Сущность местного самоуправления

1. Общие принципы построения системы властей Франции.

Сравнивая различные государственные устройства, невольно замечаешь общую закономерность: при всем многообразии форм человеческой деятельности, они все «увязаны» в единый организм, имеющий яркие отличительные черты и особенности. Эти особенности сохраняются, даже если рассматривать человеческие сообщества на одной и той же ступени экономического развития, поскольку они обусловлены не только экономическим базисом, но и организацией власти.

«В самом общем виде власть - способность и возможность регулировать деятельность людей, оказывая влияние на их интересы. С точки зрения объекта регулирования (интересы), выделяют политическую и экономическую власть. С точки зрения субъекта ее реализации, сообщества людей (например: нации, местного сообщества), можно говорить о государственной власти и самоуправлении. С точки зрения механизма организации и осуществления власти говорят о демократии или диктатуре, Франция с этой позиции является демократическим государством.

Содержание власти (объем власти) - круг «дел» (задач), решение которых связано с организацией деятельности различных субъектов в данном обществе. В каждую историческую эпоху складывается свойственный ей набор «дел», составляющий конкретно историческое содержание власти. Поскольку жизнедеятельность людей объективно осуществляется на различных уровнях (город, область, регион, республика), то и содержание власти объективно должно быть распределено между этими уровнями, а «внутри» уровней - по функциям и видам деятельности.

Во Франции действуют три принципа разделения властей:

Ш принцип вертикальной организации (разделения) власти;

Ш принцип горизонтальной организации (разделения) власти;

Ш принцип функциональной организации власти.

И характерной чертой каждой организации власти является - разделение их по уровням. К примеру, вертикальная власть во Франции делится на следующие уровни:

Ш уровень населенных мест (коммуны);

Ш уровни территориальных мест;

Ш средний (регионы, округа);

Ш высший (департамент);

Ш государственный уровень (уровень центра).

Подобные уровни существуют в любой стране, независимо от ее политического строя и размеров. Такое единство не случайно, поскольку оно обусловлено необходимостью «охватить» управляющим (властным) воздействием наиболее существенные процессы жизнедеятельности людей.

Центральной проблемой вертикальной организации (разделения) власти является проблема оптимального определения системы мест, что требует соблюдения двух принципов:

Ш «однородности» выделяемого места (т.е. искусства установить размер территории места проживания людей так, чтобы на ней протекала сходная, однотипная группа процессов, которые можно было бы регулировать с помощью власти);

Ш оптимальности величины места (т.е. искусства определения и установления границ места так, чтобы можно было одновременно «увидеть» протекающий процесс, охватить его властным воздействием, контролировать ход событий и результаты воздействия)» www.bninsk.com Глава II. Часть I. «Понятие самоуправления»..

История создания современного разделения властей во Франции.

«Система разделения властей Франции строится в соответствии с административно-территориальным устройством республики. В Конституции Франции названы три уровня организации власти в государстве и три типа территориальных самоуправляющихся коллективов: коммуны (во Франции 36757), департаменты (100) и заморские территории (4). Данные административные единицы обладают административными полномочиями, ограничениями, во-первых, частью национальной территории, управляемой ими, а во-вторых, - так называемыми местными делами, либо теми, которые им специально поручены, делегированы законом (государством)» www.bninsk.com Глава IX. Часть II. «Муниципальные институты Франции».. Таким образом только «в законодательном порядке» (то есть - специальным законом), который принимает Парламент можно, по Конституции (28 сентября 1958г. с последними изменениями в 1995г.), создать новый вид административно-территориальную единицы, что и было сделано 2 марта 1982 года: был добавлен новый уровень, регионов, объединяющий несколько департаментов (создано 22 региона).

«Такая система разделения властей (на местном уровне) сложилась сегодня. В недавнем прошлом Франция была государством, для которого была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. «В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, пересмотр, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к «разоружению» коммуны и департаментов, посягая на их самостоятельность действовать, предлагать, создавать, организовывать новые службы, вырабатывать и реализовывать проекты и т.д.». Ключевую роль в системе местного управления играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Появление этого ключевого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после Революции 1789г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых поставлены представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Проведенная в 1982г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти» www.bninsk.com Фадеев Ф.«Краткий очерк истории муниципального права».

В широком плане децентрализация имела своей целью, во-первых:

1. Передать по возможности больше полномочий периферии (главным образом в области услуг).

2. Найти соответствующую «шкалу» для улучшения управления, повышения его эффективности в решении задач, переданных на уровень регионов и местных властей. Для достижения этой цели иногда было вполне достаточно сократить число муниципалитетов, в других случаях муниципалитетам разрешалось объединяться для оказания определенных услуг и создавать промежуточные уровни власти (часто на региональном уровне) между нижним уровнем управления и центральным правительством.

Во-вторых, другие меры (часто принимаемые поэтапно, особенно в конце 1980-х годов и в начале следующего десятилетия) имели своей целью следующее:

1. Усилить финансовую самостоятельность местных властей.

2. Облегчить нагрузку на центральное правительство.

3. В некоторых случаях расширить полномочия исполнительных органов по отношению к местным советам, поскольку местные власти были вынуждены выполнять все более и более многочисленные н технически сложные функции.

«Однако мне бы хотелось обратить внимание на ряд особенностей, происходящие при таком процессе как децентрализация. Во-первых, при децентрализации передаются властные полномочия, а не только права по хозяйственному управлению. Во-вторых, властные полномочия передаются только государственным служащим. В-третьих, значительные размеры национальной территории и отдаленность принимающих текущие решения органов власти от центрального правительства, вызвали необходимость разделения территории Франции на административные округа, именуемые регионами, департаментами, коммунами.

Под административным округом во французском законодательстве понимается часть национальной территории, служащая рамками действий различных государственных служб. Статус административного округа отличается двумя особенностями. Округ не имеет юридического лица, поскольку является частью государства. Возглавляет округ высшее исполнительное должностное лицо - префект округа. Префект назначается и отзывается Президентом Французской республики. В обоих случаях Президент подписывает Декрет, который затем утверждается Советом Министров Франции. Префект округа получает от Президента и Премьер-министра Франции прямые указания, от выполнения которых не может уклониться. Подобный подход позволяет распределить нагрузку между центральным и местным аппаратом государственного управления: к органам власти центра отходят задачи общенационального масштаба и характера, а проблемы балансировки интересов государства и местных сообществ на разных уровнях власти закрепляются за органами административных округов. Заключается в передаче властных полномочий иным (не государственным) органам. Эти органы обычно избираются населением и не входят в иерархическое подчинение государству (обратите внимание на конец фразы).

Обеспечения децентрализации основано на соблюдении двух условиях. Во-первых, на признании и законодательном закреплении факта существования интересов, отличных от государственных. Это сделано в отношении региона, департамента и коммуны. Во-вторых, законодательном закреплении независимости органов местной власти от государственных органов в части принятия решений, распоряжения средствами и имуществом, требуемых для их реализации. Последнее обеспечивается выборностью местных органов власти региона, департамента и коммуны» www.bninsk.com Глава IX. Часть II. «Муниципальные институты Франции»..

Общая характеристика территориальных самоуправляющихся коллективов

«Коммуна, департамент и регион, обладая статусом территориальных самоуправляющихся коллективов, имеют общие черты:

Собственные органы власти и управления, в т.ч. выборные представительные органы власти - советы (Муниципальный совет, Генеральный совет департамента, Региональный совет), которые избираются всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием.

Собственную компетенцию. Особенностью выделения компетенции территориальных самоуправляющихся коллективов является отсутствие дифференциации на государственные и местные дела. Налицо совмещение государственных функций и функций местного самоуправления в одном органе.

Передача компетенции от государственных органов местным происходит путем законодательного перечисления, чтобы избежать дублирования и двойного финансирования.

Собственные средства территориальных самоуправляющихся коллективов представляют собой трудовые (территориальные служащие), финансовые (местные налоги и дотации из государственного бюджета), материальные (имущество) ресурсы, закрепленные за территориальными самоуправляющимися коллективами в целях реализации их компетенции и наращивания собственных средств.

За каждым территориальным самоуправляющимся коллективом закреплен «представитель государства». Он осуществляет контроль в отношении актов местных властей, который называют контролем законности (контролем a posteriori, или отсроченным контролем). Органам власти территориальных самоуправляющихся коллективов запрещено конкурировать с частными торговцами и промышленниками при создании публичных служб торгово-промышленного характера, однако законным является всякое вмешательство, если это вызвано общими интересами (особенно в сфере санитарии: бани, прачечные, бассейны). В то же время, любой территориальный самоуправляющийся коллектив имеет право вмешиваться в экономическую деятельность в двух ситуациях. Если возникает необходимость стимулирования экономического развития предприятия в случаях, предусмотренных законом о национальном плане. В целях экономической поддержки предприятий, переживающих трудности, в рамках заключенного с ними соглашения. Коммуны, департаменты и регионы могут иметь долевое участие в капитале смешанных икомпаний, коммунальных служб, в промышленных интересах, выступать гарантом займов и торговых предприятиях, представляющих общественный интерес www.bninsk.com Глава IX. Часть II. «Муниципальные институты Франции»..

В следующих главах, я охарактеризую два уровня вертикальной власти (уровни территориальных мест): средней и высшей, но более подробно я остановлюсь на базовой административно-территориальной единицы во Франции- Коммуне (уровень населённых мест).

Итальянская система местного управления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия с французской системы. Серьезные различия связаны с регионализацией страны: несмотря на то, что итальянские регионы не могут быть отнесены к местным территориальным образованиям, формируя особый уровень, их создание существенно повлияло на структуру местного управления. Основные нормы деятельности местных властей по-прежнему устанавливаются в национальном масштабе, за счет этого сохраняется относительная унификация, но региональное законодательство все сильнее вмешивается в вопросы местного управления - пока лишь с незначительными результатами, - а административное регулирование деятельности местных органов становится исключительной компетенцией региона.

Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальный - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Их объединения в один регион является формальным). Различия статуса сказываются прежде всего на списке полномочий и на особенностях финансирования, а также касаются культурно-этнической автономии. Во всех этих вопросах регионы с особым статусом обладают дополнительными правами.

Территория каждого региона поделена на провинции (исторически, впрочем, провинции возникли раньше регионов), живо напоминающие по своему месту в территориальном управлении французские департаменты. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции (за исключением двух автономных) и все коммуны обладают единым унифицированным статусом, зафиксированным в национальном законодательстве.

И в провинциях, и в коммунах существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); с 1993 г. он избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, с 1993 г. избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. До реформ начала 90-х гг. джунта объединяла все полномочия исполнительной власти местных сообществ; синдик и президент играли преимущественно представительскую роль. Сегодня же они являются действительным главами исполнительной власти.

Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона. Префект (prefetto) провинции привлекается к осуществление этих функций, но в основном просто руководит полицией и службами безопасности в провинции. Интересной особенностью итальянского местного управления является существование в коммунах секретаря коммуны, который осуществляет оперативное руководство коммунальной администрацией и находится в двойном подчинении: у синдика и у префекта провинции. Он является государственным, а не местным служащим и назначается на должность правительством по предложению префекта.

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, Конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус. Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), - т.е., об одной из трактовок принципа общей компетенции. Однако немецкое право, в рамках старой традиции рассмотрения самоуправления как части государственного управления, указывает, что местные органы власти лишь участвуют, на своем уровне, в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и федерацией. Аналогичные положения содержатся в Конституции земли Гессен: Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

С этой точки зрения, у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.

Местные органы самоуправления

Община

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения. Сейчас такая же реформа назревает в ГДР.

Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным вотумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5%-ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). В литературе ее называют также неправильный магистрат, поскольку она отличается по ряду параметров от классической прусской системы магистрата. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtverordneten-Vorsteher или Stadtprдsident). Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет (VerwaltungsausschuЯ), в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

Рисунок 7. Организационная структура муниципалитета в ряде немецких земель (система магистрата)

Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung)

Модель бургомистра (Bьgermeisterverfassung)

Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

Южногерманская модель (Sьdeutsche Ratsverfassung)

Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают.

Несколько характеристик общин не зависят от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах (Grossgemeinden или Grossstadte) территория может быть разделена на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство партий в окружном совете должно соответствовать их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета.

Район, город-район

Районы (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов (см. ниже). Однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое число районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы (Stadtkreis или kreisfrie Stadt). Это крупные городские центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления.

Районные собрания (Kreistag или Landkreistag) избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнобразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

Система комитета (KreisausschuЯverfassung - земли Гессен и Шлезвиг-Гольштейн)

Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган - районный комитет (Kreisrat или KreisausschuЯ). В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет.

Система ландрата (Landratsverfassung - земли Рейнланд-Пфальц и Саар)

Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

В земле Баден-Вюртемберг та же система используется с некоторыми вариациями. Ландрат, являющийся главой исполнительной власти, избирается районным собранием на 8 лет; он также является председателем районного собрания. При этом Министерство внутренних дел земли участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает Министерству список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступает к голосованию. Заместитель ландрата является государственным чиновником и назначается правительством земли с согласия ландрата. Сам ландрат является чиновником района.

Южногерманская система (Sьddeutsche Kreistagsverfassubg Бавария, восточные земли)

Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания.

Система директора (Direktorialverfassung - Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия)

Главой исполнительной власти является директор района (Oberkreisdirektor), избираемый собранием сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли. В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями.

Города-государства

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства (Stadtstaaten). В случае с Бременом территория земли и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.

Компетенции и средства их выполнения

Распределение компетенций

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Местные финансы

Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и т.д.). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в соответствии с федеральной Конституцией, земли обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющийся государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за розлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами - как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом. В процессе финансового выравнивания во многом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями.

Процедуры выравнивания включают в себя следующие перемещения средств:

- общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях, часть промыслового налога (до 15%)

- общины перечисляют в бюджет района, в состав которого они входят, районный взнос (Kreisumlage), составляющий около трети доходов районных бюджетов; взнос исчисляется как процент от суммы собственных налогов общины, с учетом коэффициентов

- 15% государственного подоходного налога, поступающего в фонд выравнивания, распределяются между общинами

- земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4 трансфертов)

- федерация может предоставить земле целевую субвенцию, предназначенную для местных сообществ; эти средства преобразуются в дотации или субвенции земли, направленные на места

- земля может передать общинам или районам часть поступлений от одного или нескольких налогов земли.

Распределение средств связано с рядом критериев, показывающих фискальный потенциал сообщества, потребность в финансировании деятельности в целом или отдельных сфер и т.д. в сопоставлении со средними данными по земле и по федерации.

Организация выполнения компетенций

Совместное управление

В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной терминологии), нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.

Публично-правовое соглашение (цffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами.

Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Дmter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbдnde) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связяны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (Regionalverbдnde), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномчиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях (Landschaftsverbдnde в Северном Рейне-Вестфалии и Landeswohlfahrtsverbдnde в Гессене); в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры (Bezirksverbдnde) управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.

Прямое государственное управление и контроль

Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация (landratsamt) одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.

Во всех землях существуют также управленческие округа (Regierungsbezirke), возглавляемые окружным управляющим (Regierungsprдsident). Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией (Regierungsprдsidium). В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.

Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.

Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ - окружная администрация.

Контроль за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения. Процедура контрольных и санкционирующих мероприятий строго регламентируется законами земли; однако во всех землях присутствуют общие этапы процедуры:

- порицание - первая мера, которую может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при принятии незаконного решения. В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально ответить, согласен ли он на отмену решения (в этом случае конфликт исчерпан при отсутствии нарушений уголовного или финансового характера), или настаивает на нем - в последнем случае обязательна подробная аргументация;

- в случае, если аргументы органа самоуправления не убеждают орган контроля в законности принятого решения, последний официально требует отмены незаконного решения либо - при необходимости - принятия противоположного решения. При этом указывается срок, в который меры должны быть приняты;

- в случае невыполнения органом самоуправления решения контрольного органа, последний сам принимает необходимое решение, выполняемое как решение органа самоуправления;

- наконец, в крайних ситуациях орган контроля может отправить в отставку главу исполнительной власти (в некоторых землях - распустить представительный орган) и назначить уполномоченного, который будет осуществлять все функции органа самоуправления до назначаемых тут же внеочередных выборов.

Действия органа административного контроля могут быть обжалованы в административном суде. На практике, однако, вся процедура контроля крайне редко заходит дальше первого этапа. Немецкие авторы связывают это как с непостоянностью, ситуативностью контроля, так и с высоким профессионализмом муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений.

Наряду с контролем законности существует и так называемый профессиональный контроль (Fachaufsicht), осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью и опирается на такие критерии как целесообразность, рациональность, соответстие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, т.е. носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их.