Сущность местного самоуправления

В формировании социально-экономических условий развития регионов значительную роль играет существующая система отношений между органами государственного управления. Дальнейшее совершенствование этих отношений на основе рационального распределения функций и полномочий между республиканскими и местными уровнями управления позволит учитывать специфику интересов регионов и эффективно использовать их ресурсный потенциал для экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения.

Повысится ответственность местных органов управления за уровень и качество жизни населения, рациональное использование минерально-сырьевых, земельных, водных и других ресурсов, воспроизводство растительного и животного мира.

Будет совершенствоваться закрепление на законодательной основе за каждым уровнем управления достаточных источников финансирования для полноценного исполнения ими закрепленных функций.

В целом разграничение функциональных полномочий между республиканским и местными уровнями управления будет осуществляться в соответствии с направлениями государственной политики в сфере децентрализации государственных функций и совершенствования межбюджетных отношений.

За десять лет независимости в Республике Казахстан были проведены реформы по становлению экономики на рыночный путь развития и демократизации общества. В первые годы существования Республики Казахстан как суверенного государства приоритетное внимание уделялось укреплению государственности, выявлению позиций на международной арене, проведению реформ в социально-экономической сфере. На данном этапе развития, когда общенациональные основы суверенитета в основном сконструированы, одной из приоритетных задач является реформирование системы местного государственного управления и самоуправления, т. е. децентрализации государственного управления.

Местное самоуправление - необходимое условие функционирования демократического государства. В основе концепции местного самоуправления лежит провозглашение и обеспечение прав человека на участие в управлении государством, в решении ответственных для его жизни общественных вопросов. Никто лучше самого человека не может выразить его интересы. Поэтому чем ближе к человеку будет уровень власти, на котором его интересы превращаются в конкретные решения, тем эффективнее ее деятельность. На практике это означает самое широкое развитие местного самоуправления, передачу в его ведение как можно большего числа вопросов, затрагивающих непосредственно жизненные интересы людей.

Местное самоуправление - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Самоуправление - это относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Таким образом, местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляемая на основе самодеятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов.

Местное самоуправление в любом государстве служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое, естественно, предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закрепленная организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя страны;

б) правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Конституция Республики Казахстан, определяя казахстанское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией Республики Казахстан. Статья 89 Конституции свидетельствует о том, что местное самоуправление:

правомочно решать вопросы местного значения;

может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы;

осуществляет деятельность в пределах полномочий, установленных законодательством.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений центральных органов государственной власти, местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Итак, по нашему представлению, местное самоуправление как форма народовластия должно иметь следующие основные признаки:

1) особый субъект - население местных сообществ;

2) особую форму демократического механизма управления обществом и государством;

3) особый объект управления - вопросы местного значения;

4) особую форму организации и осуществления власти - самостоятельность;

5) осуществление деятельности под собственную ответственность.

Организационную модель местного самоуправления, определяющую его место в государственном устройстве РК, можно представить в графическом виде:

Так, по представленной модели на уровне аулов, сельских округов, городов районного значения, районов города областного значения функционирует только местное самоуправление. А на уровне районов, городов областного значения целесообразно сочетание органов местного государственного управления и местного самоуправления. Здесь функционируют региональные органы местного самоуправления, которые координируют деятельность органов местного самоуправления базовых единиц, а также взаимодействуют с органами местного государственного управления. На этом уровне местное государственное управление может быть представлено в таком виде: роль акима будет подобна роли префекта в европейских странах, который координирует деятельность территориальных органов министерств и ведомств, осуществляет государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Аким должен быть выборным либо подотчетным органам местного самоуправления. Наличие представительных органов местного государственного управления при этом нецелесообразно, поскольку интересы населения представляют органы местного самоуправления.

Справедливости ради отметим, что и в настоящее время, при жесткой вертикали государственного управления и отсутствии системы местного самоуправления, представительные органы местного государственного управления (особенно на уровне района) не имеют каких-либо серьезных полномочий.

На уровне области роль местного самоуправления заключается в создании ассоциаций местных сообществ, функции которых имеют вспомогательный и консультативный характер. Ассоциации выражают волю местных сообществ, способствуют развитию местного самоуправления, осуществляют координацию деятельности местного самоуправления, содействуют сотрудничеству местных сообществ. Ассоциации могут создаваться из участников представительных органов местного самоуправления.

Органы местного государственного управления со значительной независимостью от центра проводят в регионе единую государственную политику; по отношению к местному самоуправлению осуществляют функции, связанные с оказанием помощи, например, при составлении бюджетов местного самоуправления, с защитой их прав, а также выполняют функцию государственного надзора. Задача органов государственного надзора (опеки) за текущей деятельностью органов местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местному самоуправлению и защищать его права.

На высшем уровне государственного управления необходимо создание специального органа, который будет контролировать процесс децентрализации, регулировать взаимодействие органов местного государственного управления и местного самоуправления, а также определять общую политику государства по отношению к системе местного самоуправления. В некоторых зарубежных странах, таких, как Япония, Кыргызстан, в составе правительства функционируют отдельные министерства по вопросам местного самоуправления. В наших условиях предлагается создание комитета по вопросам местного самоуправления и регионального развития.

Известно, что реальное самоуправление означает способность местного сообщества решить на месте комплекс вопросов по обеспечению текущей жизнедеятельности людей. Для этого требуются определенные ресурсы: земля и другое недвижимое имущество, денежные средства, которые собираются за счет налогов на производителей. В мировой практике выделяют базовый уровень самоуправления - тот уровень организации местного самоуправления, который по своему экономическому потенциалу способен самостоятельно реализовать наиболее полный набор местных задач и обладает качеством целостности, т. е. выступает как «производящая единица», способная либо самостоятельно произвести нужный продукт (услугу), либо обменять (купить) ее у другой такой же единицы.

Таковым, как правило, выступает городской уровень и уровень «ниже района области, но выше отдельного сельсовета», который в англоязычных странах носит название «тауншип». И делается так не случайно. Город, рассматриваемый как целостный социально-экономический организм, выступает единицей, производящей промышленную продукцию, но потребляющей продукты питания. Село (сельские округа), наоборот, выступает единицей, потребляющей промышленную продукцию, но производящей продукты питания. Взаимная потребность обеспечивает необходимость обмена между ними. А вот будет ли обмен нормальным, даст ли он возможность удовлетворить потребности населения - зависит от того, каким образом в государстве происходит выделение границ населенных мест и соответствуют ли компетенции самоуправления экономическому потенциалу территории. По отношению к базовому уровню все более «высокие» уровни организации власти рассматриваются как вспомогательные или регулирующие, задача которых - обеспечить координацию и согласование интересов населенных мест разных видов (если речь идет о районном уровне) либо территориальных мест (если речь идет об уровне области). Что касается уровней ниже базового, то они рассматриваются как производные от базового, действует общий принцип: орган власти базового уровня сам формирует на своей территории структуру управления и власти, исходя из соображений целесообразности и удобства управления.

В связи с этим в наших условиях предлагаем определить базовый уровень местного самоуправления следующим образом:

городские районы в городах республиканского значения;

города областного и районного значения;

поселки, сельские округа.

В городах республиканского значения принятие в качестве базового уровня местного самоуправления городских районов обусловлено:

во-первых, удобством управления и организации местного самоуправления, поскольку данные города имеют довольно большие масштабы, как по численности населения, так и по территории;

во-вторых, особым статусом и тем, что такие города приравниваются к областям, в связи с чем, согласно предложенной нами организационной модели управления (см. рис. 1), должны быть объектами государственного управления.

Города областного, районного значения в плане организации системы местного самоуправления являются наиболее подходящими единицами, поскольку обладают достаточным экономическим потенциалом для самообеспечения.

Сложным и противоречивым представляется процесс организации системы местного самоуправления на уровне села. При современном состоянии обнищания большинства сел трудно говорить о возможности наделения органов местного самоуправления финансово-экономической базой. Отсутствуют либо находятся в состоянии непригодности объекты, которые можно было бы передать в ведение органов местного самоуправления. Учитывая низкую налоговую базу на этом уровне, надо полагать, что их бюджеты будут долгое время дотационными.

В этой связи для смягчения негативных влияний названных факторов считаем целесообразным внедрение системы местного самоуправления не во всех аулах и поселках, а только в крупных поселках и сельских округах.

Формирование органов местного самоуправления.

Источником экономической власти местного самоуправления является население, компактно проживающее в пределах установленных территорий аулов, поселков, микрорайонов, аульных округов, городов районного значения. Реализует ее население - путем выборов в органы местного самоуправления своих представителей из числа постоянно проживающих на территории граждан. Причем население, прежде всего, естественным путем сорганизованное в семьи, где все их члены совместно ведут домашнее хозяйство для самообеспечения и развития семьи в целом и каждого члена семьи в отдельности. Именно содействие этому самообеспечению и развитию семьи через оказание необходимых услуг домашнему хозяйству и каждому члену семьи в отдельности и является основной функцией органов местного самоуправления.

С точки зрения теории управления, для этого необходимо обеспечить управляемость системы путем «сжатия» власти в меньших «структурах» от имени основного большего. Т. е., необходимо стремиться, чтобы «меньшая» часть населения как можно больше отражала интересы всего населения и каждого человека в отдельности. Этому принципу на первом этапе «сжатия» для исполнения вышеуказанной основной функции местного самоуправления наиболее отвечает семья-домохозяйство. Выбор главы домохозяйства для участия в дальнейших фазах демократического формирования органов местного самоуправления существенно уменьшит число участников управления и улучшит управляемость сообщества.

Согласно ст. 89 Конституции Республики Казахстан, местное самоуправление наделено самостоятельностью в принятии решений по вопросам местного значения. Отсюда, высшим органом экономической власти является собрание местного' сообщества. В качестве нового подхода к развитию местного самоуправления в основу формирования «местного сообщества» нами предлагается взять «домохозяйства».

Согласно Конституции РК, «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских сообществах...». Отсюда, есть основание, чтобы население аулов (поселков) в составе семей, которые ведут единое домашнее хозяйство, выбрали бы глав домохозяйства (отец, мать, сын и др.), которые одновременно являлись бы членами «местного сообщества». Это положение имеет экономическое содержание, поскольку именно глава домашнего хозяйства защищает интересы членов семьи и знает их запросы. В основе домашнего хозяйства лежит семья, которая, по Конституции, находится под защитой государства (ст. 27). В условиях рыночных отношений домохозяйство становится рыночной категорией, участником рынка. Причем в выборах кенеса и жетекши участвует все население, достигшее 18 лет, а в учреждении и управлении кооператива по обеспечению жизнедеятельности на территории аула (поселка) - главы (собственники) домашних хозяйств.

Высшим органом власти местного самоуправления является сход населения аула (поселка), основной функцией которого являются выборы и роспуск органов местного самоуправления. Сход как бы решает кадровые вопросы - путем выборов членов соответствующих органов и их руководителей.

На сходе населения избирается кенес (до 11 человек). Это - наблюдательный и ревизионный орган местного самоуправления. Из числа членов кенеса избирается глава исполнительного органа местного самоуправления - жетекши. Он подотчетен кенесу, который в случае необходимости ставит перед местным сообществом вопрос о его переизбрании (переназначении) из числа других членов кенеса. На сходе утверждается список членов местного сообщества, учитывающий поименно глав домашних хозяйств.

Итак, выборными органами местного самоуправления являются:

1) сход населения аула (поселка);

2) местное сообщество;

3) кенес местного сообщества;

4) жетекши.

Отличительным моментом является сочетание государственного подхода - путем участия в выборах всего населения, достигшего избирательного возраста, для формирования основных органов самоуправления и на более длительное время, и хозяйственного содержания органов через создание «местного сообщества» из числа глав (собственников) домохозяйств для регулирования «местной экономики».

Далее жетекши под наблюдением кенеса, в соответствии с действующим законодательством, создает местное (коммунальное) хозяйство для ведения производственно-финансовой деятельности по предоставлению необходимых коммунальных и других услуг местному населению.

Учредителями этого хозяйства выступают собственники домашних хозяйств (дворов). Местное хозяйство создается в форме кооператива собственников домашних хозяйств (КСДХ) и является юридическим лицом. Правовой базой для учреждения такого хозяйства на сегодняшнее время могут служить уже действующие в Республике Казахстан законы: «О жилищных отношениях в РК», «О сельской потребительской кооперации в РК», «О потребительских кооперативах в РК», Конституция РК и принимаемый Закон РК «О местном самоуправлении в РК».

Основными принципами формирования и деятельности КСДХ являются добровольность, потребительский характер, неравномерность паев, демократичность в управлении и др. Каждое домашнее хозяйство входит своим «паем» в учредители кооператива. Население в целом через выборы в кенес входит в список учредителей, внося в виде имущественного пая объекты коммунальной собственности, отданной правительством под управление местному сообществу (клубы, котельные и др. здания и сооружения, техника и др.)

Кооператив собственников дворовых хозяйств является юридическим лицом и имеет свой расчетный счет. Хозяйственным органом управления КСДХ является его правление - жамият, избираемый «местным сообществом» преимущественно из числа членов кенеса. Высшим органом хозяйственно-исполнительной власти местного самоуправления становится собрание местного сообщества. Им - по представлению кенеса - утверждается председатель правления из числа членов кенеса. Преимущественно жетекши одновременно избирается и председателем правления кооператива собственников домашних хозяйств.

Для оперативного руководства «местной экономикой» аула (поселка) кенесом нанимаются профессионально подготовленные: а) помощник жетекши; б) бухгалтер-кассир из числа лиц, постоянно проживающих на данной территории. Таким образом, организационная структура местного самоуправления, в общем, имеет следующий вид: (рис. 1).

Итак, как следует из рис. 1, население аула (поселка) одновременно является источником экономической власти, создавая (выбирая) органы ее управления, и потребителем товаров и услуг. Кроме того, такая схема управления местным самоуправлением практически реализует заложенный выше принцип сочетания государственного подхода - избрание всем населением кенеса и жетекши, и производственно-коммерческого сектора; выборные органы местного самоуправления органично сочетаются с хозяйственными - через участие кенеса в правлении КСХД и возможность совмещения должности жетекши с должностью председателя правления. Главное же, что найден источник местных доходов для жизнеобеспечения местного населения - в виде потребительско-коммерческой структуры кооператива собственников домашних хозяйств. В дальнейшем предстоит отыскать механизм деятельности КСХД, который «работал» бы на экономику, на интересы учредителей домашних хозяйств.

Демократичность правления здесь закладывается в ряде норм. Прежде всего, в выборности всех основных органов управления, в подотчетности жетекши и жамията - кенесу; кенеса - собранию местного сообщества. Кроме того, демократизации способствует право кенеса, в зависимости от состояния местного хозяйства, проводить ротацию жетекши и членов правления из числа членов кенеса.

Основной отличительной особенностью предложенной модели местного самоуправления является ее социально-экономическая направленность. Именно эта схема управления позволяет ей, во-первых, строить свою деятельность, исходя из запросов населения, и, во-вторых, постоянно улучшать экономику каждого домашнего хозяйства. Система позволяет не сойти на путь чистого администрирования и способствовать наполнению постоянной, ежедневной деятельности местных органов конкретным экономическим содержанием.

Другой важной особенностью является норма участия как в управлении, так и в получении услуг только местных жителей, постоянно проживающих на территории данного сообщества. Этим достигается причастность к деятельности местных органов управления каждого члена и защита интересов членов только своего кооператива со стороны организации. Более подробно механизм защиты экономических интересов будет раскрыт в дальнейших разделах работы.

Следующей нормой, которую мы стремились заложить в разрабатываемую экономическую модель местного самоуправления, стало исключение бюрократии. Экономической сутью бюрократического типа управления является взаимосвязь таких категорий, как собственность, труд и управление. Если эти категории разобщены, т. е. владеет один (одни), трудятся другие и управляют третьи, то мы имеем дело с чистым бюрократическим управлением. И, наоборот, если владеют собственностью, трудятся и управляют одни и те же люди - это хозяйственное самоуправление. Примерами этого являются, например, малое частное предприятие, небольшое крестьянское хозяйство и др. Однако, при управлении крупными субъектами выдержать полностью принцип самоуправления весьма нелегко, но, стремиться к этому следует. Тем более, что именно этот принцип местного самоуправления является в Республике Казахстан конституционной нормой. Основной идеей здесь является то, что управление осуществляется выбранными местным населением органами в интересах самого населения. Поэтому в экономическую модель местного самоуправления нами эти нормы заложены, ибо здесь собственностью (коммунальная, частная (домашние хозяйства) и активы КСДХ) население владеет само. Право трудиться в КСДХ и органах местного самоуправления предоставляется только лицам, постоянно проживающим на этой территории, и закладывается в Кодексе местного сообщества. Право участия в управлении людьми из данного местного сообщества закладывается в проект Закона услуг и низкие цены на товары первой необходимости.

Органы местного самоуправления обеспечивают эти интересы через механизм их эффективного сочетания. При этом необходимо учитывать еще и личные интересы каждого члена местного сообщества - через систему материального и морального стимулирования. Исследования показывают, что в местных сообществах (аул, поселок, микрорайон) численностью порядка 1000 человек всевозрастающую роль в мотивации поведения человека играют моральные стимулы, чему способствуют отсутствие «обезлички» и широкая гласность. В системе управления предусматривается обратная связь населения с кенесом, который по наличию жалоб и предложений судит об успехах или неудачах в деятельности жетекши и правления кооператива.

Работники органов местного самоуправления подразделяются на выборных должностных лиц и граждан, осуществляющих службу в этих органах на профессиональной основе, постоянно, за оплату. Последних можно приравнять к государственным служащим. Выборные лица не всегда получают оплату за свою деятельность в интересах местного сообщества, или получают компенсации через систему коммунальных услуг. Таковыми, например, в нашей модели являются члены комиссии кенеса, занимающиеся некоторыми направлениями деятельности (здравоохранение, образование и др.). Работники производственных структур КСДХ оплачиваются в соответствии с ' действующим трудовым законодательством и рыночными законами.

Выявление производственных функций и формирование структуры местного самоуправления

Выше названы общие функции местного самоуправления, среди которых - организация предоставления населению коммунальных услуг и товаров первой необходимости. Необходимо детализировать ее с целью определения производственных функций, и, далее, в соответствии с принципами теории управления, сформировать производственную структуру местного самоуправления.

В каждом конкретном случае (аул, поселок, микрорайон и др.) следует изучить спрос местного населения на коммунальные и другие услуги и товары повседневного спроса и, исходя из этого, определить производственные функции органов местного самоуправления. В наиболее общем случае ими могут быть: заготовка (закуп) топлива (уголь, дрова, газ и др.) на зимний отопительный сезон для каждого домохозяйства; обслуживание энергосети - в целях предоставления электроэнергии в каждый дом и помещение, проведение ремонтно-строительных работ; услуги по поддержке образования и здравоохранения; содержание в чистоте общественных мест; обеспечение связи с государственными органами и депутатами; изучение общественного мнения и работа с жалобами, и др.

Выполнение этих функций предполагает, прежде всего: а) сбор и обработку заявок населения и б) исполнение этих заявок и предоставление услуг и товаров. Для этого в структуре органов местного самоуправления следует предусмотреть специальные комиссии под руководством одного из членов кенеса. Это комиссии по чистоте и благоустройству; по энергетике; строительству; торговле; местному производству; здравоохранению и спорту; образованию; общественному порядку и жалобам; развитию и связи с государственными органами и депутатами; и др.

Члены комиссии подбираются кенесом и жетекши из числа местных жителей. Комиссия изучает и анализирует все заявки на услуги, товары, льготы и социальную помощь на определенный период

Экономическая самостоятельность региона, сущность и особенности

Конституцией Республики Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Свои отношения муниципальные образования строят на основе законов, а также договоров, соглашений, опираясь на свою экономическую и финансовую самостоятельность.

Конституцией Республики Казахстан признается порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, определяемые самими гражданами в пределах, установленных законом.

Реализация основных региональных задач тесно увязывается с общим развитием казахстанской экономики, выбором основных направлений структурной, инвестиционной, внешнеэкономической казахстанской политики. Чтобы этот процесс не был стихийным, особенно важно участие государства в регулировании регионального и внутрирегионального развития.

Основными формами прямого участия государства в регулировании регионального и внутрирегионального развития должны стать:

государственные региональные программы, финансируемые за счет республиканского бюджета;

особо важные структурообразующие инвестиционные проекты;

размещение заказов на поставку продукции или общегосударственных нужд посредством контрактной системы.

Государство должно использовать и другие формы прямого инвестиционного участия в формировании новой территориальной структуры экономики, особенно при создании новых регионов, формировании региональной и внутрирегиональной инфраструктуры, развитии предприятий государственной и смешанных форм собственности в базовых к приоритетных отраслях. При этом государственное регулирование регионального развития должно осуществляться на всех уровнях управления: республиканском, областном, республиканском и местном.

Региональные и местные органы основное внимание должны уделять использованию локальных ресурсов, рационализации структуры хозяйства, экологическим и социальным проблемам, осуществлению основных мероприятий экономической реформы.

Главная цель регионализации социальной политики - недопущение острых социальных конфликтов, снятие напряженности в районах повышенной социальной опасности.

Практические действия всех уровней управления должны быть сконцентрированы на решении задач по сохранению внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы, единстве ключевых инфраструктурных сетей - систем энергетики, транспорта, связи.

Необходимы общие принципы формирования единого экономического пространства казахстанского рынка:

свобода экономических, научно-технических и других отношений между предприятиями независимо от их форм собственности, с учетом действующего законодательства;

свободное движение товаров, капиталов и труда между регионами;

предпочтение денежной формы товарообмена по сравнению с натуральной формой;

единство принципов налогообложения товаров независимо от места их производства или реализации и т.д.

Государственное регулирование социально-экономическим развитием регионов

В условиях рыночного хозяйства особое значение приобретает функция регулирования развития национальной экономики. Ее значение обусловлено необходимостью преодоления, сглаживания таких недостатков рыночной системы, как:

во-первых, отсутствие стимулов для производства товаров и услуг коллективного и общественного назначения;

во-вторых, отсутствие интереса хозяйствующих субъектов реагировать на результаты своей производственной деятельности;

в-третьих, отсутствие гарантии на труд тем и кто хочет и может работать;

в-четвертых, не гарантированность права граждан на стандартное благосостояние;

в-пятых, неспособность на стабильной основе содействовать развитию фундаментальных исследований в науке:

в-шестых, нестабильность развития, подверженность инфляционным процессам. Указанные проблемы призвано решать государство посредством использования различных форм вмешательства в социально-экономические процессы, происходящие в обществе.