения кандидатуры председателя Счетной палаты законодательному органу обладает только Президент Республики Татарстан.

Подобная система назначения руководителей контрольно-счетных органов сложилась и в других субъектах Российской Федерации. Только по представлению губернаторов они назначаются законодательными органами в Брянской, Владимирской, Кемеровской, Кировской, Магаданской, Псковской, Рязанской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областях и в Еврейской автономной области.

В некоторых регионах право представления кандидатуры для назначения на должность руководителя органа финансового контроля парламента принадлежит как руководителю законодательного органа, так и главе высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, или же данную кандидатуру они предлагают совместно. Такой порядок назначения председателей контрольно-счетных палат сложился в Камчатском и Пермском краях и в Ростовской области.

Принятый закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов (ст. 6) установил, что с 1 октября 2011 года предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации будут вноситься в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта:

- председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта;

- депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти - не менее одной третью от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа;

- высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта в законодательный (представительный) орган государственной власти в соответствии с законом субъекта может быть предоставлено также комитетам и комиссиям законодательного (представительного) органа.

Таким образом, закон юридически закрепил право на участие исполнительной власти в формировании парламентского органа финансового контроля. Причем в данной ситуации с уверенностью можно утверждать, что с вступлением в силу указанного закона в абсолютном большинстве субъектов Федерации, если не во всех, председателями контрольно-счетных органов регионов будут назначаться те кандидатуры, которые будут представлены руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

В то же время следует иметь в виду, что согласно статье 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти регионов устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким нормативным правовым актом на сегодняшний день является Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусматривается, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (ст. 1) .