Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков)

Уголовно-исполнительное право регламентирует исполнение всех уголовных наказаний, а кроме того, принудительных мер медицинского характера, назначенных судом лицам, совершившим преступление либо страдающим психическими расстройствами, не исключающими вменяемости, либо признанным нуждающимися в лечении от алкоголизма или наркомании.

Предметом регулирования уголовно-исполнительного права являются отношения, участники которых -- осужденные, учреждения, органы или должностные лица -- исполняют решение суда, акт помилования, акт об амнистии, назначающие, изменяющие или отменяющие наказание и иные меры уголовно-правового характера, если их применение назначено наряду с наказанием.

Решения суда о назначении наказания после обращения их к исполнению реализуются в особого рода правоотношениях -- уголовно-исполнительных. Субъектами данного рода отношений являются: осужденный, а также должностные лица и органы, на которые возложена обязанность исполнения наказания. К последним относятся: судебный исполнитель; администрация организации, в которой работает осужденный; органы, правомочные аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью; уголовно-исполнительная инспекция; исправительный центр; арестный дом; колонии и исправительные учреждения; тюрьмы.

Характерные черты метода регулирования уголовно-исполнительного права сосредоточены в следующих специфически отраслевых принципах: дифференциация и индивидуализация исполнения наказаний; рациональное применение мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения; соединение наказания с исправительным воздействием (СТ.8 УИК РФ).

Специфическими функциями этой отрасли права являются создание условий для формирования у осужденных уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам права, правилам и традициям человеческого общежития, а также стимулирование правопослушного поведения.

Своих целей уголовно-исполнительное право достигает путем установления порядка (режима) исполнения и отбывания наказаний. Кроме того, уголовно-исполнительное право регулирует применение в отношении осужденных таких средств, которые, в отличие от других общественных отношений, в определенных случаях носят для осужденных обязательный характер. К ним относятся воспитательная работа, общественно-полезный труд, получение общего образования, профессиональная подготовка и общественное воздействие.

Регулируя исполнение наказания в виде лишения свободы, современное уголовно-исполнительное право России устанавливает многоступенчатую прогрессивную систему изменения условий содержания осужденных к лишению свободы в одном и том же учреждении в зависимости от их поведения (как в сторону улучшения, так и в обратную). В связи с этим справедливо отмечается, что «уголовное законодательство предусматривает широкие возможности индивидуализации наказания лишением свободы (тюрьма или колонии различных режимов), а уголовно-исполнительное законодательство устанавливает порядок дифференциации исполнения лишения свободы посредством изменения условий отбывания наказания. Тем самым осуществляется реализация принципа справедливости (ст. 6 УК РФ), дифференциации и индивидуализации назначения и исполнения уголовных наказаний (ст. 8 УИК РФ)» ^{Ткачевский Ю.М. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федера-И ции // Законодательство. 1997. № 2. С. 64.}.

Уголовно-исполнительное право -- это система юридических норм, регулирующих отношения между осужденными и учреждениями, государственными органами, должностными лицами, а также последних между собой по поводу исполнения приговора и ино-го решения суда, акта помилования и акта об амнистии, которыми назначаются, изменяются или отменяются наказание и иные меры уголовно-правового характера.

Таковы основные (базовые) отрасли права, составляющие становой хребет современного российского права.

В пределах одной, хотя и насыщенной по содержанию главы, разумеется, не могла быть поставлена задача рассмотреть все заслуживающие внимания вопросы темы, содержащей значительные резервы для последующего изучения.

Несмотря на то, что некоторые стороны проблемы системы права остаются в значительной мере дискуссионными, позитивная основа ее исследования, формировавшаяся десятилетиями, не должна отвергаться и нуждается в дальнейшей углубленной разработке с учетом современных условий и соответствующих им новых данных.

Глава 9. Законность и правопорядок. Законность. Идея законности и основные аспекты ее понятия. Наиболее существенные черты законности. Специально-юридические или собственно юридические. Гарантии законности и их система. Правопорядок. Понятие, признаки, определение. Критика трактовки правового порядка и «правовой» законности, предлагаемой с позиций концепции «различения» права и закона. Соотношение демократии, законности и правопорядка

Как справедливо отмечается в специальной литературе, проблема законности -- это «сквозная тема» всех научных исследований в различных отраслях юридической науки ^{См.: Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966. С. 3.} идея законности-- одна из основных, центральных идей теории права, которая «служит как бы переходным звеном от правовых абстракций, определяющих право с его нормативной стороны, к категориям, выражающим пра-вовые формы практического воздействия государственной воли на общественные отношения» ^{Васильев A.M. Правовые категории. М., 1976. С. 170-172.}. Другими словами, законность как особое правовое явление есть своего рода связующее и переходное звено от сущности, содержания (норм) и форм (юридических источников) права к применению и иным видам его реализации, правоотношениям, правопорядку. Отсюда большое значение проблемы законности для правовой теории и юридической практики и, соответственно, внимания к ее разработке, которая еще в 50-70-х годах заняла заметное место в отечественной юридической литературе (Н.Г. Александров, М.С. Строгович, Д.А. Керимов, Е.А. Лукашева, И.С. Самощенко, С.Н. Братусь, В.Н. Кудрявцев, В.М. Чхиквадзе, П.М. Рабинович, Н.М. Витрук и др.). Немало высказанных тогда и позднее суждений о законности, опирающихся на ленинскую трактов-ку социалистической законности ^{Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 39. С. 155; Т. 45. С. 199 и сл.}, не утратили своего значения и заслуживают внимания в новых, современных условиях.

Симптоматично, что исследование данной проблемы в советской и нынешней России, отражая соответствующую конкретно-историческую обстановку развития страны, основывалось и основывается преимущественно на нормативном понимании права со свойственным ему представлением о единстве и однопорядковости содержания и формы права, права и закона. С этих позиций и в со-временных условиях сохраняют значение заключение М.С. Строговича о том, что сущность законности составляют соблюдение и исполнение закона, а также сформулированное им в соответствии с этим определение законности ^{Строгович М.С. Указ. соч. С. 11, 14.}.

В то же время трудно согласиться с тем, что некоторые современные авторы, высказываясь за то, что под законностью следует иметь в виду исключительно требование соблюдать законы и только законы, объясняют свою позицию тем, что упоминание о подзаконных нормативно-правовых актах в определении понятия законности вместе с законами ведет к нивелированию последних, умалению их значения. Такая аргументация, думается, сужает пределы содержания законности, не учитывает должным образом особенности ее практического приложения к правовому регулированию административных, трудовых, хозяйственных и других общественных отношений. В этой связи представляется убедительно обоснованным ранее высказанное мнение М.С. Строговича, согласно которому при определении законности нет необходимости специально оговаривать, что «законность требует соблюдения и исполнения не только законов, но и подзаконных актов, так как подзаконный акт, изданный на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона, представляет собою способ, форму реализации закона». И, напротив, «подзаконный акт, противоречащий закону, не основанный на законе, сам является незаконным и, разумеется, не может претендовать на то, чтобы его соблюдали и исполняли» ^{Строгович М.С. Указ. соч. С. 14.}.

Обращает на себя внимание преемственность между наметившимся еще в 60-70-е годы рассмотрением законности с широких научных позиций -- в правовом и общесоциологическом, теоретическом и историческом планах -- и современным подходом к ее анализу как сложного и многообразного явления.

Сообразно этому существенно выделить, по крайней мере, следующие три основных аспекта понятия законности:

во-первых, законность как принцип поведения всех участников общественных отношений в обществе и государстве, заключающийся в требовании соблюдения и исполнения законов всеми государственными органами, муниципальными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами;

во-вторых, законность как принцип и метод формирования и деятельности всех ветвей государственной власти -- законодательной, исполнительной и судебной; принцип и метод осуществления задач и функций государства, правовых форм их реализации -- правотворческой (прежде всего законодательной) и правоприменитель-ной (правоисполнительной и правоохранительной); принцип и метод упорядочивания отношений, возникающих между субъектами права;

в-третьих, законность как неотъемлемая составная часть (элемент) демократического политического режима, определенное устойчивое правовое состояние ^{См.: Байтин М.И., Баранов В.М. О логико-гносеологической и юридической природе правового состояния // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1991. Вып. 9. С. 44, 48 и др.} взаимоотношений между государством и обществом, государственными органами и гражданами, при котором обоюдное соблюдение и исполнение законов как населением, так и властью, органически сочетается с повышенной ответственностью органов государственной власти за обеспечение законности, защиту прав и свобод личности, с решительным пресечением правонарушений и неотвратимостью ответственности за них. В связи с этим в современных условиях особенно вызывает интерес мысль И.С. Самощенко о том, что «законность как особое общественное явление означает не просто реализацию требований права в отдельных конкретных случаях. Это -- господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью», предполагающее «недопущение какого бы то ни было произвола в отношении граждан со стороны органов государства и должностных лиц» ^{Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. М., I960. С. 14-24.}.

Следует также согласиться с мнением Н.Г. Александрова относительно того, что законность как режим -- это нечто большее и значимое, нежели соответствие или несоответствие закону конкретного действия того или иного гражданина, должностного лица. «Отдельные незаконные действия, образуя нарушение закона и нарушение законности, -- отмечал он, -- не перерастают, однако, в подрыв режима законности в целом, если они незамедлительно пресекаются и неотвратимо влекут ответственность виновного лица» ^{Александров Н.Г. Социалистическая законность // Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. С. 115.}.

Анализ основных аспектов понятия законности под углом зрения ее предназначения позволил выделить следующие наиболее существенные черты законности:

а) всеобщность требования соблюдать и исполнять законы;

б) осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов при строгом соблюдении должностными лицами предусмотренных законодательством прав граждан и недопущения необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ;

в) решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, обеспечение неотвратимости ответственности за эти нарушения ^{Там же. С. 110.}.

Опираясь на понимание законности, которое на данный момент сложилось в отечественной правовой науке, хотелось бы вместе с тем привлечь внимание к новым моментам дальнейшего развития данной проблемы, в том числе уточненного определения понятия законности.

Как отмечалось, на протяжении многих лет в советской и современной российской правовой науке сложилось представление о сути законности как всеобщности требования блюсти законы, что влечет соответствующие обязанности всех без исключения субъектов права. Такое представление о законности правильно, но не полно, т.к. отражает лишь одну из ее основных сторон -- обязанности участников общественных отношений исполнять и соблюдать законы.

Между тем анализ данной проблемы с учетом современных данных, концепции единства естественного и позитивного права, соотношения объективного и субъективного в праве, убеждает лишь в том, что законность ничуть не в меньшей мере характеризуется и другой своей основной стороной, заключающейся в обеспечении равенства всех перед законом и судом, что отражает свойственное ей, как и всем правовым явлениям, то или иное выражение взаимосвязи между правами и обязанностями.

Исполнение обязанностей в структуре содержания законности выступает в неразрывной связке с соблюдением прав и свобод личности. Стало быть суть законности состоит в том, что она одновременно содержит в себе требования как всеобщего исполнения законов, так и обеспечения всеобщего юридического (формально-го) равенства.

Концепция единства естественного и позитивного права, естественных законов как духовной основы, непосредственной мо-рально-этической предпосылки права и материального воплощения действующего права в составляющих его юридических нормах, ориентирует на то, чтобы все, что связано с правом, все правовое рассматривать под углом зрения сочетания и взаимодействия прав и обязанностей субъектов права.

Вполне понятно, что сказанное, в первую очередь, относится к законности, поскольку она, во-первых, служит одним из наглядных проявлений этого единства, во-вторых, как было показано в главе 5 настоящей книги, одновременно выступает в качестве общего как нравственного, так и организационного принципа права.

Новизна данного подхода к пониманию законности и, соответственно, уточнению ее определения, состоит в том, что он позволяет глубже и полнее отразить гуманистическую направленность ее содержания и социального назначения в связи с развитием и защитой прав и свобод человека и гражданина.

В СССР отмеченные черты не получили (да и не могли получить) должного воплощения в реально существовавшей социалистической законности. Их рассмотрение в правовой науке, что вообще было характерно для того времени, связывалось преимущественно не с раскрытием того, что в действительности представляла собой социалистическая законность, а с идеальным представлением о том, какой она должна быть.

Иначе обстоит дело в условиях развития России путем формирования гражданского общества и правового государства. В этой принципиально иной обстановке уже сейчас имеется все необходимое, чтобы преодолеть еще сохраняющийся разрыв между теорией и практикой законности, исходя из новых данных реально воплотить в ней рассмотренные выше важнейшие черты, обобщающие наиболее существенное и ценное по данному вопросу в развитии российской юридической мысли второй половины XX - начала XXI века.

С учетом изложенного, в т.ч. современных условий развития России, представляется возможным следующее определение законности: законность -- это принцип, метод, элемент демократического политического режима формирования и функционирования правового государства и гражданского общества, в основе которого лежат всеобщее равенство перед законом, точное соблюдение и исполнение законов всеми государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами ^{Данное определение уточнено автором в сравнении с ранее сформулированными. См.: Байтин М.И. Законность и правопорядок в условиях формирования правового государства // Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспективы (социально-правовые проблемы). Саратов, 1995. С. 23; Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001. С. 246.}.

Анализ понятия и роли законности наряду с рассмотрением различных аспектов ее проявления и наиболее характерных черт предполагает также раскрытие ее важнейших требований и гарантий.

Одни и те же свойства и качества, лежащие в основе законности, в частности такие, как сформулированные еще В.И. Лениным применительно к характеристике социалистической законности -- единство законности, недопустимость противопоставления ей целесообразности, связь законности с культурностью и т.д., одними авторами рассматриваются в качестве принципов, другими -- требований законности. На наш взгляд, терминологически точнее вести речь о требованиях, а не принципах законности, поскольку она сама -- один из важнейших принципов и права, и правового государства, и поведения всех участников общественных отношений, и деятельности всех ветвей государственной власти.

Поскольку требования законности применительно к современной России рассматриваются нами в следующей главе, где законность исследуется в качестве неотъемлемого принципа правового государства, перейдем к анализу гарантий законности, прежде всего, ее специально-юридических гарантий.

Как это ни парадоксально, данный вопрос, составляя одну из теоретически и практически наиболее важных сторон законности, до недавнего времени оставался наименее изученным в литературе. Достаточно сказать, что со времени опубликования в 1962 г. книги «Правовые гарантии законности в СССР» (отв. ред. М.С. Строгович) гарантии законности вообще и ее специально-юридические гарантии в особенности не были, если не считать отдельных единичных статей ^{См., напр.: Зиновьева М.Ю. Понятие гарантий законности и их виды // Вопросы теории государства и права / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 1998. Вып. 1(10).}, предметом специального исследования. Лишь в 1999 г. были защищены две кандидатские диссертации, их авторы -- А.Ф. Ефремов ^{См.: Ефремов А.Ф. Принципы и гарантии законности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Он же. Принципы и гарантии законности. Самара, 1999.} и М.Ю. Зиновьева ^{Ср.: Зиновьева М.Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.}, хотя и по-разному подходя к классификации системы гарантий, а также к трактовке и структуре специально-юридических или собственно-юридических гарантий законности, внесли заметный вклад в раз-работку этого научного направления.

Мировой исторический опыт, в т.ч. и российский -- дореволюционный, советский и современный, подтверждает сформулиро-ванную еще Р. Иерингом истину, согласно которой утверждение права и законности во взаимоотношениях людей, в жизни общества и государства не происходит стихийно, без усилий и борьбы. За право и законность нужно бороться, их необходимо отстаивать и охранять. Чтобы законы и основанные на них подзаконные нормативные акты строго соблюдались и исполнялись всеми, чтобы выраженные в них и других источниках правовые нормы, как и право в целом, стали эталоном, мерой поведения всех участников общественных отношений, реально претворялись в жизнь, необходимы соответствующие гарантии законности, т.е. система условий, средств, мер, институтов ее обеспечения.

Раскрывая эту проблему в лекциях по теории государства и права, прочитанных на протяжении ряда лет в Саратовской государственной академии права, автор настоящей книги обосновывал деление гарантий законности на два вида; общие, к которым относятся социально-экономические, политические, духовные и общественные гарантии, и специально-юридические гарантии. Данная идея с определенными модификациями получила, по нашему мнению, удачную обстоятельную разработку в упоминавшейся кандидатской диссертации М.Ю. Зиновьевой.

В предлагаемой читателю книге, в контексте анализируемых в ней проблем сравнительно кратко остановимся на классификации гарантий законности, уделив при этом основное внимание системе специально-юридических гарантий.

Социально-экономические гарантии законности в современной России -- это экономическая и социальная система общества с многоукладной рыночной экономикой, основывающейся на конституционно равным образом признаваемых и защищаемых частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Данная система включает в себя гарантируемые Конституцией РФ единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также связанные с этим разносторонние социальные меры, направленные на повышение благосостояния населения, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.

Произошедшие с начала 90-х годов по настоящее время существенные изменения в экономической структуре общества вызвали соответствующие изменения в его социально-классовой структуре. Возник класс предпринимателей, от которого теперь во многом зависят хозяйственная активность и дальнейший экономический рост в стране.

Развитие и уровень социально-экономической основы общества закономерно влияют на состояние законности. Так, возникший в результате «топтания на месте» в процессе перестройки, а затем в связи с ошибками и неудачами в проведении рыночных реформ, социально-экономический кризис вызвал не только заметное ослабление законности, но и известное принижение ее значения. И, напротив, позитивные сдвиги в социально-экономической сфере, ее упрочение и стабилизация составляют необходимое условие обеспечения законности в государстве и обществе, ее важнейшую объективную гарантию.

К политическим гарантиям законности в России относятся политическая система общества и прежде всего ее сердцевина -- государство, представляющее собой организацию политической власти, необходимую для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества ^{См.: Байтин М.И. Сущность и типы государства // Теория государства и права: Курс лекций; 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 47-53.}. Сочетая в себе и классовое, и общесоциальное начала, государство в целом выступает в качестве гаранта законности одновременно и как организация непосредственного политического властвования, и как единственный официальный представитель всего общества, инструмент социального компромисса множества образующих его людей и их объединений.

Политические гарантии законности включают в себя такие конституционно закрепленные институты, как демократический политический режим, республиканская форма правления, федеративное устройство государства, охрана прав и свобод личности, гласность, свобода печати, многопартийность, свободные выборы на альтернативной основе, разделение властей и т.д. Каждый из этих инсти-тутов, рассматриваемый в качестве политической гарантии законно-сти, будучи тесно связанным с другими, имеет свое содержание, це-левое назначение, специфические особенности действия.

Так, разделение властей, соответственно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на самостоятельные ветви -- законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предусматривает их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвыше-ние над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. В этом -- один из важнейших залогов эффективности, стабильности и преемственности государственной власти, законности ее реализации и цивилизационного перехода от одних субъектов властноправовых отношений к другим.

Наряду с рассмотренной стороной разделения властей как одной из политических гарантий законности есть у него и другая, не менее важная сторона. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды РФ. Сообразно этому они, осуществляя свою компетенцию, призваны нести всю полноту ответственности за состояние законности в стране.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Буквально все стороны деятельности Президента в определенной степени связаны с обеспечением законно-сти в государстве и обществе, контроля за ней в деятельности всех ветвей государственной власти. В связи с этим особое значение имеет то, что Президент РФ:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, а по его предложению назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

принимает решение об отставке Правительства РФ;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Государственной Думой об освобождении от этой должности;

представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Гене-рального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов;

формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом;

формирует Администрацию Президента РФ;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Президент РФ также:

назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом;

распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;

назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

вносит законопроекты в Государственную Думу;

подписывает и обнародует федеральные законы;

обладает правом вето, т.е. правом в течение установленного Конституцией РФ срока отклонить федеральный закон, направив его на новое рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации;

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом -- чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;

осуществляет помилование.

Президент РФ:

вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ подразделяются на нормативные указы, занимающие по своей юридической силе и значимости первое место среди подзаконных нормативных актов, и индивидуальные, персонифицированные указы, которые наряду с распоряжениями Президента представляют собой акты применения права.

Существенная роль в ряду политических гарантий законности принадлежит Федеральному Собранию -- парламенту Российской Федерации, состоящему из двух палат -- Совета Федерации и Го-сударственной Думы.

Главное полномочие Федерального Собрания -- издание законов. Обеспечению их высокого качества, демократизма, справедливости, целевой направленности на эффективное регулирование наиболее важных общественных отношений служит конституционно предусмотренная сложная, многоступенчатая, но вполне оправданная правовая процедура принятия закона. Создавая таким образом законодательную нормативно-правовую базу законности, Совет Федерации и Государственная Дума призваны также контролировать соблюдение Конституции и законов РФ, обеспечивать законность в процессе осуществления и всех иных своих полномочий. В частности, для контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Кроме того, к ведению Совета Федерации относятся: изменение границ между субъектами Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; принятие решения о возможности использования Воо-руженных Сил России за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ; объявление амнистии. Нетрудно заметить, что перечисленные компоненты компетенции обеих палат Федерального Собрания РФ непосредственно связаны с обеспечением законности. Этой цели служат и предусмотренные ст. 93 Конституции РФ основания и порядок возможного отрешения Президента РФ от должности Федеральным Собранием.

Важное место в системе политических гарантий законности принадлежит Правительству РФ, осуществляющему исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство РФ:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государ-ственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го-сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Регламентом Правительства РФ, утвер-жденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ Правительство издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Россий-ской Федерации.

Постановления Правительства РФ представляют собой подзаконные нормативные акты, занимающие в их иерархии по своей юридической силе и значимости следующую ступень после нормативных указов Президента. Распоряжения Правительства -- акты применения права.

Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Непосредственное участие Правительства в обеспечении законности проявляется и в наделении его правом законодательной инициативы, а также в конституционно закрепленном требовании наличия заключения Правительства РФ в качестве обязательного условия внесения в Государственную Думу законопроектов по любым налоговым и финансовым вопросам, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Духовные гарантии законности охватывают конституционно закрепленное идеологическое многообразие, плюрализм; различные формы общественного сознания, в т.ч. мораль, - правосознание, науку, литературу, искусство, религию; систему общего и профессионального образования; повышение уровня общей и правовой культуры населения, особенно государственных служа-щих и должностных лиц; воспитание всеобщего уважения к праву и закону, нравственной ответственности за свое поведение, чувства долга. Представляется, что в этих целях следовало бы возродить и развить применительно к новым условиям неоправданно приостановленную, а затем и полностью разрушенную систему правового воспитания населения, особенно молодежи, которая была создана и в целом еще 10-15 лет тому назад успешно действовала. В первую очередь здесь имеются в виду организация правового всеобуча, многообразные формы пропаганды правовых знаний по линии общества «Знание», в частности работавшие на общественных началах университеты правовых знаний и т.д.

Особое место в системе духовных гарантий законности принадлежит прессе, радио, телевидению и другим средствам массовой информации, которые, аккумулируя различные компоненты данного вида гарантий, присущими им методами и средствами с использованием новейших достижений научно-технического прогресса призваны эффективно воздействовать на сознание и поведение членов общества и их объединений, деятельность всех ветвей и звеньев государственной власти.

Необходимым условием этого является закрепленная законом реальная, а не показная свобода средств массовой информации.

К общественным гарантиям законности относится соответствующая деятельность муниципальных органов, общественных палат, партий, профсоюзных, кооперативных, правозащитных организаций, добровольных обществ и иных общественных объединений, а также созданных при их участии различных фондов, комиссий, комитетов содействия, домовых, уличных, квартальных комитетов и т.п.

Сама жизнь показывает, насколько важным условием обеспечения законности является объединение в этих целях усилий как государственных органов, так и широкой общественности. Поэтому очевидна необходимость сохранения и развития -- с учетом современных ус-ловий и задач -- всего положительного, что было накоплено в данном направлении. Между тем в процессе устранения в конце 80-90-х годов ненужного и наносного, что еще оставалось от тоталитарного прошлого, к сожалению, были заодно отвергнуты и такие общественные институты, которые завоевали авторитет в народе, могли бы и сегодня приносить немалую пользу. В первую очередь это относится к добровольным народным дружинам, прекращение существования которых, по нашему убеждению, нельзя не признать ошибкой.

Добровольные народные дружины после их создания в конце 50-х -начале 60-х годов в течение трех десятков лет зарекомендовали себя в качестве удачной формы привлечения населения, прежде всего молодежи, к совместной с милицией деятельности по ох-ране общественного порядка ^{Автору этих строк довелось еще в 60-х годах непосредственно участвовать в проведении нескольких крупных конкретно-социологических исследований деятельности добровольных народных дружин Пензенской, Саратовской и Ульяновской областей, имевших целью не только обобщить накопленный положительный опып, но и критически проанализировать недостатки и трудности в работе дружин, высказать предложения и рекомендации о путях улучшения их работы, формах взаимодействия с милицией, перспективах развития, о правовом регулировании их организации и деятельности. Опубликованная на основе этих исследований книга (См.: Байтин М.И., Гольдман ВС. Народные дружины. Саратов, 1969.) могла бы оказаться в какой-то мере полезной и в нынешних условиях при восстановлении дружин и организации их работы.}. Представляется желательным в ближайшее время по возможности возродить деятельность народных дружин как одной из действенных общественных гарантий законности. В нынешней обстановке целесообразны сочетание в организации добровольных дружин общественных начал с коммерческими, дифференцированный подход к их специализации. В частности, значительную пользу для населения могли бы принести создаваемые таким образом дружины по охране дачных поселков, садоводческих товариществ, детских оздоровительных лагерей и т.д.

Наряду с общими необходимо различать специально-юридические или собственно юридические гарантии законности. Под ними следует понимать специфически правовые средства, способы и институты, непосредственно нацеленные на обеспечение законности.

К специально-юридическим гарантия м законности, на наш взгляд, относятся:

законы и подзаконные нормативные акты как нормативно-правовая основа законности и их совершенствование;

внутри- и межведомственный контроль за законностью;

государственные органы, непосредственно стоящие на страже законности и правопорядка, и совершенствование их деятельности;

некоторые иные собственно юридические гарантии законности ^{Ср.: Зиновьева М.Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12.}.

Такая структура, представляется, довольно полно и четко выражает систему специально-юридических гарантий, ре основные составные компоненты, их соотношение и взаимосвязи. Одновременно с тем каждая из них отличается определенной самостоя-тельностью, присущими ей особенностями.

Одна из основных специально-юридических гарантий законности -- это ее нормативно-правовая основа, которую составляют законы и подзаконные нормативные правовые а к т ы, е е улучшение и совершенствование. Опорную, определяющую часть нормативно-правовой основы законности образует законодательство ^{Понятие «законодательство» в теории и практике трактуется двояко: в одних случаях как совокупность законов и подзаконных нормативных правовых актов, в других, в частности, в ГК РФ (часть первая) и УК РФ, только как законы, что представляется более правильным. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, который, касаясь отнесения к «законодательству» наряду с законами иных нормативных правовых актов, отметил, что «при нехватке законов с этим можно было мириться, при их изобилии -- нет. Законодательство в узком, точном смысле слова -- это структурированная, упорядоченная система законов». См.: Общая концепция развития российского законодательства //Журнал российского права. 1999. № 1. С. 19.}.

За последние десять лет законодательство России, фундаментом которого стала Конституция РФ, заметно обновилось ^{См.: Концепции развития российского законодательства: 3-е изд., перераб. и доп. / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ. М., 1998. С. 3, 5 и сл.; Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004; Глобализация и развитие законодательства (очерки) / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин. М., 2004.}. За это время Государственной Думой принят и вступил в действие 1831 нормативно-правовой акт, в т.ч. 26 федеральных конституционных законов и 1805 федеральных. Среди последних более 20 новых кодифицированных актов, включая принятые вместо ранее действовавших Гражданский кодекс РФ (части первая, вторая и третья), Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и др., а также не существовавшие ранее федеральные кодексы, в т.ч. Налоговый (первая, вторая и третья части), Бюджетный, Уголовно-исполнительный, Водный, Лесной, Градостроительный.

Особенно интенсивно развивается конституционное, гражданское, финансовое, трудовое, экологическое, административное законодательство. Соответственно происходят изменения в отраслях права и отраслях законодательства, правовых институтах. Некото-рые из них преобразуются или создаются заново. Постепенно складываются условия для проведения более глубокой и всеобъемлющей систематизации законодательства, включая издание Свода законов Российской Федерации.

Наряду с этими и иными положительными моментами современного развития законодательства новизна, объем и сложность преобразований, на осуществление которых направлено законотворчество, значительное ускорение его темпов по сравнению с прежними породили немало существенных трудностей и противоречий.

Как отмечается в разработке ИЗиСП, действующему законодательству России не достает системности, присущи элементы хаотичности. Не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. Продолжают «сталкиваться» акты разного уровня -- законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразнее решать посредством подзаконных актов. Все еще возникают коллизии между законами Федерации и ее субъектов ^{См.: Общая концепция российского законодательства // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 14-15.}.

В экономической, социальной и других сферах правового регулирования было издано немало отдельных нацеленных на реформы законов, за которыми, к сожалению, не последовало издания продолжающих, подкрепляющих и развивающих их актов, в т.ч. ря-да назревших базовых законов. Вследствие этого некоторые нормативные правовые акты, в т.ч. и положившие начало рыночным реформам, не смогли должным образом обеспечить выполнение задач, с которыми связывалось их принятие.

В первую очередь это относится, как особенно наглядно показала кризисная финансово-экономическая ситуация летом-осенью 1998 г., к законотворчеству в области экономики. На его состояние помимо остальных негативно повлияли еще два фактора. Во-первых, же-сткое сопротивление принятию законов, жизненно необходимых для развития рыночной экономики со стороны известных сил, контролировавших большинство голосов в Государственной Думе первого и второго созывов. Во-вторых, то, что государство в своем отношении к экономике впадало из одной крайности, какой была система административного командования, свойственная советскому строю, в другую, выразившуюся в резком свертывании государственного регулирования экономических отношений. В этой сфере не только законодательная, но и исполнительная (управленческая) ветви власти какое-то время, по сути, устранились от решения проблем, которые никто, кроме государства, решить не может.

Вместе с тем происшедшее в последнее время усиление государственной активности на этом направлении показывает, что глубинные причины неустойчивости нашего экономического развития остаются прежними. Будто сегодня, а не еще в июле 2000 года, В.В. Путин отметил, что «эти проблемы заключаются в чрезмерном вмешательстве государства в те сферы, где его не должно быть, и в отсутствии там, где оно необходимо. Сегодня участие государства излишне в собственности, предпринимательстве, потреблении отчасти. И наоборот, государство остается пассивным в создании единого экономического пространства страны, обязательном исполнении законов, защите прав собственности» ^{См.: Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 года «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. 11 июля.}.

В результате до последнего времени не издан ряд законов, которые бы содержали нормы права, направленные на завершение структурных реформ в экономике путем создания одинаковых для всех хозяйствующих субъектов условий и правил конкуренции на основе единого налогового, кредитно-финансового, таможенного, тарифного регулирования.

Как много изменений, подсказанных практикой, претерпели в процессе своего издания некоторые относящиеся к этой группе законы, можно увидеть на примере одного из первых рыночных законов «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», новая редакция которого, вступившая в силу в ноябре 2004 года, содержит существенные новшества, призванные защитить интересы физических лиц -- вкладчиков банков и предотвратить возможность преднамеренного банкротства банков. Однако и в такой редакции закона речь идет о гарантированности вкладов в суммах не выше 100 тысяч рублей, что, разумеется, недостаточно для защиты прав более крупных вкладчиков.

Из пятнадцати готовящихся законопроектов по созданию фондового рынка для привлечения средств в развитие экономики в ноябре 2003 г. был принят Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах». Еще до вступления его в силу стала очевидной необходимость внесения в него поправок, способных более опреде-ленно и полно гарантировать сохранность ценных бумаг в случае банкротства банков, что и было сделано посредством издания в декабре 2004 г. Закона РФ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах"».

Для защиты собственности эмитентов и развития отвечающего современным требованиям рынка ценных бумаг особенно необходимо ускорение принятия Федерального закона о создании центрального депозитария, который призван прекратить хаос с реализацией прав собственности и упростить расчеты по торгам, и Федерального закона «Об инсайдерской информации», предусматривающего жесткие меры за разглашение конфиденциальной информации, способной обрушить рынок ценных бумаг.

Несмотря на общие успехи в экономике и усиление ее роста в последнее время, непоследовательность в ходе осуществления реформ и в особенности налоговой реформы, приводит к падению интереса к вложению средств в нашу страну. И население, и бизнес устали от непрерывного изменения ставок налогов: только за время действия части первой и части второй Налогового кодекса было издано более 40 нормативно-правовых актов с изменениями к нему.

При этом наряду с улучшением параметров налогового законодательства в целом, некоторые его нормы, по справедливому замечанию председателя РСПП А. Вольского, не могут не вызывать возмущение у бизнеса. Такова, например, норма, позволяющая НДС в административном порядке арестовывать счета компаний, если не представлены в срок не только прописанные в Налоговом кодексе, но и иные документы.

До последнего времени не разрешена до конца проблема выкупа земли под приватизированными промышленными объектами. Со времени введения этой нормы Земельного кодекса лишь менее трети предприятий воспользовались возможностью закрепить за собой землю. Остальные не делают этого из-за высоких цен и неопределенности соответствующих правовых норм и процедуры их применения.

В настоящее время, когда на долю негосударственного сектора приходится порядка двух третей всех работников и 70 % ВВП, дальнейшее развитие экономики страны в решающей степени зависит от налаживания государственно-частного сотрудничества. Призывая к деловому диалогу и совместной работе власти и бизнеса на благо страны, Президент РФ В.В. Путин на Четырнадцатом съезде Российского союза промышленников и предпринимателей еще раз заверил собравшихся, что о пересмотре итогов приватизации не может идти речи и что государство будет стоять на страже интересов добросовестного бизнеса, а конкретно «чиновники обязаны защищать частную собственность не меньше, чем государственную» ^{Бизнес-план Президента // Российская газета. 2004. 17 ноября.}.

Однако даже столь авторитетные программные заявления недостаточны для надежного и эффективного обеспечения государственно-частного сотрудничества. Важно, чтобы взаимоотношения между бизнесом и государством не сопровождались всякого рода прецедентами административного давления, основывались на до-верии и прочной законодательной базе, гарантирующей собственность предпринимателей по итогам приватизации государственной собственности в России за период 1993-2004 гг. ^{См.: Передела не будет // Российская газета. 2004. 21 декабря.}

Без этого нельзя ни добиться выравнивания хозяйственной деятельности в России и прочного экономического роста, ни улучшить инвестиционный климат и создать условия для привлечения частного капитала в целях осуществления долгосрочных инфраструктурных проектов, ни положить конец «особому положению» олигархов, получающих преимущества и индивидуальные выгоды в ущерб интересам как преобладающей части предпринимателей, так и самого государства, ни реально поддержать предпринимательство -- крупное, среднее, малое, т. е. основную предпринимательскую массу, представляющую собой союзника государственной власти в проведении либерально-рыночных реформ.

По мнению Президента, «уже в ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным про-граммам» ^{Бизнес-план Президента // Российская газета. 2004. 17 ноября.}.

Один из числа этих законов, проект которого ныне готовится к изданию, -- Федеральный закон «О недрах», охватывающий сферу взаимодействия между государством и бизнесом, дающую почти 60 % бюджета и 70 % экспорта России. Понятно, что этот процесс должен быть максимально продуктивен и безопасен для обеих сторон. Сообразно этому новый закон, в сравнении с действующим, неизмеримо более четко определяет права и обязанности, ответственность той и другой стороны, закрепляемые в договоре между ними, одновременно защищает и инвестиции, и интересы государства.