Парламентский финансовый контроль

Современный этап развития российского парламентаризма характеризуется повышением значимости законодательных органов власти в жизни общества. Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой создало реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех уровнях. В этой ситуации складываются объективные условия для усиления роли контрольно-счетных органов как действенного инструмента парламента в контроле за деятельностью исполнительной власти по управлению общественными ресурсами. Такая постановка вопроса требует дальнейшего укрепления правового положения органов парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов. В свою очередь, реализация этой задачи напрямую связана с совершенствованием законодательной базы функционирования контрольно-счетных органов.

Одной из актуальных на сегодняшний день тем остается необходимость совершенствования бюджетно-финансового законодательства прежде всего в части, направленной на повышение эффективности контрольных органов. Пока еще отсутствует законодательное разграничение внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. В результате допускаются случаи дублирования функций органов государственного финансового контроля. В связи с этим давно назрела необходимость нормативного установления формирования единого, скоординированного для всех органов государственного финансового контроля, плана проведения контрольных мероприятий как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Для этого необходимо образовать как в Российской Федерации, так и в регионах координационные советы руководителей органов государственного контроля.

В целях совершенствования системы финансового контроля за использованием бюджетных средств еще в 2008 году Счетной палатой Российской Федерации был подготовлен проект новой редакции раздела IX Бюджетного кодекса Российской Федерации "Государственный и муниципальный финансовый контроль". В нем дается определение понятиям внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, устанавливаются принципы организации государственного и муниципального финансового контроля, формы и методы его осуществления. Новая редакция раздела также определяет систему органов государственного и муниципального финансового контроля и закрепляет правовые основы создания и функционирования указанных органов финансового контроля.

Свои предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс Счетная палата в мае 2008 года направила в адрес Председателя Правительства Российской Федерации. Не единожды данные предложения Счетной палаты находили поддержку в Совете Федерации. В частности, как уже было отмечено, в Постановлении палаты от 14 апреля 2010 года "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" было предложено Правительству Российской Федерации разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающий новую редакцию раздела IX кодекса "Государственный и муниципальный финансовый контроль".

Дальнейшее повышение эффективности парламентского финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов требует совершенствования и законодательства о Счетной палате Российской Федерации. Так, согласно статье 2 федерального закона о Счетной палате, в числе ее задач называется финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Однако в законодательных актах, регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства России не предусмотрен механизм реализации этой задачи.

Анализ информационного материала о деятельности Счетной палаты показывает, что в Счетную палату, как правило, на экспертизу направляются только проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов. Остальные нормативные правовые документы, затрагивающие вопросы федерального бюджета и в целом финансы страны, поступают для этих целей периодически.

В настоящее время, пожалуй, одним из самых проблемных социально- юридических явлений в стране выступает коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. Здесь важное значение имеют меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Согласно части 7 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции" Счетная палата Российской Федерации должна обеспечивать противодействие коррупции в пределах своих полномочий в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации". Однако в нем напрямую не прописаны положения, регламентирующие компетенцию Счетной палаты в этой области. Поэтому необходимо закон дополнить нормой, наделяющей Счетную палату правом проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Такие положения, на наш взгляд, должны также содержаться и во всех законах о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.

В ходе проведения комплексных ревизий и тематических проверок за использованием бюджетных средств контрольно-счетные органы выявляют не только нецелевое использование ассигнований из государственной казны, но и значительное число нарушений законодательства в целом в финансово- бюджетной сфере. К примеру, Счетной палатой Российской Федерации, как отмечалось, только в 2010 году было обнаружено таких нарушений на сумму 483,9 млрд. рублей, а контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации - на 301,7 млрд. рублей. Доля выявления нецелевого использования бюджетных ассигнований в их составе соответственно составила только 1,6 млрд. рублей и 2,5 млрд. рублей, или 0,3% и 0,8%.

За нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, предусмотрена юридическая ответственность в соответствии с административным, а при наличии состава преступления и уголовным законодательством. Однако за неэффективное использование государственных финансов практически нет нормативно определенной ответственности. Как правильно отмечает З.М-Т. Ахмедова, эффективной деятельности парламентского контроля препятствует отсутствие цельного представления о сущности, видах и признаках финансовых нарушений, санкциях, соответствующих каждому виду нарушений. Нет отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения.

Таким образом, за то, что огромные финансовые ресурсы используются неэффективно, т.е. не обеспечивают в полном объеме достижение тех результатов, которые должны были бы быть получены при определенных условиях, ответственность руководителей - получателей бюджетных средств нигде законодательно не прописана. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо внести соответствующие дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях с тем, чтобы предусмотреть юридическую ответственность за неэффективное использование государственных финансов.

На современном этапе развития контрольно-счетных органов перспективным направлением их деятельности стало повсеместное внедрение и расширение такой формы контроля, как аудит эффективности. В международной практике он давно уже апробирован и широко применяется в работе органов внешнего государственного финансового контроля. Он основывается на анализе использования государственных средств с точки зрения эффективности их расходования, достижения конкретных результатов и поставленных целей. Таким образом, контрольный орган должен дать оценку дальнейшей оптимизации расходов государственных ресурсов с точки зрения возможностей повышения результативности.

Реализация указанного метода предусматривает и проверку внутренних систем финансового контроля бюджетополучателей, обеспечение единообразия осуществления финансового контроля на всех уровнях формирования и использования бюджетных средств. В связи с этим Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Федерации в своей работе не должны ограничиваться только организацией и проведением контрольных мероприятий. Их задача заключается и в том, чтобы существенным образом влиять на формирование методологии контроля, непосредственно участвовать в создании нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контрольных органов и их взаимодействие.

В настоящее время, когда идет процесс законодательного закрепления статуса органов внешнего контроля на уровне субъектов Российской Федерации и определения их взаимоотношений с органами внутреннего финансового контроля, еще нет четкого разграничения их функций, не закреплены правовые и методологические основы единой системы органов государственного финансового контроля. В данных условиях весьма актуальной становится определенная стандартизация системы органов внешнего государственного финансового контроля. Ведущая роль в этом направлении должна принадлежать Счетной палате Российской Федерации.

Единые стандарты для контрольно-счетных органов регионов должны быть установлены по отдельным направлениям их деятельности, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, в числе первых следовало бы разработать стандарты внешнего государственного финансового контроля по проведению финансового аудита, общих правил осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий:

- по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами субъекта Российской Федерации;

- осуществлению контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовке заключений на годовые отчеты об исполнении соответствующих бюджетов;

- проведению экспертизы проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации;

- осуществлению проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

- внешней проверке бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовке заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Федерации.

Укрепление роли Счетной палаты Российской Федерации непосредственно связано с законодательным закреплением единой системы органов государственного финансового контроля. В ней, как нами уже подчеркивалось, Счетная палата, как единственный конституционный орган финансового контроля парламента страны, должна занимать ведущее место. Следовательно, Счетную палату необходимо наделить дополнительными полномочиями по координации деятельности органов государственного финансового контроля, в том числе и, как нами отмечалось, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов регионов на сегодняшний день остается достаточно острой. В связи с этим, на наш взгляд, было бы целесообразно предоставить контрольно-счетным органам право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такая инициатива контрольно-счетными органами может проявляться только по вопросам организации государственного финансового контроля и бюджетного процесса в регионе.

Другая не менее важная правовая проблема - это отсутствие федерального законодательства, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.

Нуждаются в совершенствовании Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях в регионах в части применения санкции за финансовые правонарушения. Как в Кодексе Российской Федерации, так и в законодательных актах многих субъектов Федерации об административных правонарушениях предусмотрено соответственно право инспекторов Счетной палаты и работников контрольно-счетных органов регионов составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако, как правило, не отработан механизм рассмотрения таких протоколов. К тому же расширение компетенции органов парламентского финансового контроля по устранению нарушений в бюджетном законодательстве следовало бы подкрепить наделением их правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле.

Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Такое положение усугубляется и тем, что законодательные органы субъектов Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, не могут осуществлять правотворчество в сфере установления мер бюджетной ответственности должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства. Как Бюджетным кодексом, так и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в настоящее время контрольные органы субъектов Федерации не предусмотрены в системе органов, уполномоченных рассматривать административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.

Дальнейшее совершенствование и перспектива развития контрольно- счетных органов напрямую зависят от их эффективного взаимодействия как на федеральном уровне, так и в регионах, включая финансовый контроль представительных органов местного самоуправления. Хотя и Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления, которая прежде всего проявляется в том, что оно не входит в систему государственного управления, но, тем не менее, финансовый контроль, в том числе и внешний, вне зависимости от осуществления его государственными или муниципальными органами, должен основываться на принципе единства системы, методологической и правовой базы.

Финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадии распределения и использования средств бюджетов всех уровней. Поэтому механизм общегосударственного финансового контроля должен включать в себя не только федеральный и региональный уровни, но и уровень муниципальных образований. Эта проблема стала еще более насущной и актуальной, поскольку основным источником формирования доходов местных бюджетов в настоящее время остаются межбюджетные трансферты в виде дотаций и субвенций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Муниципальный финансовый контроль наряду с государственным, являясь одним из составляющих элементов бюджетного процесса, во многом содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Он базируется на реализации контрольной функции и функции управления на основе единства государственных финансов и единства бюджетной системы Российской Федерации, имеет те же цели, задачи и функции, которые присущи государственному финансовому контролю. Следовательно, муниципальный финансовый контроль является составным элементом государственного финансового контроля, но это не исключает его самостоятельности и независимости, гарантированных Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными законами.

Парламентский финансовый контроль на всех уровнях бюджетной системы имеет общие цели и задачи - это обеспечение законности, целесообразности в формировании и эффективного, рационального, целевого использования финансовых средств и материальных ресурсов государства и местного самоуправления, собственником которого выступает народ. Поэтому органы муниципального финансового контроля, являющиеся участниками бюджетного процесса единой бюджетной системы Российской Федерации, нельзя отделить и рассматривать вне системы органов государственного финансового контроля.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законы субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления в регионах установили, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Закон также подчеркивает, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 264.4) устанавливает, что годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в представительном органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на отчет об исполнении бюджета. Она осуществляется соответствующими органами муниципального финансового контроля, сформированными представительными органами. При этом представительный орган должен принимать решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами.

Если логически следовать этой норме закона, то контрольные органы должны быть образованы во всех муниципальных образованиях. Таким образом, они фактически относятся к числу органов, наличие которых обязательно в структуре органов местного самоуправления. Такой вывод подтверждается и проектом закона об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсюда можно сделать и другой вывод - об общеобязательности внешнего финансового контроля за использованием средств местного бюджета и распоряжением муниципальной собственностью. Главное заключается в том, чтобы такой контроль был объективный, независимый от тех властных структур, которые на основании решений представительных органов осуществляют непосредственное распоряжение местными финансовыми и материальными ресурсами.

Создание такого механизма внешнего финансового контроля на уровне местного самоуправления потребует определенного времени. Оно зависит от ряда факторов, напрямую влияющих на эффективность внешнего муниципального финансового контроля. К ним можно отнести наличие: общефедерального и регионального законодательства; квалифицированных кадров, обладающих достаточными знаниями в сфере финансов, экономики, права; налаженного взаимодействия с органами государственного финансового контроля, методологического обеспечения функционирования муниципального контроля и другое.

На сегодняшний день в Российской Федерации система внешнего муниципального финансового контроля находится на стадии своего становления. Идет постепенный процесс организационного укрепления, создания на местном уровне нормативно-правовой базы функционирования внешнего финансового контроля.

Впервые о себе контрольно-счетные органы муниципальных образований заявили в 2002 году, когда 13 мая была проведена Первая Всероссийская конференция муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО) России. В качестве основной цели Союза было определено повышение эффективности системы государственного финансового контроля Российской Федерации, координация деятельности муниципальных контрольно-счетных органов различных уровней и укрепления сотрудничества и взаимодействия между ними.

Проблемам внешнего финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления была посвящена специальная VIII внеочередная конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, состоявшаяся в городе Красноярске 8 июня 2005 года. Ее участниками в выступлениях была проанализирована ситуация, сложившаяся в сфере финансового контроля на муниципальном уровне. Конференция выразила озабоченность недостаточным законодательным обеспечением функционирования государственного и муниципального финансового контроля в субъектах Российской Федерации.

Особую тревогу участников конференции вызвало то, что предусмотренная реформой местного самоуправления передача государством органам местной власти исполнения значительной части полномочий и больших объемов материальных и финансовых ресурсов не была обеспечена должным внешним финансовым контролем. Такая ситуация могла бы привести к снижению эффективности работы муниципальных образований, росту финансовых и административных злоупотреблений и стать тормозом начатой реформы.

В последующем данные обстоятельства были учтены при внесении изменений в Бюджетный кодекс. Так, Федеральным законом от 27 декабря 2005 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статья 157 кодекса была дополнена пунктом 2.1, который определил, что "контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации... вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации".

С момента вступления в силу нового закона о местном самоуправлении в целом по России наблюдается значительный рост числа контрольно- счетных органов представительных органов местного самоуправления. Если к середине 2005 года в Российской Федерации насчитывалось 86 муниципальных контрольно-счетных органов, то на 1 января 2011 года их число достигло 4380, что составляет 19,8% от общего количества муниципальных образований (на 1 января 2011 года было 24067 муниципальных образований, втом числе 506 городских округов, 1812 муниципальных районов, 1743 городских и 19770 сельских поселений, а также 236 внутригородских территорий городов федерального значения). Из них 523 органа муниципального финансового контроля созданы со статусом юридического лица.

Правовой статус контрольных органов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений субъектов Российской Федерации закреплен в уставах этих муниципальных образований. Кроме того, как правило, их полномочия определены положениями о контрольном органе.

Конкретные формы организации муниципального финансового контроля в Российской Федерации различны, к примеру, в Чувашской Республике во всех ее 317 муниципальных образованиях созданы контрольные органы - ревизионные комиссии представительных органов местного самоуправления. Все они, кроме Контрольно-счетной палаты г. Чебоксары, состоят из числа депутатов и работают на неосвобожденной основе. Наделение контрольных органов муниципальных образований таким статусом связано с тем, что в республике нет самодостаточных муниципальных территорий, кроме города Чебоксары. Все остальные города и районы, не говоря уже о городских и сельских поселениях, имеют бюджеты, которые на 70-80%, в некоторых случаях и больше, формируются за счет финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета.

В условиях отсутствия федерального законодательства, закрепляющего общие принципы функционирования контрольно-счетных органов, на их дальнейшее развитие, формирование взаимоотношений со Счетной палатой Российской Федерации, с другими органами финансового контроля, правоохранительными органами, а также между самими органами внешнего финансового контроля существенное влияние будут оказывать договорные отношения. Необходимость повышения эффективности системы внешнего государственного контроля в России, координации деятельности контрольно- счетных органов различных уровней и укрепление сотрудничества между ними закономерно привела к образованию 9 декабря 2000 года на Всероссийском совещании контрольно-счетных органов под эгидой Счетной палаты Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Статус Ассоциации был определен как добровольной организации, созданной в результате свободного волеизъявления ее членов на основе общности интересов и Декларации о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Членами Ассоциации с правом решающего голоса стали Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (являющиеся юридическими лицами и не являющиеся таковыми), образованные и функционирующие на день создания Ассоциации, а также имевшиеся на тот момент союзы муниципальных контрольно-счетных органов России.

С сентября 2005 года правовое положение Ассоциации изменилось - она приобрела статус юридического лица. В настоящее время Ассоциация контрольно-счетных органов является некоммерческой организацией, созданной для достижения целей и решения задач, закрепленных ее Уставом, которые по существу остались прежними.

Следующим важным шагом на пути упрочения системы органов парламентского финансового контроля, связей между Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами регионов стало создание отделений Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в федеральных округах. К примеру, 28 января 2002 года члены Ассоциации контрольно-счетных органов, входящих в Приволжский федеральный округ, приняли Декларацию об образовании Приволжского отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

В Декларации подчеркивается, что Приволжское отделение Ассоциации создается исходя из необходимости организации взаимодействия федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, учитывая наличие значительного потенциала сотрудничества между ними. Образование Приволжского отделения преследовало такие цели, как обеспечение координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней, укрепление сотрудничества между ними и выполнение задач, стоящих в целом перед Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с учетом его социально- экономических особенностей.

Прошедшие с момента создания Ассоциации контрольно-счетных органов годы наглядно показали, что такая инициатива со стороны контрольно- счетных органов была вполне оправданна и целесообразна. Ее образование способствовало более тесному взаимодействию контрольно-счетных органов. И в будущем Ассоциация призвана направлять свои усилия на укрепление сотрудничества контрольно-счетных органов между собой и Счетной палатой Российской Федерации, приближать их функционирование к единой методологической основе, активизировать процессы по внедрению новых информационных технологий, обобщать и шире распространять имеющийся положительный опыт работы контрольно-счетных органов, входящих в Ассоциацию.

Большое значение для дальнейшего совершенствования и формирования развитой инфраструктуры государственного финансового контроля имеет расширение использования информационных технологий. Они призваны обеспечить информационную открытость в деятельности контрольно-счетных органов, способствовать широкому обмену между ними опытом работы.

Актуальным остается создание единого информационного поля для системы государственного финансового контроля. Необходимо повсеместно внедрить Государственную информационно-аналитическую систему контрольно-счетных органов, которая в рамках реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)" установлена в отдельных регионах в качестве экспериментального варианта.

Кроме того, информационная открытость контрольно-счетных органов во многом зависит от активного развития их веб-сайтов. Они должны содержать и пополняться как оперативной информацией об основных направлениях деятельности контрольных органов, так и публикациями в средствах массовой информации об их работе.

В целом, дальнейшее развитие системы контрольно-счетных органов Российской Федерации требует последовательного совершенствования и оптимизации. Правовое регулирование функционирования органов парламентского финансового контроля следует осуществлять исходя из единых принципов и единых положений, основываясь на четком определении и разграничении функций и полномочий органов государственного финансового контроля.

Заключение

В правовых государствах со сложившимся гражданским обществом интересы всего населения страны, в том числе и в сфере государственных финансов, представляет парламент. Он непосредственно и через специально создаваемые им независимые органы осуществляет контроль за эффективным использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью и природными ресурсами. Таким образом, парламент является не только органом, определяющим формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, но и высшим органом финансового контроля страны за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Парламент и создаваемые им органы осуществляют внешний государственный финансовый контроль. Определение их как органов внешнего государственного финансового контроля исходит из того, что только в компетенции законодательных органов находятся вопросы утверждения бюджета и определения порядка их расходования. К тому же они независимы от других органов государственной власти и не осуществляют исполнительно- распорядительные функции. Поэтому парламентский финансовый контроль и проверки, осуществляемые их органами, более объективны, достоверны и информация об их результатах должна быть доступной для всех членов общества.

Парламентский финансовый контроль занимает свое особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов в Российской Федерации. Такое его положение обосновывается тем, что он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации и контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за использованием бюджетных средств достаточно подробно регламентированы специальными законами. Свои контрольные полномочия за распоряжением исполнительной властью финансовыми ресурсами законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и в большей степени через специально создаваемые ими для этого органы.

В последние годы в связи с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед парламентами расширилась конституционная основа реализации законодательными органами своих контрольных функций. Все это создает реальные условия для усиления парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов. Во многом реализация этих функций будет зависеть от активности самих парламентариев. Тем не менее дальнейшее повышение роли законодательных органов в реализации своих контрольных функций в финансовой сфере будет затруднительно без дальнейшего совершенствования законодательной базы их функционирования.

На сегодняшний день не принят федеральный закон о парламентском контроле. В действующих регламентах палат Федерального Собрания нет положений, определяющих порядок реализации форм финансового контроля, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Отдельные нормы, предусматривающие рассмотрение и утверждение проектов законов о бюджете и его исполнении, не носят целостный и системный характер. Они не выделяются в общем порядке рассмотрения законопроектов, большей частью перенесены из Бюджетного кодекса без дальнейшей их детализации и не содержат механизма реализации.

Эффективность государственного финансового контроля напрямую зависит от устойчивого функционирования всей ее системы, то есть от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства. Сложившаяся на сегодняшний день система контроля имеет ряд недостатков и требует дальнейшего своего совершенствования. Необходимы механизмы взаимодействия между всеми органами государственного финансового контроля, направленные на исключение или же хотя бы минимизацию дублирования контрольных мероприятий, проводимых органами как законодательной, так и исполнительной властей.

Обеспечение упорядоченности и скоординированности деятельности всех органов государственного финансового контроля требует выработки и нормативного закрепления единых подходов и стандартов. В настоящее время в Российской Федерации нет единой скоординированной государственной политики по обеспечению эффективного государственного финансового контроля, отсутствует федеральный закон о государственном финансовом контроле. Его принятие позволило бы более четко разграничить полномочия в сфере контроля над финансовыми ресурсами между органами парламентского финансового контроля и органами финансового контроля исполнительной власти.

Одним из важных, перспективных направлений усиления парламентского финансового контроля должно стать дальнейшее повышение и укрепление правового статуса образованных законодательными органами органов парламентского финансового контроля. В связи с этим требует совершенствования законодательство о Счетной палате Российской Федерации. Счетная палата, как единственный конституционный орган финансового контроля парламента страны, должна занимать центральное место в системе органов государственного финансового контроля. Отсюда вытекает вывод о том, что ее необходимо наделить полномочиями по координации деятельности органов государственного финансового контроля, в том числе и контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации.

Финансовый контроль, вне зависимости от органа, его осуществляющего, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую правовую базу. В этих условиях построение системы внешнего финансового контроля с присутствием элементов координации деятельности контрольно-счетных органов регионов со стороны Счетной палаты является необходимым условием развития всей системы контрольно-счетных органов и повышения эффективности ее функционирования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепляя единую бюджетную систему страны, фактически установил единые начала управления всеми финансовыми ресурсами государства. В то же время в России на сегодняшний день нет законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля, где были бы четко определены единообразные формы и методы финансового контроля, закреплены правовые основы разделения сферы внешнего и внутреннего финансового контроля, отдавая при этом приоритет внешнему контролю, регламентированы взаимоотношения контрольно-счетных органов субъектов Федерации со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов государственной власти, устранены имеющиеся в осуществлении финансового контроля противоречия между федеральным и региональным законодательством.

Актуальными на сегодняшний день остаются вопросы совершенствования правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышения эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации. Их статус и порядок формирования должны быть унифицированы в масштабе Российской Федерации и закреплены законодательно. Принятый 7 февраля 2011 года Федеральный закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации и муниципальных образований", на наш взгляд, не будет способствовать закреплению в законодательных актах регионов единых основ правового статуса контрольно- счетных органов. По многим принципиальным подходам в нем предусмотрены диспозитивные нормы, которые не отвечают интересам развития института внешнего государственного финансового контроля. Исполнительные органы власти не должны участвовать в формировании органов парламентского финансового контроля, а также и влиять на них.

Эффективной деятельности органов парламентского финансового контроля препятствует отсутствие в ряде случаев юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства. К тому же в федеральном законодательстве не предусмотрены санкции за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредоставление информации по вопросам деятельности контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.

Институт парламентского финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансового контроля не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает в качестве гаранта демократических принципов функционирования Российского государства и фактора, сдерживающего от чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает подконтрольность исполнительной власти в распоряжении финансовыми ресурсами страны и тем самым представляет и защищает интересы всего общества в целом.

Список использованных источников и литературы

Нормативные правовые акты и официальные документы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием) 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445.

2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

3. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

5. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

6. Конституция Австрийской Республики. Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года. Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма, Инфра-М, 1997. С. 9-100.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 27.06.2011)// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-фЗ (ред. от 19.07.2011) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

9. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

10. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 (ред. от 19.07.2011) "О Следственном комитете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст.15.

11. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 11.07.2011) "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1) Ст. 6228.

12. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ (ред. от 24.07.2009) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5500.

13. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 (ред. от 09.04.2009) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. Ст. 2117.

14. Федеральный закон от 12 апреля 2007 г. № 49-ФЗ "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. № 16. Ст. 1829.

15. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 190-ФЗ "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3804.

16. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.

17. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. (ред. от 03.05.2011) "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. Ст. 1277.

18. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (ред. от

28.12.2010) "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

19. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 9.

20. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

21. Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. № 145-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4844.

22. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч.2). Ст. 2709.

23. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от

25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

24. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

25. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ред. от 14.02.2007) "О внешней разведке" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

26. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной охране" // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

27. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 05.04.2011) "Об обороне" // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

28. Федеральный закон от 10 июля 1996 г. № 95-ФЗ "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3454.

29. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

30. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 118-ФЗ "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год" // СЗ РФ. 1995. №31. Ст.2989.

31. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

32. Федеральный закон от 5 ноября 1994 г. № Зб-ФЗ "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год" // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929.

33.Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

34. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. "Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации" // Российская газета. 2010. №271. 1 декабря.

35. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. "Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации" // Российская газета. 2009. №214. 13 ноября.

36. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. "Послание Президента РФ Федеральному Собранию" // Российская газета. 2008. № 230. 6 ноября.

37. Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. № 49(2 ч.). Ст. 5921.

38. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. № 729 (ред. от 14.01.2011) "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

39. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 12.01.2010) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

40. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

41. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2001 г. № 872 "О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3156.

42. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. № 383 (ред. от 25.11.2003) "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

43. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 (ред. от 18.07.2001) "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

44. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

45. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. №1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

46. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" (вместе с "Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

47. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (вместе с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

48. Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О Федеральном казначействе" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.

49. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 31.07.2008 г. № Пр-1568, ред. от 13.04.2010) // Российская газета. 2008. № 164. 5 августа.

50. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 февраля 2011 г. № 29-СФ "Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году" // СЗ РФ. 2011. №6. Ст.811.

51. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 1 апреля 2009 г. № 96-СФ "Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2008 году" // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1604.

52. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 124-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2010 год" // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 1996.

53. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 апреля 2008 г. № 151-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1955.

54. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 ноября 2008 № 401-СФ "О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в состав Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом" // СЗ РФ. 2008. № 46. Ст. 5281.

55. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414-СФ "О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации". Ст. 5528 и 5570.