Сущность местного самоуправления

Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» , согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов. На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах. Одним из главных недостатков Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» было то, что в нем конкретно не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов. В юрисдикцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

В целом процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя: выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

До 1992 года в Казахстане существовала советская модель государственного управления на местном уровне, которая отрицала принцип разделения государственной власти на ветви и основывалась на полновластии местных территориальных представительных органов. Советы создавали свои исполнительные органы на всех уровнях. Исполнительные органы функционировали по принципу двойного подчинения: вышестоящему Совету (районному, городскому, областному, Верховному Совету республики, Верховному Совету СССР) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству республики, союзному Правительству).

13 января 1992 года был принят Закон РК «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период». В Законе говорилось, что в связи с изменением системы полномочий местных органов государственной власти и управления приостанавливалось право местных Советов на создание исполнительных и распорядительных органов. Этот шаг в значительной степени отделил местные исполнительные и представительные органы. Это стало, по большому счету, крушением Советов как представительной власти.

В первые годы независимости также принимались косвенные меры по решению проблемы реализации местного самоуправления в Казахстане, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. Так, в течение 1992 года поочередно были приняты: Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон .О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР.», уже упоминавшийся нами Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы».

В данных законах и Указе напрямую речи об органах местного самоуправления не велось, и они по-прежнему исподволь продолжали олицетворяться с местными Советами. Однако самое главное заключалось в том, что эти законодательные акты были направлены, прежде всего, на последовательное разделение функций местных Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Кроме того, был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.

В целом надо сказать, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля за исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований. Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года. В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно-политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно-управленческой системы.

Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны. Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан. Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации . акиматы во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты -. собрание депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития. Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Необходимо отметить, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него.

Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность Президента и исполнительной власти.

Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к Президенту.

В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение Правительства Президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

Также в Конституции 1995 года существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

К слову будет сказано, что в этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий Правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

К 1999-2000 годам основные реформы в экономике были завершены и в целом в Казахстане была создана рыночная экономика с соответствующей инфраструктурой. Параллельно в стране шло создание среднего класса, начали появляться более или менее высокодоходные страты. В этих условиях сильная централизация государственной власти начала играть роль сдерживающего фактора в дальнейшем развитии страны.

Причиной этого стало то, что за более чем десятилетний период независимого развития так и не удалось до конца избавиться от рецидивов советской административной практики. Отдельные представители центральных органов власти, в силу своей неискоренимой инерции, продолжали настойчиво препятствовать попыткам усиления административного потенциала местных и региональных органов власти. В результате органы государственной власти на местах часто оказывались в безвыходном положении, ощущая временами дефицит властных полномочий, что не самым лучшим образом сказывалось на эффективности системы государственного управления.

В такой ситуации Казахстан перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей системы государственного управления.

Нынешний этап реформирования системы государственного управления в Казахстане

Можно сказать, что нынешний, современный, этап реформирования системы государственного управления в Казахстане берет свое начало с 2001 года. Об этом свидетельствует следующее обстоятельство.

К 2000-2001 годам темпы политической реформы в казахстанском обществе начали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие политические преобразования, основные направления которых были озвучены в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности, в этом Послании были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества по четырем основным направлениям, среди которых особое место заняли расширение полномочий представительных органов власти, расширение выборности и совершенствование выборного законодательства, а также укрепление институтов гражданского общества.

В ходе расширения полномочий представительных органов власти предусматривалось принятие Закона «О местном государственном управлении», четко разграничивающего полномочия местных представительных и исполнительных органов власти. В частности, предлагалось расширить полномочия маслихатов в вопросах контроля деятельности акимов и исполнения местных бюджетов. Расширение выборности и совершенствование выборного законодательства предполагалось проводить на основе разрабатывавшейся в то время государственной программы поэтапного введения выборности акимов. Этой программой было предусмотрено проведение, начиная с 2002 года, выборов акимов сельских округов. По завершении этих выборов планировался переход к выборности акимов районов и городов.

Новый Закон «О местном государственном управлении» должен четко разграничить полномочия местных представительных и исполнительных органов власти. В частности, необходимо расширить полномочия маслихатов в вопросах контроля деятельности акимов и исполнения местных бюджетов. Сегодня Парламент обладает реальной властью, вплоть до изменения Конституции, отстранения от должности любого министра, включая и механизмы отстранения Премьер-министра; счетный комитет в основном формируется парламентом. Но необходимо прямо сказать, что Счетный комитет недостаточно активен. У Парламента есть все возможности кадрового укрепления Счетного комитета и через этот институт реально контролировать исполнение государственного бюджета Послание Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу»