Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков)

Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска со-гласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил; обеспечения общесоциальной направленности в со-держании всех осуществляемых им функций.

Сочетая в себе, таким образом, и классовое, и общечеловеческое, государство выступает одновременно и как организация политической власти общества, и как его единственный официальный представитель. Его социальное назначение одновременно охватывает выполнение и общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфических классовых задач.

Только учитывая общечеловеческое и классовое в государстве, можно достигнуть научной объективности в его изучении, рассматривать его таким, каково оно есть в действительности.

Поэтому трудно согласиться с теми, кто стремится к иной односторонности, предлагая вообще отказаться от классового подхода и рассматривая государство исключительно как инструмент социального компромисса ^{См.: Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе: необходимость новых подходов // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 17.}. Классовое и общесоциальное начала государства не должны противопоставляться.

Вместе с тем следует иметь в виду, что соотношение между общечеловеческим и классовым в государстве в разные эпохи не одинаково, оно не стоит на месте, а динамично отражает реалии социально-экономического и политико-государственного развития, достигнутый уровень прогресса и демократии.

Соответственно в определенных условиях, например в рабовладельческих и феодальных государствах, в буржуазных государствах периода промышленного капитализма, в некоторых буржуазных государствах эпохи монополистического капитала, особенно с тоталитарным режимом, а также в государствах диктатуры пролетариата, в характеристике сущности и социального назначения государства на первый план выступает классовое господство, насилие, подавление.

Раскрывая соотношение общесоциальных и классовых начал (сторон) государства в современных условиях, трудно не заметить, по общему правилу, приоритет общечеловеческих ценностей. Такая гуманистическая тенденция особенно наглядно проявляется в последние десятилетия в развитых государствах Америки и Европы, в Японии и Российском государстве.

Государство, представляющее собой преимущественно орудие социального компромисса, соответствует уровню развития демократии, характеризующемуся идеологическим плюрализмом, гласностью, многопартийностью, свободными выборами, разделением властей, их легитимностью, верховенством закона, формальным равенством, охраной прав и свобод личности, наличием высокоавторитетного и независимого суда и т.д.

Подводя итог вышесказанному о двуединой общесоциальной и классовой природе сущности и социального назначения государства, можно предложить один из возможных «рабочих» вариантов его краткого общего определения. Государство -- это организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества.

Учитывая, что государство -- весьма сложное явление, в ряд факторов (начал), оказывающих непосредственное влияние на его сущность и социальное назначение, кроме рассмотренных выше, в конкретных исторических условиях развития отдельных стран следует поставить религиозный фактор (Иран, Пакистан, Афганистан), национальный фактор (государства Балтии) и некоторые другие. Сказанное, однако, не означает, что все эти факторы должны быть отражены в определении государства вообще. При этом достаточно, на наш взгляд, исходить из его наиболее общих начал -- обще-социального и классового. Предложенное нами общее определение государства получило поддержку в литературе. В частности, М.Н. Марченко называет его «наиболее приемлемым современным определением государства по сравнению с ранее предложенными». По его мнению, «данное определение точнее других характеризует не только понятие, но и социальное назначение государства как института, обслуживающего ин-тересы и стоящих у власти классов или групп, и самого общества» ^{См.: Общая теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001. Т. 1. С. 91 (см. также: Указ. соч. М., 1998. С. 93).}.

Вместе с тем в специальной литературе последнего времени сформулированы и другие заслуживающие внимания определения государства ^{См., например: Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 42; Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2001. С. 34.}.

Признаки государства, отличающие его от других организаций классового общества.

Государство -- неотъемлемая составная часть политической системы общества, охватывающей, кроме него, различные партии, профсоюзные, кооперативные и другие массовые организации, органы местного самоуправления, разного рода общества, союзы, фонды и другие общественные объединения граждан.

Государство занимает в политической системе общества особое место, которое определяется тем, что оно -- единственная организация, непосредственно осуществляющая политическую (государственную) власть, орудие, машина, инструмент непосредственного политического властвования. Все другие организации, входящие в политическую систему общества, участвуют (или могут участвовать) в осуществлении власти опосредованно, через государство, в той или иной мере и в различных формах сотрудничая с ним. Соответственно, государство отличается от этих организаций рядом существенных признаков.

1. Государство в пределах своих территориальных границ выступает в качестве единственного официального представителя всего общества, всего населения, объединяемого им Но признаку гражданства.

2. Государственный суверенитет, под которым принято понимать присущее государству верховенство на всей территории и независимость в международных отношениях. Государство -- единственный носитель суверенной власти народа.

3. Государство издает законы и подзаконные нормативные акты, обладающие юридической силой и содержащие нормы права.

Те или иные общественные объединения могут принимать решения, обязательные для их внутриорганизационных подразделений и членов, тогда как нормативные правовые акты государства обязательны для всех государственных и муниципальных органов, общественных объединений, частных организаций, должностных лиц и граждан. Правотворчество -- исключительная прерогатива государства.

4. Государство есть сложный механизм (аппарат) управления обществом, разносторонними социальными сферами и процессами, представляющий собой систему государственных органов и соответствующих материальных средств (вещественных придатков), необходимых для выполнения его задач и функций.

Специфическая особенность органов, образующих в своей совокупности государственный механизм, состоит в государственно-властном характере их полномочий, что связано с обязательным юридическим закреплением формирования и деятельности этих органов, а также в основанной на этом способности издавать правовые акты и охранять их от нарушения.

Функционирование этого специально созданного государственного механизма, этой своеобразной отлаженной «машины» необходимым образом предполагает наличие особого слоя лиц -- государственных служащих, основное назначение которых, с учетом сложившегося в классовом обществе разделения труда, в том только и состоит, чтобы управлять.

5. Государство -- единственная в политической системе организация, которая располагает правоохранительными (карательными) органами (суд, прокуратура, милиция, налоговая полиция и т.д.), специально призванными стоять на страже законности и правопорядка.

6. Только государство располагает вооруженными силами и органами безопасности, обеспечивающими его оборону, суверенитет, территориальную целостность и безопасность.

7. Один из важнейших признаков государства, так или иначе соприкасающийся со всеми рассмотренными выше и обобщающий некоторые из них, -- это тесная органическая связь государства с правом, представляющим собой экономически и духовно обусловленное нормативное выражение государственной воли общества, государственный регулятор общественных отношений. Трудно найти в истории пример, когда бы государство могло обходиться без права, а право -- без государства.

Взятые в совокупности отмеченные признаки государства объясняют его особое место и ведущую роль в политической системе общества. Вполне понятно, что в разные исторические эпохи, в различных социально-экономических условиях указанные признаки государства отличаются как конкретным внутренним содержанием, так и своим внешним проявлением.

В современных условиях Российскому государству принадлежит первостепенная роль в утверждении демократии и свободы, стабильности и гражданского мира, согласия и сотрудничества народов страны, в продолжении реформ и переходе к цивилизованному обществу.

Успешное претворение этих целей в жизнь неразрывно связано с осуществлением задач укрепления государства, обеспечения действенности всех институтов государственной власти в России, наведения порядка в самой власти и в стране на основе права.

Наиболее высокой ступенью во всей многовековой истории развития государственности является правовое государство, анализу которого посвящаются последующие разделы этой главы.

К развитию идеи правового государства

Зачатки идеи правового государства как государства, властная деятельность которого и взаимоотношения с гражданами основываются на праве, упорядочиваются обязательными для всех законами, встречаются у выдающихся мыслителей античного общества. Эта идея (разумеется, без употребления данной терминологии) тесно увязывалась ими с представлениями о государстве как организации (объединении) свободных людей в целях возможно лучшего существования, обеспечения справедливости (Аристотель, Цицерон), как продукте соглашения (договора) между людьми для достижения общей пользы и создания охраняющих ее законов (Эпикур).

На концептуально-теоретическом уровне идея правового государства берет начало от классиков естественно-правовой доктрины, особенно Ж.-Ж. Руссо и И. Канта, видевшего в государстве сообще-ство людей под действием законов во имя торжества идеи права.

Под воздействием философских и правовых взглядов Канта в Германии сложилось направление его последователей (Р. Моль, В. Велькер, Р. Гнейст, Ф. Шталь и др.), в работах которых идея правового государства получила дальнейшее развитие, был введен в научный оборот сам термин «правовое государство».

Благодаря им и Р. Иерингу эта идея широко распространилась не только в Германии, где получила официальное выражение в Веймарской Конституции 1919 г., но и за ее пределами.

В дореволюционной России идея правового государства разви-валась учеными-юристами либерального направления -- В.М. Гессеном, М.М. Ковалевским, Н.М. Коркуновым, С.А. Котля-ревским, П.И. Новгородцевым, Б.Н. Чичериным.

Особенно значительный вклад в оригинальную разработку данной идеи был внесен видным представителем этого направления Б.А. Кистяковским. Согласно его концепции, правовое государство суть «весь народ, организованный как одно целое, правовая организация народа, обладающая во всей полноте своею собственною самостоятельною и первичною, т.е. ни от когоне заимствованною властью» ^{Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С. 412.}.

По мнению Б.А. Кистяковского, угнетение, эксплуатация и вообще насильственный характер не составляют существенный и неотъемлемый признак государства. «И, конечно, люди создают, охраняют и защищают свои государства не для взаимного мучительства, угнетения и истребления. Никогда государство не могло продолжительно существовать только насилием и угнетением. У жизнеспособных государств и прогрессирующих наро-дов эти периоды были всегда сравнительно кратковременны. Наступала эпоха реформ, и государство выходило на широкий путь осуществления своих настоящих задач и истинных целей» ^{Кистяковский Б.А. Указ. соч. С. 553.}. Их суть, по мысли автора, -- в осуществлении солидарных интересов людей, того, что нужно, дорого и ценно всем людям. «Общее благо -- вот формула, в которой кратко выражаются задачи и цели государства.

В облагораживающей и возвышающей человека роли и заключается истинная сущность и идеальная природа государства» ^{Там же. С. 553-554.} (курсив мой. -- М.Б.).

Всем этим требованиям, по Кистяковскому, как раз и отвечает современное правовое государство. Оно, по его утверждению, создает условия, при которых возможна гармония между общественным целым и личностью, обеспечивает торжество принципов права и прежде всего права на достойное человеческое существование. Из этого следовал общий вывод: «правовое государство является наиболее совершенным типом государственного бытия».

С новой силой идея правового государства возрождается и проявляет себя после Второй мировой войны, в обстановке краха фашизма и связанных с ним диктаторских режимов в Германии, Италии, Испании и некоторых других странах, распада колониальных империй, общего поворота мирового развития в направлении демократических преобразований, создания ООН и принятия ею Всеобщей декларации прав человека. В этих условиях идея правового государства (Rechtsstaat) или, что то же самое, господства права (Rule of law) становится эффективным средством борьбы с тота-литаризмом, за утверждение демократии, за права и свободы че-ловека, их признание и гарантии обеспечения.

В Федеративной республике Германии эта идея получила закрепление в Конституции, ст. 28 (ч. 1) которой содержит требование соответствия конституционного строя земель «основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в смысле настоящего Основного закона» ^{См.: Конституции зарубежных стран: Сб. М., 2003. С. 136.} (курсив мой. -- М.Б.). Вслед за Германией и другими странами Ев-ропы данная идея в связке с идеей «государства всеобщего благоденствия» получила широкое распространение в США.

Разумеется, идею правового государства не следует абсолютизировать, преувеличивать меру ее реального осуществления. В настоящее время в мире, думается, еще нет государства, которое бы полностью соответствовало идеалу существующих представлений о правовом государстве. Поэтому речь идет скорее о степени воплощения данной идеи, приближения к ней в конкретных условиях той или иной страны. Вместе с тем нельзя не заметить, что ближе других к ее реализации на практике подошли такие государства, как Германия, Италия, США, Франция, Швейцария и некоторые другие.

Что касается России, то в ней, как и во всем бывшем Советском Союзе, после Октябрьской революции, вплоть до начавшейся во второй половине 80-х годов перестройки, идея правового государ-ства не получила, да и не могла в условиях существовавшего по-литического режима получить сколько-нибудь заметное развитие. В советской юридической литературе теория правового государства подвергалась, по сути, схоластической критике как буржуазная по своему характеру и за то, что будто бы напрямую выводила государство, его власть из права.

На самом же деле, как справедливо отмечается во вступительной статье С.В. Боботова к изданной на русском языке книге известного правозащитника, профессора конституционного права Парижского университета Франсуа Люшера, «согласно логике правового государства, право имманентно присуще государству, оно является его атрибутом и обеспечивает нормальное функционирование всего общественного механизма и в особенности публичных служб, без эффективной деятельности которых общество быстро пришло бы в хаотическое состояние» ^{См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности; Пер. с франц. М., 1993. С. 19.}.

События последних двух десятилетий в России, несмотря на переживаемый ею экономический, политический и духовный кризис, подтверждают, что выстраданная россиянами демократия выражает курс развития страны, одобряемый большинством народа. Практическое осуществление такого курса, наряду с поиском выхода из кризиса и движением к цивилизованному гражданскому обществу, оказалось возможным лишь на пути формирования правового государства. Это создало условия для интенсивной теоретической разработки данной идеи с учетом мирового опыта и реалий современного развития России ^{См. работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Е.А. Воротилина, И.Ю. Козли-хина, В.Н. Кудрявцева, И.А. Ледях, Е.А. Лукашевой, А.В, Малько, Л.С. Мамута, В.С. Нерсесянца, З.М. Черниловского и др.}. В результате идея правового государства в короткий срок не только приобрела у нас широкое признание как общечеловеческая ценность, но и получила законодательное закрепление в качестве одной из основ нынешнего конституционного строя России.

Две стороны понятия правового государства, его определение

В обыденном сознании в качестве правового принято воспринимать государство, власть которого основана на праве, им ограничивается и через него реализуется. Но такого представления, хотя и верного по сути, еще недостаточно для адекватного понимания феномена правового государства.

Столь же распространено в обыденном сознании сведение представления о правовом государстве к государству законности, т.е. такому, в котором существует режим законности. Однако эти понятия, хотя и тесно взаимосвязаны, не могут быть отождествлены. Можно сослаться на ряд государств, где была или есть сейчас законность, но они тем не менее не были и не являются ныне правовыми. В частности, законность существовала и в Советском социалистическом государстве, но оно никогда не было правовым.

Законность, ее новый, более высокий уровень -- один из непреложных принципов правового государства, на чем мы специально остановимся ниже. Всякое правовое государство -- государство законности, но не всякое государство, где есть законность, правовое.

Правовое государство -- это не просто государство законности или даже улучшенный его вариант, а сложившаяся в процессе исторического развития особая, наиболее совершенная модель со-временного демократического цивилизованного государства.

Собственно, в идее и понятии правового государства, как они исторически сложились, можно выделить два главных элемента:

1) выдвижение на первый план личности, ее прав и свобод, их гарантированности;

2) ограничение правом пределов государственной власти, правовая легитимация и регламентация механизма ее формирования и деятельности.

В связи с этим становление правового государства меняет подходы во взаимоотношениях человека и государства, общества и государства в юридической регламентации их статусов.

В общефилософском смысле свобода может быть определена как способность человека действовать в соответствии со своими интересами, опираясь на познание объективной необходимости. Человек как автономный субъект свободен распоряжаться своими силами, знаниями, способностями, имуществом, совестью. Право же, являясь одновременно и государственным регулятором обще-ственных отношений, и мерой свободы, призвано максимально раздвинуть границы возможностей личности не только в сфере политики, но и во всех других областях социальной жизни, прежде всего в сферах экономики, науки, развития научно-технического прогресса и иных видах творческой деятельности.

В правовом государстве как раз и создаются условия для юридической свободы человека, своеобразный механизм правового обеспечения и стимулирования поведения гражданина, в основе которого лежит принцип «дозволено все, что не запрещено законом» ^{Впервые данный принцип был сформулирован в ст. 5 Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Закон вправе запрещать только поступки, вредные для общества. Все, что не воспрещено законом, не может быть возбранено, и никто не может быть принужден сделать то, чего закон не предписывает» (см.: Еллинек Г. Декларация прав человека и гражданина: Пер. с нем. М., 1906. С. 21).}. Соответственно этому в современный период в Российской Федерации принят целый пакет приоритетных законов, которые закрепляют многообразие форм собственности, устанавливают единую для всех, стимулирующую развитие экономики налоговую систему, создают простор для инициативы людей, предоставляют им возможность почувствовать себя хозяевами.

Прочную базу для отмены устаревших правовых ограничений личности дает Конституция Российской Федерации 1993 года. Она устанавливает, например, что «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» (ч. 2 ст. 35), «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1 ст. 34).

Прирожденные и неотчуждаемые права человека закреплены в Конституции России в качестве его основных прав. Это наиболее крупные и значимые, фундаментальные, статусные права в том смысле, что они создают основополагающие, первичные предпосылки достойного человеческого существования и связанных с его обеспечением многочисленных иных прав личности. Главные, фун-даментальные права лежат в основе разносторонних субъективных прав граждан как участников конкретных правоотношений, представляют собой животворный источник постоянного воспроизводства их активности, инициативы, предприимчивости, эффективный инструмент саморазвития гражданского общества.

В современный период проблемы прав человека вышли на международный, межгосударственный уровень, что связано с признанием многими государствами, в т.ч. Россией, правомерности их приоритета над внутренними проблемами государства, с новой си-лой свидетельствует об их общечеловеческом, общецивилизационном характере. Они все прочнее становятся точкой отсчета в на-циональных правовых системах, правовом регулировании.

Права человека и правовое государство в значительной мере характеризуются общими закономерностями возникновения и функционирования, ибо существовать и эффективно действовать могут только в одной «связке». Оба феномена имеют в своей основе право, вследствие чего звеном, объединяющим человека и государство, выступает именно право, отношения между ними по поводу их взаимных прав и обязанностей всегда носят правовой характер.

Итак, один главный элемент, характеризующий правовое государство, -- это признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их защиту -- важнейшей обязанностью государства.

Другой главный элемент, составляющий наряду с рассмотренным выше содержание идеи и понятия правового государства, -- установление и тем самым ограничение посредством права пределов государственной власти. Оно направлено, во-первых, на устранение или, по крайней мере, сведение к минимуму возможных злоупотреблений властью. Имеется в виду, что государственные органы, должностные лица и государственные служащие руководствуются в своей деятельности принципом «дозволено только то, что прямо разрешается законом».

Во-вторых, такое ограничение предполагает официальное признание и закрепление тех сфер и блоков общественных отношений, вмешательство в которые со стороны государства либо вообще излишне (например, дела церкви, деятельность политических партий, профсоюзов, средств массовой информации), либо должно быть минимальным, причем строго регламентированным правом (например, создание и деятельность адвокатуры, нотариальных палат).

Весьма важен вопрос о пределах вмешательства государства в экономику, что непосредственно связано с определением экономической роли государства. В современных условиях участие государства излишне в сферах собственности, предпринимательства, отчасти -- потребления и некоторых других. В то же время требуется высокая активность государства в создании единого экономического и правового пространства страны с равными условиями конкуренции для всех хозяйствующих субъектов, в поддержке частных инициатив и всех форм собственности, в обеспечении обязательного исполнения законов, защиты предпринимателей от произвола чиновников и разгула криминала.

Сообразно этому существенные изменения происходят в содержании экономической функции государства. Их суть -- в отходе государства от практики вмешательства в дела предприятий и предпринимателей, от администрирования и командования, в ограничении полномочий и функций контролирующих органов; в соз-дании режима максимального благоприятствования для развития бизнеса и хозяйства страны в целом на основе отлаживания работы государственных институтов, обеспечивающих развитие рынка, совершенствование и строгое соблюдение и исполнение гражданско-правовых и хозяйственно-правовых норм.

Как отметил В.В. Путин, «ключевая роль государства в экономике -- это, без всяких сомнений, защита экономической свободы. Наша стратегическая линия такова: меньше администрирования, больше предпринимательской свободы -- свободы производить, торговать, инвестировать» ^{Какую Россию мы строим // Российская газета. 2000. 11 июля.}. Этим ныне и определяются пределы приложения государственной власти в сфере экономики.

Именно в ограничении правом пределов деятельности государства, в правовой легитимации и регламентации формирования и полномочий его механизма наряду с юридическим обеспечением оптимального развития и охраны прав и свобод личности заключается сущность правового государства, его противоположность государственному волюнтаризму и тоталитаризму. Право здесь выступает одновременно и как антипод возможного произвола со стороны государственной власти, барьер на пути какого-либо ущемления ею прав личности и сползания к диктатуре и как особая юридическая гарантия утверждения и охраны прав и свобод человека и гражданина.

Упомянутое связывание, ограничение правом государства необходимо прежде всего для того, чтобы субъективные особенности характера и недостатки того или иного должностного лица, особенно занимающего высокое положение в государстве, не смогли бы пре-вратиться в пороки самой государственной власти. Вот почему следует уточнить, что правом ограничивается не столько способность управляющего воздействия государственных структур на личность и общество, сколько возможность ущемления ими законных прав и интересов граждан. Все это объясняет приоритетное положение права в правовом государстве.

Таким образом, с позиций современного нормативного правопонимания сущность правового государства характеризуется двумя тесно взаимосвязанными сторонами. Одна из них (формально-юридическая) заключается в том, что весь процесс формирования и деятельности государства вводится в строгие правовые границы с учетом норм не только внутригосударственного, но и международного права; что посредством права регламентируются пределы государственной деятельности, создание, полномочия и функционирование всех государственных органов. Другая (социально-юридическая) сторона состоит в наибо-лее полном обеспечении и защите прав и свобод личности. При всей загруженности государства и другими многочисленными делами именно в этом его главное призвание, высшее предназначение ^{См.: Байтин М.И. Правовое государство: понятие, принципы, формирование // Вестник СГАП. 1995. № 2. С. 22.}.

Важно подчеркнуть, что обе стороны сущности правового государства выражают ее не иначе как взятые в единстве и взаимосвязи.

Если рассматривать социально-юридическую сторону вне связи с формально-юридической стороной, то остается неясным, каким путем осуществить наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Если, напротив, исходить только из формально-юридической стороны, становится непонятным, зачем, во имя чего и ради кого требуется ограничение государственной власти рамками права. Ведь такое ограничение -- не самоцель, оно должно быть обоснованным и разумным, призвано не препятствовать полноценному и эффективному выполнению государством своих азносторонних задач и функций, а связывать осуществление каждой из них с защитой прав личности, обеспечением интере-сов гражданского общества. Опираясь на изложенное, считаем возможным предложить следующее определение правового госу-дарства. Правовое государство -- это государство, пределы и ветви власти которого, формирование, полномочия, функционирование его органов регламентированы правом и высшее назначение которого состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

Основные принципы правового государства

Сущность правового государства, обе ее стороны проявляются и раскрываются в его принципах. Основные среди них, по нашему мнению: легитимность государственной власти; взаимная ответственность государства и личности при приоритете в их взаимоотношениях прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; новый, более высокий уровень законности; единство естественного и позитивного права и связанная с ним тенденция сближе-ния права и морали.

Принцип легитимности государственной власти заключается в том, что формирование, полномочия, пределы государственной власти, все ее содержание, создание, компетенция, функционирование государственного механизма, всех составляющих его органов предусматриваются и регламентируются правом, основываются на Конституции и законах российской Федерации.

Ничего подобного у нас в течение многих десятилетий всевластия партийного аппарата и подмены им государственных органов, засилия административно-командной системы, жесткой идеологизации общественной и государственной жизни не было и быть не могло. И, напротив, переход к формированию правового государ-ства вызвал необходимость последовательного осуществления этого принципа, утверждения его незыблемости.

Важным вкладом в нормативно-правовое обеспечение действия принципа легитимности государственной власти явились Конституция РФ, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», утвержденный Указом Президента РФ Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Согласно упомянутому Закону ^{См.: Российская газета. 1995. 3 августа.} органы государства по юридическому источнику их легитимности подразделяются:

а) на устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Фе-деральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ);

б) на учреждаемые в законодательно установленном порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов.

Новым значительным шагом в этом направлении явились Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ^{См.: СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.}, направленный на формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, и Регламент Правительства РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ^{См.; СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.}

Данными документами и изданными в соответствии с ними по-ложениями, утвержденными Президентом или Правительством РФ, впервые в России с такой полнотой и четкостью определены правовые основы деятельности и функции каждого федерального органа исполнительной власти -- федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства.

Однако наряду с должной легитимностью органов государственной власти, предусмотренных Конституцией и законами РФ (хотя и здесь возможна еще некоторая доработка), до последнего времени оставалось недостаточным правовое регламентирование структуры, компетенции и функционирования другой группы органов (Администрация Президента РФ, включая аппарат Совета безопасности РФ, аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах и другие самостоятельные подразделения Администрации; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации), созданных посредством Указов Пре-зидента РФ, постановлений Правительства РФ и иных подзаконных правовых актов для обеспечения деятельности конституционно закрепленных государственных органов.

Нормативно-правовая основа деятельности этого пласта исполнительных органов, за исключением Аппарата Правительства РФ, в течение длительного времени почти не обновлялась. Вполне понятно, что в этой сфере государственной службы накопилось немало вопросов, нуждающихся в решении.

Насколько этой важно, можно судить по содержанию утвержденного постановлением Федерального Правительства от 1 июня 2004 г. (в связке с Регламентом Правительства РФ) Положения об Аппарате Правительства РФ ^{См.: СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.}, четко определившего функции, структуру и организацию работы Аппарата Правительства.

В целях упорядочения структуры, функций, организации работы и численности служащих, включая чиновников весьма высокого ранга, этой чрезмерно разросшейся группе государственных органов для устранения и предотвращения дублирования ими конституционных органов исполнительной власти, более четкого определения содержания и пределов полномочий и, тем самым, должного обеспечения их легитимности требуются существенное обновле-ние и улучшение соответствующего правового регулирования, в т.ч. и на законодательном уровне.

Формирование правового государства в России необходимым образом предполагает укрепление механизмов властвования в рамках права, обеспечение легитимности всех институтов государственной власти, что напрямую связано с повышением их действенности, эффективности.

Принцип взаимной ответственности государства и личности при приоритете в их взаимоотношениях прав и свобод человека и гражданина. Впервые в России в ст. 2 Конституции РФ закреплено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства». Этим на уровне Основного Закона установлен приоритет личности, ее прав и свобод в системе социальных ценностей нынешнего Российского государства и общества. В развитие этого глава 2 Конституции РФ наиболее полно и конкретно, в сравнении со всеми предшествующими Конституциями СССР и РСФСР, в соответствии с основными, фундаментальными правами личности, общепризнанными принципами и нормами международного права провозгласила и гарантировала широкий спектр личных, политических, экономических, социальных, культурных и других прав и свобод человека и гражданина.

Статья 19, в частности, закрепила, что государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Особое значение имеет ст. 18, установившая принципиально новое, по сравнению с предыдущими конституциями, положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Другую составную часть анализируемого принципа, нередко рассматриваемую в качестве самостоятельного принципа правового го-сударства, составляет взаимная ответственность государства и личности. Постепенно, хотя, быть может, и слишком медленно она приходит у нас на смену существовавшей ранее, по сути, односторонней ответственности гражданина перед государством.

Один из аспектов идеи правового государства имеет в виду изменение соотношения свободы государства и общества в пользу последнего, в т.ч. и прежде всего на благо отдельной личности.

Сообразно этому развитие и защита прав и свобод граждан, возрастание их активности и инициативы в правовой сфере сами становятся одними из существенных факторов ограничения пределов государственной власти.

Именно такой принципиальный поворот во взаимоотношениях государства и личности предусмотрен Конституцией РФ. Одновременно с этим в ней закреплена и ответственность личности перед государством и обществом. Исходя из демократического принципа единства прав и обязанностей, Конституция РФ четко определяет краткий перечень основных обязанностей граждан, устанавливает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Следует, однако, признать, что практика реализации принципа взаимной ответственности между государством и личностью, приоритета в ней прав человека пока еще далека от идеала. Все еще многочисленны факты неуважения и попрания достоинства и прав граждан, в т.ч. права частной собственности, проявления произвола, бюрократизма, невыполнения обязательств перед гражданами со стороны государственных органов и чиновников.

Имеется много нареканий относительно взаимной ответственности государства и личности во взаимоотношениях граждан с предприятиями и учреждениями связи, транспорта, гражданской авиации, жилищного хозяйства, бытового обслуживания, здравоохранения.

Особенно нетерпимы, хотя и резко сократившиеся в последнее время, но все еще имеющие место, нарушения права человека на жизнь, выражающиеся в задержках выплаты зарплат, пенсий, пособий.

Исключительно важным с экономической и тонким с морально-этической точек зрения является вопрос ответственности государства перед значительной частью граждан, к которой относятся пенсионеры, ветераны войны и труда, связанный с упорядочением предоставляемых им льгот. В этом отношении изменения, внесенные в федеральное законодательство в связи с монетизацией льгот, в целом, безусловно, стали шагом вперед. Но, к сожалению, как еще нередко бывает, их принятие и реализации непродуманными, поспешными. При явно недостаточной подготовительной, прежде всего разъяснительной работе с населением на первый план выдвинулось администрирование.

Очевидно, что из этого должны быть извлечены уроки на будущее. В частности, необходимо предоставить гражданам право самим выбирать; льготы или денежные выплаты. Столь же важно не допустить, чтобы закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по инстанциям.

Одна из важных сторон взаимной ответственности государства и личности -- забота о защите прав малообеспеченных граждан. Известно, что многие из них не знают, как в новых условиях отстаивать свои законные интересы, далеко не всегда могут безболезненно и в приемлемые сроки восстановить свои нарушенные права. К сожалению, в прямом противоречии с этим оказались некоторые нормы нового Гражданско-процессуального кодекса РФ, которые во изменение ранее действовавшего законодательства неоправданно ограничили полномочия прокуратуры в обеспечении правовой защищенности граждан в сфере гражданского судопроизводства.

Большинство граждан не могут обратиться за защитой своих нарушенных прав в суд без квалифицированной юридической по-мощи, но значительной части из них такая помощь не по карману. Бесплатную же помощь гражданам как в составлении исковых заявлений, так и при рассмотрении гражданских дел в суде всегда оказывала прокуратура.

Но если ранее прокурор мог обратиться в суд с иском в пользу любого лица, то теперь заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, дееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ст. 45 ГПК РФ). Право оценки этих причин принадлежит суду.

Еще более, на наш взгляд, право малообеспеченных граждан на судебную защиту ущемляет норма, содержащаяся в ст. 336 ГПК РФ, которая предусматривает, что принесение прокурором кассационного представления на судебное решение возможно только по тем делам, по которым его участие признано законом обязательным. Представим ситуацию, когда ответчиком по делу является гражданин, который не может в силу отсутствия материальных средств обеспечить себя грамотным адвокатом. В случае вынесения судом по такому делу незаконного решения, что, как свидетельствует практика, еще нередко бывает, оно не может быть обжаловано прокурором в силу закона, а ответчиком - по причине отсутствия денег. Помимо этого прокурором на такое решение не может быть принесено представление и в порядке надзора (ст. 376 ГПК РФ). В этой ситуации гражданин оказывается беззащитным перед судом.

Между тем согласно Конституции РФ важнейшим гарантом прав и свобод личности, как это и положено в правовом государстве, призван быть суд. И трудно представить себе, почему, каким образом во вновь издаваемых кодексах и иных законах оказываются нормы, подобные приведенным выше из ГПК РФ, которые не только не способствуют, но и мешают суду выполнять свое высокое предназначение и потому нуждаются в исправлении.

Защита прав личности, как это следует из Конституции РФ, -- священный долг и первейшая обязанность всех без исключения государственных и муниципальных органов и служащих. Каждый из них обязан защищать права граждан в своей повседневной деятельности соответственно своей компетенции и присущими ему способами.

Соответственно назрела необходимость в одновременном законодательном закреплении, с одной стороны, прочных гарантий прав государственных служащих, с другой -- четкой системы ограничений и запретов в их деятельности.

Конечно же, коренной поворот в отношении к личности, к правам и свободам человека и гражданина не может произойти в одночасье, но важно, что Конституция РФ провозгласила и гаранти-рует его как магистральный путь развития современной России.

Принцип разделения властей. Обращаясь к анализу данного принципа формирования и функционирования правового государства, следует иметь в виду его значение для организации и деятельности механизма (аппарата) современного Российского государства, упорядочения его системы и структуры.

Механизм государства характеризуется сложной системой и структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношение и взаимосвязи. При этом необходимо учитывать, какой основополагающий, системообразующий фактор структуры государственного механизма в тех или иных конкретно-исторических условиях данного государства закреплен в его Конституции. Например, в Конституциях СССР и РСФСР таким системообразующим фактором было положение о Советах как политической основе государства. Однако формальное «всевластие Советов» означало не что иное, как всевластие Политбюро ЦК и дру-гих руководящих структур Коммунистической партии. Рассматривая Советы как важнейший рычаг воздействия партии на массы, партийная верхушка полностью определяла содержание и основные направления деятельности Советов, с их помощью контролировала и использовала в своих интересах весь механизм Советского государства. Тем самым Советам была отведена роль демократической ширмы существовавшего в стране семь десятилетий режима диктатуры партии.

В перестроечный и послеперестроечный периоды, в процессе демократизации Российского государства, в Конституцию РСФСР 1978 г. сообразно требованиям времени были внесены поправки, в соответствии с которыми при сохранении Советов как политической основы государства было провозглашено разделение властей, давно сложившееся и оправдавшее себя в цивилизованных демократических странах мира. Но, как показала жизнь, принцип разделения властей, предполагающий самостоятельность каждой из них, оказался несовместим с принципом всевластия Советов, основанным на соединении в их лице и законодательной и исполнительной власти, подчинении исполнительной и судебной властей законодательной власти. Вызванное этим обострение борьбы между различными ветвями власти, ведущее к параличу государ-ства, его механизма, коренилось, к сожалению, в противоречиях, содержащихся, несмотря на неоднократно вносимые поправки, в различных статьях действовавшей в то время Конституции РСФСР.

Так, в ст. 1 и 3 этой Конституции закреплялось разделение властей, но с ними не сообразовывалась ст. 2, которая и после внесенных в нее изменений провозглашала, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно», не упоминая при этом, что государственная власть осуществляется народом и через другие ветви власти.

В столь же очевидном противоречии со ст. 1 и 3 находилась ст. 104 упомянутой Конституции, которая устанавливала, что высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов, управомоченный принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Вполне понятно, что в условиях существования высшего органа государственной власти вообще, подчиняющего себе все ветви власти, и речи быть не могло о реальном осуществлении принципа разделения властей.

Эти противоречия устранила Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., в которой впервые в конституционной практике России последовательно проводится принцип разделения властей. Согласно этому принципу, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах.

Основное назначение такого разделения властей заключается, во-первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во-вторых, в создании «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой-либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры.

По своему содержанию система «сдержек и противовесов», предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений (пределов) в отношении конкретной ветви государственной власти. Так, законодательная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии, порядок осуществления.

В системе противовесов важную роль призван играть президент, который наделен правом отклонить принятый закон и возвратить его в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения (отлагательное вето), правом роспуска Государственной Думы в строго регламентируемом Конституцией порядке и назначения даты новых выборов. Значительна здесь и правосдерживающая роль Конституционного Суда как судебного органа конституционного кон-троля, способного блокировать всякий неконституционный акт.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества, запреты на регламентацию ведомственными актами отношений, которые подлежат урегулированию только законом. Сюда же можно отнести установленные в законе определенные сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству и его отставку, запрет должностным лицам государства заниматься коммерческой деятельностью и т.п.

Для судебной власти также есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в таких его гарантиях и принципах, как равенство всех перед законом и судом, презумпция невиновности, право на защиту, осуществление правосудия с участием присяжных заседателей, гласность и состязательность процесса и т. д.

Согласно принципу разделения властей всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти; пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.

Практическая реализация принципа разделения властей важна для создания наряду с законодательной и исполнительной властью сильной, самостоятельной и независимой судебной власти.

Следует заметить, что, хотя принцип разделения властей несомненно оправдал себя в государственном строительстве России, его конституционное провозглашение оказалось недостаточным, чтобы он «заработал» в полную силу. В процессе реализации данного принципа в конкретных условиях России довольно скоро обнаружилась необходимость в принятии неотложных мер по налаживанию конструктивного взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти, согласованной работы федеральных, региональных и местных (муниципальных) властей, созданию единой, действенной исполнительной вертикали, преодолению тенденции децентрализации государства, поддерживаемой органами власти некоторых субъектов Федерации, расширения своих полномочий за счет ослабления федеральной власти.

К сожалению, центральная власть в 90-е годы не проявила решительности и не приняла сообразующихся с требованиями времени и принципом разделения властей мер по упрочению Федерации, предотвращению ослабления государства, повышению его эффективности. Разговоров и деклараций, провозглашающих укрепление государства важнейшей целью проводимой политики, популистских обещаний навести порядок во власти и в стране, было, как известно, много, но дальше слов в этом направлении за го-ды после принятия Конституции РФ страна фактически не продвинулась. А это, в свою очередь, привело к «топтанию на месте» в проведении экономических и других реформ, к затяжному экономическому кризису.

Таким образом, сама жизнь, весь предшествующий опыт убеждают в том, что без создания сильного, эффективного демократического правового государства невозможно движение России вперед, по пути прогресса, создания условий для возрождения экономического могущества и благополучной жизни людей, развития и охраны прав личности, обеспечения безопасности страны и решения других общенациональных задач.

Поэтому неслучайно демократически избранный в канун XXI века новый Президент России начал свою деятельность с решения вопросов, связанных с реальным укреплением государства, его федеративного устройства, усилением властной вертикали, упорядочением взаимодействия всех ветвей и уровней власти, т.е., по сути, с собирания всех ресурсов государства в целях реализации единой стратегии развития России.