Парламентский финансовый контроль

Нами уже неоднократно отмечалось, что существует множество государственных органов, которые в той или иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и развитие вертикали финансово-контрольных органов в системе представительной власти.

В данное время Счетная палата Российской Федерации как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием, не имеет своих региональных органов. Созданные законодательными органами субъектов Российской Федерации контрольно- счетные органы самостоятельны и не обладают законодательно закрепленными правовыми основами взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации. В то же время финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадии распределения и использования средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. Отсюда вытекает закономерная необходимость построения системы парламентского финансового контроля на единых принципах. Поэтому механизм общегосударственного финансового контроля в системе представительной власти должен включать в себя не только федеральный и региональный уровни, но и уровень муниципальных образований.

Установление и упорядочение правовой основы взаимодействия органов парламентского финансового контроля между собой напрямую сказались бы на действенности осуществляемого ими контроля. Пока еще эти отношения строятся на основе отдельных документов, не обладающих общеобязательностью и юридической значимостью. К ним можно отнести Декларацию о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и Регламент Ассоциации, которые были приняты 9 ноября 2000 года, Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов России 5 декабря 2002 года . В них, в частности, говорится, что Ассоциация создается с целью повышения эффективности системы государственного финансового контроля и что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации.

В этих целях Ассоциация принимает меры по научно-методическому обеспечению организации деятельности контрольно-счетных органов регионов и муниципальных образований. В частности, ее органами управления (Президиум АКСОР, Секретариат) и рабочими органами (научно-методический совет, экспертный консультативный совет, комиссия Ассоциации по правовому обеспечению контрольно-счетных органов, этическая комиссия) разрабатывались системы стандартов государственного финансового контроля, осуществляемого региональными контрольно-счетными органами, проводились экспертизы методических материалов, представленных контрольно- счетными органами, осуществлялась актуализация классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе контрольных мероприятий. Был подготовлен проект нового модельного закона "О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации" и разработан проект Основных направлений развития муниципального финансового контроля.

Однако следует отметить, что создание всеохватывающей системы государственного и муниципального финансового контроля невозможно только на основе согласительных процедур и путем создания общественных объединений органов финансового контроля, решения которых не носят обязательный характер для всех субъектов финансового контроля. По этой причине созданные ассоциации контрольно-счетных органов регионов и муниципальных образований призваны прежде всего сыграть координирующую роль в сосредоточении усилий государственных органов и органов местного самоуправления по охвату финансовым контролем всех бюджетных ассигнований.

Существенным фактором в организации качественного управления государственными финансами и осуществлении действенного контроля за их использованием является наличие в государстве общепризнанной концепции государственного финансового контроля. Отсутствие такого важного документа на сегодняшний день ставит препятствия в создании соответствующей нормативной базы для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля.

Анализ парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе развития Российского государства, как нам кажется, основной целью парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной системы бюджетного финансирования.

Особую значимость в современных условиях развития парламентского (внешнего) финансового контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в статье 4 Лим- ской декларации руководящих принципов, контроль эффективности должен быть ориентирован "на проверку того, насколько эффективно, целесообразно и экономно расходуются государственные средства, включающий проверку не только отдельного случая, но и всю административную деятельность, включая организационную и административную системы" .

Аудит эффективности последовательно внедряется в деятельность Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов. В соответствии с Методикой проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятой Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 года, он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

В этом документе также указывается на то, что при проведении аудита эффективности не следует стремиться к тому, чтобы дать общую оценку эффективности проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств, поскольку практически невозможно найти такой универсальный способ оценки, тем более проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями, а не в целом работа государственного органа. Главное заключается в том, что аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было бы сделать выводы и дать конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.

Другой немаловажный фактор действенности контроля - это то, что слабый парламентский финансовый контроль является одним из источников коррумпированности, прежде всего исполнительной власти. Коррупция в современной России стала одной из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.

Отсутствие правового механизма предупреждения злоупотреблений властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями бюджетных средств со стороны лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы, наносит значительный ущерб развитию демократических начал в деятельности Российского государства.

Не случайно одним из первых значимых публичных действий избранного в марте 2008 года Президента Российской Федерации Д.А. Медведева после его вступления в должность стали организационно-правовые меры по борьбе с коррупцией. В этих целях 31 июля 2008 года им был утвержден Национальный план противодействия коррупции. В нем раскрываются социальные корни коррупции, которая является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства и вызывает в российском обществе серьезную тревогу, недоверие к государственным институтам.

В данном документе также подчеркивается, что разработка мер по противодействию коррупции и их реализация становятся настоятельной необходимостью. В качестве первоочередных мер были подготовлены предложения, направленные на расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Парламентом Российской Федерации предпринимались определенные шаги по созданию правовой базы противостояния коррупции в стране. Так, 8 марта 2006 года был принят Федеральный закон "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" . Конвенция предусматривает широкий спектр мероприятий по профилактике коррупции в сфере государственной службы и в частном секторе. Она детально регламентирует взаимную правовую помощь, выдачу лиц, совершивших коррупционные преступления, а также сотрудничество правоохранительных органов.

В Государственной Думе разрабатывался ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, в том числе и в финансовой сфере, путем создания условий для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных, приравненных к ним лиц. В частности, группой депутатов Государственной Думы был разработан проект федерального закона "О противодействии коррупции", который еще в ноябре 2002 года Государственная Дума приняла в первом чтении . Он предусматривал достаточно четкую правовую регламентацию деятельности системы органов государственной власти, участия парламентариев и общественности в контроле за ней. В данном документе также были прописаны процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, неотвратимость юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводились ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе.

К сожалению, принятие этого закона, который долго ждала вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули. В результате, в связи с тем, что Президентом Российской Федерации 3 октября 2008 года был внесен в Государственную Думу пакет законопроектов, в том числе и новый проект закона "О противодействии коррупции", направленных на комплексное противодействие коррупции и предусматривающий внесение изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации, Государственная Дума постановлением от 29 октября 2008 года отклонила проект федерального закона, внесенный группой депутатов 18 марта 2002 года.

Принятый Федеральный закон от 25 декабря 2008 года (ред. От 11.07.2011) "О противодействии коррупции" содержит комплексную систему мер противодействия коррупции. В нем сформированы основные принципы противодействия коррупции, определены направления деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения, а также закреплены меры по борьбе с проявлениями коррупции, предотвращению ее и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В Законе раскрыто правовое содержание понятия "коррупция", определены обязанности государственных органов в сфере борьбы с коррупцией, принципы участия в ее противодействии институтов гражданского общества. В связи с этим Закон исходит из приоритетности задач профилактики коррупции, ликвидации условий для ее распространения, развития институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Исследования парламентского финансового контроля показывают, что в обеспечении его действенности большая роль должна отводиться и организационной деятельности законодательного органа, использованию различных правовых форм и методов парламентского воздействия на субъекты правоотношений, складывающихся в ходе финансового контроля. Однако анализ практики деятельности Государственной Думы последних лет свидетельствует о том, что депутаты, к сожалению, не часто применяют такие формы, как парламентский и депутатский запросы в качестве контроля за расходованием средств федерального бюджета, распоряжением иными государственными ресурсами. Также, например, в деятельности Государственной Думы четвертого созыва вообще не использовалась по теме, связанной с организацией парламентского финансового контроля, такая форма деятельности, как парламентские слушания.

Существенным фактором в обеспечении действенности парламентского финансового контроля является и наличие надлежащего квалификационного уровня подготовленности специалистов, осуществляющих экспертно- аналитические и контрольные мероприятия. Серьезного внимания к себе требуют вопросы формирования органов законодательной власти, осуществляющих контрольные функции, кадрами, обладающими соответствующими знаниями в области финансов, права и экономики. Также необходима отлаженная система повышения профессионального уровня этих работников.

Институт парламентского финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательный орган не может быть беспомощным в возможностях осуществления финансового контроля. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансового контроля ни в коем случае не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым защищает интересы государства и всего общества в целом.

Глава II. Система парламентского финансового контроля в россии

2.1 Конституционно-правовые основы парламентского финансового контроля в России

Эффективность государственного финансового контроля, в том числе и парламентского, совершенствование его форм и методов напрямую зависит от наличия соответствующей нормативной правовой базы. Четкое функционирование правового контрольного механизма использования финансовых ресурсов и распоряжения собственностью служит одним из главных условий действенности политики государства в этой сфере.

Правовую основу парламентского финансового контроля в России составляют Конституция Российской Федерации, федеральные (конституционные и обычные) законы, нормативные акты палат Федерального Собрания, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации и законы, принимаемые на уровне регионов. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции к числу документов, устанавливающих правовое регулирование парламентского контроля, относятся и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В частности, к таким общепризнанным принципам, по нашему мнению, можно причислить и положения Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, принятой в 1977 году Международной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ).

Данная Международная организация, созданная в 1953 году, имеет статус неправительственной организации. Однако во всех государствах, где организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, законодательная база контрольно-счетных органов страны (органы парламентского финансового контроля) основывается на ее положениях. На начало 2010 года ИНТОСАИ объединяла 189 национальных высших контрольных органов государств мира. В ее пределах действует Международный центр развития контроля, где осуществляется подготовка и переподготовка контролеров.

В Лимской декларации важное место отведено правовому статусу высшего контрольного органа, образуемого, как правило, парламентом страны. Особо подчеркивается, что контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если их независимость от проверяемых ими органов и организаций гарантирована и защищена от постороннего влияния Конституцией и законами. Таким образом, хотя государственные органы и не могут быть абсолютно независимыми, поскольку они являются частью государственного механизма, но, тем не менее, высшие контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на них задач.

Конституция Российской Федерации, являясь основным источником всех отраслей права, выступает в качестве юридической базы российского законодательства. Она закрепляет устои государства, социально-экономические основы страны, тем самым распространяет свое действие на всю область общественных отношений, в том числе и в финансовой сфере.

Как нам уже приходилось отмечать, в отличие от советского периода конституционного развития в России, в Конституции Российской Федерации 1993 года не указываются прямые нормы, позволяющие осуществлять непосредственно самому парламенту финансовый контроль. Хотя Конституция и не закрепляет за Федеральным Собранием статуса контрольного органа, но это не означает, что у него нет вообще контрольных полномочий за использованием финансовых ресурсов страны. Основной закон страны предоставляет ему, хотя и слабо выраженные, возможности предварительного контроля при принятии федеральных законов по вопросам бюджетно-финансового регулирования. Так, согласно пунктам "а", "б" и "в" статьи 106 Конституции, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии. Однако данные полномочия не служат эффективным инструментом парламентского финансового контроля, поскольку не могут повлечь каких-либо правовых последствий контрольного характера.

Конституция Российской Федерации наделяет палаты Федерального Собрания правом образовать специальный орган для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета - Счетную палату Российской Федерации (ст. 101). Согласно статье 102 к ведению Совета Федерации отнесено назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а к ведению Государственной Думы (ст. 103) - назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и другой половины ее состава.

Отдельные авторы считают, что Конституция (ч. 5 ст. 101) недостаточно полно характеризует функции Счетной палаты и что нужно расширить ее конституционный статус . Однако, по нашему мнению, Конституция достаточно четко определила цель образования Счетной палаты, ее правовое положение как органа парламентского финансового контроля и то, что порядок ее деятельности, в т.ч. и функции, определяются федеральным законом. Поэтому, как нам представляется, расширение полномочий Счетной палаты следует осуществлять не путем внесения поправок в Конституцию, а внесением соответствующих изменений и дополнений в законодательство о ней.

Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации определен в Федеральном законе от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации". Согласно статье 1 Закона Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных законодательством, она обладает организационной и функциональной независимостью. Таким образом Счетная палата является единственным специальным конституционным органом государственного финансового контроля. В связи с этим многие исследователи, к мнению которых присоединяется и автор данной работы, вполне правомерно определяют ее статус как высшего органа финансового контроля Российской Федерации .

Основная деятельность Счетной палаты сосредоточена на осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета, эффективным использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, а также распоряжением государственной собственностью. Для этого она наделена полномочиями производить комплексные ревизии и тематические проверки.

Основополагающим нормативным правовым актом, определяющим полномочия законодательных органов по рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и контролю за их исполнением, осуществлению внешней проверки и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 2000 года. В частности, в статье 164 Кодекса в качестве участников бюджетного процесса на федеральном уровне, наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими субъектами бюджетных правоотношений, определены Государственная Дума, Совет Федерации и Счетная палата Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрены специальные разделы VIII. 1 "Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности" и IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль", которые посвящены системе организации и функционирования парламентского финансового контроля в бюджетной сфере, а также рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В них определены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными органами. В соответствии со статьей 265 Кодекса они проводят предварительный, текущий и последующий контроль.

Однако система государственного финансового контроля нуждается в комплексном реформировании. Для этого необходимо раздел IX Бюджетного кодекса изложить в новой редакции. Он должен содержать понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, определить систему органов государственного и муниципального финансового контроля, а также закрепить правовые основы создания и функционирования указанных органов финансового контроля.

Внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг требует уточнения полномочий всех государственных органов (органов местного самоуправления), осуществляющих финансовый контроль, с тем чтобы организовать действенный контроль за эффективностью использования бюджетных средств. Такая постановка вопросов, в свою очередь, предполагает наличие комплекса мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства.

Новая редакция раздела IX Бюджетного кодекса также должна содержать конкретные формы, методы и объекты государственного (муниципального) финансового контроля, установить критерии эффективности бюджетных ассигнований. Внесение изменений в действующее бюджетное законодательство в целом привело бы систему государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, являясь базовым нормативным правовым актом в области регулирования бюджетных правоотношений, устанавливает рамочные нормы. Многие нормативные установки, понятия и определения, предусмотренные кодексом, требуют конкретизации и раскрытия их сущности и механизма применения в других законодательных актах. Поэтому, как нам кажется, нельзя согласиться с мнением отдельных исследователей о том, что Бюджетный кодекс (ч. 3 ст. 157) определил исчерпывающий перечень законодательных актов, касающихся государственного финансового контроля (это указанный кодекс и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и органов исполнительной власти) и что не могут быть приняты какие-либо другие федеральные законы, определяющие полномочия органов государственного финансового контроля. В юридической и экономической литературе неоднократно поднимался вопрос о создании единой системы государственного финансового контроля для обеспечения эффективности использования государственных средств. Решение данной проблемы непосредственно связано, как нами уже отмечалось, с выработкой цельной концепции государственного финансового контроля в России, разработкой и принятием на ее основе законодательных актов, направленных на совершенствование государственного финансового контроля.

Определенные попытки системного подхода к реализации указанных задач в свое время уже предпринимались. В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" было поручение Правительству Российской Федерации с участием Главного государственно- правового управления Президента Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект федерального закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации". Однако в последующем Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2001 года пункт 5 Указа от 25 июля 1996 года, где предусматривалось указанное поручение, был признан утратившим силу . Какие-либо причины или основания, побудившие к принятию такого решения, в Указе не приводятся.

Меры по ускорению процесса принятия как Единой концепции государственного финансового контроля, так и указанного выше федерального закона предпринимались и палатами Федерального Собрания. Результатом таких совместных усилий со стороны российских парламентариев и депутатов других законодательных органов стран Содружества Независимых Государств стало принятие 4 декабря 2004 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств Модельного закона о государственном финансовом контроле.

Модельный закон устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории страны, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Он включает в себя положения, которые предусматривают контроль за исполнением национального государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием государственных кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых учреждениях.

В качестве основных принципов организации государственного финансового контроля Модельный закон определяет:

- разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным национальным законодательством разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

- разграничение функций и полномочий между органами общегосударственного финансового контроля и территориальными органами государственного финансового контроля;

- функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля;

- координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти.

Парламентский контроль за финансовой деятельностью, согласно Модельному закону, осуществляется соответствующими представительными (законодательными) общегосударственными органами и органами государственно-территориальных субъектов в пределах их компетенции, установленной национальной конституцией, конституциями и уставами государственно- территориальных образований. Организация парламентского контроля регулируется регламентами представительных (законодательных) органов власти. Он проводится в следующих формах:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - путем рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов и реализации отраслевых программ на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных (законодательных) органов и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В соответствии с Модельным законом органы исполнительной власти обязаны предоставлять органам представительной (законодательной) власти всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля. Нарушение права органов представительной (законодательной) власти на информацию влечет за собой ответственность в соответствии с национальным законодательством.

В данном документе указывается, что независимый государственный финансовый контроль осуществляется счетной палатой государства (уполномоченным государственным органом) и контрольно-счетными органами государственно-территориальных субъектов. Счетная палата является высшим органом государственного финансового контроля, компетенция, организация и порядок деятельности которого определяются национальным законодательством. Контрольно-счетные органы государственно-территориальных субъектов являются высшими органами государственного финансового контроля в регионах, действующими на основании конституций и уставов государственно-территориальных субъектов и законов государственно-территориальных субъектов о контрольно-счетных органах. Они обладают организационной и функциональной самостоятельностью и свою деятельность осуществляют только на основании закона.

Координация деятельности национальных органов государственного финансового контроля, согласно Модельному закону, предполагалось осуществлять координационным советом при главе государства. Председателем координационного совета является председатель счетной палаты по должности. В целях исключения дублирования контрольных мероприятий органы государственного финансового контроля должны согласовывать планы своей работы до начала календарного года. При выборе объектов контрольных мероприятий преимущество принадлежит счетной палате государства. Контрольные мероприятия, запланированные различными контрольными органами на одном и том же объекте, необходимо проводить ими совместно или одновременно. Органы общегосударственного финансового контроля взаимодействуют с органами государственного финансового контроля государственно-территориальных образований, а также с правоохранительными органами.

Основные принципы и нормы по организации государственного финансового контроля, закрепленные в Модельном законе, соответствуют общепризнанным стандартам, установленным Международной организацией высших органов финансового контроля и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). После принятия он был направлен во все парламенты государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендован для использования в национальном законодательстве.

Хотя, согласно Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ, Межпарламентская Ассамблея и является межгосударственным органом СНГ, принятый типовой законодательный акт не стал нормативным актом, составляющим правовую основу государственного финансового контроля в России. Во-первых, это связано с тем, что Российская Федерация ратифицировала Конвенцию с оговоркой о том, что она исходит из того понимания, что документы, принимаемые Ассамблеей, носят только рекомендательный характер. Во-вторых, основополагающие положения Модельного закона не нашли поддержки у российских парламентариев, поэтому не получили своего законодательного закрепления.

К числу нормативных правовых актов, составляющих правовую основу парламентского финансового контроля, относятся федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, об исполнении федерального бюджета, а также аналогичные законодательные акты субъектов Российской Федерации. В них содержатся основные характеристики бюджетов (общие объемы доходов и расходов, дефицит (профицит) бюджетов), которые являются объектом контроля со стороны законодательных органов.

Значительное расширение правовых возможностей парламента по осуществлению финансового контроля ожидалось с принятием Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", поскольку он предусматривает деятельность палат по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Однако данный закон в нынешней редакции правонарушения в финансовой сфере не относит к числу обстоятельств, в связи с которыми могут быть проведены парламентские расследования.

Немаловажное значение при реализации контрольных полномочий палат Федерального Собрания имеют их нормативные акты, регулирующие порядок их деятельности. Совет Федерации и Государственная Дума имеют свои регламенты, в которых определены порядок рассмотрения палатами всех вопросов, в том числе и о контрольных полномочиях в сфере финансов, отнесенных к их ведению.

На отдельных этапах становления и развития института парламентского финансового контроля в качестве правовой базы для реализации контрольных полномочий законодательных органов служили специально принимаемые для этих целей нормативные правовые акты, имеющие казуальное значение. Так, Государственная Дума своим Постановлением от 11 ноября 1994 года "О парламентском контроле за расходованием средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти в связи с отказом органов исполнительной власти от выполнения Постановления Государственной Думы от 25 мая 1994 года "О поручении Контрольно-бюджетному комитету проверки расходов на содержание федеральных органов власти и центрального аппарата министерств и ведомств" установила, что при разработке законопроекта о федеральном бюджете на 1995 год необходимо определить механизм осуществления палатами Федерального Собрания контроля за расходованием средств федерального бюджета.

К числу подобных нормативных правовых актов относится и Федеральный закон от 31 июля 1995 года "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год". В этом законе, наряду с определением сроков и порядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год, был определен и механизм контроля со стороны парламента за расходованием бюджетных средств.

Существенную роль в правовом регулировании осуществления парламентского финансового контроля играют акты Конституционного Суда Российской Федерации. Они принимаются по запросам органов законодательной и исполнительной властей, когда обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли отдельные нормы и положения бюджетного законодательства Конституции Российской Федерации. К примеру, в апреле 2004 года Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним. Поводом к рассмотрению дела явились запрос группы членов Совета Федерации о проверке конституционности положений части 1 статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и жалоба гражданина A.B. Жмаковского на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями федеральных законов о федеральном бюджете на 2002 и 2003 годы.

В своем запросе в Конституционный Суд группа членов Совета Федерации утверждала, что часть 1 статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", приостанавливая действие отдельных положений статьи 14 Закона "О Счетной палате Российской Федерации", препятствует реализации Федеральным Собранием конституционного права осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета.

Конституционный Суд Российской Федерации полностью поддержал позицию группы членов Совета Федерации. В принятом им Постановлении от 23 апреля 2004 года отмечается, что в соответствии со статьями 71 (пункт "з"), 76 (часть 1), 94, 106 (пункт "а") и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления парламентом государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

В нем указывается, что из статьи 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "з"), 94, 102 (пункт "и" части 1), 103 (пункт "г" части 1) и 106 (пункт "а") следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете, представляющего собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, не предполагающий по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами. Таким образом, Конституционный Суд пришел к выводу, что содержащееся в части 1 статьи 136 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и воспроизведенное в части 1 статьи 150 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" нормативное положение о приостановлении действия частей 2, 3 и 4 статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, нарушает статьи 71 (пункт "з"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт "а") Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами. Поэтому он признал, что нормы, закрепленные в законах о федеральном бюджете на 2003 и 2004 годы, которые приостанавливают действие на 2003 и на 2004 годы положение статьи 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающие полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Согласно статьям 73 и 76 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов регионы обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Такое регулирование должно основываться не только на нормах Конституции Российской Федерации, но и на общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Исходя из этого законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения, в том числе и полномочия законодательных органов субъектов в сфере финансового контроля, базируются не только на нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Данный закон, устанавливая правовой статус парламента субъекта Российской Федерации, наделяет его полномочиями осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта, исполнением бюджета региона, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации (ст. 5). Эти основополагающие положения по осуществлению парламентского финансового контроля, в свою очередь, закреплены во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации нет единообразной системы законодательства, обеспечивающей государственный финансовый контроль на их территориях. Тем не менее в условиях отсутствия федерального рамочного закона, который установил бы основные правомочия органов государственного финансового контроля субъектов Федерации, определенные шаги отдельных регионов по законодательному регулированию организации и осуществлению контроля в финансовой сфере заслуживают положительного отношения.

Исходя из норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года и Бюджетного кодекса Российской Федерации в некоторых субъектах Федерации приняты специальные законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти субъектов по контролю за использованием финансовых средств и распоряжением государственной собственностью. Такие законы имеются в Республике Саха (Якутия) (от 22.03.2006 (ред. от 17.11.2009) "О государственном финансовом контроле"); Алтайском крае (от 03.09.2007 (ред. от 07.09.2009) "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае"); Волгоградской (от 04.12.2008 "О финансовом контроле на территории Волгоградской области"), Нижегородской (от 09.03.2010 "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области") областях.

Закон "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)" достаточно подробно регламентирует деятельность органов государственной власти республики по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений при осуществлении операций с государственными ресурсами, включающую контроль за рациональным и эффективным их использованием . Для этого он устанавливает единые формы и порядок осуществления государственного финансового контроля в республике, определяет предмет и объекты государственного финансового контроля.

Данный Закон, наряду с принципами организации и осуществления государственного финансового контроля, закрепляет систему органов государственного финансового контроля. В нее входят: Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - законодательный орган; Министерство финансов республики; контрольные органы, созданные Президентом Республики Саха (Якутия) и Правительством, а также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Отдельные статьи Закона определяют компетенцию каждого из этих органов по осуществлению государственного финансового контроля.

Согласно Закону, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) осуществляет такие формы финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта закона Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на соответствующий год и иных проектов законов республики по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на заседаниях постоянных комитетов, комиссий, рабочих групп Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении государственного бюджета республики за соответствующий год.

Законодатель закрепил приоритет парламентского контроля в сфере финансов. Он проявляется не только в праве Государственного Собрания (Ил Тумэн) в получении от органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) необходимых сопроводительных материалов при утверждении государственного бюджета республики, оперативной и иной информации о его исполнении, утверждении (неутверждении) отчета об исполнении бюджета республики, создании собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета Республики Саха (Якутия), но и в вынесении оценки деятельности органов, исполняющих бюджет республики.

В данном законодательном акте определены методы осуществления государственного финансового контроля, периодичность проведения контрольных мероприятий и порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Здесь же закреплен правовой механизм взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия), который предусматривает конкретные нормы по избежанию дублирования контрольных мероприятий и согласованному их проведению.

На наш взгляд, одним из существенных недостатков указанного Закона является то, что он не предусматривает разделение финансового контроля на внешний и внутренний. В систему органов государственного финансового контроля не включен постоянно действующий орган парламентского контроля - Контрольный комитет Государственного Собрания республики, в то время как одним из основных видов его деятельности является осуществление парламентского контроля за исполнением государственного бюджета Республики Саха (Якутия), за распоряжением валютным фондом республики, за целевым использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из республиканского бюджета. Поэтому в Законе следовало бы, наряду с законодательным органом, определить место и роль Контрольного комитета в системе органов государственного финансового контроля и формы его взаимодействия с другими контролирующими органами.

В отличие от Закона "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия) ", Закон Волгоградской области "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" предусматривает более узкий круг субъектов финансового контроля. Законодательный орган субъекта не входит в число органов государственного финансового контроля. Финансовый контроль в соответствии с Законом возлагается на контрольно-счетную палату Волгоградской области, орган исполнительной власти области, уполномоченный осуществлять функции финансового органа Волгоградской области, а также структурные подразделения внутреннего (ведомственного) контроля (должностные лица) органов исполнительной власти области.

Функции парламентского финансового контроля, согласно Закону, осуществляются созданной Областной Думой (законодательный орган), контрольно-счетной палатой Волгоградской области. Задачи и функции контрольно-счетного органа, формы осуществления им финансового контроля определены в специальной статье - "Орган внешнего финансового контроля". Таким образом, Закон четко подразделил государственный финансовый контроль на два вида: внешний (парламентский), осуществляемый контрольно- счетной палатой, и внутренний (ведомственный), который проводится органами исполнительной власти.

Положительным фактором в Законе является закрепление норм, устанавливающих приоритет внешнего (парламентского) финансового контроля по отношению к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти. В частности, в нем предусмотрено, что в целях взаимодействия и координации деятельности органов финансового контроля органы финансового контроля исполнительной власти области утвержденные планы проверок представляют до начала финансового года в Контрольно-счетную палату области для координации контрольных мероприятий и составления сводного плана проведения проверок на соответствующий год. Контрольно-счетная палата доводит до органов финансового контроля сводный план проведения проверок. Органы финансового контроля в обязательном порядке до 1 марта года, следующего за отчетным, должны информировать Контрольно-счетную палату о выполнении годовых планов проверок.

Относительно недавно, 9 марта 2010 года, был принят Закон Нижегородской области "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области". Принципиально важным моментом в Законе является закрепление положения о том, что финансовый контроль в области осуществляется на основе разграничения деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Нижегородской области, разграничением полномочий органов законодательной и исполнительной власти, а также скоординированности действий всех органов государственного финансового контроля.

Закон дает исчерпывающий перечень органов государственного финансового контроля. К числу органов, составляющих систему органов государственного финансового контроля, он относит Контрольно-счетную палату Законодательного Собрания Нижегородской области; Министерство финансов области; главных распорядителей средств областного бюджета; главных администраторов доходов областного бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета. Функции и компетенция каждого из этих органов также достаточно подробно определены в отдельных статьях Закона.

Новеллой, заслуживающей положительного знака внимания, в законе является закрепление в качестве одного из видов контрольных мероприятий проведение аудита эффективности использования финансовых и материальных средств. Согласно Закону, он включает в себя анализ и оценку экономичности использования объектом контроля средств областного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности, затраченных на достижение результатов его деятельности, а также результативности его деятельности по выполнению поставленных перед ним задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого средств областного бюджета и государственного имущества.

В целях повышения эффективности финансового контроля и координации деятельности органов, осуществляющих его, Закон также предусматривает создание координационного совета по вопросам государственного и муниципального финансового контроля. Однако ведущее место здесь отводится исполнительной власти, а не законодательной. Правительством области утверждается положение о деятельности координационного совета и его состав. Практически им же принимаются меры по согласованию планов работ органов финансового контроля с тем, чтобы исключить или же хотя бы свести к минимуму дублирование контрольных мероприятий.