Сущность местного самоуправления

Логичным дополнением к перечисленным реформам стала административная реформа, без которой система домината лишалась необходимой стройности и четкости и которая завершала эволюцию системы местного управления Древнего Рима. Вся Римская империя была разделена на 4 префектуры (причем префекты играли больше гражданскую, чем военную роль и были главными помощниками тетрархов в управлении империей) и 12 диоцезов[24], объединявших по несколько провинций, общее число которых было доведено до 100[25]. Целью увеличения количества провинций было обеспечить более эффективный контроль над меньшими территориями, а также уменьшить власть и значение наместников и предотвратить возможность сепаратистских выступлений. Италия лишилась своего прежнего привилегированного статуса и приравнивалась к обычным провинциям.

Административная реформа проводилась Диоклетианом и завершалась Константином вместе с реформой управления, сутью которой было более четкое разделение функций между различными звеньями центрального правительства. Так, все юридические вопросы - подготовка законов и рескриптов, юридические консультации, прохождение петиций к императору и его решений по ним - были сосредоточены в руках верховного «министра юстиции» - квестора Священной Палаты. Как и прежде два «министра финансов» отвечали соответственно за общественные финансы и за частные владения императора. Вся гражданская администрация до губернаторов и городских советов возглавлялась несколькими региональными преторианскими префектами, которые были лишены военных функций, но стали верховными гражданскими магистратами[26]. Каждый префект действовал как верховный судья и издавал мелкие эдикты. Он имел свои финансы и свою бюрократию. Назначения на дворцовые должности и дворцовые штаты, а также более низкие уровни императорской бюрократии вместе с системой почтовых коммуникаций и сетью государственных агентов (agentes in rebus) контролировались начальником канцелярий, который вместе с этим ведал аудиенциями у императора и дворцовым церемониалом[27].

Доминат как политическая система просуществовал с незначительными изменениями до конца IV в., когда, в 395 г., Римская империя окончательно разделилась на Восточную и Западную, каждая из которых пошла своим особым путем, хотя и сохраняла значительную преемственность с предшествующей системой власти.

Таким образом, эволюция системы местного управления в Древнем Риме на протяжении многих столетий претерпела, по сути, только одно принципиальное изменение. С начала римских завоеваний V - IV вв. до н.э. и вплоть до кризиса III в. Рим активно использовал самоуправляющиеся структуры на местном уровне, которые не требовали ни бюрократии, ни больших государственных расходов. В условиях кризиса эти структуры перестали работать и даже создавали угрозу распада Империи из-за сепаратистских движений. Реформы Диоклетиана были направлены на создание централизованной имперской государственной системы, которая предполагала разветвленную, иерархически организованную бюрократию, требовавшую огромных средств на свое содержание. Переход к такой системе управления стал одной из причин падения Римской империи, хотя в V в. была предпринята еще одна попытка опоры на самоуправляющиеся местные структуры. Не в силах противостоять усиливавшемуся натиску варваров на границы Империи римские императоры пошли по пути создания на ее территории варварских королевств. Однако эти новые государственные образования в конечном итоге отказались признавать слабеющую власть римских императоров, которые совершенно утратили контроль за ситуацией и лишились последних остатков политической власти в 476 г.

Теория местного самоуправления - научное изложение принципов местного самоуправления. Все теории о местном самоуправлении хотели привлечь внимание к двум его аспектам:

- значение местного самоуправления в жизни общества

- роль местных органов власти в государстве. Теория свободной общины (Европейский опыт)

В начале 19 века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Данная теория в качестве основной идеи использовала то, что община является предшественницей государства, а значит, оно должно уважать свободу общинного управления. По этой теории община имеет право на самостоятельность по своей природе. Причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие принципы:

1) Избираемость органов местного самоуправления членами общины

2) Положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и деле, порученные ей государством

3) Местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных.

4) Органы местного самоуправления - органы общин, а не государства.

5) Государственные органы не в праве вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Положительные стороны теории: 1)Быстрое и эффективное решение местных проблем;

2) Местное самоуправление должно основываться на глубоком изучении исторического опыта как такового в данной местности;

3) Наряду с тремя ветвями власти (исполнительной, законодательной и судебной), к примеру, в бельгийской конституции 1831 года признавалась четвертая власть - местная (муниципальная).

Отрицательные стороны теории:

Противопоставление отдельных интересов территории и государства;

Неприкосновенность прав общин и их независимость от государства (территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся территорий).

Общественная (общественно-хозяйственная) теория местного самоуправления

Данная теория на первый план выдвинула негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, она тоже противопоставляет государство и общину, но не во всем, а только в хозяйственных делах. Поэтому всем должно управлять государство, а самоуправление заведовать делами местного хозяйства.

Положительной стороной теории является то, что она по сравнению с теорией свободной общины она менее противопоставляет общину и государство.

С другой стороны данная теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы и частноправовые объединения (промышленные компании, благотворительные общества). Кроме того есть вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, но которые не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государству (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.).

Государственная теория местного самоуправления

Ранее рассмотренные теории не смогли установить правильного соотношения между центральными и местными органами власти. Эта проблема не решена и сейчас. В конце 1ХХ века считалось, что центральное управление должно осуществлять контроль деятельности местных органов власти. Целями этого контроля должно быть обеспечение законности их деятельности и достижение некоторого единообразия для успешности их функционирования. Но контроль не должен подавлять предприимчивость, инициативу, ответственность. Немецкие ученые Рудольф Гнейст и Лоренс Штейн стали основателями государственной теории местного самоуправления.

Согласно этой теории самоуправление - это она из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не чиновниками, назначаемыми правительством страны, а избранными местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления. По этой теории нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных органов власти с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Основатели государственной теории местного самоуправления разошлись во мнениях о специфике местного самоуправления и Лоренс Штейн стал автором юридического направления данной теории, а Рудольф Гнейст - политического.

Юридическое направление государственной теории местного самоуправления

Заключалось в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. А между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Именно это качество, по мнению Штейна отличает органы местного самоуправления от государственных, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Он считал, что никакое ведомство не вправе распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий.

Определяя политическое направление государственной теории местного самоуправления, Гнейст выделял как специфику органов местного самоуправления - их самостоятельность. Он считал, что одна выборность еще не гарантирует реальности местного самоуправления, его самостоятельности, так как для любого чиновника служба является источником существования. Они в интересах своего экономического положения будут служить чуждым обществу интересам. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. А раз они безвозмездны, то их должны занимать состоятельные люди. Так как органы местного самоуправления выполняют государственные задачи, то и замещение этих должностей должно совершаться центральным правительством.

Идеи Гнейста не прижились, но всегда имели сторонников. Противники его теории среди основных недостатков выделяли:

1)Что кроме материальных выгод должностные лица получают другие личные выгоды, связанные с властью и могут их использовать в корыстных целях.

2)Если все управленцы будут состоятельными, то задачи государственного управления будут определяться интересами одного класса.

В мире существуют следующие модели местного самоуправления.

I.. Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австрия).

- отсутствие подчинения по вертикали;

- нет уполномоченных центрального Правительства в муниципальном образовании;

- могут избираться не только должностные лица, но и его заместители;

- контроль за деятельностью органов МСУ отсутствует (недостаточны только в плане выполнения законодательства).

II. Континентальная модель (Германия, Франция, Италия, Африка - бывшие колонии Франции, Латинская Америка)

- прямое сочетание государственного управления и МСУ;

II. (Советская - планово-директивная все уровни занимаются решением всех проблем. (Китай).

В международной практике сложились несколько типов и форм местного самоуправления, которые отличаются друг от друга степенью влияния вышестоящих государственных органов на работу органов местного самоуправления. Это связано с тем, что местное самоуправление содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования. В соответствии с этим система местного самоуправления отражает:

* право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории которой они проживают;

* разделением власти формируется вертикальная система управления.

В международной практике можно выделить три типа моделей местного управления.

Англосаксонский тип отличается большей степенью самостоятельности местных органов и отсутствием выраженного подчинения их Центру. Для этого типа модели характерна высокая децентрализация функций государства в социально-экономической сфере.

Французский тип местного самоуправления характеризуется тем, что основные административно-территориальные структуры одновременно являются и местными образованиями, и органами государственного управления. Высший орган коммуны - муниципальный совет. Из членов совета выбираются мэр и его заместители. Мэр представляет исполнительную власть коммуны и выступает в двух качествах - как глава самоуправления и как представитель центральной власти, так как коммуна является одновременно и государственным органом, и местным образованием.

Смешанный тип местного самоуправления характерен для Японии и Германии. При этом в Японии Закон о местном самоуправлении детально регламентирует его структуру, внутреннюю организацию и компетенции местных органов всех уровней - города, поселка, деревни.

В Германии базовые единицы местного самоуправления - общины, города, районы. В стране требования к структуре органов коммунального управления не унифицированы, в разных землях они имеют индивидуальные черты, наблюдается широкий диапазон типов и форм местного управления.

Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта местного самоуправления не может рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-экономическими условиями. Учитывая региональные особенности Казахстана, можно предположить, что в отдельных регионах могут действовать свои модели местного самоуправления, более отвечающие местным особенностям и интересам.

Это связано с тем, что отдельные регионы страны существенно отличаются друг от друга не только природно-климатическими условиями, но национальным составом, структурой экономики. В районах отгонного животноводства модель местного самоуправления, возможно, будет иметь существенные отличия от модели местного самоуправления Северного или Восточного Казахстана.

Наиболее приемлемой формой местного самоуправления для Казахстана может стать смешанный тип местного самоуправления с преобладанием отдельных черт французской модели, предусматривающей эффективный государственный контроль над органами местного самоуправления в социально-экономической сфере.

Это обусловлено тем, что Казахстан является унитарным государством, сложившийся институт регионального управления базируется на вертикали власти, что обеспечивает проведение единой социально-экономической политики. В целях эффективного сочетания местного самоуправления и государственного управления целесообразно совместить низовые административно-территориальные структуры и органы местного самоуправления. При этом должно произойти совмещение функций глав представительной и исполнительной власти на низших уровнях - города, села, района.

Возможно, для этого потребуется пересмотр административно-территориального разделения страны, чтобы органы местного самоуправления могли работать эффективно, быть наиболее приближенными к населению территории, а местные сообщества - располагали достаточным человеческим, экономическим и финансовым потенциалом для решения своих местных проблем, быть независимыми от вышестоящих инстанций при реализации своих полномочий.

Тема 4. Реформа административно - территориального устройства Республики Казахстан

Административно-территориальная организация государства - утвержденная законом система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления; предусматривает разделение государственной территории на сеть областей, районов, провинций и др.

Административно-территориальное деление система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. В Российской Федерации административно-территориальные единицы -- края, области и районы.

Административно-территориальное устройство, деление территории государства на части: области, провинции, губернии, департаменты и т. п. А.-т. у. любого государства обусловлено его классовой природой, задачами и функциями; цель его - в наиболее эффективной организации и функционировании всего государственного механизма, в особенности системы местных органов государственной власти (местного самоуправления).

В 1991 году Республике Казахстан как новому независимому государству необходимо было избрать свой путь политического развития. Это было важно, так как государство должно было себя позиционировать в мировом сообществе и занять свое место в международном пространстве. Во внутреннем политическом пространстве необходимо было определить логику трансформационных политических процессов в контексте формирования демократической политической системы. Заметим, что модернизационный процесс демократизации местного государственного управления в Республике Казахстан был начат с момента обретения нашей страной своего суверенитета. Хотя существуют и иные взгляды на этот вопрос. В частности, есть такая точка зрения, в которой начало процесса демократизации местного государственного управления во временном отрезке датируется 1985-1990 годами, когда в рамках советского государства стали проводить различные политические реформы, в том числе и в системе государственной власти. Однако, на наш взгляд, этот процесс проходил в рамках либерализации тоталитарной политической системы, усиления в обществе и в системе государственной власти роли Советов и расширение самоуправления. Модернизационный процесс же демократизации местного государственного управления в Республике Казахстан имеет иную доминанту и логику становления и развития в общем контексте строительства демократического государства. Кстати, скептики предвещали недолговечность нашему государству. В частности, по мнению В.Хлюпина и А.Грозина, эффективность механизма государственного управления… вызывает большие сомнения, потому что приводные ремни родоплеменной клановости по силе воздействия всегда превосходили и будут превосходить формализованные принципы государственного строительства. Само построение государства на родоплеменном и клановом принципе, закрывающее дорогу во власть талантливым управленцам, находящимся вне клановой борьбы, - тупиковый путь, ведущий эти страны не к вершинам прогресса, а к средневековой отсталости и зависимости от мирового капитала и транснациональных корпораций» [1]. Однако данный прогноз не оправдался.

Развитие политических и социально-экономических процессов показало в основном ошибочность данных представлений.

В первую очередь уделялось внимание процессу строительства своей государственности. Кроме того, новому независимому государству необходимо было реформировать многие стороны жизнедеятельности общества. Доставшуюся в наследство от СССР политическую систему постепенно стали преобразовывать в демократическую. Это, в свою очередь, требовало решить многие общие и частные государственные вопросы.

Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях. Так, в число наиважнейших задач общенационального уровня встала проблема по реформированию административно-территориального устройства Республики Казахстан. 8 декабря 1993 года был принят Закон РК «Об административно-территориальном устройстве РК», а 19 декабря 1995 года был принят Указ Президента РК, имеющий силу закона, об изменениях к нему. Было стремление создать более упрощенную экономичную и эффективную систему административно-территориального устройства республики. Как известно, в наследство от советской власти независимому Казахстану досталось административно-территориальное устройство, включавшее в себя 19 областей, 1 город республиканского значения, 216 районных административно-территориальных единиц с общей численностью населения немногим более 16,5 млн. человек [2]. А в настоящее время в результате реформирования административно-территориального устройства Республика Казахстан насчитывает 14 областей, 160 районов, 84 города, 195 поселков, 2150 аульных (сельских) округов [3].

Эти и другие политические и социально-экономические реформы, а также иные общественные процессы привели к существенному изменению структурно-функциональных характеристик органов государственной власти. В определенной степени начальный этап государственного строительства РК характеризуется отсутствием ясности в социальном структурировании общества, низкой степенью согласованности и выявления общих интересов и целей различных слоев и групп казахстанского общества. Согласно п. 1 ст. 40 Конституции РК (1995 год), «Президент Республики Казахстан является Главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях» [4]. Президент РК, согласно п. 2 ст. 40, выступает «символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина» [5]. В рамках президентской формы правления статус главы государства позволяет ему находиться «над ситуацией» и «над тремя ветвями власти», в силу этого обеспечивать в условиях переходного периода согласованное функционирование органов государственной власти, создавать наиболее благоприятные предпосылки для дальнейшего развития демократических преобразований. Как отмечает Н.А.Назарбаев, «нам удалось решить непростую конституционную задачу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Создан механизм, обеспечивающий их тесное сотрудничество, а также взаимное сдерживание, недопущение вмешательства. Причем важно было не допустить, чтобы принцип разделения властей создал другую крайность “разделенную власть”» [6]. Президент РК определяет и назначает состав Правительства с согласия Премьер-министра и Парламента РК. В то же время при смене правительств, Президент РК придерживается 50-го барьера, то есть половина состава предыдущего правительства переходит в новый кабинет. Среди политологов РК существует критическая оценка механизма подбора политических деятелей. Считается, что это не достаточно открытый способ и часто определяется номинальная значимость согласия Премьер-министра и Парламента, что указывает на решающую роль главы государства в структурировании и формировании руководящих кадров. В то же время институт президентства предполагает формирование своей команды и менеджерскую политику главы государства в кадровом вопросе, чтобы обеспечить согласованность, коммуникативность и эффективность всех звеньев и уровней государственного управления, в том числе и местного. Кроме того, данный институт обеспечивал и обеспечивает национальную консолидацию нашего государства. Заметим, что особенно актуально это было на первом этапе постсоветского периода. В республике последовательно проводится работа по упорядочиванию системы центральных органов исполнительной власти, сокращению численности государственных органов и повышению эффективности государственного управления на всех уровнях власти. Так, в 1996 году была сокращена штатная численность администрации Президента, аппаратов палат Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за использованием республиканского бюджета, Верховного суда, Генеральной Прокуратуры, Национального агентства по делам печати и массовой информации, Комитета национальной безопасности, Государственного комитета по охране государственной границы, МВД и других министерств, Государственного следственного комитета и других государственных ведомств и комитетов в среднем на 20% [7]. С середины 90-х годов возникла насущная потребность в квалифицированном и мобильном правительстве. «Если в прежние времена в правительство входило 46 министров, председатели госкомитетов, Премьер и его замы, то сегодня это число составляет 15 человек» [8]. Поэтому был осуществлен поэтапный переход к компактному правительству с четкой системой балансов, прав и ответственности, подотчетности и подконтрольности каждого органа и этот процесс до сих пор продолжается. Указом Президента РК от 4 марта 1997 года было проведено сокращение числа самостоятельных структур с 47 до 25, то есть почти на 50%. При этом число министерств было сокращено с 20 до 14, государственных комитетов - с 13 до 6, других ведомств - с 14 до 5% [9].

Впоследствии наблюдается тенденция повторных реорганизаций, затем вновь перереорганизаций министерств, постоянное изменение структуры и функций министерств, увеличение или сокращение диапазона сферы государственного контроля за различными отраслями. Возможно, это было направлено на оптимизацию системы государственного управления. Однако, на наш взгляд, это свидетельствует об отсутствии концепции реформы системы государственного управления. Данная реорганизация министерств и ведомств предполагает передачу некоторых полномочий и ответственности в нижестоящие структуры, повышение роли и функциональной значимости различных департаментов, сокращение дублирующих и промежуточных звеньев, децентрализацию властных полномочий, увеличение ролевой значимости местных органов власти. В этот период наблюдается такая же картина и в реформировании местного государственного управления, определенное изменение его структуры и функций. Таким образом, в системе государственного управления происходит отход (хотя и непоследовательный) от преимущественно административных методов к политико-экономическим. В то же время Республике Казахстан еще предстоит создать свою концепцию государственного управления, которая будет учитывать опыт либерально-демократических стран иь казахстанские традиции. В частности, в «Стратегии-2030» отмечается, что «наша задача - создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики: сформировать Правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [10]. Несомненно, после обретения суверенитета и перехода к более либерализованным формам государственного правления, в отношении «центр - периферия» по-прежнему главенствующее положение занимает центр новых независимых государств. Заметим, что органы местного государственного управления Республики Казахстан до 2001 года действовали согласно Закону «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» (1993 год). Данный Закон имел свои определенные недостатки, например, он не только не разграничивал функции и полномочия между областным и районным уровнями власти, но и не устанавливал четкой грани между полномочиями центра и регионов. Позднее, в 2001 году, был принят новый Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», который определил более слаженную и четкую систему местного государственного управления, а также обусловил полномочия местных исполнительных органов на всех уровнях, специфику взаимоотношений и так далее. Как известно, в Конституции Республики Казахстан от 1995 года отмечается, что в нашей стране признается местное государственное управление и самоуправление. Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на конкретной территории. Если местные представительные органы - маслихаты - являются выборными органами, то местный исполнительный орган возглавляет назначаемый Президентом РК аким соответствующей административно-территориальной единицы, который является представителем Президента и Правительства Республики на местах. Президент РК, таким образом, посылает своего представителя до средних звеньев государственного управления.

Остальные кадровые звенья в системе местного государственного управления формируются самим главой - акимом, а также посредством конкурсного отбора. Конкурсный отбор кадров на государственную службу был впервые введен в Республике Казахстан среди стран СНГ. Как отмечает Н.А.Назарбаев, «если раньше могли сказать, что существуют скрытые или не скрытые механизмы кадровой поддержки той или иной нации, то сегодня впервые в СНГ мы создали систему объективного конкурсного отбора кадров на государственную службу. Более девяти тысяч человек приняли на жесткой конкурентной основе через тендер, но не по принципу национальности» [11]. Таким образом, создается вертикальная структура власти, однако определенная неразвитость демократических политических институтов (выборы и многопартийная система) усиливает зависимость нижестоящих органов от вышестоящих, а также подчиненных от руководителя, укрепляя патрон-клиентские отношения и так далее. Республика Казахстан, как и другие государства СНГ, получила в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой, обществом. В первые годы после обретения в 1991 году независимости перед Казахстаном стояли многие задачи. Среди них приоритетными были такие, как строительство основ государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности и так далее. На этом этапе централизация государственной власти была оправданной. Однако сейчас в определенной степени излишняя централизация власти только сдерживает дальнейшее позитивное демократическое политическое развитие страны. При этом трансформация территориальной структуры управления и его всесторонняя децентрализация рассматриваются как важная задача в процессе создания плюралистической демократии и строительства гражданского общества [12].

На современном этапе политического развития суверенного независимого Казахстана на первый план выдвигается проблема децентрализации и демократизации местного государственного управления. Конечно, сейчас основной блок проблем, в целом детерминирующий развитие процессов децентрализации, связан с переносом акцента с макро- на микроуровень в решении и реализации реформ [13]. Кроме того, излишняя централизация власти создала бы опасность стратегического отставания от некоторых стран Содружества. В своем послании народу Казахстана Президент РК Н.А.Назарбаев одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления определил децентрализацию государственных функций от центра к регионам.

Децентрализация государственного управления представляется действенной, поскольку повышает эффективность работы органов государственной власти, как на высшем уровне, так и на местном, и позволяет гражданам принимать политическое участие в процессе принятия политических решений на местах. То есть создается возможность гражданам принимать непосредственное политическое участие в процессе управления страной. Именно местное самоуправление формирует определенную действенную связь между правительством и обществом, что является основным элементом эффективного управления.

Кроме того, местное самоуправление является мостом в процессе образования полноценного гражданского общества. Также, по мнению многих ученых, процесс децентрализации в дальнейшем предопределяет стабильный экономический рост практически во всех сферах жизнедеятельности общества.

Дискуссии о желательности и нежелательности выборов акимов, реформе местного государственного управления и самоуправления являются в настоящее время одной из долгоиграющих и обсуждаемых тем казахстанской политической жизни. Оппозиция видит в выборности областных, городских, районных акимов возможность сделать местные властные структуры ответственными и подотчетными населению. Но среди оппозиционеров существуют различия.

Так, лидеры политической партии «Азамат» в различных СМИ высказывают свою позицию о том, что уже готовы взять на себя бремя ответственности быть акимами Астаны и Алматы и, будучи на этих постах, подготовить свободные выборы акимов. Лидер казахстанских коммунистов С.Абдильдин в своих выступлениях в СМИ более сдержан насчет темпов, считая, на первом этапе достаточным проведение выборов в южных областях Казахстана, где отсутствуют «сепаратистские настроения». Распространение выборности на другие регионы лидер коммунистов полагает целесообразным в последующем периоде.

По мнению казахстанских исследователей Ю.Булуктаева и Т.Исмагамбетова, «авторитаризм», «всевластие и бесконтрольность» отнюдь не исчезают с избранием акима. Они просто переносятся на уровень области, так же, как диктат Москвы некогда сменился диктатом местного чиновничества.

Избранный аким получает свободу действий не только от избравшего его народа, но и от центральной власти. Что следует за этим, предсказать труда не составляет - хаос! И совершенно неслучайно, что именно под воздействием демократов «четвертой волны» была озвучена в 1998 году на «круглом столе» по местному управлению идея расширения прав маслихатов и подконтрольности акимов [14].

По мнению Е.Пастухова и Д.Маслова, выборность акимов всех уровней - это не только несвоевременно, но и весьма опасно для такого государства, как Казахстан, поскольку реализация данного предложения сопряжена с угрозой регионального сепаратизма со всеми вытекающими отсюда последствиями [15].

Кроме того, всевластие и самодурство акимов давно стало притчей во языцех. Однако проблема в том, что демократические выборы акимов приведут к худшей ситуации, нежели в России. Мы получим типично восточные деспотии на уровне регионов Казахстана. Один раз, получив с помощью демократических выборов власть, та или иная группировка местной элиты уже никогда не отдаст ее [16].

В то же время необходимо всесторонне изучить опыт соседних государств, например Российской Федерации, в области процессов децентрализации. Политическая история некоторых западноевропейских государств с высокоразвитой экономикой свидетельствует, что даже в условиях утвердившихся демократий не сразу приступают к децентрализации органов государственного управления.

Некоторые страны прошли именно такой путь. Например, Италия и Франция стали проводить политику децентрализации в конце 1970-х - в начале 1980-х годов, а в Великобритании при всей демократии местного государственного управления и развитой системы самоуправления до сих пор существует система назначений руководителей графств (наподобие наших областей). По-видимому, для процесса децентрализации органов государственного управления и самоуправления необходимо наличие определенных предпосылок. Государства цивилизованных стран Запада не командуют экономикой, не решают непосредственно хозяйственных задач, а воздействуют на экономику и производство через законы, помогают, координируют, определяют ориентиры общего движения. Главнейшим для органов местного государственного управления является выявление потребностей людей, после чего в соответствующую отрасль вкладываются деньги, и результат деятельности приносит пользу как производителям, так и потребителям. В подобной социально-ориентированной экономике функции министерств состоят не в обладании собственностью, а в управлении, регулировании общественных процессов, оказании помощи людям, организациям, то есть в создании условий для нормальной работы и жизни. Здесь распределительные механизмы выключены из государственной политики [17].

Россия с ее 89-ю субъектами шести разных статусов (разных моделей государственного управления - двух- или трехуровневого и самоуправления - одно- или двухуровневого в период правления Б.Ельцина) занимает по сложности состава первое место в мире. А если принять во внимание ее полиэтничность и поликонфессиональность, то задача удовлетворительного разграничения полномочий может быть охарактеризована как беспрецедентно трудная. В стратегическом плане ее решение связано с упорядочением субъектного состава Федерации и, особенно, с укоренением в политической культуре страны базовых ценностей законопослушания и терпимости. Тем не менее за относительно короткий период с 1991 по 2002 годы был пройден большой путь - от политического «перетягивания каната», когда разграничение предметов ведения и полномочий становилось разменной монетой в борьбе соперничающих политических лидеров, к относительно упорядоченному и преимущественно правовому протеканию этого процесса [18].

Политические реформы в РФ по децентрализации органов государственной власти дали крайне противоречивые результаты. Так, например, К.Росс считает, что результатом стало формирование крайне асимметричной федерации со слабым федеральным центром и могущественными субъектами Федерации. Слабость российского государства и федеральной Конституции создала ситуацию, когда федеральные власти не в состоянии охранять и поддерживать универсальные демократические принципы на территории всей страны и защищать права граждан в регионах, где правят сегодня авторитарные лидеры. Основой отношений между центром и периферией в России стали политические и экономические связи, подменившие собой правовые и конституционные процедуры [19].

В 1992 году Ельцин вынужден был подписать Федеративный договор, который значительно расширял полномочия регионов и республик в их внутренних делах… Учредительные конституционные соглашения и сопутствующие им институциональные структуры, которым предстояло определять дальнейшую траекторию развития российского федерализма, были выстроены «в период неопределенности», в условиях слабости и раскола федеральной власти и, что особенно важно, еще до ратификации российской Конституции. В результате создателями основополагающих политических и экономических институтов в российских регионах стали не новоизбранные демократы, а вышедшие из рядов старой номенклатуры авторитарные лидеры, которые стремились использовать для легитимизации своей власти не демократию, но национализм и сепаратистские требования [20]. Как указывает К.Росс, ряд регионов, недовольных своим «второстепенным положением» в рамках Федерации, в одностороннем порядке повысил свой статус до статуса республик. Так, Астраханская, Амурская, Челябинская, Читинская, Калининская, Пермская, Оренбургская, Курганская, Свердловская и Вологодская области, а также Санкт-Петербург и Приморский край либо заявили о своем суверенитете (или республиканском статусе), либо предупредили о намерении сделать это в будущем. С момента подписания Федеративного договора важнейшей проблемой для России стал вопрос о том, как отвоевать назад некоторые из прав, дарованных регионам в 1992 году, повысить уровень централизации и усилить федеральные структуры, укрепив их власть над республиками и регионами [21].

Заметим, что экономические неравенство республик и регионов в рамках Российской Федерации является одним из важнейших источников межрегиональной напряженности и недоверия между субъектами Федерации. Понятно, что ельцинская склонность подписывать двусторонние соглашения с отдельными субъектами Федерации вряд ли способна ослабить эту напряженность и смягчить недоверие. Напротив, ситуация, как представляется, ухудшается, тем более что для этого есть объективные основания. Если в 1990 году 10 наименее развитых регионов России отставали по производству промышленной или сельскохозяйственной продукции на душу населения от наиболее развитых в 2,3 раза, то к 1996 году разрыв увеличился до 4,5 раза. Существуют громадные различия и в степени зависимости отдельных субъектов Федерации от федеральных субсидий и трансфертов. Так, например, в 1996 году доходная часть бюджета Ингушетии примерно на 79,3% формировалась за счет федеральных трансфертов, тогда как для Липецкой области соответствующий показатель составлял 1,2%. Не вызывает сомнений, что столь высокий уровень межрегионального неравенства разжигает напряженность и подозрительность между региональными элитами и усиливает межрегиональную конкуренцию в сфере распределения федеральных субсидий [22].

Одни республики, те, что побогаче ресурсами, вовсе ничего или почти ничего годами не отчисляли в федеральный бюджет (Якутия, Карелия, Башкирия, Татария, паразитируя на Федерации, которая вынуждена содержать вооруженные силы, центральный бюрократический аппарат, таможенные и пограничные службы, черпая средства из кармана граждан. Другие, бедные, откровенно существуют на колоссальные федеральные дотации, покрывавшие в 1994 году в Горном Алтае 84% расходов местного бюджета, в Калмыкии - 81%, в Туве -79%, в Северной Осетии - 71%, в Кабардино-Балкарии - 72%, в Корякском округе - 82%, в Агинском - 83%, в Дагестане - 88%, а в Ингушетии - 91% [23].

Выросшая самостоятельность региональных руководителей сразу же поставила под вопрос действенность центральной власти. В России, конечно, есть законодательство, закрепляющее вопросы ведения и компетенцию, но в нашей стране законодательство традиционно не есть норма поведения. Поэтому, наряду с устранением содержательной неполноты и противоречивости федеральных законов, особенно важно усилить защиту предусмотренного этими законами правопорядка [24].

Правление В.Путина началось с реформы именно федеративной системы. Какие бы субъективные и привходящие причины не толкнули президента на эти масштабные действия, объективно они являются весьма значимыми и могут, при последовательном осуществлении, иметь колоссальные последствия как для нынешней Российской Федерации, так и для новых независимых государств, возникших в 1991 году на пространствах исторической России. Создание семи регионов, объединяющих каждый по 10-15 субъектов - и республик, и областей, и краев, поскольку управление этих макрорегионов полностью формируется из Москвы и подчиняется федеральным законам, - безусловно, может рассматриваться как унитаристская надстройка над Федерацией. Тем самым последняя в новой системе государственного устройства, конституционно пока не прописанной, фактически превращается в местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства, разделенного на руководимые из Кремля генерал-губернаторства или наместничества [25].

Неслучайно В.Путин, обретя верховные полномочия, первым делом занялся укреплением «властной вертикали» и ослаблением «всевластия местных бояр». Президент Путин 13 сентября 2004 года (после событий в Беслане), в понедельник, объявили о начале самой широкомасштабной реформы в новейшей истории России. Отныне Москва прекращает практику выборов губернаторов в российских регионах, организует новую систему безопасности и создает некую общественную палату для контроля над действиями исполнительной власти.

Теперь российских губернаторов не будут выбирать прямым голосованием. Это сделает законодательное собрание региона по представлению президента. Выборы губернаторов были одним из ключевых элементов той демократической системы, которая образовалась в России после бурных процессов политической либерализации 1991 года. Однако проблема заключалась в том, что в условиях отсутствия системы общинного самоуправления западного образца, а также развитой партийной системы выборы губернаторов привели к их феодализации. Было, правда, существенное отличие от времен европейского феодализма. Губернаторы стали править согласно типичной восточной и в то же время старой традиции. Они вполне демократическим путем брали регионы в кормление и стремились закрепить такое состояние дел как можно дольше, если не навсегда.

Возникла парадоксальная ситуация. Выборы губернаторов рассматривались как важный элемент либерализации и демократизации, в то же время выбранные губернаторы всеми силами стремились утвердить свое единоличное право на кормление и устанавливали в регионе вполне авторитарный порядок. Самое большое разочарование для демократов заключается в том, что ключевой демократический институт в России - выборы губернаторов - привел к прекращению развития институтов гражданского общества в регионах. Россия фактически разделилась на множество «феодальных владений» [26]. Как видим, политический опыт РФ в области политической модернизации местного государственного управления весьма поучителен. И это показывает, что в первую очередь необходимо принять законы о «Местном самоуправлении», где необходимо четко разграничить его компетенцию.

В то же время, на наш взгляд, актуализация процесса децентрализации органов государственной власти Республики Казахстан на данном этапе закономерна. Поскольку именно сейчас в РК произошел качественный сдвиг в развитии государства и привел к существенным изменениям во всех сферах жизнедеятельности казахстанского общества. Неслучайно в Послании народу Казахстана в 2004 году Президент РК Н.А.Назарбаев одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления определил децентрализацию государственных функций от центра к регионам. Можно с уверенностью сказать, что на данном этапе развития РК есть все предпосылки: политические, социокультурные, экономические, духовные и иные для успешной децентрализации органов власти. По результатам социально-экономических преобразований Республика Казахстан является лидером среди стран не только Центральноазиатского региона, но и некоторых других государств, входящих в СНГ. Однако процесс децентрализации местного государственного управления не должен идти в разрез общей стратегии национальной консолидации казахстанского общества.

Закономерность процесса децентрализации органов власти определена произошедшими в стране качественными сдвигами в период трансформации системы. Поэтому можно сделать вывод о том, что процесс децентрализации органов власти возможен при определенных количественных изменениях в обществе, в результате огромной трансформации государственной власти, разделения властей, демократизации общества, приобретения населением политических прав и свобод, введения частной собственности, процесса разгосударствления и приватизации, распада сверхцентрализованного тоталитарного государства. В настоящее время возникло значительное число частных предпосылок в социально-экономической, политической, культурной областях жизни казахстанского общества, которые могут стать фундаментом для децентрализации органов власти.

Конечно, практически во всех посттоталитарных странах процесс децентрализации зависит от многих важных и второстепенных факторов. Среди этих факторов выделяются такие, как четкая политическая приверженность процессу децентрализации, наличие нужных политических, экономических, финансовых, юридических, организационных, людских и иных ресурсов, от организационных возможностей местных органов власти по проведению административной политики, от способности и готовности административных кадров местных органов власти к решению стоящих перед ними задач, от культурных предпосылок, таких, как ценности, отношение и модели поведения граждан, а также местных политических деятелей и администраторов, и того, в какой степени они способствуют децентрализованному управлению и так далее. На наш взгляд, политическая приверженность процессу децентрализации, то есть готовность соответствующих политических субъектов на общегосударственном и более низких уровнях осуществлять передачу полномочий, является одной из главных предпосылок любой децентрализации. В то же время, как указывают ряд исследователей, заявления политических деятелей, которые иногда на словах соглашаются с передачей полномочий, но на деле пытаются увековечить централизованную систему, нельзя путать с приверженностью.

Организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов управления служит административно-территориальное деление страны. Казахстан имеет 14 областей, два города с особым статусом: Алматы - город республиканского значения и Астана - столица; 84 города, из них 39 - республиканского и областного подчинения, 160 районов, 10 районов в городах, 200 поселков, 2150 аульных (сельских) округов.

Различают следующие уровни местных органов государственного управления:

Областные: органы государственного управления 14 областей и двух городов Алматы и Астаны.

Районные: органы государственного управления 160 районов и 79 городов имеющих такой же статус, что и районы.

Сельские: акимы сел и сельских округов.

8 декабря 1993 года - в целях обеспечения конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти, приведения административно-территориального устройства в соответствие с Конституцией страны принят Закон “Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан”,

Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан Закон РК от 8 декабря 1993 года

Сноска. В тексте после слова "Раздел" цифры "I - IV" заменены соответственно цифрами "1 - 4" - Законом РК от 20 декабря 2004 г. N 13 (вводится в действие с 1 января 2005 г.).

Раздел 1. Общие положения

Статья 1. Система административно-территориального устройства Республики Казахстан

В систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.

Статья 2. Категории административно-территориальных единиц

Для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты.

Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики.

Регионами являются область, район и аульный (сельский) округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства.

Населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном законом порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами.

Населенные пункты, находящиеся на территории Республики Казахстан, подразделяются на городские и сельские.

К городским населенным пунктам относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки; к сельским - все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности.

Районом в городе является район в городе областного значения, городе республиканского значения, столице с численностью населения свыше 400 тысяч человек.

Сноска. В статью 2 внесены изменения - Законом РК от 11 мая 2004 г. N 552 (порядок введения в действие см. статью 2).

Статья 3. Категории городов и других населенных пунктов