Сущность местного самоуправления

1. С первых дней становления человечество ощущало свою беззащитность перед лицом неуправляемых стихий. Так, первобытные страхи привели к возникновению мифов и религии. По мере социально-экономического прогресса и развития цивилизации человечество в лице своих передовых мыслителей пришло к идее, что защититься от стихии можно путем продуманного, «научного» планирования шагов в экономической области. План можно назвать своеобразной религией ХХ века и одновременно его величайшим мифом

Так получилось, что через экономическое планирование в прошлом столетии в той или иной форме прошли практически все государства вне зависимости от характера политического режима и формы собственности: социалистические и капиталистические, фашистские и демократические, авторитарные и либеральные, индустриальные и аграрные.

Хотя экономическое планирование и государственное регулирование прочно ассоциируются в нашем сознании с эпохой социализма и его командно-административной моделью, ради исторической правды следует сказать, что экономическое планирование было поначалу изобретением капиталистическим. Но корни планирования уходят, как представляется, в далекое прошлое. Можно предположить, что авторы пирамид и других грандиозных проектов древности не смогли бы их осуществить без элементарного расчета всех соответствующих элементов, что уже было шагом к планированию. Науке не известно, были ли в Древнем Египте двадцатилетки или тридцатилетки (обычные сроки строительства великих пирамид) и лозунги типа «двадцатилетку им. Рамсеса II или тридцатилетку им. Тутмоса IV сдадим досрочно!». Но ясно, что без плана здесь не обошлось, а в роли госплана выступали храмы богов Амона и Ра.

Теория и практика

Еще на одну важную особенность планирования заставляет обратить внимание история. Она показывает, что план - это внебрачное и нелюбимое дитя войны и вообще всех мобилизационных ситуаций. Военное планирование, которое включало в себя и элементы планирования экономического, впервые как осознанная политика применялось во время Великой французской революции. Можно даже сказать, что оно во многом способствовало военным успехам Республики, а потом Империи. В той или иной степени военное планирование практиковалось в течение XIX века всеми ведущими европейскими державами, а при осуществлении ими колониальных проектов - планирование экономическое. Бурное развитие коммуникаций в этом веке, в первую очередь железнодорожного сообщения, было бы невозможно без элементарного планирования, хотя свою лепту внесла и стихия капиталистического рынка.

Именно непредсказуемость капитализма марксовой эпохи с его зловещей цикличностью экономических кризисов подталкивала марксистских и немарксистских экономистов и социологов к идее регулирования (принудительного) социально-экономических процессов. Но к практическому применению государственного вмешательства в экономику капиталистическое общество подтолкнула Первая мировая война 1914-1918 годов. Уже в 1915-м все воющие державы столкнулись с проблемой снабжения своих армий и необходимостью расширения масштабов военного производства. Это выразилось во введении жесткого государственного регулирования экономики. Государство определяло объем необходимого производства, размещало заказы, обеспечивало кредитами, рабочей силой и сырьем.

Государство же ввело трудовую повинность, что было вызвано дефицитом рабочей силы (мобилизацией мужчин на фронт). Естественная в таких условиях нехватка потребительских товаров заставляла в свою очередь вводить регулирование цен и нормирование потребления. Так появились продовольственные и другие карточки, ставшие визитной карточкой (извините за тавтологию) плановой экономики ХХ века. Этот процесс носил лавинообразный характер. Одно ограничение вызывало, как в цепной реакции, следующее. Так, в воюющей Германии нехватка продовольствия потребовала запрета на кормление скота зерном и картофелем. Дефицит масла стимулировал химическую науку: появился маргарин и другие эрзац-продукты. Только в Англии, которая до войны импортировала продовольствие, в военное время сельскохозяйственное производство выросло. Все это впоследствии повторилось, только в еще больших масштабах во время Второй мировой войны.

«Успешное» использование государственного вмешательства в хозяйственную жизнь было бы невозможно без формирования в конце XIX - начале ХХ века так называемого «государственно-монополистического капитализма» (ГМК). Именно в эту эпоху был заложен фундамент для дальнейшего экспериментирования в стиле «государство и экономика». Собственно говоря, мировая война стимулировала этот процесс, разработала методы, предложила инструментарий и доказала, хотя и кратковременную, но эффективность вмешательства государства в живую ткань социально-экономических процессов. А идеологическое обоснование предложила популярная доктрина той эпохи - марксизм.

Марксистские теоретики как умеренного, социал-демократического направления, так и экстремалы в лице большевиков, считали, что ГМК предполагает высочайшую концентрацию промышленности и капитала (что было истинной правдой). А это означало, по их мнению, что все готово для победы социализма, который они представляли в виде упразднения частной собственности и ее замены на государственную. Оставалось сделать всего лишь один шаг к утверждению справедливого общества - провести национализацию. Военный опыт как бы доказал, что государство может успешно осуществлять управление экономикой. Мнения марксистов разделились в одном существенном вопросе: социал-демократы считали, что национализация должна проходить мирным, эволюционным способом; большевики не желали ждать светлого будущего и рвались силой осуществить мечту Карла Маркса. Вскоре и тем и другим выпал шанс на практике доказать правильность или ошибочность своих концепций.

От утопии к реальности

Великая Октябрьская социалистическая революция (или большевистский переворот, как принято говорить сейчас) потому и была названа великой, что открыла дорогу к широчайшему и ничем неограниченному социальному и экономическому экспериментированию в масштабах всего человечества. К сожалению, приходится констатировать, что основной экспериментальной площадкой была наша советская страна. Насколько реальным было планирование ее экономики, до сих пор остается открытым вопросом.

Военный коммунизм в Советской России в 1918-1921 годах был абсолютным выражением государственного контроля над экономикой (если можно вообще говорить о ее существовании в тот период). Ввиду его полной бесперспективности от него пришлось отказаться, и в 1920-е Советский Союз частично вернулся к рыночной стихии в форме НЭПа. Но основы плановой экономики были уже заложены. Уже в декабре 1917 года был создан Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), которому предстояло стать первым в истории планирующим и координирующим органом. Но до окончания гражданской войны планировать и координировать было просто нечего. Но вот в 1920-м была создана ГОЭЛРО, которая разработала план по электрификации страны, то есть создания промышленной базы и индустриализации СССР. С этой программы и начинается собственно история экономического планирования. Этот план был рассчитан на 10-15 лет, но полностью так и не был выполнен.

В 1921 году по инициативе В. И. Ленина была создана Государственная общеплановая комиссия - прообраз будущего всемогущего Госплана. Идея развивать социалистическую экономику четкими, желательно пятилетними, отрезками была озвучена на XIV съезде ВКП(б) в 1925 году, но приступить к пятилетнему строительству удалось только после ликвидации НЭПа в страшные тридцатые годы. Как-то повелось, что идея плановой государственной экономики в ее практической реализации традиционно ассоциируется с именем Ленина. Но, судя по его последним работам, которые нас заставляли долбить в университете и понимание истинного смыла которых пришло к нам позднее, вождь революции и сам плохо понимал, как надо строить социализм. В реальности автором и реализатором грандиозного замысла бородачей-утопистов стал И. Сталин, причем в масштабах планетарных.

Можно по-разному относиться к довоенным пятилеткам, которые осуществлялись в основном руками миллионов зеков и о которых доподлинно неизвестно, насколько они были выполнены в реальности, а насколько сфальсифицированы. Но сталинская плановая, по своей сути мобилизационная экономика доказала свою эффективность именно в военных условиях. А потом еще раз ее подтвердила в ходе реализации атомного проекта и создания советского ВПК. Собственно говоря, советский народ и советская экономика жили в условиях мобилизационной готовности четверть века - с 1931 года и примерно до середины 1950-х. С приходом к власти Н. Хрущева и началом его реформ удавка государственной экономики стала ослабевать. В этот период была сделана попытка заменить пятилетку на семилетку, которая, как и многие другие авантюры Никиты Сергеевича, фактически провалилась. И только в эпоху Брежнева пытались развивать советскую экономику строго согласно установкам Его величества Плана. Пока советский Госплан все планировал и планировал, мир вокруг стремительно менялся. Но и во внешнем мире также делались попытки жить по плану.

Тонкое обаяние дирижизма

Советский Союз и его собратья по социалистическому лагерю не были монопольными обладателями планового хозяйствования. Как отмечалось выше, капиталистический мир в своей борьбе с рыночной стихией, а также в силу инстинкта самосохранения и на фоне кажущейся привлекательности плановой экономики в СССР, был вынужден практиковать различные формы государственного вмешательства в экономику. В гитлеровской Германии в результате успешно проведенной «нацификации» государственное управление экономикой стало тотальным. В результате нацистская Германия и сталинский СССР стали почти неотличимы с точки зрения степени вмешательства государства, контроля над экономикой, использования принудительного труда и т. д.

Гораздо больший интерес представляет опыт США - этой цитадели свободного капитализма. В Америке, пережившей жесточайший кризис 1929-1933 годов, вмешательство государства в экономику обычно связывают с так называемым «новым курсом» Рузвельта. Собственно планирование ограничилось усилением социальных гарантий и установлением госконтроля за выпуском ценных бумаг. По-настоящему экономическое планирование было введено во время войны и отменено в 1947 году. Но степень вмешательства рузвельтовского правительства в экономическую жизнь страны не сравнима с европейской. В целом политику Рузвельта и последующих администраций, экспериментировавших с вмешательством государства в экономические процессы, принято называть либеральным реформизмом. Его суть состояла в антицикличности (предотвращение крупномасштабных кризисов) и проведении политики экономического роста. Единственная сфера, в которой американское государство осуществляло жесткое и целенаправленное планирование, было стратегическое планирование - ВПК, космос и вооруженные силы.

В Европе флирт капитализма с планом шел в послевоенные десятилетия под флагом строительства «государства всеобщего благосостояния». При этом в каждой западноевропейской стране была своя специфика. В Великобритании в 1962 году был создан Национальный совет экономического развития, который разработал первую «английскую пятилетку» с четырехпроцетным ежегодным ростом (1961-66), успешно проваленную (наверное, потому, что в Британии у компартии не было полномочий следить за выполнением плановых заданий компаний). Следующий план - семилетний, который осуществлялся уже лейбористским правительством, также не был выполнен (2,3 проц. вместо запланированных 5 проц. роста). С приходом в 1979 году к власти консервативного правительства М. Тэтчер, которая провела тотальную денационализацию, с псевдосоциалистическими экспериментами в Англии было покончено.

Родина утопического социализма - Франция впервые попробовала вкус плановой экономики в 1947-м, когда был разработан так называемый «План Монне». В 1954 году был разработан второй план, который продолжил и завершил процесс модернизации и реконструкции французской экономики. Во Франции, впрочем, предпочитали говорить не о планировании, а «программировании» экономики. Отсюда пошли ставшие устоявшимися такие экономические и политические категории, как «дирижизм» и «этатизм», подразумевавшие различные степени государственного вмешательства и регулирования. Французским экономистам мы обязаны также дифференциацией понятий планирования. Собственное планирование они именовали «индикативным» (рекомендательным), а советское - директивным (командным). В эти годы появилась и теория конвергенции - неизбежного слияния капитализма и социализма. Но история, как мы знаем, распорядилась по-своему.

Западная Германия, как ни покажется странным, как родина «социально-рыночной модели», позднее всех развитых капиталистических государств прибегла к планированию под давлением экономического кризиса 1966-67 годов. Министр экономики в правительстве первой «Большой коалиции» К. Шиллер разработал программу «глобального регулирования», подразумевавшую активное государственное вмешательство в экономическую жизнь. В Италии попытки экономического планирования начались еще в 1950-х как ответ правых правительств на агитацию левого центра в пользу социализма. Но только в 1967-м все многообразные и хаотично разработанные отраслевые и региональные планы были сведены в единый общенациональный план. Впрочем, свою эффективность он доказал только на промышленном севере; мафиозные кланы на юге страны, контролировавшие экономику этих регионов, предпочитали жить по своим планам.

Говоря о капиталистическом планировании, нельзя не вспомнить о японском экономическом чуде 1950-1970 годов, которое стало возможным во многом именно благодаря успешному стратегическому планированию. Однако в разных странах планирование имело различный эффект. В Бразилии плановая пятилетка стартовала в 1975 году и завершилась «успешной» олигархизацией страны: контроль над экономикой и финансами перешел к 500 олигархическим семьям. В Индии экономическое планирование стало составной частью модернизации страны и в большой степени копировало советский опыт, хотя здесь сохранялся баланс между индикативным и директивным планированием. По-настоящему советский опыт прижился только в соцстранах.

Жизнь по плану

Советский Союз насадил в «странах народной демократии» в Восточной Европе не только свою политическую систему, но и экономическую модель, которая была фундаментом жестких политических однопартийных режимов. Но и в этих странах не всегда было слепое копирование советского опыта. Каждая из соцстран подходила к планированию, исходя из собственных условий. В Польше в 1950 году взялись за осуществление шестилетнего плана, в результате которого была создана современная по тем временам промышленность. Чехословацкие товарищи приступили к построению социализма в 1949-м с помощью первого пятилетнего плана. ГДР разработала первый пятилетний план в 1951 году. В Восточной Германии строительство командно-административной экономики тормозилось из-за наличия большого слоя мелких и средних предпринимателей, «покончить» с которыми удалось только к началу 1970-х.

Румыния с 1951 года осуществляла параллельно сразу два плана: общий пятилетний план развития и десятилетний план электрификации. Как известно, в дальнейшем под руководством гениального Чаушеску Румыния настолько продвинулась в планировании и электрификации, что было введено нормированное использование электролампочек. Венгрия приступила к плановому развитию в 1950 году, которое чуть не оборвалось в 1956-м, и только советские танки гарантировали дальнейшее существование здесь плановой экономики. Болгария стартовала в 1949 году и уже в 1952-м отменила карточную систему. Югославия, ставшая на путь самостоятельного строительства социализма без вмешательства СССР, ввела планирование уже в 1947 году.

Куба, пережившая революцию в 1959-м, перешла к плановому экономическому развитию по пятилетней схеме лишь в 1975 году, а до этого революционный режим в Гаване ограничивался ежегодным планированием. Другая экзотическая соцстрана - Албания начала в 1949-м жить по двухлетнему плану, но в дальнейшем также перешла к пятилеткам. Совершенно особняком от всех соцстран стоит Китай с его специфическим опытом. Поначалу Мао Цзэдун заимствовал советскую модель пятилетки, но в 1958 году вдруг был объявлен «большой скачок», рассчитанный на три года. Китайские товарищи рассчитывали путем «трех лет напряженного труда обеспечить себе десять тысяч лет счастья». Излишне напоминать, что эта авантюра полностью провалилась. И только в 1980-е годы во время реформ Дэн Сяопина Китай доказал всему миру, что рациональное планирование в сочетании с частной инициативой может принести достойные плоды. А в это время на родине плановой экономики - в Советском Союзе эта экономика входила в тяжелейший кризис.

Обобщая опыт социалистического (да и капиталистического) планирования, можно заметить, что оно было более или менее успешным в те периоды, когда приходилось решать «мобилизационные» задачи: проводить реконструкцию или модернизацию экономики, в авральном порядке создавать промышленную базу, осуществлять форсированную индустриализацию и т. д. Когда речь шла о создании нормальной экономики, рассчитанной на обеспечение обычного потребительского спроса, а не на стратегические интересы государства, командно-административная модель не могла справиться с этой задачей.

Свои лучшие годы плановая социалистическая экономика пережила в первой половине 1970-х годов. Советский Союз осуществил свою самую успешную - 8-ю пятилетку. В рамках СЭВ Москве удалось скоординировать пятилетки своих союзников по соцлагерю. К 1975 году страны СЭВ обеспечивали треть мирового промышленного производства. В эти годы объем ВВП у них увеличился в полтора раза. На фоне очередного экономического спада на Западе ситуация в соцстранах выглядела более или менее сносно. СССР тогда еще не исчерпал ресурсы для экстенсивного развития; свою роль сыграли и богатые углеводородные ресурсы, разработка которых шла полным ходом.

Но в середине 1980-х потенциал плановой экономики был исчерпан. Чем это закончилось в 1991 году, все хорошо помнят. Сегодня проблема планирования вновь встает на постсоветском пространстве. Элементы государственного планирования экономического развития пытались использовать такие республики, как Узбекистан, Туркменистан, Беларусь.

Казахстанскую программу-2030 с большой натяжкой можно рассматривать как аналог индикативного планирования в духе французского дирижизма. После прихода к власти В. Путина появились признаки попыток развивать российскую экономику в рамках планирования на стратегическую перспективу. Все постсоветские и постсоциалистические государства получили такую мощную инъекцию планирования, что она вызвала у наших обществ устойчивую историческую аллергию. Но здравый смысл подсказывает, что без планирования, если мы действительно намерены построить успешные экономики, не обойтись. Дело в том, что не нужно регламентировать производство носков на душу населения, как это делал советский Госплан, а планировать свое развитие на стратегическую перспективу. А памятником нашей прежней жизни по плану пусть останется монументальное здание казахстанского Госплана на пересечении бывших улиц Мира, Кирова и Чайковского как грустное, хотя и в чем-то ностальгическое воспоминание.

Исторические аспекты появления директивного и индикативного планирования

Планирование как один из главных методов государственного регулирования социалистической экономики появилось в Советском Союзе в 20-е гг. XX в. Именно в тот период правительство Союза стало составлять планы экономического развития государства, в которых в виде заданий (директив) для отдельных народных комиссариатов (министерств) были сформированы конкретные показатели в соответствии с основными целями развития или преобразования страны. Эти документы-планы первоначально принимались на один год, затем их стали разрабатывать на пять лет. Таким образом, именно в России появилось директивное, или обязательное, планирование для предприятий всех форм собственности. Оно реализовывалось в громадном количестве показателей, которые разрабатывались управленческими структурами как на уровне страны, так и для отраслей и регионов. Директивное планирование должно было обеспечивать развитие государства в соответствии с четкими количественными заданиями, с соблюдением заданных пропорций и с учетом возможностей хозяйства страны.

Такое управление экономикой смогло обеспечить нашей стране победу в Великой Отечественной войне, несмотря на то, что более половины производственного потенциала страны было временно потеряно на оккупированной территории. Общегосударственное планирование во многом обеспечило и динамичное развитие государства в 40-50-е гг., когда страна имела стабильные показатели роста ВВП, промышленного производства, внедрения достижений научно-технического прогресса.

Как показал опыт развития отечественного хозяйства, в мирной, неэкстремальной обстановке директивное планирование потеряло свои преимущества перед другими методами, которые используют государства в рыночных условиях.

В нашей стране в первые годы существования директивного планирования проблема уровня жизни рассматривалась как второстепенная. В процессе наращивания производственного потенциала государства правительство, прежде всего, решало задачу полной и обязательной занятости населения, а вопросы заработной платы, обеспечения населения жильем, потребительскими товарами, продуктами питания были исключены из первоочередных целей развития общества. В экстремальных условиях создания за короткий промежуток времени новых отраслей (автомобилестроение, авиастроение, химическое производство и др.), перемещения производственных мощностей из европейской части России и с Украины на Урал, в Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию директивное планирование оказалось наиболее эффективным методом управления экономикой. Однако чрезвычайные меры не могут применяться бесконечно.

С середины 50-х гг. правительственные органы управления среди приоритетов государства стали называть социальные цели. Директивное планирование в условиях научно-технической революции показало свою несовместимость с успешным решением всех целей современного развития общества. С каждой пятилеткой правительство шло на отказ от методов прямого распределения государственного заказа и пыталось внедрять товарно-денежные отношения между хозяйствующими субъектами (например, хозрасчет между предприятиями государственной собственности). С учетом требований научно-технического прогресса (НТП) с 70-х гг. в стране стали разрабатываться Комплексная программа долгосрочного социально-экономического развития и Комплексная программа НТП. Все больше Правительство склонялось к расширению применения методов межотраслевого баланса, уменьшению количества директивно задаваемых показателей и индикаторов, развитию самостоятельности предприятий, отраслей, республик и регионов, но все равно с каждым годом темпы роста ВВП уменьшались.

С начала 70-х гг. в экономике Советского Союза все возрастающую роль стали играть определенные отрасли топливно-энергетического комплекса - нефте- и газодобывающая. Благодаря большим валютным ресурсам, которые государство имело вследствие огромной нефте- и газодобычи в Сибири и поставок их за рубеж, многие вопросы социального характера для всего Советского Союза решались за счет импорта потребительских товаров и продовольствия на доходы от ТЭКа. Благодаря этому страна сохраняла условную продовольственную независимость и решала определенные задачи по улучшению жизни населения.

С середины 80-х гг. ТЭК стал требовать все больше и больше средств на поддержание достигнутых уровней добычи (примерно 600 млн т нефти в год и около 700 млрд куб. м газа, 600 млн т угля). В стране отсутствовал адекватный механизм внедрения достижений научно-технического прогресса, который в тот период в индустриальных странах стали все больше и больше использовать для развития промышленности, сельского хозяйства, а также в быту и в повседневной жизни человека. Внедрение достижений НТП в Советском Союзе происходило слишком медленным путем, и можно сказать, что в совокупности это послужило материальной основой для смены общеэкономической формации и перехода на рыночные методы управления.

С 1992 г. с распадом Советского Союза центральные органы управления страны полностью отказались от планирования. В тот период начался процесс разгосударствления и приватизации государственной собственности, которые должны были вместе с либерализацией цен (отказом от общегосударственного регулирования цен и переходом на мировые цены на большинство товаров и тарифов на платные услуги), свободным выходом хозяйствующих субъектов на внешнеэкономический рынок обеспечить внедрение саморегулирующего хозяйственного механизма. По мнению реформаторов начала 90-х гг., создаваемая в России рыночная экономика нуждалась во вмешательстве государства в регулирование экономики постольку, поскольку это должно было обеспечить создание нормативно-правовой базы функционирования частной собственности и формирование отсутствующих современных секторов национального хозяйства, например, денежно-кредитного, малого бизнеса и некоторых других. Считалось возможным полностью упразднить планирование на уровне государства и заниматься преимущественно регулированием финансовых показателей. Это соответствовало монетаристским воззрениям, которые на протяжении последних двадцати лет международные финансовые организации внедряют в экономику развивающихся стран. Кризис 1998 г. в России, на наш взгляд, позволяет подвести определенную черту под развитием страны в 90-е гг. и вернуться к вопросу о роли и месте планирования в экономике.

По всей видимости, планирование является единственным инструментом управления, при котором возможно будет сохранить крупные предприятия, современные производства и перейти к рыночной экономике. Если страна по-прежнему будет отказываться от планирования и уповать на саморегулирование экономики, то, в лучшем случае, может сложиться хозяйство с преобладанием малого бизнеса, но тогда по своему научно-технологическому уровню Россия станет подобна Индии. По форме проявления и содержания планирование бывает директивным и индикативным, стратегическим и текущим.

В России первоначально осуществлялось директивное планирование - разработка и принятие планов, имеющих силу закона, и комплекса мер, обеспечивающих их выполнение. До конца 80-х гг. директивное планирование в России являлось основным методом управления народным хозяйством.

Индикативное (рекомендательное) планирование - средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие. Такое планирование предполагает разработку системы параметров (индикаторов), характеризующих развитие экономики страны, которые желательно достигнуть в соответствии со сроками плана. Система индикаторов охватывает практически все стороны функционирования национального хозяйства и жизни населения, но теория рекомендует формировать их с минимальным использованием обязательных требований, заданий к субъектам хозяйствования.

Стратегическое планирование состоит в определении основных направлений социально-экономического развития государства с ориентацией на долгосрочную перспективу. При этом выбирают приоритеты развития на основе целей государственного регулирования национальной экономики, определяют пути, которыми пойдет экономика страны, формируют концепции дальнейшего развития общества. Текущее планирование осуществляет управление современными процессами.

В зависимости от сроков планирование разделяется на оперативное (до года), краткосрочное (один год), среднесрочное (три-пять лет), долгосрочное (свыше пяти лет).

Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т.е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.

Вмешательство государства в управлении экономикой в социально ориентированных странах (Германия, скандинавские страны и др.)

Опыт Советского Союза по общегосударственному регулированию и планированию с середины 40-х гг. стал усиленно внедряться в развитых странах Европы (Франция, Италия и др.) и в Японии.

Если директивный план, который разрабатывался в Советском Союзе, был, в основном, производственно-техническим, то индикативный в индустриальных странах - это, главным образом, экономический план. В директивном планировании основное внимание уделяется производству продукции в натуральном исчислении, исходя из имеющихся производственных мощностей. Общеэкономические показатели только на заключительной стадии позволяют сбалансировать натуральный план, но не являются его основными объектами. При индикативном планировании на первое место ставится потребитель, и с помощью рыночных отношений формируются связи между секторами экономики. Государственное регулирование в этом случае нацелено, в основном, на совершенствование макроэкономических показателей.

В странах с рыночной экономикой в качестве таких показателей, характеризующих развитие национального хозяйства, могут применяться: параметры экономического роста, различные структуры и пропорции в экономике, индикаторы финансов и денежного обращения, рост инфляции, уровень занятости и безработицы, доходов, жизни, сальдо платежного и торгового балансов и т.д. Больше всего эти показатели разрабатываются для государственного сектора экономики, но немало их рассчитывается и для корпоративных предприятий.

Для рыночной экономики, по мнению западных ученых, более реалистичной является схема планирования, в которой из единого центра выделены крупные децентрализованные органы управления, имеющие собственные системы предпочтений. Это могут быть институты, прямо не подчиненные центральному органу, различного рода организации и крупные предприятия. В государствах с преобладающей долей частной собственности право принимать некоторые виды управленческих решений передано локальным органам, формирующим свою группу и имеющим собственную систему предпочтений относительно доступных им целей. Эти частные цели, как правило, проще, чем цель центрального органа. Предполагается, что достижение частной цели способствует достижению генеральной цели. В случае если государство является федерацией, региональные цели местных органов управления должны быть взаимоувязаны с экономическими возможностями данной территории, и не могут быть ориентированы на использование ресурсов федерального правительства. Данное требование особенно актуально для Российской Федерации, в которой в силу множества факторов, в том числе и политических, большинство субъектов Федерации тратят больше, чем сами зарабатывают. Получается, что там нужно не только планирование, но и прямое дотирование территорий, что полностью противоречит теории самостоятельности и местного самоуправления.

В развитых странах широкое распространение имеет отход от составления национальных планов в форме бюджетов, и складываются новые направления планирования, связанные с усложнением аппарата, используемого для разработки планов, а также с расширением сферы планирования.

Возрастает значение роли средне- и долгосрочных планов, и происходит интегрирование планирования производственной деятельности с такими секторами, как наука, образование, здравоохранение. Для развитых европейских стран потребность в планировании определяется также необходимостью защиты окружающей среды 7>>>.

Государства, в которых преобладает частная собственность на средства производства, конечно, могут существовать и динамично развиваться без централизованного макроэкономического планирования. Однако в странах Европы и Северной Америки наравне с монетаризмом проявляется тенденция к сохранению и далее к расширению планирования. К факторам, вызывающим потребность в планировании, относятся следующие:

Ш механизм свободного рынка обладает всеми признаваемой неустойчивостью, для преодоления которой требуется макроэкономическое регулирование;

Ш по мере роста уровня доходов увеличивается доля коллективного, или общественного, потребления в совокупном потреблении. Эластичность спроса на эти товары и услуги в среднем больше единицы, и поэтому их доля в общем потреблении с ростом доходов увеличивается;

Ш индустриальные страны испытывают большую потребность в преодолении негативных последствий загрязнения окружающей среды;

Ш по мере усложнения масштабов стратегической деятельности усложняются и технологические связи между агентами рынка. Из-за отсутствия планирования трудности одного сектора экономики будут распространяться на множество других, а рыночные рычаги требуют значительного времени на преодоление технологических трудностей и порождают большие потери;

Ш консолидация различных групп людей и классов в конце ХХ - начале XXI вв. коренным образом отличается от периода становления капиталистической экономики. Современные объединения лиц наемного труда выдвигают такие требования к социальным проблемам, которые невозможно решить без государственного вмешательства. Данные институциональные преобразования общества породили целые теории по интеграции общества, где один из принципов - необходимость планирования как на уровне предприятий, так и на уровне рынка государства;

Ш государственное планирование, которое наиболее значимо проявилось во время кризисных ситуаций (войн), также понуждает экстраполировать применение планирования и при спокойном, эволюционном развитии экономики.

Факторы, которые предопределяют возможность осуществления государственного регулирования:

Ш при планировании национальной экономики у правительства увеличивается доля ресурсов, которой оно может распоряжаться;

Ш возросший уровень организации людей и предприятий позволяет оказывать позитивное влияние на развитие экономики и обеспечивать согласованность действий различных агентов (например, банковского сектора, расширения зоны внешней торговли), а в отдельных странах это проявляется в мощном развитии базовых секторов экономики, к примеру, топливно-энергетического);

Ш созданные во время кризисных ситуаций планирующие органы страны продолжали существовать и после преодоления негативной ситуации;

Ш современные экономические теории уделяют большое внимание различным инструментам планирования. Реализация этих теорий позволяет добиваться полезных результатов как в отдельных странах, так и в целом в мировой экономике;

Ш современное развитие статистики идет по пути построения нового круга наблюдений, предъявляет повышенные требования к качеству информации. Системы национальных счетов совсем по-новому формируют информационную базу управления и заставляют изменить подходы к составлению различных видов балансов;

Ш компьютеризация управления позволяет разрабатывать различные варианты развития экономики и строить систему планов и прогнозов, которые не были возможны еще 15-20 лет назад.

В последние годы усиливается интеграция индустриальных стран Европы, формирование различных экономических союзов в Северной Америке, в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Все это вынуждает многие индустриальные страны считать общенациональное планирование пройденным этапом управления, успешно применявшимся в период восстановления экономики после Второй мировой войны и в начале научно-технической революции. В этих странах, с учетом процессов глобализации, все большее внимание придается координации экономической политики в рамках различных союзов, финансовых и структурных фондов. Наиболее тесные экономические программы разрабатываются в Европейском Союзе. Экономическая интеграция вызывает отказ от планирования макроэкономических показателей роста экономики отдельного государства, и основное внимание уделяется финансовым показателям и социальным.

Как нами уже отмечалось, госрегулирование и планирование, прежде всего, характерно для решения сложных экономических задач и выхода хозяйства из отсталого, депрессивного состояния. Успешное развитие индустриальных стран Запада в последние 20 лет, благоприятная внешняя ситуация позволяет им меньше напрямую вмешиваться в национальную экономику. Совершенствование методов планирования, его инструментария дает возможность регулировать развитие государства за счет формирования таких параметров, которые охватывают стратегические, ключевые сектора экономики, но косвенно они воздействуют и на всю страну. Часто на смену общенациональному планированию приходит программирование отдельных секторов или направлений экономики, например, развитие инновационных процессов, повышение занятости населения в сельскохозяйственных районах, конверсия и т.д. Можно сказать, что индикативное планирование все больше переходит к прогнозированию и заменяется целевым программированием, и это, по всей видимости, перспективная модернизация индикативного планирования, которое действовало с середины ХХ в.

Опыт Франции: дирижизм и индикативное планирование

Наибольшее распространение государственное планирование получило во Франции. Для внедрения индикативного планирования во Франции был создан специальный орган - Генеральный комиссариат по планированию. С использованием методологии планирования Советского Союза, опираясь на балансовые методы регулирования, он стал определять оптимальные траектории экономического развития как государственного, так и частного секторов экономики. Анализ начальных условий и ограничений позволяет с помощью минимальных затрат достигнуть фиксированных целей развития.

Теоретической основой государственного управления является дирижизм - экономическая политика, придающая государству как гаранту общего интереса ведущую роль в принятии экономических решений. Первый пятилетний план Франции (1947-1952 гг.) охватывал шесть ключевых отраслей экономики: угольную промышленность, энергетику, черную металлургию, производство цемента, сельскохозяйственное машиностроение, внутренний транспорт. Успешное его решение позволило в дальнейшем распространить планы на экономику всей страны. Госсектор Франции объединял пятую часть всех работающих в промышленности, две трети - в науке, 50% - в недвижимости. Такое планирование регулировало рост производства, потребления и инвестиций. Эти планы не обязательно имели период в пять лет. С начала 60-х гг. в них стали появляться социальные цели и вопросы территориального развития. По мере совершенствования планирования стали использовать прогнозы в системе национального счетоводства с формулировкой задач экономического роста и созданием сценария состояния экономики в последний год плана, т.е. формулировались пропорции, объемы производства основных видов продукции, рассматривались социальные показатели - заработная плата, социальные пособия и т.п. С начала 70-х гг. во французском планировании все меньше стали применяться индикаторы, которые бы имели стоимостную основу. Индикативное планирование создавало сбалансированный прогноз экономического развития страны для заключительного планового периода.

Вначале планирование осуществлялось только Генеральным комиссариатом и, в основном, охватывало чисто технические органы управления, но с пятого (1965-1970 гг.) план стал утверждаться в парламенте, а процесс разработки был поделен на два этапа - составление схемы основных направлений, а затем создание собственно плана. С помощью государственного планирования и, прежде всего, распределения государственных финансов правительство укрепляло свою власть и получило множество реальных рычагов воздействия на экономику: государственные заказы, кредитование, контроль над ценами, инфляцией, регулирование налогов и т.д.

На планирование во Франции, других странах большое влияние оказывают процессы мировой конъюнктуры. Как известно, в период 60-80-х гг. в Западной Европе шло усиленное формирование Европейского экономического сообщества (ЕЭС), и рост национальной экономики становился все более зависимым от других стран. Необходимость защиты внутренних товаропроизводителей вызвала появление таких планов, как планы стабилизации, которые должны были восстановить условия для сбалансированного развития страны из-за большого роста инфляции на мировом рынке. Главной целью экономической политики после этого становится регулирование колебаний (недопущение спада производства), а также стагфляции. Можно сказать, что традиционный национальный план при всеохватывающей интеграции с другими европейскими странами теряет свое значение. С середины 80-х гг. он позволяет получить представление о состоянии экономики в конце заключительного периода времени, но не служит выполнению поставленных целей экономического роста. Все большее распространение получают программы, которые имеют ссуженный фронт действий и, в основном, охватывают государственный сектор, бюджетные затраты, которые надо направлять на обновление основного капитала.

Во Франции государство постоянно уделяло внимание совершенствованию методов планирования. ЕЭС рекомендовало своим странам-членам использовать французский опыт при составлении среднесрочных экономических программ. В настоящее время индикативное планирование во Франции охватывает стратегические области развития страны (производство, цены, занятость, платежный баланс), что позволяет смягчать факторы неопределенности и иметь более сбалансированную национальную экономику. При этом в основном используются косвенные методы воздействия на государственный и частный сектора экономики, где главное внимание уделяется достижению кратко- и среднесрочных прогнозов.

ПЛАНИРОВАНИЕ - разработка планов экономического и социального развития, а также комплекса практических мер по их выполнению. На микроэкономическом уровне выступает как внутрипроизводственное, внутрифирменное планирование. На макроэкономическом уровне - важный элемент системы управления обществом и средство осуществления социально-экономической политики государства. Охватывает собственно разработку плана, организацию и контроль за его выполнением. Различают директивное и "индикативное" планирование (см. Программирование экономическое). В первом случае планирование - центральное звено государственного руководства народным хозяйством, во втором - один из элементов государственного регулирования экономики. Исторический опыт осуществления директивного, централизованного планирования в СССР ("пятилетки") и других странах показал, что жесткая система заказов, разнарядок, фондирования ресурсов и т. п. лишает производителя самостоятельности, инициативы, стимулов к развитию; ведет к замедлению темпов экономического роста и в конечном счете к диспропорциям и другим кризисным явлениям в народном хозяйстве.

В системе управления социально-экономическими процессами, происходящими в обществе, регулирования их направления и динамики, обеспечения нормального функционирования всех субъектов рынка особое место занимает-планирование.

Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, является одной из функций управления в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения.

Для того, чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, деятельностью коммерческих организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо на всех уровнях управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, подготавливать научно обоснованные меры, обеспечивающие достижение этих целей. Все эти проблемы и решаются в процессе планирования.

Потребность в макроэкономическом планировании в условиях рыночного хозяйства обусловлены рядом обстоятельств, такими, как:

* неспособность механизма свободного рынка обеспечить макроэкономическую стабильность и эффективную сбалансированность национальной экономики, преодолеть циклические колебания производства;

* необходимость сочетания хозяйственных интересов бизнесменов и предпринимателей, а также макроуровневых, региональных и микроуровневых экономических интересов государства;

* рост в общем объеме потребления доли коллективного или общественного потребления. Так как коллективное потребление товаров и услуг в значительной мере регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством, то увеличивается и доля совокупных ресурсов страны, распределяемых им с помощью внерыночных механизмов;

* появление более сложных и чрезвычайно важных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и целых секторов экономики в результате расширения интеграционных процессов;

* обострение глобальных проблем современной экологии (истощение невоспроизводимых природных ресурсов, ухудшение состояния окружающей среды и др.) обусловливает усиливающийся интерес общества, государства к проблемам долгосрочного развития;

* наличие процесса территориального разделения труда и необходимости оптимизации размещения производительных сил.

Формы планирования многообразны. Их различают в зависимости от:

а) уровня планирования: межстрановое, общегосударственное, отраслевое и региональное;

б) горизонта планирования: долгосрочное, среднесрочное и текущее;

в) круга решаемых проблем: стратегическое и тактическое.

Являясь ведущим элементом системы управления, планирование выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов.

В связи с нарастанием динамизма экономических и социальных процессов, происходящих в обществе, быстрым изменением конъюнктуры на внутреннем и внешнем рынках, необходимостью обеспечения стабильного развития общества в долгосрочной перспективе все больше возрастает на макро- и региональном уровне роль стратегического планирования.

Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей - плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегии проведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе.

Стратегическому планированию присущи следующие характерные черты:

* устремленность в среднесрочную и дальнесрочную перспективу (на период одного года);

* ориентация на решение ключевых, определяющих для планируемой системы целей, от достижения которых зависит ее выживание, социально-экономический прогресс;

* органическая увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, требующихся для их достижения, причем как наличных, так и тех, которые будут созданы в планируемой перспективе;

* учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него позитивное или негативное влияние, и разработка мероприятий в максимальной степени ослабляющих их негативное влияние либо нейтрализирующих их действия, либо использующих позитивное влияние этих факторов для успешного решения стратегических задач планируемой системы;

* адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения, внешней и внутренней среды планируемого объекта и приспособить к,; ним процесс его функционирования.

Предметом науки стратегического планирования является изучение возможностей использования объективных законов, определяющих развитие экономики, разработки и совершенствования методологии и методики решения многообразных проблем стратегического планирования, а также организации его осуществления.

Объект стратегического планирования - деятельность хозяйствующих субъектов, структурных элементов национальной экономики, всей национальной экономики страны с позиций их будущего состояния в ближней и долгосрочной перспективах.