Парламентский финансовый контроль

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Демидов Михаил Васильевич

ПАРЛАМЕНТСКИЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Авакьян Сурен Адибекович

Москва--2011

Содержание

• Введение
• Глава I. Теоретические основы парламентского контроля
• 1.1 Понятие и сущность парламентского контроля
• 1.2 Классификация видов и форм парламентского контроля
• 1.3 Парламентский финансовый контроль - составная часть парламентского контроля
• 1.4Факторы действенности парламентского финансового контроля
• Глава II. Система парламентского финансового контроля в России
• 2.1 Конституционно-правовые основы парламентского финансового контроля в России
• 2.2 Субъекты и объекты парламентского финансового контроля
• 2.3 Парламентский финансовый контроль как форма реализации внешнего государственного финансового контроля
• 2.4 Финансовый контроль представительных органов государственной власти в советский период
• 2.5 Место парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля в современной России и правовые основы его развития
• Глава III. Конституционно-правовые основы парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации
• 3.1 Парламентский контроль палат Федерального Собрания Российской Федерации за использованием средств федерального бюджета
• 3.2 Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов
• 3.3 Парламентские и публичные слушания по вопросам организации бюджетного процесса в Российской Федерации как формы реализации парламентского финансового контроля

3.4 Контрольные полномочия комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению финансового контроля

3.5 Конституционно-правовая ответственность исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами

• Глава IV. Правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации
• 4.1 Контрольно-счетные органы как органы парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля
• в России
• 4.2 Принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов
• 4.3 Правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации
• 4.4 Конституционно-правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
• 4.5 Правовые основы взаимодействия контрольно-счетных органов с другими контролирующими и правоохранительными органами
• 4.6 Правовые аспекты совершенствования и перспективы развитиясистемы контрольно-счетных органов в России
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, с помощью которого законодательный орган призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны. Эти задачи парламент в состоянии эффективно решать только при конституционно- правовом закреплении соответствующих его контрольных полномочий.

Принятая в условиях острого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти Конституция Российской Федерации закрепила широкие полномочия исполнительной власти, практически оградив ее от какого-либо действенного контроля со стороны законодательного органа. В ее тексте отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции парламента России. Только часть 5 статьи 101 Конституции гласит, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Объективные процессы, происходившие в жизни Российского государства и общества после принятия Конституции, наглядно показали необходимость дальнейшего укрепления демократических институтов, политической и социально-экономической стабильности в стране. В связи с этим важное значение в последние годы приобретает совершенствование института парламентского контроля.

Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, внесение изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед парламентами регионов по аналогии с Конституцией России создали реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех уровнях. В этой ситуации складываются объективные условия для усиления контрольных функций за деятельностью органов исполнительной власти по управлению общественными ресурсами страны и прежде всего - финансовыми. Такая постановка вопроса требует дальнейшего укрепления правового положения органов парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов.

На современном этапе организации и развития государственного финансового контроля в условиях отсутствия единой концепции государственного финансового контроля и федерального законодательства о нем актуальной стала проблема системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля. В связи с этим необходимо определить стратегические задачи в этой сфере, которые должны быть направлены, исходя из конституционного принципа разделения властей, на четкое разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательной и исполнительной властью. Такой подход подразумевает нормативное закрепление разграничения компетенций органов парламентского (внешнего) финансового контроля и органов исполнительной власти (внутреннего), осуществляющих финансовый контроль.

В настоящее время, исходя из концептуального положения о приоритетности парламентского финансового контроля, все большее внимание исследователей привлекают вопросы конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти перед парламентом за использование финансовых ресурсов государства. По мере развития и укрепления финансовой системы страны, формирования гражданского общества есть все основания говорить о необходимости дальнейших последовательных шагов в сторону обеспечения прозрачности в распоряжении финансовыми ресурсами страны, формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти перед законодательными органами в этой сфере.

Пожалуй, одним из самых проблемных социально-юридических явлений в стране на данный момент выступает коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. В этой связи большое значение приобретают меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Данная проблема не может не касаться органов парламентского финансового контроля, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера.

Актуальность работы определена также необходимостью дальнейшего усиления роли парламента, расширения контрольных функций палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации, в том числе в бюджетно-финансовой сфере. Такой подход подразумевает, в свою очередь, последовательное совершенствование и оптимизацию функционирования системы органов парламентского финансового контроля, осуществление правового регулирования их деятельности исходя из единых принципов и общих стандартов по отдельным направлениям их деятельности.

В нынешних условиях важное значение для науки конституционного права имеет определение роли и места Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов как органов парламентского финансового контроля в системе организации и функционирования государственного финансового контроля. При этом нужно иметь в виду, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 года (ред. от 29.12.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Поэтому представляется актуальным системное исследование конституционно-правовых основ взаимодействия Счетной палаты с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий.

На сегодняшний день практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие порядок взаимодействия и сотрудничества органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В системе органов парламентского финансового контроля нет вертикали. Однако проблема обеспечения равной степени защищенности средств федерального бюджета, бюджетов регионов на всей территории страны остается весьма актуальной. Вместе с тем нельзя не учитывать тот факт, что значительная часть бюджетов большинства регионов формируется за счет федеральных финансов. В контексте реализации данной задачи объективно встает вопрос о необходимости выстраивания на правовой основе эффективной системы взаимоотношений Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. В связи с названными и другими вопросами представляется, что исследование контрольных функций парламента в бюджетно-финансовой сфере, безусловно, имеет теоретическую и практическую значимость.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности законодательных органов государственной власти и образованных ими органов парламентского финансового контроля по осуществлению контроля за эффективным и целевым использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, определяющие статус и порядок деятельности законодательных органов и образованных ими органов по осуществлению парламентского финансового контроля.

Цель исследования. Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного научного анализа положений законодательства и сложившейся современной практики выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования парламентского финансового контроля и определить приоритетные направления его развития. Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

1) раскрыть понятие и сущность парламентского контроля, дать классификацию его видов и форм;

2) сформулировать определения понятия парламентского финансового контроля, обосновать ее сущность и выявить факторы действенности парламентского финансового контроля;

3) провести анализ конституционно-правовой основы парламентского финансового контроля и выявить его субъектов и объектов;

4) дать общую характеристику внешнего государственного финансового контроля как формы реализации парламентского финансового контроля и рассмотреть особенности ее эволюции;

5) рассмотреть конституционно-правовые основы организации и проблемы реализации парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации палатами Федерального Собрания, законодательными органами регионов, их комитетами и комиссиями;

6) исследовать механизм конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом за распоряжением финансовыми ресурсами и рассмотреть практические проблемы его реализации;

7) провести анализ современного состояния правовой основы организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно- счетных органов регионов и показать их место и роль в системе государственного финансового контроля в России;

8) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию и повышению эффективности функционирования системы органов парламентского финансового контроля в России.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля всегда находились и находятся в центре внимания исследователей проблем становления, развития и функционирования парламентаризма в России. Вполне справедливо и обоснованно эти вопросы стали привлекать к себе еще больше внимания специалистов в области конституционного права в последние годы.

Тему исследования нельзя отнести к широко разработанной. До настоящего времени предметом исследования прежде всего становились вопросы парламентского (C.B. Бендюрина Г.Ю. Диваева, Р.Ш. Караев, A.B. Кузнецов), государственного (A.A. Джагарян, К.В. Марков), а также государственного финансового контроля (Е.В. Макаренко , А.Т. Тлипаев ). К числу специальных работ, посвященных осуществлению парламентского финансового контроля, деятельности контрольно-счетных органов, относятся исследования Н.Д. Погосяна, М.Ю. Михеевой и Д.Н. Усатова.Следует также отметить определенный вклад в разработку проблем осуществления парламентского финансового контроля не только юристов- конституционалистов, но и экономистов. К числу таких работ можно отнести исследования А.Д. Соменкова и З.М-Т. Ахмедовой.

Общетеоретические и практические вопросы, связанные с различными аспектами правового статуса, организации и деятельности государственных контрольных органов в период организации советской власти и на начальных этапах ее развития нашли отражение в ряде научных трудов, в той или иной степени рассматривающих эволюцию системы государственного контроля. Существенный вклад в исследование становления и развития государственного контроля, осуществляемого представительными органами власти в тот период, в том числе и финансового, внесли A.A. Андреев, Г.А. Дорохова, С.Н. Иконников, Д.А. Ковачев, А.Е. Лунев, И.Д. Мартысевич, Л.Ф. Морозова,

B. П. Портнов, О.Ф. Шабров, А.И. Чугунов и другие.

В более поздний советский период также вышло большое количество работ, посвященных характеристике представительных органов государственной власти, в рамках которой исследовались и проблемы организации контроля законодательными органами. В их числе следует назвать работы

C. А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.Д. Воеводина, Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, O.E. Кутафина, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, С.С. Кравчука, Н.Я. Куприца, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и других.

В современный период вопросы организации парламентского контроля, в том числе и в финансовой сфере нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, A.A. Безуглова, О.Н. Булакова, A.B. Бутакова, В.И. Васильева, A.A. Вихорева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, A.A. Корнилаевой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина,

В.И. Лафитского, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепяна, А.Н. Пилипен- ко, И.П. Рыбкина, P.M. Романова, Н.Т. Савенкова, А.Д. Семенова, Л.В. Смир- нягина, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Шеховцова и других.

Значительный интерес для полноты исследования проблем осуществления парламентского финансового контроля и функционирования контрольно- счетных органов законодательных органов власти представляют специальные работы по вопросам организации государственного аудита и финансового контроля. Среди них труды В.А. Двуреченских, М.В. Карасевой, A.B. Коровникова, О.С. Макоева, C.B. Степашина, Н.С. Столярова и других.

Научная новизна и практическая значимость исследования. Данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований правовых основ и практики организации парламентского финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах после введения конституционной подотчетности Правительства Российской Федерации Государственной Думе и внесения аналогичных изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Научная новизна исследования обусловлена привлечением широкого спектра конституционных, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также практического материала о деятельности органов парламентского финансового контроля.

С расширением конституционной основы контрольных функций законодательных органов в федеральной конституции, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации создаются реальные возможности для усиления роли парламента и его органов в контроле за эффективным и целевым использованием финансовых ресурсов страны. Появляющиеся новые институты контроля, совершенствование форм и методов финансового контроля нуждаются в определенном теоретическом осмыслении и обосновании, оценки их практической значимости, что также обуславливает новизну работы.

Диссертантом исследованы факторы, влияющие на действенность парламентского финансового контроля. Им сформулировано определение парламентского финансового контроля и выделены особенности реализации контрольных полномочий законодательных органов в бюджетно-финансовой сфере.

В работе предпринято комплексное исследование правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как специальных органов парламентского финансового контроля. При этом проведен сравнительно-правовой анализ законодательных актов ряда регионов, регламентирующих порядок осуществления контроля парламентами субъектов за деятельностью исполнительной власти по эффективному и рациональному использованию бюджетных средств.

Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании ряда положений по совершенствованию системы организации и функционирования органов парламентского финансового контроля. К ним относятся: предложения по внесению изменений в бюджетное и административное законодательство; расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации и повышение ее роли как органа финансового контроля палат Федерального Собрания; стандартизация полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по отдельным направлениям их деятельности; нормативное разграничение компетенции органов внешнего и внутреннего финансового контроля и другое.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Обосновывается вывод о том, что парламентский финансовый контроль занимает свое особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов Российской Федерации. Такое его положение основано на том, что: во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации; во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за использованием бюджетных средств достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации; в-третьих, контроль за использованием исполнительной властью финансовых средств законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и, в большей степени, через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы.

2. В Российской Федерации отсутствует концепция государственной политики по обеспечению государственного финансового контроля. Такая ситуация на сегодняшний день ставит препятствия созданию соответствующей нормативной базы для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля.

Концепция должна содержать стратегические направления в области государственного финансового контроля, которые прежде всего должны быть направлены, исходя из принципа разделения властей, на разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательными органами и создаваемыми ими органами контроля, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, с другой.

Такой подход требует четкого разделения компетенции: что относится к парламентскому (внешнему) финансовому контролю, а что к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти (внутреннему государственному финансовому контролю). В этом случае появится реальная возможность свести к минимуму необоснованные дублирования и параллелизм в деятельности контролирующих государственных органов в финансовой сфере, более конкретно определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в этом процессе.

3. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 года, закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы за Правительством право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время.

4. В связи с проблематичностью и неупорядоченностью системы и структуры государственных органов финансового контроля, предложена авторская их классификация. С учетом современных требований наиболее рациональным, с точки зрения диссертанта, представляется следующая их система и структура:

внешний (парламентский) государственный финансовый контроль, который осуществляют палаты Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, создаваемые ими контрольно-счетные органы;

внутренний государственный финансовый контроль (контроль по линии исполнительной власти), который проводится Правительством Российской Федерации, министерством финансов Российской Федерации, федеральными органами государственного финансового контроля исполнительной власти, территориальными органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в сфере финансов, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми ими контрольными органами.

5. При выстраивании взаимоотношений между внешними и внутренними органами государственного финансового контроля автор исходит из приоритетности первых. Такой вывод обосновывается исходя из конституционного принципа разделения властей и правового положения органов законодательной и исполнительной власти.

Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время как основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.

Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими контрольно-счетные органы согласно их статусу независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и в их эффективном использовании.

6. Юридический анализ конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации, в части реализации парламентом своих контрольных полномочий в отношении Правительства, позволяет сделать вывод о том, что внесение поправок в статьи 103 и 114 Конституции Российской Федерации, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля. В то же время констатируется, что в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года (ред. от 22.07.2010) "О Правительстве Российской Федерации" отсутствуют нормы, обязывающие Правительство отчитываться перед парламентом страны за ходом обеспечения исполнения федерального бюджета.

7. Исследуя механизм парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, автор подчеркивает необходимость более подробной регламентации этой функции палат. В связи с этим предлагается в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, так как порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеют свои существенные особенности.

8. Предлагается расширить конституционно-правовой статус Совета Федерации, предоставив ему полномочия в части контроля за использованием средств федерального бюджета. Такая необходимость вытекает из того, что в настоящее время контрольные полномочия Совета Федерации в этой области практически законодательно нигде не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в законотворчестве.

Несмотря на то, что в соответствии со статьей 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации Совет Федерации, наряду с Государственной Думой и другими органами, является участником бюджетного процесса, его реальное участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.

9. Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в регламентах палат Федерального Собрания положений о том, что комитеты и комиссии осуществляют парламентский контроль по направлениям своей деятельности. Такое предложение корреспондируется пунктом "в" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума реально может осуществлять только через свои органы - комитеты и комиссии.

10. Следует усилить конституционно-правовую ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом за распоряжение средствами федерального бюджета. При возникновении соответствующего основания для привлечения Правительства к такой ответственности законодательным органом оно предполагает применение определенной санкции. При их применении парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию бюджетных средств, насколько достигнуты и реализованы те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете, а также насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечала интересам граждан страны и общества в целом.

Предусмотренные в Бюджетном кодексе Российской Федерации санкции со стороны Государственной Думы в виде возможности отклонить представленные Правительством проекты законов о федеральном бюджете не имеют механизмов реализации. Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить основанием для отклонения законопроектов, и на правовые последствия, которые должны наступить для Правительства в случае применения такой санкции. По своей сути подобные действия со стороны парламента следует отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по формированию или исполнению федерального бюджета и предусмотреть последствия такой оценки.

11. Требует уточнения содержание механизма согласительной процедуры при рассмотрении и утверждении законов о федеральном бюджете и бюджетов субъектов Российской Федерации. Целесообразно закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряда мер организационного характера при работе согласительных комиссий, включающих: определение числа представителей в согласительной комиссии от законодательной и исполнительной властей; уточнение процессуального документа, в котором объективируется решение согласительной комиссии; определение состава каждой стороны данной комиссии.

12. В настоящее время практически отсутствует нормативно предусмотренная ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, которое является одним из видов финансовых нарушений. Контрольными органами ежегодно выявляются огромные суммы, которые по вине руководителей - получателей бюджетных ассигнований не дали того финансово-экономического эффекта, который должен был быть получен при определенных условиях. Поэтому диссертантом предлагается внести соответствующие нормы в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие юридическую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.

13. Внесенные в 2007 году изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации значительно ограничивают полномочия парламентов регионов по осуществлению отдельных направлений контроля. С вступлением в силу с 1 января 2009 года новой редакции статьи 179 Кодекса долгосрочные целевые программы теперь утверждаются не законодательными органами субъектов Российской Федерации, а высшими исполнительными органами власти регионов. Такое нововведение не согласуется с конституционными и уставными поправками, расширяющими контрольные полномочия парламентов регионов. Исходя из этого диссертант считает целесообразным сохранение порядка утверждения целевых программ законодательными органами власти.

14. Исходя из положений Конституции Российской Федерации в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В отсутствие федерального закона о государственном финансовом контроле реализация данной функции Счетной палатой сильно затруднена. Притом достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

В числе основных контрольных органов, обязанных содействовать деятельности Счетной палаты, как следует из норм статьи 22 закона о Счетной палате Российской Федерации, являются Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля. Однако до настоящего времени их взаимодействие не получило правовой регламентации, также отсутствуют соглашения о порядке их сотрудничества при проведении контрольных мероприятий. Такая ситуация, несомненно, не способствует повышению результативности и скоординированной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В связи с этим автор в число первоочередных задач выдвигает установление правового механизма функционирования и взаимодействия парламентского финансового контроля и системы финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами власти.

15. Исходя из концептуального положения о том, что финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадии распределения и использования средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, особую актуальность в осуществлении парламентского финансового контроля в настоящее время приобрели вопросы выстраивания на правовой основе и развитие вертикали контрольных органов в сфере финансов в системе представительной власти. Основываясь на этом автором сформулировано положение о том, что финансовый контроль, вне зависимости от органа его осуществляющего, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.

В данных условиях построение системы внешнего финансового контроля с присутствием элементов координации деятельности контрольно- счетных органов регионов со стороны Счетной палаты Российской Федерации является необходимым условием перспективы развития всей системы контрольно-счетных органов и повышения эффективности ее функционирования. Такие меры позволят: во-первых, без образования региональных органов (структурных подразделений) Счетной палаты решить вопрос об обеспечении равнозащищенности всех бюджетных средств и государственной собственности на территории всей страны; во-вторых, намного повысить авторитет и функциональную независимость контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в осуществлении их деятельности и тем самым значительно укрепить их правовой статус.

16. Требуется совершенствование законодательства о Счетной палате Российской Федерации. Определяя ее роль и место как высшего органа внешнего государственного финансового контроля, необходимо дополнить Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" нормами, наделяющими Счетную палату полномочиями: а) проводить антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов по бюджетно-финансовым вопросам; б) обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств для ее функционирования непосредственно в парламент страны; в) координировать деятельность всех субъектов государственного финансового контроля, в том числе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Обосновывается также тезис о необходимости внесения изменений в установленный порядок назначения Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты с тем, чтобы право внесения их кандидатур для назначения на должность, наряду с Президентом Российской Федерации, предоставить членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы.

17. По мнению диссертанта, в целях усиления контрольных функций законодательных органов субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве следует закрепить положение о том, что в случае выражения парламентом недоверия отдельным руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, в назначении которых он принимал участие, влечет за собой досрочное прекращение их полномочий и освобождение от занимаемой должности.

18. На основе анализа практики деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации обоснован авторский подход к стандартизации их деятельности, которую могла бы осуществить Счетная палата Российской Федерации. Единые стандарты для контрольно-счетных органов следует установить по отдельным направлениям их деятельности, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, можно было бы стандартизировать полномочия контрольных органов, предусмотренных в статьях 136, 157 и 264.4 Бюджетного кодекса. К ним относятся: а) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; б) осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов; в) проведение экспертизы проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; г) осуществление проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; д) внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

19. Анализ положений Федерального закона от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" позволяет сделать вывод о том, что он по отдельным важным позициям не определяет единых принципов к определению правового статуса контрольно-счетного органа региона. Практически, многие моменты, касающиеся статуса и деятельности контрольно-счетных органов, по усмотрению законодательного органа субъекта, можно было и раньше установить в их законах. Теперь же, по мнению диссертанта, Закон юридически закрепил возможность образования "разноправных" контрольно-счетных органов.

Принятый нормативный правовой акт узаконил право на участие исполнительной власти в формировании парламентского органа финансового контроля. Диссертант полагает, что предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права вносить кандидатуру на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган власти субъекта не согласуется с конституционными принципами построения системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах Российской Федерации.

Обосновывается вывод о том, что численный состав работников контрольно-счетных органов субъектов Федерации нуждается в определенной регламентации в федеральном законе. В нем должны быть предусмотрены общие для всех контрольно-счетных органов регионов критерии, в соответствии с которыми определяется их штатная численность. В связи с этим автор полагает, что законодатель необоснованно не включил в указанный закон положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа региона устанавливается правовым актом законодательного органа государственной власти субъекта не только в соответствии с законом субъекта Федерации, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, доли субъекта в консолидированном бюджете Российской Федерации и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации. Выработку конкретных рекомендаций по численному составу контрольно-счетного органа, исходя из указанных критериев, диссертантом предлагается возложить на Счетную палату Российской Федерации.

20. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. К тому же отсутствуют нормы законодательства, налагающие меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за не предоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания. Поэтому представляется необходимым разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок реагирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации и контрольно- счетных органов регионов.

Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование в данной работе проводится на основе диалектического метода, который позволяет анализировать рассматриваемые явления и процессы в их развитии, взаимодействии и в противоречии друг с другом. В работе активно применяется системный метод, на основе которого осуществляется комплексный анализ проблем, связанных со становлением и организацией парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и в регионах.

Диссертация также базируется на таких специальных методах, как конкретно-историческом, формально-логическом и структурно-функциональном. Особое место в ходе исследования имели методы и приемы сравнительного правоведения и государствоведения, с помощью которых выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений законодательной и исполнительной власти по осуществлению финансового контроля.

Значительное место в работе занимает исторический подход, так как изучение особенностей становления и развития контрольных функций законодательных органов позволяет более осмысленно подходить к проблемам организации парламентского финансового контроля в нынешних условиях развития законодательных органов, прогнозировать варианты поведения в этой сфере в будущем.

При исследовании выбранной темы применялся и метод юридического анализа и иные частно-научные приемы. Теоретические выводы и обобщения автор обосновывал данными правоприменительной практики. Все это в целом способствовало выявлению складывающихся определенных закономерностей и тенденций в реализации парламентского финансового контроля и позволило выразить отношение автора к этим процессам.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова".

Основные теоретические и практические положения работы отражены в 56 публикациях (из них 16 статей в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук) и в двух монографиях (в том числе одна коллективная), а также в выступлениях на многих международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Общий объем публикаций составил 73 печатных листа.

Статьи автора размещены в правовОй системе "Консультант" (7 статей). "Российский образовательный портал - Юридическая Россия" рекомендует использовать 14 статей автора, юридическая научная библиотека издательства "Спарк" - 22 статьи.

Результаты исследования применялись диссертантом в практической деятельности в период работы в качестве заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики (с 07.2003 г. по 01.2011 г.).

Автор принял непосредственное участие в разработке 17 проектов законов Чувашской Республики. Им подготовлено более 150 экспертно-ана- литических заключений на законопроекты Чувашской Республики, аналитических записок и методических рекомендаций по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Результаты исследования автором использованы в научно-практической работе, при чтении лекций, проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Конституционное право России", "Муниципальное право России" в Чувашском государственном университете им. И.Н. Ульянова, Чувашском филиале Московского гуманитарно-экономического института и в Российском государственном социальном университете (филиал в г. Чебоксары), а также на курсах повышения квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по программе "Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса" в филиале государственного научно-исследовательского учреждения "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, объединяющие двадцать параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

Глава I. Теоретические основы парламентского контроля

1.1 Понятие и сущность парламентского контроля

По мере развития и усложнения организационных структур современного общества все большее значение приобретают вопросы социального управления, которые имеют своей целью достижение оптимального функционирования и развития общества путем упорядочения всей организационной системы. Одной из важных функций такого управления является контроль, который всегда выступал и выступает надежным средством достижения поставленной цели.

Специалисты в области теории управления исходят из того, что во всех случаях идея контроля направлена на выявление фактического положения дел, сопоставление его с проектными целями и задачами, с тем чтобы беспристрастно оценить сложившуюся ситуацию и в случае необходимости скорректировать ее должным образом. Поэтому, по их мнению, осуществление эффективного контроля прежде всего зависит от умения контролирующих квалифицированно ставить задачи, точно их формулировать и таким образом обеспечить выполнение поставленной цели управленческой деятельности .

Что же из себя представляет контроль и парламентский контроль в частности? На этот счет существуют различные подходы и критерии.

В специальной литературе слово "контроль" (фр. controle) кратко определяется как "проверка, а также наблюдение с целью проверки"; как "проверка деятельности кого-либо, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора". Достаточно полное и подробное определение понятия "контроль" с точки зрения его политико-правовой значимости дается авторским коллективом издания "Конституционное право. Энциклопедический словарь". В нем контроль определяется как "вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т.д."

В этом издании выделяются такие виды контроля: ведомственный - в рамках тех или иных отраслей производственной и непроизводственной сферы; народный - привлечение граждан к выполнению контрольных функций государства; общественный - наделение общественных организаций, а также общественных комиссий, создававшихся трудовыми коллективами, контрольными полномочиями в отношении государственных учреждений и предприятий; партийно-государственный - переплетение на отдельных этапах развития страны партийного и государственного контроля (в советский период); партийный - специальная система контроля внутри партии за соблюдением нижестоящими органами и членами партии партийного устава и решений вышестоящих органов партии; специальный - различные виды специализированного контроля, которые нередко переплетаются с функциями надзора .

Особое место в системе контроля занимает государственный контроль. Его особенность прежде всего проявляется в том, что он выступает в качестве одной из форм осуществления государственной власти. Государственный контроль определяется как одна из функций государства, которая осуществляется в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан.

В правовой литературе государственный контроль нередко характеризуют как один из методов или форму осуществления государственной власти. В связи с этим отдельные исследователи рассматривают контроль как недостающую четвертую ветвь власти - контрольную власть. Известный специалист в области конституционного права В.Е. Чиркин в своей монографии "Контрольная власть" выделяет отдельную контрольную ветвь государственной власти, определяя ее как обособленную организационно-функциональную систему в целостном механизме осуществления государственной власти, опирающейся, прежде всего, на функциональное единство, систему, характеризующуюся организационной рассредоточенностью. При этом, как отмечает В.Е. Чиркин, ее органы и должностные лица осуществляют контроль и надзор в отношении не подчиненных им объектов, при осуществлении своих полномочий независимы от органов других ветвей государственной власти и в своей деятельности применяют специализированные формы, методы и процедуры.

Нисколько не умаляем научную значимость подобных выводов, но, на наш взгляд, государственный контроль трудно вывести в отдельную ветвь власти. Контрольные функции являются основополагающими как для законодательной, так и исполнительной власти. Суды, не имея контрольных функций, тем не менее осуществляют их косвенно, в особенности Конституционный Суд Российской Федерации.

Вне зависимости от организационно-функциональной обособленности государственного органа, который осуществляет контроль и надзор в отношении не подчиненных ему объектов, он не может быть полностью организационно, функционально и финансово независимым от всех ветвей власти. Ведь такой орган формируется либо законодательной, либо исполнительной властью, и он им подотчетен. Таким образом, по нашему мнению, государственный контроль - это основная форма реализации государственной власти и он не может претендовать на формирование четвертой равноправной ветви власти, поскольку "порождается" предыдущими ветвями власти.

Государственный контроль осуществляется различными органами государства. Отмечая разнородность органов, осуществляющих государственный контроль, В.Е. Чиркин вполне обоснованно подразделяет их на специализированные органы контрольной власти (органы конституционного контроля, прокуратура, счетные палаты, контрольные органы при главе государства, главные контрольные управления, генеральные контролеры, уполномоченные парламента - омбудсманы, различные надзорные службы) и на неспециализированные, к числу которых он относит парламент, главу государства, правительство, министерства и другие органы исполнительной власти, не являющиеся специализированными контрольными органами.

В Российской Федерации в настоящее время сложилась следующая система государственного контроля:

- президентский контроль - проводит Президент Российской Федерации в отношении федеральных органов исполнительной власти, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Он составляет основополагающую и многофункциональную часть всей системы государственного контроля;

- парламентский контроль - осуществляют палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Российской Федерации, парламентские комитеты, парламентские комиссии по расследованию и депутаты;

- прямой контроль Правительства Российской Федерации - систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации;