Сущность местного самоуправления

В целях укрепления институтов гражданского общества в Послании было сделано несколько важных предложений.

Во-первых, была поставлена задача принять Закон «О местном самоуправлении», в соответствии с которым в городских микрорайонах, аулах и селах, а также в поселках городского типа должны быть созданы общественные структуры самоуправления, наделенные реальными полномочиями по решению местных проблем.

Во-вторых, было решено оказывать государственную поддержку неправительственным общественным организациям, играющим большую роль в правозащитной деятельности, в реализации особых интересов групп населения, а также в социальной стабилизации общества. Предусматривалось, что такая поддержка будет направлена на реализацию социально значимых проектов, в частности через систему грантов.

Кроме того, в январе 2001 года произошло очень важное событие - после неоднократного обсуждения был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Несмотря на недоработку некоторых положений этого Закона, его принятие позволило хоть как-то ликвидировать имевшийся на тот момент правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления.

Принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» достаточно подробно разграничило полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами. Что касается местных представительных органов государственной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе.

Во-первых, довольно нечеткими остались полномочия, данные маслихатам. Перечни функций областных, городских и районных маслихатов почти не различались, а сами полномочия выглядели расплывчатыми.

Во-вторых, маслихаты не образовывали строгой вертикали представительных органов совместно с Парламентом. Кроме того, между собой маслихаты по вертикали также были слабо связаны, несмотря на то, что решения вышестоящих маслихатов имели обязательную силу для нижестоящих маслихатов.

В-третьих, в самом Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» совершенно не просматривалась роль граждан в принятии решений.

В силу указанных причин, по сравнению с местными исполнительными органами, в регионах роль местных представительных органов власти оставалась незначительной, а иногда даже носила декоративный характер. Несмотря на то, что главенствующая роль местных представительных органов по отношению к исполнительным была бесспорной, реальной властью маслихаты не обладали. И это ощущали на местах не только депутаты, но и население.

Под влиянием этих неутешительных обстоятельств в свое время были приняты поправки в Конституцию страны и Закон «О местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться.

Было запланировано, что выборы акимов будут проводиться не повсеместно, а вначале в тех регионах и населенных пунктах, где складывается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация. И такие выборы состоялись.

В соответствии со вступившим в силу 23 июня 2001 года Указом «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков», в октябре 2001 года состоялись экспериментальные выборы сельских акимов сроком на два года. В эксперименте, который проводился в 28-ми населенных пунктах, участвовали более 30-ти тысяч избирателей и 72 кандидата на должность акима. По словам З.Балиевой, тогдашнего Председателя Центризбиркома РК, выборы прошли организованно, нарушений не отмечено, жалоб не поступало. Явка избирателей составила более 60-ти процентов.

Проведенные экспериментальные выборы позволили опробовать практику избираемости акимов низовых уровней, а также провести мониторинг предвыборной ситуации и настроений избирателей. Полученные результаты оказали существенное влияние на определение технологии реформы государственного управления.

Однако в ходе проведенных в ноябре-декабре 2001 года социологических исследований поствыборной ситуации в сельских округах, в которых прошли экспериментальные выборы, наряду с обнадеживающими результатами, были выявленные некоторые недостатки.

Первое. Большинство населения экспериментальных округов посчитало, что политическая ситуация в стране подготовлена к выборам местных органов власти, и одобрило начавшийся процесс децентрализации.

Второе. Экспериментальные выборы не оказали влияния на состояние межэтнических отношений в регионах, где они проводились.

Третье. Технические процедуры по проведению выборов были выполнены на недостаточно высоком уровне.

Четвертое. Вызвала замечание система косвенного избирательного права, когда сельские жители высказали пожелание лично принимать участие в голосовании.

Пятое. Негативное влияние на ход осуществления эксперимента оказали непроработанность вопросов определения количества выборщиков в рамках избирательного участка, процедуры избрания выборщиков, списков избирателей и другие.

Шестое. Экспериментальные выборы не оказали ощутимого воздействия на политическую ситуацию в стране. Несмотря на то, что задолго до объявления начала выборов многие из лидеров заявляли о своем желании принять участие в избирательной гонке, какой-либо политической активности со стороны политических партий и общественных движений не наблюдалось. СМИ практически не освещали ход выборов.

Седьмое. В то время как степень подготовленности кандидатов в акимы была высокой, само население экспериментальных округов относительно процедур прохождения выборов не было подготовлено к выборам.

Отношение к выборам местных органов власти

Население и политическая ситуация в стране подготовлены к таким выборам 5%

Население готово, но предложенный механизм выборов выбран неверно 57%

Население не полностью готово к таким выборам, для начала необходимо было подготовить законодательную базу 33%

Население абсолютно не готово к таким выборам и пока нецелесообразно проводить выборы на местном уровне 5%

Оценка проведенных выборов в местные органы власти

Выборы прошли успешно 31%

Выборы прошли на среднем уровне, имели место недоработки в организации избирательного процесса 43%

Уровень прошедших выборов настолько низок, что их результаты можно ставить под сомнение 15%

Затрудняюсь ответить 8%

Другое 3%

Применимость прямого голосования на выборах

Да 29% Скорее да, чем нет 18% Скорее нет, чем да 48% Затрудняюсь ответить 5% Р

Кроме всего вышесказанного, следует также отметить два важных обстоятельства, которые явно не способствуют совершенствованию государственного управления на сельском уровне. Дело в том, что при всех положительных результатах проведенных экспериментальных выборов сельских акимов в условиях отсутствия у них реальных полномочий их деятельность вряд ли сможет оказать какое-либо действенное влияния на улучшение жизни села.

В то же время существовал и до сих пор существует ряд объективных факторов, препятствующих дальнейшему развитию Казахстана, наиболее проблемными из которых являлись: излишняя централизация и нестабильность исполнительной власти; деятельность представительных органов не в полной мере была адекватна существующей общественно-политической и социально-экономической ситуации; механизм взаимодействия ветвей и уровней власти оставался не совершенным и неэффективным; недостаток демократических традиций и опыта жизни в условиях либеральной, рыночной экономики.

Внимательное изучение и анализ достаточно обширного опыта трансформации политических систем, накопленного мировым сообществом, позволил Казахстану выбрать верные ориентиры проводимых преобразований.

При этом следовало учитывать, что, несмотря на имеющиеся демократические достижения, Казахстан, по большому счету, находился на начальном этапе демократизации и ему предстояло последовательно и продуманно продолжить реформы в политической системе. Поэтому было необходимо решить ряд стратегических задач во всех сферах общественной жизни, в том числе совершенствовать систему государственного управления. Для этого в Стратегическом плане развития до 2010 года был обозначен ряд конкретных шагов.

Первым шагом была обозначена необходимость расширения роли представительных органов власти в политической жизни страны. Конституция Казахстана юридически оформила становление сильной президентской республики и распределение полномочий между тремя ветвями власти. По Конституции РК Президент страны обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Такой статус Президента отвечает интересам государства, обеспечения устойчивости и стабильности государственной власти. Вместе с тем к тому периоду стала очевидна необходимость усиления эффективности всех ветвей власти, усиления роли каждой ветви власти в политической системе государства. Одним из важных направлений совершенствования политической системы было обозначено расширение функций и роли представительных органов в политической жизни страны. Основным путем достижения этой цели было определено расширение их полномочий, обеспечение их независимости от исполнительных органов. При этом необходимо было усилить роль представительных органов на всех уровнях государственного управления. Так, была обозначена необходимость усиления роли Парламента, с целью более эффективного использования его функций. В частности, Парламент должен играть более активную роль в контроле за исполнением республиканского бюджета. На местном уровне маслихаты должны получить эффективные рычаги и механизмы реального контроля за исполнением местных бюджетов.

Вторым шагом была названа децентрализация части управленческих функций. В Казахстане формирование институтов местного самоуправления совпало с процессом децентрализации власти. В теоретическом плане децентрализация понимается как процесс передачи ответственности за планирование и реализацию ресурсного обеспечения, распределения компонентов процесса социального управления от высших органов власти к тем или иным структурам. При этом передача функций происходит к нижестоящим государственным и иным структурам публичной власти с республиканского уровня на региональный уровень и еще ниже. Процесс децентрализации принимает многообразные формы и охватывает различные сферы, как, например, политическую сферу принятия решения и передачу ответственности гражданам и их законным представителям и органам. Есть децентрализация административная в виде реформы иерархических Реформирование системы государственного управления отношений внутри государственного аппарата исполнительной вертикали. Успешное проведение демократических преобразований требует своевременного урегулирования взаимоотношений и распределения полномочий между центром и регионами. Основные региональные проблемы должны решаться на уровне местных органов власти. Таким образом, происходит постепенная демократизация основ государственного управления путем расширения участия граждан в нем и усиления подотчетности государственных органов населению.

В транзитных государствах децентрализацию следует понимать как необходимый компонент процесса демократизации. Данный процесс предполагает переход от структур и институтов обществ, не ориентированных на активное и реальное участие граждан в управлении делами общества, к обществам, основанным на инициативе и ответственности отдельного человека.

Таким образом, для стран переходного периода децентрализация - это способ изменения существенных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям и, следовательно, рост влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля.

Опыт стран, в которых децентрализация получила реальное осуществление, показывает, что ее преимущества носят как политический, так и экономический характер.

Децентрализация позволяет гражданам лучше знать своих представителей во власти, которые, в свою очередь, хорошо знакомы с проблемами и потребностями своих избирателей и соответственно оказывают более активное влияние на выработку и реализацию политических решений.

Создаются возможности для появления на местном уровне новой элиты, которая сможет осваивать демократические навыки и функции, необходимые для участия в политической жизни страны.

Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне.

В экономическом смысле децентрализация позволяет более рационально использовать государственные ресурсы.

Как было неоднократно указано, имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. В среднесрочной перспективе излишняя централизация власти будет сдерживать развитие страны, создавая опасность стратегического отставания даже от ближайших соседей.

Нужно отметить, что Казахстан располагает необходимыми внутренними ресурсами для осуществления реформ. Так, в стране ведется поиск оптимальных моделей управления на разных уровнях. Осуществляется передача определенных функций, полномочий, финансовой ответственности от Правительства нижестоящим уровням государственной власти. Полномочия акимов даже несколько превышают принятые нормы в развитых странах. Это обусловливает необходимость анализа состояния реальных полномочий в соотношении с существующим объемом ответственности.

Ускорения разработки политики децентрализации требуют процессы глобализации мировой экономики, демократизация систем государственного управления. С учетом существующего в мире разнообразия моделей децентрализации, а также реалий и традиций государственного управления в Казахстане назрела необходимость выработки собственной стратегии децентрализации. Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года Реформирование системы государственного управления

В то же время в настоящей сфере существует ряд проблемных узлов. Так, существующая система назначения руководителей органов местного государственного управления не обеспечивает их подотчетности и подконтрольности населению. Кроме того, отсутствие четкой схемы разграничения полномочий между уровнями власти, а также дублирование некоторых функций между органами государственной власти различного уровня обусловливают сохранение негативной практики перекладывания ответственности, а также способствуют возникновению конфликтов между различными уровнями власти.

Также негативным моментом является слабость местных представительных органов и их зависимость от местных исполнительных органов и дублирование функций центральных органов на местах и региональных администраций.

Несмотря на необходимость децентрализации, ее активное внедрение несет определенные риски для государственной стабильности. Так, например, по мнению ряда экспертов, поспешный переход к выборности руководителей регионов может спровоцировать угрозу возникновения политической нестабильности, межэтнических трений, вплоть до появления сепаратистских тенденций.

Непродуманная бюджетная децентрализация в связи с различным экономическим потенциалом регионов может также оказать негативное влияние и привести к неравномерной обеспеченности регионов социальными услугами.

В плане децентрализации перед Казахстаном стоит сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами. С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, так как без демократических механизмов и контроля за работой органов управления невозможно создать условия для справедливой рыночной конкуренции. С другой стороны, рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, непосредственно соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни.

В любом случае процесс децентрализации не означает снижение роли центральных государственных органов, которые остаются ответственными за основные сферы деятельности государства и регулируют деятельность местных органов власти посредством законодательных актов и системы межбюджетных трансфертов.

Исходя из вышеизложенного, в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года были обозначены основные задачи децентрализации в Казахстане.

Во-первых, четкое разграничение сфер деятельности, функций и ответственность между различными уровнями власти. Для достижения задачи необходимо целенаправленно осуществить следующие конкретные меры. Определить уполномоченный орган, в ведении которого будут разработка плана децентрализации и контроль за его исполнением, а также осуществление координации деятельности органов государственного управления по вопросам децентрализации государственных функций. Разработать национальный план действий по децентрализации, определяющий этапы и направления процесса передачи функций и полномочий, роль и обязанности каждого уровня государственного управления и систему их взаимодействия, а также функции, подлежащие передаче органам местного самоуправления и негосударственным организациям. Разработать подробные требования к выполнению функций каждым уровнем государственного управления. План передачи полномочий должен носить скорее стратегический характер с тем, чтобы использовать открывающиеся в ходе реализации возможности. Этот план должен быть разработан с учетом динамики развития отношений между центром и регионами. Функции органов управления должны быть четко определены и разграничены. С учетом международного опыта и сложившихся казахстанских условий может быть установлено соответствующее закрепление основных функций. Необходимо провести тщательный функциональный анализ с участием представителей всех уровней власти для уточнения и расширения указанных функций с тем, чтобы законодательно закрепить их распределение между уровнями власти.

Во-вторых, создание условий для эффективного функционирования местного государственного управления. Органы местного государственного управления на всех уровнях должны быть наделены четко определенными полномочиями, бюджетом и собственностью, должны выполнять функции, делегированные им государством. Необходимо обеспечить реальные полномочия местных органов в отношении своих бюджетов, то есть закрепить за каждым уровнем управления собственные источники доходов, право самостоятельно определять направления их расходования. Местные маслихаты должны утверждать местные бюджеты и реально контролировать их исполнение. Также необходимо организовать курсы подготовки и повышения квалификации служащих местных органов управления.

В-третьих, внедрение местного самоуправления как фундамента демократического государства. С учетом сложности задач по переустройству государственного управления, реформу необходимо проводить поэтапно, через реализацию «пилотных» проектов. Целесообразно предварительно опробовать новые принципы самоуправления в отдельных сельских округах, городах, районах в течение одного года и лишь затем закрепить их в законодательных актах. Такая тактика позволит в течение испытательного периода накопить опыт работы в новых условиях, тщательно проработать законодательные нормы и избежать крупных ошибок и просчетов в масштабе всей страны.

Изучение и анализ позитивных и негативных результатов реформирования станут ориентиром для дальнейшего распространения на следующих уровнях.

На первом этапе децентрализации особенно важным является решение проблем сел и малых городов, то есть там, где в настоящее время существует определенный вакуум власти, что приводит к большим издержкам. Будут проведены выборы акимов на уровне сельских округов, поселков городского типа и городов районного значения.

На втором этапе, на уровне административно-территориальных единиц нижнего уровня, то есть на уровне сельских округов, поселков городского типа и городов районного значения, следует рассмотреть возможность создания полноценных органов самоуправления. На этом этапе децентрализации потребуется реформа местного государственного управления на районном уровне. С целью усиления подотчетности и подконтрольности населению необходимо ввести порядок назначения на определенный срок и смещения с должности акимов районов (городов областного значения) с согласия соответствующих представительных органов . районных (городских) маслихатов. Возможен и вариант назначения акима района (города областного значения) областным акимом из числа депутатов районного (городского) маслихата.

На третьем этапе необходимо введение принципов децентрализации на уровне районов и городов областного значения.

В-четвертых, реализация принципов бюджетной децентрализации. Бюджетная децентрализация предполагает большую самостоятельность органов местного управления в финансовых вопросах. Для этого предполагается создать эффективную систему межбюджетных отношений путем обеспечения максимальной самостоятельности местных бюджетов, достичь четкого законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности по расходам. Принятый на сегодняшний день Бюджетный кодекс Республики Казахстан может обеспечить единую правовую норму составления, утверждения и исполнения бюджетов. Также бюджетная децентрализация предполагает закрепить налоги и сборы за определенными уровнями государственного бюджета, обеспечить самостоятельность регионов в определении приоритетов социально-экономического развития в рамках общегосударственной стратегии развития и расходовании бюджетных средств в соответствии с ними.

Третьим шагом была обозначена необходимость совершенствования выборного процесса. В этом плане была обозначена необходимость совершенствования выборного законодательства, избирательной системы, организации избирательного процесса. Было предусмотрено повышение профессионального уровня избирательных комиссий, в том числе и в плане правовой подготовленности. Было определено, что нижестоящие избирательные комиссии должны формироваться представительными органами (маслихатами) с учетом мнений политических партий, других общественных объединений, граждан. Также было оговорено, что процедуры голосования и подсчета голосов должны быть максимально прозрачными, для чего было решено внедрить систему автоматизированного подсчета голосов, которая стала одним из направлений обеспечения совершенствования избирательного процесса.

Необходимость разработки данного Стратегического плана была обусловлена множеством причин, но в первую очередь отсутствием четкой стратегии действий и системного подхода к организации деятельности государственного аппарата. Это обусловливало определенные риски для поступательного развития государства. Так, например, неупорядоченная оптимизация структуры государственного аппарата в основном за счет сокращения количества государственных органов могла привести к ситуации, при которой Правительство было бы не в состоянии управлять экономикой.

Серьезные проблемы оставались в сфере борьбы с коррупцией. Так, направление усилий в основном на реагирование на отдельные коррупционные проявления, а не на системную работу по устранению причин и условий, способствующих коррупции, обостряли угрозу криминализации общества.

В этих условиях повышение эффективности работы государственных служащих и государственных органов в целом стало стратегической задачей, для решения которой и был разработан Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года. Параллельно с его реализацией, для повышения эффективности работы государственного аппарата в целом и его отдельных звеньев, были приняты следующие меры.

Во-первых, с целью создания оптимальной структуры Правительства, была проведена его реорганизация на основе разделения государственных органов по функциям (планирующие, исполнительные, регулирующие и контрольные). В соответствии с данной схемой было создано Министерство экономики и бюджетного планирования, ответственное за экономическое и бюджетное планирование. В задачи данного министерства были включены составление республиканского бюджета и планирование государственных инвестиционных программ. Исполнение государственного бюджета также было сконцентрировано в одном отдельном министерстве.

Во-вторых, была создана постоянно действующая комиссия при Премьер-министре Республики Казахстан по совершенствованию государственного управления, основными направлениями деятельности которой стали комплексный анализ работы органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций; организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования государственного управления) в странах с высокоэффективным государственным менеджментом перспективных государственных чиновников; разработка положений о каждом государственном органе, четко формулирующих их функции; разработка стандартов предоставления государственных услуг; выработка унифицированных требований к компетентности и психологическим качествам государственных служащих, занимающих высшие и средние посты; подготовка унифицированных должностных инструкций, определяющих кто, на каком уровне и какое может принять самостоятельное решение; выработка унифицированных критериев оценки деятельности Правительства, ведомств и должностных лиц.

В-третьих, активизировался процесс совершенствования системы и методов управления, внедрения эффективных механизмов координации и контроля. Это привело к постепенному формированию целостной многоуровневой системы стратегического планирования. Каждая государственная структура - министерство, национальная компания - стала строить свою работу, исходя из стратегических целей и задач. Для согласованной координации деятельности государственных органов постоянно формируются межведомственные комиссии, состав которых регламентируется на основе должностей. Усилилось горизонтальное взаимодействие министерств и ведомств. На основе унифицированных должностных инструкций постепенно вводится практика решения вопросов на уровне руководителей структурных подразделений государственных органов в рамках их компетенции.

В-четвертых, сфера государственного управления становится «технологически продвинутой». Так, с целью повышения эффективности решения задач по мониторингу, управлению, планированию производства и развития различных отраслей хозяйства страны, идет работа по созданию национальной геоинформационной системы органов государственной власти Республики Казахстан. Целью этой системы, во многом напоминающей «электронное Правительство», является обеспечение органов государственной власти актуальной, достоверной и комплексной информацией для всестороннего исследования, оценки и обоснованности управленческих решений. Государственные органы должны освоить и перейти на новые методы работы, применяемые в современной системе государственного управления развитых стран и успешно действующих частных компаний. Изучение мировой практики позволяет выделить характерные особенности, присущие эффективно действующему государственному аппарату. В общем виде этот процесс можно представить как переход от традиционных ценностей к новым. Она представляет собой компьютерную систему для сбора, хранения, структурирования и управления, анализа и вывода территориально ориентированных данных. Данная технология объединяет традиционные операции работы с базами данных, такими, как запрос и статистический анализ, с преимуществами полноценной визуализации и географического (пространственного) анализа, которые предоставляет карта. Кроме того, она обеспечивает уникальные возможности применения в решении широкого спектра задач, связанных с анализом и прогнозом явлений и событий, с выделением главных факторов и причин, а также их возможных последствий, с планированием стратегических решений и текущих последствий предпринимаемых действий. Технология геоинформационной системы предоставляет новый, более эффективный, удобный и быстрый подход к анализу проблем и решению задач, стоящих перед человечеством в целом и конкретной организацией или группой людей в частности. Она автоматизирует процедуру анализа и прогноза.

В-пятых, происходит процесс внедрения оценок качества предоставляемых услуг. Предоставление большей самостоятельности потребовало новые подходы к системе отчетности и контроля за государственным аппаратом. Если раньше основное внимание уделялось контролю за процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результатов и последствий. Наблюдается переход к более простым и экономным организационным структурам, ведущий к ликвидации многих промежуточных звеньев. Оценка деятельности государственных органов зависит от уровня удовлетворенности граждан государственными услугами, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений.

Дальнейшие шаги по совершенствованию системы государственного управления были обозначены в Послании Президента от 29 апреля 2002 года. Среди других важных задач, указанных в этом Послании, следует отметить разработку Закона о статусе и правах неправительственных организаций, а также подготовку Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. По итогам этой работы был подготовлен проект оптимального перечня государственных функций, их разграничения по уровням управления. После определения всех основополагающих принципов государственного управления Казахстан подошел к модели и Закону о местном самоуправлении.

В феврале 2003 года было принято Постановление Правительства, в соответствии с которым в течение первого полугодия 2003 года следовало разработать и одобрить на заседании указанной Госкомиссии предложения по оптимальному разграничению полномочий между уровнями государственного управления для совершенствования законодательной базы. На одном из заседаний Госкомиссии ее членам был представлен первый блок предложений по разграничению и совершенствованию функций между уровнями государственного управления, сформированный Министерством экономики и бюджетного планирования РК на основе разработок центральных и местных исполнительных органов. В представленных предложениях особое внимание было уделено начатому в прежние годы процессу передачи на места отдельных функций и полномочий, согласно которому ответственность за принятие решений по территориальному развитию и в хозяйственной сфере возложена на областных акимов.

На заседании Госкомиссии было озвучено то обстоятельство, что, в силу отсутствия в отдельных правовых актах разделов о разграничении полномочий между областями и районами, требуется ревизия законодательных актов и устаревших нормативных документов. При этом совершенствованию подлежит более сотни законодательных актов.

В результате Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан была подготовлена «Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений», одобренная Постановлением Правительства 10 февраля 2003 года.

На основании анализа исполнения Концепции можно отметить, что многие задачи выполнены и некоторые в той или иной мере реализованы. Так, приняты Бюджетный кодекс Республики Казахстан и развивающий его Закон Республики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005.2007 годы», что заложило основы формирования новой модели межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе четко распределены расходные полномочия уровней бюджетов. Установлены на три года размеры бюджетных субвенций и изъятий, что позволит усилить самостоятельность бюджетов и обеспечит стабильность межбюджетных отношений. Проведена большая работа по функциональному анализу государственных функций и по ее итогам подготовлены и приняты законы, направленные на четкое разграничение функций, полномочий и ответственности между разными уровнями государственного управления. Внесены изменения и дополнения в 3 конституционных закона и в 122 законодательных акта. Функции государственных органов разделены на стратегические (министерства), реализационные и контрольные (комитеты при министерствах). Утверждены типовая структура и лимиты численности по местным исполнительным органам. Наиболее трудной оказалась задача институционального и функционального укрепления сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления.

В ходе заседания Госкомиссии отдельным блоком рассматривались вопросы организации эффективного госуправления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения и районов в городах. В частности, было предложено, начиная с 2004 года, формировать аппараты акимов этих административно-территориальных единиц с приданием им статуса юридического лица. Отсюда проистекает расширение перечня закрепляемых за ними функций, прежде всего в хозяйственной сфере, переход на финансирование расходов нижнего звена управления по бюджетным программам, которые будут администрировать аппараты акимов.

Дальнейшие пути развития системы государственного управления были озвучены 4 апреля 2003 года в Послании Президента народу Казахстана «Основные направления внутренней и внешней политики на 2004 год». В числе основных приоритетов была названа модернизация системы государственного управления, заключающаяся в четком разграничении компетенции между уровнями государственного управления и в совершенствовании системы межбюджетных отношений.

Следующим документом, определившим пути развития системы государственного управления, стало Послание Президента страны народу «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» от 18 февраля 2005 года.

К этому периоду увеличилась потребность государства в демократических трансформациях. Специфика данного этапа обусловлена, в первую очередь, тем, что либерализация в экономической сфере, и частично в политической, детерминировала изменения в структуре общества и общественном сознании. В этой связи Президентом страны в числе прочих были предложены конкретные меры по продолжению реформы системы исполнительной власти. При этом основными направлениями реформирования были названы дальнейшая децентрализация власти, упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления.

В отношении децентрализации предусмотрено проведение экспериментальных выборов акимов районов областей, городов Астаны и Алматы. Экспериментальные выборы акимов отдельных районов Казахстана должны состояться 12 августа 2005 года. Согласно календарному плану выдвижение кандидатов началось 27 июня и закончилось 12 июля 2005 года, регистрация кандидатов началась 2 июля и закончилась 17 июля. Предвыборная агитация началась со дня регистрации всех кандидатов и должна закончиться в 24 часа 10 августа 2005 года. Голосование, подсчет голосов и оглашение результатов голосования должны будут проведены соответствующими территориальными избирательными комиссиями в течение одного дня . 12 августа 2005 года. При этом выборы должны быть проведены на основе косвенного избирательного права - то есть акимов районов будут выбирать депутаты районных маслихатов.

Также предполагается поэтапное введение выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков. Выборный процесс предполагается завершить к 2007 году. Одновременно Правительству было дано поручение разработать и внести на рассмотрение Парламента проекты законов, завершающие процесс разграничения полномочий между уровнями государственного управления, определяющие систему местного самоуправления в Казахстане. Кроме того, глава государства поручил разработать Государственную программу поддержки развития местного самоуправления в Казахстане.

Эффективность системы государственного управления предполагается повысить путем реализации следующих шагов.

Во-первых, путем сокращения излишнего числа государственных функций на центральном уровне власти и их передача местным органам.

Во-вторых, путем формирования «электронного Правительства» для улучшения качества и сокращения сроков предоставления государственными органами услуг гражданам и организациям.

В-третьих, принятием комплекса мер по совершенствованию государственной службы, включающего совершенствование административных услуг государства; снижение бюрократизации управления; оптимизацию профессионального уровня государственного аппарата.

Кроме того, в целях повышения эффективности работы исполнительной ветви власти, было принято решение о разработке единой системы оценки эффективности и качества деятельности государственных органов. В связи с этим сейчас перед Казахстаном стоит задача разработки системы индикаторов, показателей и критериев, которые позволяли бы тем или иным образом оценить эффективность работы органов государственного управления. Особую актуальность внедрение оценок эффективности работы приобретает в контексте приоритетов реализуемой политики децентрализации, в рамках которой большое значение придается повышению качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования, внедрению элементов результативной модели управления и программно-целевого бюджетирования.

Думается, что в основе оценки регулирующего воздействия должен лежать набор критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования в рамках заявленных допустимых целей регулирующего воздействия, а также критериев результативности и эффективности.

Предварительный анализ позволяет говорить, что в Казахстане проводились специальные исследования, посвященные оценке эффективности деятельности органов власти. Отдельные аспекты указанной проблемы попадали в поле смежных областей изучения, например, в исследования, посвященные программно-целевому бюджетированию и межбюджетным отношениям. В связи с этим особо актуальной становится необходимость разработки детальной методики оценки деятельности органов государственного управления, практическое применение которой позволит обеспечить повышение ответственности последних и откроет дополнительные возможности для дальнейшего совершенствования социально-экономической политики регионов и качества государственного регулирования в целом.

Еще одним шагом на пути к децентрализации и становлению местного самоуправления стал проект Государственной программы по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и развитию системы местного самоуправления на 2005-2010 годы, подготовленный рабочей группой при Национальной комиссии по вопросам демократизации и гражданского общества. Структурно проект Программы состоит из вводной части и пяти разделов.

В первом разделе обобщен международный опыт и даны характеристики основных моделей государственного управления и местного самоуправления, изложена история вопроса в Казахстане, дан анализ текущей ситуации. В этом же разделе показаны основные проблемы совершенствования государственного управления в нашей стране в настоящий момент.

Второй раздел определяет цели и задачи совершенствования системы государственного управления, которые должны заключаться в повышении эффективности реализации государственных функций и качества оказания услуг населению за счет оптимального распределения функций, полномочий и ответственности.

В третьей части изложены пути и механизмы решения задач по совершенствованию системы государственного управления, определены этапы реализации программы. Предложены меры по дальнейшей оптимизации государственных функций и созданию компактного и эффективного государственного аппарата, предложены конкретные критерии оценки его деятельности. Намечены пути устранения дублирующих функций, разработки единых стандартов качества государственных услуг и создания прозрачной схемы их финансирования, продолжения работы по разграничению функций и полномочий между уровнями государственного управления, формирования модели распределения полномочий в финансовой сфере. Определена необходимость распределения коммунальной собственности между уровнями местного управления и создания Государственного реестра функций органов государственного управления и местного самоуправления. Решение вышеперечисленных вопросов создаст необходимые предпосылки для введения системы местного самоуправления в стране.

Четвертая часть определяет предполагаемые источники финансирования программы. На первом этапе программа уже может осуществляться в рамках действующих Государственных программ, а в случае необходимости выделения дополнительных средств будут внесены предложения в Бюджетную комиссию. В заключительной . пятой . части определены ожидаемые результаты, которые позволят сделать решительный шаг к созданию конкурентоспособного, процветающего Казахстана.

Таким образом, можно констатировать, что на сегодня в результате проведенных реформ в Казахстане созданы предпосылки для создания эффективной системы государственного управления.

В настоящее время в рамках реализации Стратегической программы «Казахстан-2030» в Республике Казахстан осуществляется очередной этап широкомасштабных системных реформ, имеющих своей целью в числе прочего совершенствование государственного управления страны.

Развитие местного самоуправления в рамках реформирования системы государственного управления

За период независимости экономические и политические институты казахстанского общества были подвержены кардинальному реформированию. На современном этапе для дальнейшего развития Казахстана одним из важнейших вопросов является совершенствование системы управления на местах.

Возникающие трудности в решении жизненно важных вопросов на местах оказывают неблагоприятное воздействие на социальное самочувствие местного населения. Неудовлетворенность в этой сфере приводит к тому, что положительные результаты проведенных реформ в целом остаются не всегда замеченными населением на местах. В силу указанных обстоятельств в Реформирование системы государственного управления 75 настоящий момент назревает реальная необходимость в разработке эффективного механизма управления на местах через институты местного самоуправления.

Долгое время введение и полноценное развитие местного самоуправления в Казахстане оставались не решенными. Во многом это было обусловлено недостаточностью и неадекватностью попыток законодательного разграничения полномочий и функций между центральными и региональными структурами власти.

В условиях образовавшегося законодательно-правового вакуума решение ряда местных проблем инициировалось как «сверху» со стороны органов государственного управления, так и «снизу» со стороны стихийно возникавших институтов местного самоуправления, деятельность которых до сегодняшнего дня не имеет законодательного обеспечения.

Несовершенство принятых и предложенных в свое время законодательных актов привело к тому, что система местного самоуправления до сих пор не получила своего законодательного закрепления, что не лучшим образом отражается на системе государственного управления в целом. Основной причиной несовершенства предпринятых до нынешнего этапа законодательных инициатив по урегулированию деятельности органов местного самоуправления стало неадекватное понимание их институционального статуса и, следовательно, неопределенность их полномочий.

В условиях неразвитости органов местного самоуправления частичному решению проблем на местах должны были способствовать предпринятые государством меры по реформированию отдельных социальных сфер и низового уровня местных органов управления.

Реформирование отдельных социальных сфер было направлено на создание определенных объединений на местах, которые бы частично выполняли функции органов местного самоуправления. В настоящее время в Казахстане действуют две формы такого рода объединений - Кооперативы собственников квартир (КСК) и Комитеты территориального самоуправления (КТС).

Принятое Правительством в 1996 году решение о создании Кооперативов собственников квартир стало основной и наиболее эффективной мерой по оказанию социальных услуг населению на местах. Суть данной реформы состояла в переводе на бездотационную систему сферы содержания и эксплуатации жилищного фонда. Для этого КСК были переданы функции, в которые вошли содержание, эксплуатация и обслуживание жилых домов. Наряду с этим, согласно Закону «О КСК и других формах управления кондоминиумами», другой формой управления этой сферой могут выступить и жилищно-коммунальные фирмы.

С момента своего создания деятельность КСК показала свою эффективность, так как внесла определенный вклад в решение проблем в этой сфере. В последние годы 86% жителей многоквартирных домов по всей стране были объединены в около 4500 КСК. В то же время реальное участие в работе КСК по месту проживания принимают лишь 5.10% населения. Кроме того, в решении жилищно-коммунальных проблем форма КСК получила применение не во всех регионах. Таким образом, на фоне неразвитости местных органов самоуправления создание и функционирование КСК при всей своей эффективности не стало универсальным рецептом при решении жилищно-коммунальных проблем в регионах.

Другой формой, получившей стихийное развитие в отдельных городах и поселках страны, стали Комитеты территориального самоуправления - КТС. Создание КТС было обусловлено нерешенностью законодательного разграничения полномочий и функций между центральными и региональными структурами власти, которая, в свою очередь, породила вакуум, в условиях которого местные органы совместно с населением стали сами вырабатывать стихийные формы самоорганизации с целью решения повседневных местных проблем. Действующие в настоящее время в ряде городов, отдельных селах и поселках КТС представляют собой достаточно структурированный механизм, реально способствующий решению проблем местного населения.

По своей организации КТС действуют в рамках муниципальных округов, на которые разделены города. Однако на сегодняшний день отсутствуют единые стандарты в определении пределов границ КТС. Так, например, в Алматы экспериментальные комитеты территориального самоуправления созданы в границах избирательных округов по выборам в Маслихат города, тогда как в Костанае и Усть-Каменогорске . в пределах микрорайонов. Созданные в Усть-Каменогорске десять комитетов местного самоуправления (КМС) являются связывающим звеном между управлением КСК и городским акиматом17 . По механизмам создания все действующие КТС не практикуют процедуру выборов своих руководителей. Так, в Алматы в каждом из КТС формируется Координационный Совет, возглавляемый назначаемым советником акима района по местному территориальному самоуправлению. В Семипалатинске руководство органами самоуправления осуществляется представителями Акима через Совет общественности. В Костанае утверждается Правление КТС, состоящее из трех человек. В Усть-Каменогорске председатели КМС назначаются Акимом. По структуре действующие КТС также не придерживаются единого стандарта. Так, в Алматы деятельность КТС направляет Координационный Совет, в состав которого входят председатели КСК, Совета ветеранов, Общества инвалидов, Союза многодетных семей, культурных национальных центров молодежи. Таким образом, анализ организации, структуры и механизмов деятельности комитетов территориального самоуправления, возникших по инициативе граждан и акиматов, свидетельствует о существовании различных моделей организации работы КТС в отдельных регионах Казахстана. Однако, несмотря на различия действующих КТС в условиях неразвитости органов местного самоуправления, они решают одинаковый круг вопросов. В круг обязанностей КТС входит решение с привлечением общественности вопросов социальной защиты населения, электро-, водо-, теплоснабжения, отопления, ремонта и материальной поддержки школ, гуманитарной помощи пенсионерам. К примеру, в Усть-Каменогорске на протяжении последних девяти лет КМС занимаются решением вопросов обеспечения жизнедеятельности своих микрорайонов, подготовки к зиме домов, соцкультбыта, организации праздничных мероприятий, социальных проблем.

Анализ современного состояния органов местного управления и самоуправления, решения ими соответствующих вопросов позволяет выявить следующие проблемные точки.

Первое. В настоящий момент отсутствует единый подход к определению понятия «местное самоуправление», его статуса и роли в общественно-политической системе страны. В большинстве случаев органам местного самоуправления придается статус политического института, хотя, по сути, он является общественным образованием.

Второе. До недавнего времени создание эффективного регионального управления, направленного на решение проблем на местах, затруднялось отсутствием целенаправленной государственной политики по развитию системы местного самоуправления, которая должна основываться на соответствующей Концепции поэтапного проведения реформ в этой области.

Третье. В стране нет законодательной базы, способной полноценно регулировать работу органов местного самоуправления. В результате стихийно создаваемые на местах структуры местного самоуправления зачастую признаются местными властями незаконными и затем ликвидируются. После этого таким структурам приходится проходить очередную перерегистрацию.

Четвертое. Эффективность регионального управления несколько снижается из-за существующих определенных противоречий в законодательстве в вопросах подотчетности органов местного управления.

Пятое. Развитие органов местного управления существенно затрудняется дефицитом квалифицированного кадрового состава. Практика показывает, что в местных органах власти образование многих сотрудников не соответствует исполняемым ими функциям. Что касается системы местного самоуправления, то на сегодняшний момент ни в одном из вузов страны для нее не готовят соответствующих кадров. Обучение представителей и работников системы местного самоуправления осуществляется различными некоммерческими организациями при финансовой поддержке международных фондов. Однако все эти организации проводят обучение по своим программам, которые зачастую не соответствуют местной практике.