Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков)

Следует заметить, что анализу данной разновидности специально-юридических гарантий законности в юридической литературе, как общетеоретической, так и по административному праву, пока не было уделено должного внимания. Ее специальная разработка еще ждет своих исследователей.

Важное место в ряду специально-юридических гарантий законности занимают государственные органы, не-посредственно стоящие на страже законности и правопорядка.

На основе сочетания структурного и функционального подходов к анализу системы, этих органов представляется возможным подразделить их на два блока. Первый из них охватывает государственные органы, структурно и функционально выделенные и закрепленные в качестве таковых в главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ. Второй блок составляют органы, которые, будучи структурно отне-сены Конституцией к исполнительной власти, одновременно по своему функциональному назначению представляют собой органы непосредственного обеспечения законности и правопорядка.

К первому блоку данных государственных органов относятся установленные Конституцией РФ органы судебной власти и прокуратуры. Судебная власть -- одна из ветвей власти, она самостоятельна и действует независимо от законодательной и ис-полнительной властей.

Согласно Конституции и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» ^{См.:СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.} правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Судебная система Российской Федерации охватывает три разновидности федеральных органов судебной власти:

-- Конституционный Суд РФ;

-- Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

-- Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Конституционный Суд РФ, состоящий согласно ч. 1 ст. 125 Конституции РФ из 19 судей, -- судебный орган конституционного контроля, созданный в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России. Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права ^{См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.}.

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Кон-ституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федера-ции, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федера-ции или депутатов Государственной Думы, Правительства, Вер-ховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законо-дательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нор-мативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящим-ся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государст-венной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и ор-ганами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Согласно ч. 3 этой же статьи Конституции РФ Конституционный

Суд разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлегающего применению в конкретном деле (ч. 4);

по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ (ч. 5).

При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению (ч. 6).

Как установлено ст. 126 Конституции РФ, Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их дея-тельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Согласно ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд РФ -- высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельно-стью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Помимо федеральных судов судебная система Российской Федерации включает в себя также военные суды, суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные суды) и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

В процессе проводимой в стране судебной реформы, особенно активизировавшейся в последние годы, -- как констатировал VI Всероссийский съезд судей, -- создана обновленная модель российского правосудия, отвечающая потребностям судебной практики и новым демократическим стандартам ^{См.: Полоса по материалам VI Всероссийского съезда судей // Российская газета. 2004. 7 дек.}.

Наряду с этим в постановлении съезда и выступлениях его участников было признано, что не решена окончательно проблема доступности правосудия, во многих судах не достает четкой организации работы как самих судей, так и аппарата судов, имеются факты неуважительного отношения к гражданам, обратившимся в суд, мздоимства, волокиты, вынесения ошибочных решений и другие недостатки ^{Там же. См. также: Туманов В. Кому -- условная тюрьма, кому -- амнистия // Российская газета. 2004. 26 ноября.}. В ряду мер по их устранению съезд единодушно принял Кодекс судейской этики, которым, наряду с законом, будут руководствоваться квалификационные коллегии судей, рассматривая жалобы на действия судей.

По мнению съезда, необходимо в ближайшее время принять законы: «О федеральных судах общей юрисдикции», «О Верховном Суде Российской Федерации», «О федеральных административных судах Российской Федерации», проекты которых давно лежат в Государственной Думе. Помимо этого VI съезд предложил предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего -- для юридических лиц и граждан-предпринимателей, а также необходимость создания в России эффективного механизма исполнения иностранных судебных решений ^{См.: Полоса по материалам VI Всероссийского съезда судей // Российская газета. 2004. 7 дек,}.

Кроме того, в связи с тем, что центральным вопросом, с которым связано решение всех остальных вопросов правосудия, остается вопрос кадров судей, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ еще до VI съезда направили в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в закон "О статусе судей в Российской Федерации"», предусматривающий формирование системы непрерывного повышения профессиональной квалификации отечественного судейского корпуса. Неотъемлемой составной частью этой задачи является качественное улучшение теоретико-правовой подготовки судей, что, в свою очередь, напрямую связано с формированием их научно-правового сознания ^{См.: Аверин А.В. Правоприменительная деятельность суда и формирование научно-правового сознания судей. Проблемы теории и практики / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 2003.}.

Таким образом, главное в дальнейшей реализации судебной реформы состоит в том, чтобы укреплять и совершенствовать сложившуюся в настоящее время судебную систему России. Добиваться на основе последовательного выполнения регламентирующих ее норм создания сильного и авторитетного правосудия, отвечающего требованиям правового государства, способного обеспечить реальную защиту законности, прав и свобод граждан.

Обращаясь к российской прокуратуре, естественно вспомнить, что она, будучи создана еще Петром I в качестве «ока государева», прошла почти трехвековой путь развития ^{См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево: Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994; Они же. Тайные советники империи: Российские прокуроры. XIX век. М., 1995; Они же. Под сенью русского орла: Российские прокуроры. Вторая половина XIX - начало XX века. М., 1996; Они же. В эпоху потрясений и реформ: Российские прокуроры. 1906-1917 гг. М., 1996; Они же. Распятые революцией: Российские и советские прокуроры. XX век. 1922-1936 гг. М., 1998.}. На его протяжении -- в различных конкретно исторических условиях -- накоплен немалый опыт, сложилась определенная преемственность в организации и деятельности.

Прокуратура Российской Федерации, как определено в ст. 129 (ч. 1) Конституции РФ, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Однако к моменту принятия Конституции РФ и некоторое время после этого вопрос о правовом статусе прокуратуры оставался проблематичным. Шел острый спор между двумя основными взглядами на реформирование и развитие прокуратуры в современных условиях. Сторонники одного предлагали свернуть надзорные функции прокуратуры, сохранить за ней лишь функцию уголовного преследо-вания, превратив ее в придаток судебной власти ^{См., напр.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992; Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры -- осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. № 10.}.

В противоположность этому сторонники другого взгляда -- Генеральная прокуратура РФ и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка -- разработали концепцию развития прокуратуры на переходный период, направленную на сохранение и развитие российской прокуратуры как многофункционального органа надзо-ра за исполнением законов ^{См.: Прокуратура Российской Федерации: Концепция развития на переходный период. М., 1994; Проблемы развития статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.}.

Точка в развернувшейся полемике была поставлена принятыми в соответствии с Конституцией РФ новой редакцией Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ^{См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 (первоначальную редакцию данного закона см.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366).} и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации» ^{См.: СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.}. Данные законодательные акты определили правовой статус прокуратуры -- и в этом их главное значение -- как важнейшего независимого, многофункционального органа правоохраны.

Согласно этим документам в целях обеспечения верховенства Конституции и законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением зако-нов, действующих на территории России, и иные функции, среди которых и уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, а также такую новую функцию как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Таким образом, Федеральный закон о прокуратуре в том виде, в каком он действует в настоящее время, в первую очередь усиливает такие аспекты деятельности прокуратуры как надзор за соблюдени-ем Конституции России, прав и свобод человека и гражданина.

И все же остается вопрос, правовое урегулирование которого, несмотря на первостепенное значение для организации и деятельности прокуратуры, не доведено до конца, нуждается в устранении противоречий. Речь идет о реальной независимости органов прокуратуры.

Известно, как Ленин выступал в связи с образованием прокуратуры РСФСР против ее «двойного» подчинения, за подчинение прокурора только по вертикали -- вышестоящему прокурору. В этом он видел необходимое условие выполнения прокуратурой своего назначения -- «следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям» ^{Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.}.

Следует заметить, однако, что приведенные выше положения Ленина не лишены лукавства: кто-кто, но он не мог не понимать, что в условиях сложившейся в стране однопартийной системы и воплощающей ее Советской формы государства никакой действительной независимости органов прокуратуры от влияния как местных, так и центральной властей, не только не было, но и не могло быть, поскольку такое влияние осуществлялось через партийные органы.

А как же обстоит дело в современной России? С одной стороны, на основе конституционно установленного принципа подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ в новой редакции Федерального закона о прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 4) закреплено, что органы прокуратуры «осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами». Лучше и полнее о независимо-сти прокуратуры, пожалуй, не скажешь.

Но, с другой стороны, в прямом противоречии с этим, по тому же закону (ч. 1 ст. 13) прокуроры субъектов РФ назначаются на должность по согласованию с региональными органами государственной власти, вследствие чего оказываются в определенной зависимости от них. Кстати, в первоначальном варианте Закона о прокуратуре РФ назначение прокурора субъекта РФ не предусматривало процедуру согласования. Данная норма была принята по настоянию членов Совета Федерации, но и в таком виде Закон с трудом прошел в верхней палате. Представленным в ней тогда многим руководителям регионов особенно не по душе пришлась содержащаяся в Законе норма о назначении и освобождении от должности прокуроров городов, районов и специализированных прокуратур Генеральным прокурором РФ, принципиально расходящаяся с их желаниями подчинить органы прокуратуры региональным властям.

Наглядным выражением такой тенденции может служить внесенный бывшим в то время президентом Республики Ингушетия и членом Совета Федерации Р. Аушевым законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"», который был рассмотрен и отклонен Го-сударственной Думой в первой половине марта 2000 года. В этом проекте предлагалось назначать и отстранять от должности прокуроров всех уровней либо по представлению органов государственной власти субъектов РФ, либо по согласованию с ними. Другими словами, если бы предложенные изменения были приняты, ни один неугодный Президенту или губернатору региона человек не смог бы стать прокурором города или района.

Проголосовав против этого законопроекта как идущего вразрез с жизнью, с назревшими задачами укрепления власти и федеративного устройства государства, Государственная Дума своим решением подчеркнула, что именно независимость и самостоятельность органов прокуратуры необходимы для отстаивания общегосударственных, федеральных интересов ^{Тем не менее и после этого конституциями Республик Башкортостан, Ингушетия, Татарстан, Тыва и некоторых других субъектов РФ некоторое время по-прежнему предусматривалось регулирование полномочий, организации и порядка деятельности органов прокуратуры региональным законодательством, что прямо противоречило Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». Соответствующие изменения были внесены только после изданного по инициативе вновь избранного Президента РФ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 1 августа.}.

Второй блок государственных органов, охватываемых рассматриваемой специально-юридической гарантией законности, составляют органы, отдельно не выделенные в качестве таковых Конституцией РФ и структурно отнесенные ею к исполнительной власти, но по своему функциональному признаку так же, как суд и прокуратура, непосредственно стоящие на страже законности и правопорядка, являющиеся правоохранительными.

К этому блоку федеральных государственных органов относятся:

-- Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД Poccuu) ^{См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.} -- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в т.ч. в сфере миграции ^{См.: Положение о Федеральной миграционной службе. Утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.};

-- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ Poccuu ^{2004 г.) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.}

^{См.: Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. (с изм. от 11 июля 2004 г.) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.} -- федеральный орган исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющий государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающий информационную безопасность РФ и непосредственно реализующий основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, пределенные законодательством РФ, а также координирующий контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление;

-- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России ^{См.: Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ, 2004. № 28, Ст. 2882.} -- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

-- Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст Poccuu ^{См.: Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.}-- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в установленной сфере действия, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного поряд-ка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий;

-- Федеральная служба исполнения наказаний ^{См.: Положение о Федеральной службе исполнения наказаний. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.};

-- Федеральная регистрационная служба ^{См.: Положение о Федеральной регистрационной службе. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной регистрационной службы» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4110.};

-- Федеральная служба судебных приставов ^{См.: Положение о Федеральной службе судебных приставов. Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» // СЗ РФ. 2004. №42. Ст. 4111.};

-- Служба внешней разведки Российской Федерации ^{См.: Положение о Службе внешней разведки. Утв. Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. «Вопрос Службы внешней разведки РФ» // Собр. Актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. №15. Ст. 1154; Закон РФ «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.};

-- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков ^{См.: Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Утв. Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3234.};

-- Федеральная служба охраны Российской Федерации ^{См.: Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3314.};

-- Федерапьная налоговая служба ^{См.: Положение о Федеральной налоговой службе. Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.};

-- Федеральная таможенная служба ^{См.: Положение о Федеральной таможенной службе. Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.}.

К системе перечисленных федеральных правоохранительных органов относятся также соответствующие подконтрольные им органы в субъектах Федерации.

В связи с этим следует затронуть вопрос о существующих ныне различных трактовках термина «правоохранительные органы», о круге государственных органов, охватываемых этим термином.

Одни ученые и практические работники-юристы предлагают употреблять данный термин применительно ко всем без исключения органам, непосредственно стоящим на страже законности и правопорядка, учитывая, разумеется, их особенности в зависимости от того, к какому из рассмотренных выше блоков они принадлежат. Другие же высказываются за более узкую трактовку термина «правоохранительные органы», полагая, что суд под него не подпадает. Судя по тому, что в некоторых нормативно-правовых актах ^{См., напр.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Утв. Президентом РФ // Российская газета. 1996. 5 мая.} рассматривается вопрос о взаимодействии прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, наметилась официальная поддержка точки зрения о том, что суд не является правоохранительным органом.

И все же этот взгляд не бесспорен ^{См.: Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3. С. 14.}, поскольку теоретически он недостаточно обоснован, а на практике ведет к разобщению и даже противопоставлению упомянутых органов. Доводы сторонников такого решения вопроса сводятся в основном к тому, что суды -- не правоохранительные органы, а органы правосудия -- особая ветвь власти. Но органы МВД, ФСБ, налоговой полиции и т.п. относятся также к одной из основных ветвей власти -- исполнительной, что, однако, не мешает им быть одновременно и правоохранительными органами.

Разумеется, с позиций структурного подхода к месту и роли судов в механизме современного Российского государства данные органы являются одной из основных ветвей власти, но это ни в коей мере не противоречит тому, что с позиций функционального подхода суды были и остаются органами, специально созданными для охраны права, законности и правопорядка, т.е. правоохранительными органами. Причем в условиях формирования в России гражданского общества и правового государства они занимают ве-дущее место в системе подобных органов.

Правосудие -- важнейшая специфическая составляющая правоохраны. Поэтому, если суд -- не правоохранительный орган, то какой государственный орган правоохранительный?

Но дело, конечно, не в терминологии. Главное -- улучшение работы всей системы указанных органов, оптимальная отдача каждого из них, что является необходимым условием поддержания законности на уровне современных требований охраны прав граждан и всех форм собственности, повышения эффективности мер против преступности и других правонарушений.

Наряду с рассмотренными выше имеются и иные специально-юридические гарантии законности. К ним можно отнести: нотариат, адвокатуру, институт предложений, заявлений и жалоб граждан, Уполномоченного по правам человека в РФ, правовую науку и высшее юридическое образование и, возможно, некоторые другие.

Нотариат, по действующему законодательству ^{См.: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 7. Ст. 357 (в ред. Федеральных законов от 08.12.2003. №169-ФЗ; от 29.06.2004. № 58-ФЗ; от 22.08.2004. № 122-ФЗ; от 02.11.2004. № 127-ФЗ).}, призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Нотариальные действия в РФ совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой.

Нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели увеличения прибыли.

Реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет Министерство юстиции РФ, осуществляющее функции по контролю в сфере нотариата. Поэтому нотариат, организационно-методически тесно связанный с Министерством юстиции РФ и подконтрольными ему региональными органами юстиции, в определенной мере выступает в качестве одного из их подразделений, вследствие чего может быть отнесен к правоохранительным органам государства.

Однако рассмотрение его в ряду иных специально-юридических гарантий законности представляется более оправданным, поскольку он кроме государственных нотариальных контор включает в себя Федеральную и региональные нотариальные палаты, объединяющие на профессиональной самоуправляющейся основе с обязательным членством нотариусов, занимающихся частной практикой, сочетая одновременно и государственные, и частные, и общественные начала.

Соответственно нотариат представляет собой не только своеобразный орган государства, но и специфический институт гражданского общества, играющий существенную роль в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Без нотариальных действий невозможны нормальная правовая жизнь общества; возникновение, изменение и прекращение многочисленных конституционных, административных, гражданских, гражданско-процессуальных, земельных, международных частных и других правоотношений; развитие рыночных отношений, в частности, обеспечение сохранности частной собственности и условий, при которых собственник мог бы свободно распоряжаться ею.

В условиях формирования цивилизованного гражданского общества нотариат все более заметно проявляет себя в качестве специально-юридической гарантии законности, а это, в свою очередь, требует с учетом накопленного опыта и назревших потребностей обновления и улучшения законодательства о нотариате.

Сказанное в предыдущем абзаце в полной мере относится и к такой важной собственно юридической гарантии законности как адвокатура.

В юридической печати и средствах массовой информации неоднократно привлекалось внимание к недостаточной правовой урегулированности деятельности российской адвокатуры. Ранее действовавшее законодательство устарело, а разработка и принятие жизненно необходимого нового федерального закона об адвокатуре чрезмерно затянулись.

В настоящее время существовавший пробел восполнен Федеральным законом об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации ^{См.: СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102. См. также: Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 23 декабря.}.

Согласно Закону адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

Адвокатская деятельность не является предпринимательской.

Адвокат -- это лицо, получившее в установленном данным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым советником по пра-вовым вопросам.

Закон устанавливает четкие гарантии независимости адвоката. Вмешательство в адвокатскую деятельность, осуществляемую в соответствии с законодательством, либо препятствование этой деятельности каким бы то ни было образом запрещается.

Адвокат не может быть привлечен к какой-либо ответственности (в т.ч. приостановления или прекращения статуса адвоката) за выраженное им при осуществлении адвокатской деятельности мнение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность адвоката в преступном действии (бездействии).

Истребование от адвоката, а также от работников адвокатских образований (адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро, юридическая консультация), адвокатских палат или Федеральной палаты адвокатов сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам, не допускается.

Адвокат, члены его семьи и их имущество находятся под защитой государства. Органы внутренних дел обязаны принимать необходимые меры по обеспечению безопасности адвоката, членов его семьи, сохранности принадлежащего им имущества.

Уголовное преследование адвоката осуществляется с соблюдением гарантий, предусмотренных для адвоката уголовно-процессуальным законодательством.

Вместе с тем принятый в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, Кодекс профессиональной этики адвоката устанавливает обязательные для каждого адвоката правила поведения при осуществлении адвокатской деятельности, а также основания и порядок привлечения адвоката к ответственности.

Определяя взаимоотношения адвокатуры и государства, Федеральный закон установил, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов.

В целях обеспечения доступности для населения юридической помощи и содействия адвокатской деятельности органы государственной власти обеспечивают гарантии независимости адвокатуры, осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при необходимости выделяют ад-вокатским образованиям служебные помещения и средства связи.

Каждому адвокату гарантируется социальное обеспечение, пре-дусмотренное для граждан Конституцией РФ.

Нельзя не заметить, что с учетом различных мнений, порою противоположных, высказанных по вопросу о том, какой быть российской адвокатуре, в Федеральном законе о ней удалось в основном совместить два момента. Во-первых, закрепить статус адвокатуры как самоуправляемого профессионального общественного объединения с широкими полномочиями в сфере правоохраны и правовое положение адвоката как лица «свободной профессии», осуществляющего свою деятельность на основе закона. Без этого адвокат не может эффективно выполнять возложенные на него функции по защите прав и интересов граждан и организаций. Во-вторых, исключить какое-либо административно-командное вмешательство Министерства юстиции РФ, его региональных подразделений, равно как и других органов исполнительной власти, во внутриорганизационные дела структурных образований и руководящих органов адвокатуры и профессиональную деятельность адвокатов, связанную с их участием в конкретных делах. Одновременно с этим предусмотрены правовое регулирование организации и деятельности адвокатуры посредством законодательных норм прямого действия (а не ведомственных приказов, инструкций, циркуляров) и четкий контроль за их неукоснительным исполнением со стороны управомоченных на то законом государственных органов.

Хотя, как следует из рассматриваемого Закона, адвокатура -- своеобразная общественная организация, отнесение ее не к обще-ственным, а к специально-юридическим гарантиям законности, бо-лее оправдано, т.к. основное содержание ее деятельности связано с участием в осуществлении ряда функций правоохранительных органов государства (предварительное расследование, представи-тельство в судах, других государственных органах и организациях по гражданским делам и делам об административных правонарушениях, участие в уголовном судопроизводстве и др.).

Существенное место в системе специально-юридических гарантий законности принадлежит институту заявлений, предложений и жалоб граждан, представляющему собой один из проверенных практикой способов реализации таких норм Конституции РФ, как «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом» (ч. 2 ст. 45), «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33).

Данный институт предусматривает порядок рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб граждан государственными органами, который включает в себя два способа: административный и судебный.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ^{См.: ВСНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.} с изменениями и дополнениями ^{См.: СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.} гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему ^{Более подробно административный порядок регламентируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в ред. от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // ВВС СССР. 1980. № 11. Ст. 192.}

^{Несмотря на то, что многие нормы, содержащиеся в этом нормативно-правовом акте, и поныне сохраняют свое положительное значение, нельзя не заметить, что в целом он устарел и нуждается в замене, хотя бы потому, что действует, по сути, в другой стране.}.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо, государственный служащий обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Согласно указанному Закону (ст. 2) к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в т.ч. представления официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Рассматриваемый закон стал заметным шагом вперед в судебном обеспечении защиты прав и свобод личности, развития института заявлений и жалоб граждан. Тем не менее остается еще немало резервов его усиления, устранения некоторых неточностей в тексте статей и противоречий в практике его применения ^{См.: Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. 1998. № 1; Кашепов В.П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации // Государство и право. 1998. № 2.}, не говоря о потребности полного обновления нормативной базы административно-правового регулирования соответствующих отношений.

Институт предложений, заявлений и жалоб граждан, их рассмотрения и разрешения должен более полно и эффективно использоваться как инструмент защиты прав личности, противодействия волоките, бюрократизму, коррупции и другим должностным злоупотреблениям и правонарушениям, укрепления связей государственного аппарата с населением, восстановления нарушенной законности ^{Заслуживающей внимания мерой, предпринятой в этом направлении на ведомственном уровне, является утвержденная ФАПСИ при Президенте РФ «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» (Российская газета. 2000. 16 мая).}.

К иным собственно юридическим гарантиям законности, на наш взгляд, следует отнести также институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации ^{См.: Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.}. Данный аспект его деятельности пока не подвергался специальному исследованию. Такая задача не ставилась и в этой книге. Однако в контексте ее содержания представляется обоснованным -- в порядке постановки вопроса -- привлечь внимание не только к желательности, но и необходимости восполнения существующего пробела.

Сказанное тем более важно, что с момента издания Федерального конституционного закона данный институт, по сути, не проявил сколько-нибудь запомнившихся обществу инициатив, не провел заметных для него акций, хотя оснований для этого было и остается предостаточно. В результате институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в том виде, в каком он существовал до недавнего времени, оказался оторванным от общества, в т.ч. правозащитного движения.

Вряд ли можно оставить без внимания и поступающие в печать сигналы о стиле работы аппарата государственного органа, призванного охранять права человека ^{В качестве примера сошлюсь на опубликованную в «Российской газете» (2004. 2 декабря) корреспонденцию О. Костина из Малоярославца Калужской области. В своем письме, озаглавленном «Ольга Петровна forever» он пишет; «...В моем случае ... районная инстанция просто не могла решить вопроса. Объективно не могла. Убедившись, что никакие высокостоящие власти мне не помогут, а мои права гражданина и человека продолжают нарушаться, я по-звонил в приемную Уполномоченного по правам человека в РФ Владимира Лукина. Там мне вежливо ответили, что иногородних принимают в день обращения, заранее записываться не надо, а нужно просто приехать в Москву на улицу Мясницкую, 47 и взять в бюро пропусков пропуск. Прием ведется с 9 до 18 с перерывом на обед. Ободренный такой доброжелательностью я 11 ноября ровно в 9.00 стоял у довольно невзрачной двери бюро пропусков. Стоя на заплеванной лестнице, увидел объявление, что бюро работает не с 9, а с 10 часов. Еще удивило, что посетителей больше не было. К 10 часам подошла пожилая женщина, следом за ней дедушка. В начале одиннадцатого явилась дама, открывшая дверь. Изнутри помещение соответствовало его внешней стороне -- что-то среднее между подсобкой сантехников и дежуркой на третьесортной автостоянке. На стене висит прямой телефон приемной Уполномоченного по правам человека в РФ. Под ним -- залитый водой столик... Ни бумаги, ни тем более письменных принадлежностей на столе не было... Подошла моя очередь. Взяв трубку, я сразу услышал голос пожилой, как мне показалось, женщины. Представился, сказав, откуда приехал.}

-- ^Ну?

^{Я изложил суть дела.}

-- ^{Вам назначено?}

-- ^{Нет, мне сказали...}

-- ^{Это не к нам! Это в приемную МВД. Я услышал короткие гудки.}

^{Опять беру трубку:}

-- ^{Простите, но я уже прошел все инстанции...}

-- ^{Я же сказала, в МВД! -- трубку бросили.}

-- ^{А как попасть в приемную МВД? -- звоню опять:}

-- ^{Справок не даем! -- и короткие гудки. Снова беру трубку:}

-- ^{Простите еще раз, а с кем я разговариваю? После короткой заминки:}

-- ^{Ольга Петровна...}

-- ^{А как ваша фамилия?}

-- ^{Мы фамилии не называем! -- трубку вновь положили и не брали довольно долго. Наконец, слышу: «Да!»}

-- ^{Ольга Петровна, назовите хотя бы вашу должность.}

^{В ответ голос, срывающийся на крик: «Это опять вы? Не мешайте мне работать!»}

^{Мы, посетители, мешаем работать трудящимся в поте лица чиновникам... Одно дело, если нахамили в ЖЭУ или магазине. Это привычно и особенно не удивляет. Совсем другое дело, если в правительственном учреждении хамят, как в сельмаге, тем более в учреждении, призванном защищать ваши права». И от редакции: «У Владимира Петровича Лукина -- заслуженный авторитет и оправданная репутация талантливого, порядочного, честного и совсем не чиновного политика и человека. Это мнение редакция "РГ" разделяет. Все описанное в письме нашего читателя -- деяния его величества "аппарата". Надеемся, что с этой историей удастся разобраться».}.

Все это говорит о назревшей необходимости безотлагательных мер по нормативно-правовому и административно-организационному упорядочению и коренному улучшению деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

И наконец, о такой разновидности рассматриваемых специально-юридических гарантий законности как правовая наука и высшее юридическое образование.

Их развитие и совершенствование по понятным причинам приобретают в настоящее время все большее значение для практической реализации и эффективности всех без исключения собственно юридических гарантий законности.

Поэтому необходимо усиление внимания со стороны государства к решению назревших вопросов в сферах науки права и высшего юридического образования. Речь идет, в первую очередь, об упрочении материальной базы того и другого, о дальнейшем развитии системы грантов и создании условий для проведения фундаментальных исследований и публикации по их результатам монографических работ, поддержки периодических научных изданий, о мерах по сохранению и достойному пополнению научных и педагогических кадров в области юриспруденции, по повышению качества профессиональной подготовки юристов в высших юридических учебных заведениях.

В связи с последним не может не вызывать тревогу происшедший в последнее время резкий рост числа учебных заведений, преимущественно на коммерческой основе, готовящих специалистов с высшим юридическим образованием. Среди них множество «юридических» факультетов, филиалов и иных подразделений, созданных при разного рода технических, сельскохозяйственных, экономических и иных высших учебных заведениях, в которых, не касаясь остального, раз-два и обчелся не то что докторов, но и кандидатов юридических наук. Нетрудно представить, каково в них качество подготовки специалистов, которые, получив государственный диплом с присвоением квалификации юриста, призваны «решать судьбы людей».

Совершенно очевидно, что продолжение подобной практики чревато не только падением престижа профессии юриста, но и негативным влиянием на состояние законности и правопорядка.

Вот почему Министерству образования РФ предстоит принять безотлагательные и решительные меры по исправлению положения, обеспечению гражданам возможности получать высшее юридическое образование только в специально предназначенных для этого высших юридических учебных заведениях, соответственно укрепляя их материально-техническое оснащение и расширяя, по мере необходимости, численность обучающихся в них студентов.

Разумеется, что и специально созданные государственные образовательные учреждения высшего юридического образования должны и дальше сосредоточивать основное внимание на повышении качества подготовки профессиональных юристов ^{Как отметил на VI Всероссийском съезде судей Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев, «...теоретически все выпускники юридических факультетов имеют возможность стать судьями. Однако надо ли нам столько юристов. Может, стоит готовить меньше, да лучше (курсив мой. -- М.Б.), чтобы образование получалось качественным?! Сегодня тридцать процентов кандидатов, претендующих на должность федерального судьи, не выдерживают экзамена. Таков уровень нынешнего юридического образования» (см.: Российская газета. 2004. 7 декабря).}.

Таковы специально-юридические гарантии, которые в органической системной связи между собой и с другими гарантиями законности призваны обеспечить обязательное и точное исполнение и соблюдение российских законов, содержащихся в них норм российского права.

По вопросу классификации всей системы гарантий законности, в т.ч. понимания и структуры специально-юридических (собственно юридических) гарантий в правовой науке, имеются и другие точки зрения. В частности, А.Ф. Ефремов в своей кандидатской диссертации относит к юридическим гарантиям законности право на судебную защиту, процессуальные формы защиты прав и законных интересов, надзор и контроль, юридическую ответственность ^{См.: Ефремов А.Ф. Принципы и гарантии законности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 17-21; Он же. Принципы и гарантии законности. Самара, 1999. Гл. 3.}.

Полемика относительно того, какая позиция по данному вопросу более конструктивна и концептуально обоснована, его дальнейшее обсуждение создают новые возможности исследования проблемы специально-юридических гарантий законности в настоящем и будущем. В связи с этим перед юридической наукой и практикой возникают и другие вопросы укрепления законности, нуждающиеся в безотлагательной углубленной разработке.

Правопорядок

Понятие правопорядка. Законность неразрывно связана с правопорядком. К этому с позиций нормативного (материалистического) понимания права одним из первых в отечественной правовой науке привлек внимание Н.Г. Александров ^{См.: Александров Н.Г. Законность и правопорядок в социалистическом обществе // Сов. гос-во и право. 1955. № 5.}. «Порядок в общественных отношениях, регулируемых правом, устанавливаемый посредством обеспечения исполнения законов (и основанных на них подзаконных актов), -- писал он, -- принято называть правопорядком» ^{Александров Н.Г. Социалистическая законность // Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. С. 130.}.

В юридической литературе получили отражение различные взгляды на понимание и определение правопорядка. Как отмечает В.В. Борисов, говорят о системе правовых отношений, охраняемых государством; о результате законности, соблюдения прав, свобод и обязанностей граждан; о режиме подчиненности субъектов правовым предписаниям; о формах реализации права и воплощении законности в реальных отношениях; о состоянии упорядоченности общественных отношений, основанных на праве, и т.д. ^{См.: Борисов В.В. Правопорядок // Теория государства и права: Курс лекций; 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 562.} По его мнению, подобное многообразие определений свидетельствует «о слабой разработанности, а точнее, об отсутствии научно обоснованной теории правового порядка" ^{Борисов В.В. Некоторые актуальные вопросы развития правового порядка // Вопросы теории государства и права: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. М.И. Байтина. Саратов: СГАП, 1998. Вып. 1 (10). С. 21.}.

С таким заключением трудно согласиться, ибо научные основы исследования проблемы правопорядка были заложены намного раньше (Н.Г. Александров, М.С. Строгович, Л.С. Явич и др.). Что касается недостаточной ее разработанности, то это верно. Но заключается она, на наш взгляд, не в наличии разных определений (что применительно к такому сложному, многостороннему явлению как правопорядок вполне оправдано), а в том, что во многих из них отсутствует единое понимание главного, что характеризует правопорядок, не указываются основные, сущностные признаки (черты) данного явления.

В известной мере сказанное здесь относится и к определению, предложенному В.В. Борисовым, согласно которому «правовой порядок -- это объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права».