Сущность местного самоуправления

Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Возглавляющий его ревизор является местным служащим и подчиняется непосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главе исполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет, рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либо пользоваться услугами ревизионного управления сопредельной общины.

Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Так, в Баден-Вюртемберге существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого проверяют правомерность финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать соответствующие меры. Внешний финансовый контроль также является постоянным.

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Проблемы, с которыми приходится сталкиваться органам местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.

Правовые основы местного управления

В конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Как известно, конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В Соединенных Штатах, - пишут Ч.Белл и Ч.Прайс, - существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления - штатный, поскольку регулирование вопросов деятельности местных подразделений не входит в компетенцию Союза. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие муниципалитеты - креатуры штатов, подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов. Так, например, известный американский специалист в области муниципального управления Ч.Адриан отмечает, что с конституционной точки зрения, местные органы составляют часть органов власти штата. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления - креатуры штата подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц, - пишет Ч.Адриан. Вместе с тем, федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений являются факторы экономического порядка; к их числу прежде всего относятся федеральные займы, федеральное гарантирование займов, получаемых муниципалитетами из других источников, а также субсидирование деятельности муниципалитетов. Важной вехой в установлении связей муниципалитетов и федеральных властей считается 1932 год. Именно тогда, в период великой депрессии, по инициативе Ф.Рузвельта, был принят первый федеральный закон, в соответствии с которым всем заинтересованным муниципалитетам были предложены ссуды и одновременно установлен ряд требований, которые должны были выполняться при реализации всякого финансируемого в соответствии с этим законом проекта.

Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции - субсидии специального назначения. Конституционной основой появления субвенций стал раздел 8 статьи 1 конституции США, устанавливающей право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего народного благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа. Однако, вместе с тем, развитие системы субвенций привело к тому, что многие из федеральных программ оказались не скоординированными между собой и вследствие этого малоуправляемыми. Дело дошло до того, что центральные федеральные ведомства часто не имели точных сведений даже о том, сколько целевых программ существует.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, субвенции остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, конституции всех штатов можно подразделить на две группы.

В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).

Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (см.ст.10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц.

Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство). Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов (например, создание новых муниципальных должностей) [Grant, Nixon, 54]. Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия - узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, - отмечает Л.Браун. - Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.

Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов. В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства. Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов. Так, Законы об охране окружающей среды и об исправительных учреждениях, принятые в штате Нью-Йорк, предоставляют соответствующим департаментам штата право устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания по всем вопросам, которые входят или будут входить в их компетенцию. Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.

Существенное место в правовой системе регулирования органов местного управления занимают различного рода нормативные акты, в том числе и судебные решения, регламентирующие их отношения с федеральными властями. Американская правовая доктрина традиционно считает, что эти отношения могут поддерживаться с санкции и при посредничестве властей штатов. При этом суды и органы штатов опирались на положение X Поправки к Конституции США, которая гласит: Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам, и использование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом.

Правовой статус органов местного управления определяется также положениями, содержащимися в формальных и неформальных мнениях генеральных атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совещательное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юридические службы ряда департаментов. Все эти документы, как правило, содержат узкое толкование актов о полномочиях муниципалитетов, поскольку их основой служат решения судов по аналогичным вопросам. Органы муниципального управления считаются с разъяснениями атторнеев, аудиторов и представителей юридических отделов департаментов (хотя в общем-то они не являются обязательными для муниципалитетов), так как в противном случае их действия могут быть опротестованы.

В 1985 г. Верховный суд Соединенных Штатов вынес принципиально важное решение по делу Lawrence County v. Lead School District, в котором установил, что новое федеральное законодательство не противоречит Конституции. Это означало и отход от традиционного толкования X Поправки к Конституции в плане ограничения отношений федерации и местных органов. Указанное законодательство, подтвержденное данным судебным решением, знаменовало собой и определенное изменение политики нового федерализма, в соответствии с которой на штаты возлагалась основная ответственность за финансирование местных программ.

Система правового регулирования органов местного управления в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно часто противоречат друг другу. Это предопределяет определенную сложность комплексного анализа указанной проблемы. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему; Конституция Калифорнии, например, предусматривает, что графство или город могут принимать и применять на своей территории любые решения и распоряжения по местным, полицейским, санитарным и иным вопросам не нарушая общих законодательных норм (ст.11, 7). Фактически, речь идет о признании общей компетенции и о негативном регулировании. Генеральные статуты Коннектикута, напротив, устанавливают, что местные органы власти могут предпринимать лишь действия, прямо предписанные или разрешенные им законом - классический пример позитивного регулирования.

Органы самоуправления

В общем и целом в настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships). Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида. Так, графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые вилиджами, есть в 17 штатах. Основа классификации административно-территориальных единиц отдельных штатов США первоначально зависела от численности населения и степени урбанизации той или иной административной единицы. В настоящее время размеры территории и число жителей муниципальных единиц могут значительно колебаться. Так, например, статус сити имеют город Шерилл (штат Нью-Йорк), где проживает около 3 тысяч жителей, и 17-миллионный город Нью-Йорк. В муниципалитетах, именуемых бороу, вилиджи, тауны, как правило, проживает не более 10 тысяч человек. Однако в тауне Хемстед (штат Нью-Йорк) насчитывается более 40 тысяч жителей, что превосходит численность населения 47 из 62 городов этого штата. В целом, как правило, статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а статус бороу, вилиджа, тауна и тауншипа - пригородные поселения.

Действующая муниципальная система США достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в конституциях и законах отдельных штатов.

Деконцентрированный характер системы муниципальных органов в США обусловлен самой формой государственного устройства этой страны. В условиях федерации организация местного управления в США составляет предмет ведения каждого из 50 штатов; в каждом штате имеется свой ассортимент муниципальных единиц.

Муниципалитеты

В муниципальных корпорациях (сити, бороу, вилиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всего тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны с населением превышающим 100 тыс. проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии).

Из различных видов муниципальных корпораций наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями, в которых проживает в целом более 160 млн. человек. Урбанизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения страны. Неслучайно в США нередко отождествляют местное управление и политику с городским (муниципальным) управлением и политикой.

В США численный состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества (в сравнении , например, с Великобританией). Средняя численность городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов: во многом это реакция на существовашие в начале ХХ в. избирательные машины, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны политических партий. Так, ст. 2, 6 конституции Калифорнии устанавливает: (а) Все органы управления правосудием, школами, графствами и городами являются непартийными; (b) ни одна политическая партия или центральный комитет партии не могут выдвигать, поддерживать или предлагать кандидата в непартийный орган.

Выборность и коллегиальность муниципальных Советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается также в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях между представительной и исполнительной властями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением. На основании данных переписи Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.

Функциональная роль местных Советов в рамках муниципальной организации в США связана с их положением в механизме местного управления. В Великобритании, например, Советы признаются носителями власти муниципальной корпорации, вследствие чего компетенция других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от полномочий Совета. В США сходное решение вопроса характерно для многих муниципальных хартий, устанавливающих систему местного управления типа Совет-слабый мэр. Классификация функций муниципальных Советов выделяет нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся прав и интересов населения (законодательная функция), установление главных направлений муниципальной активности (политическая функция), разрешение текущих управленческих дел (например, вопросов о заключении контрактов), выдаче различных решений, о назначении на должности (функции текущего управления) и контроль за исполнительным аппаратом. Однако эта схема не учитывает особенностей реальной жизни, обусловленных разнообразием организационных форм муниципального управления в США, несоответствием юридических моделей и практики, а также действием определенных тенденций в развитии муниципальных институтов.

Значительное влияние на положение муниципальных Советов в США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих Советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом.

Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра. Разумеется, он должен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет). Порой можно услышать мнение, что положения муниципальных хартий о гражданстве кандидата на пост мэра не имеет смысла, поскольку трудно представить, чтобы население муниципалитета захотело бы выдвинуть на пост мэра иностранца. Скорее всего, данное требование муниципальных хартий - не более, чем дань традициям, истории страны, а не столько юридическое предписание.

Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Известны множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла муниципальный Совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Если формальные полномочия мэра в этой сфере и не предусмотрены, традиционным является то, что мэр осуществляет контроль за деятельностью местной полиции. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности за нарушения местных нормативных актов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.

Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.

Разновидностью муниципального управления, при которой Совет юридически доминирует над исполнительной властью муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы Совет-мэр с так называемым слабым мэром, преобладавшей в США вплоть до начала XX века. Эта модель характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для такой модели управления характерно наличие в деятельности муниципальных Советов значительного числа текущих вопросов. К компетенции сильного Совета относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия Совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти.

В настоящее время модель Совет-слабый мэр существует в первоначальном виде в основном в небольших поселениях - примерно в двух третях городов США с населением от 5 до 10 тыс. человек.

Другая, более распространенная сегодня разновидность модели Совет-мэр, при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета (сильный мэр), начала приобретать в США популярность с 80-х годов XIX века. Ее прототипом в известной степени послужила структура федеральной власти, правовое положение президента США среди других центральных органов власти. Сильный мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении Совета; любой серьезный конфликт между мэром и руководителем подразделения административного аппарата обычно влечет увольнение последнего. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. Мэр как бы персонифицирует муниципальную корпорацию, Совету же отводится роль своеобразного критика и, в большинстве случаев, от него требуется лишь механическое одобрение начинаний и проектов, исходящих от мэра, от исполнительной власти. При сильном мэре им обычно формируется команда помощников - профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра. В ряде городов основной фигурой команды является назначенный мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей местных служб и управлений и, прежде всего, в вопросах финансов и подборе кадров. Модель Совет-сильный мэр преобладает в больших городах США. Институт мэра в том виде, в котором он существует при системе Совет-сильный мэр, позволяет достичь хороших результатов в организации местного управления. Особенно это имеет значение в крупных городах. Множество проблем больших городов (недостаточное финансирование, уменьшение числа муниципальных служб, расовые, национальные, социальные и иные конфликты) невозможно было бы разрешить без сильного, располагающего значительными властными полномочиями мэра. Понимание этого заставляет все новые муниципалитеты вносить соответствующие изменения в свои хартии и учреждать пост сильного мэра.

Комиссионная система управления сегодня является наименее популярной моделью местного управления, впервые была использована в 1901 году в городе Галвестон (штат Техас). При этой модели местного управления население избирает обычно на 4 года муниципальный Совет, состоящий из 3-5 человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа - муниципального Совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципального Совета, и главной функцией его как мэра является то, что он председательствует на заседаниях Совета.

Комиссионная модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно, если члены Совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым развяжут друг другу руки. Кроме того, следует учитывать, что каждое такое подразделение с членом муниципального Совета во главе может действовать обособлено, поскольку возможности для координации их деятельности довольно ограничены. В результате таких действий может возникнуть несколько местных исполнительных органов, функционирующих независимо друг от друга.

Совет-менеджер (управляющий). Значительно большей популярностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный Совет (избираемый, как и в других случаях, населением) назначает - т.е., фактически, нанимает - менеджера (управляющего). Модель Совет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу - менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным Советом. В этом случае Совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Контракт заключается с кандидатом, набравшим простое большинство голосов. Кроме того, Совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной или же по другой причине, которую Совет сочтет убедительной. Необходимо также заметить, что модель Совет-менеджер подчеркнуто ориентирована на тип отношений, характерный для фирмы или корпорации.

Согласно хартиям различных муниципальных образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим:

o координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;

o готовить и представлять на утверждение Совета годовой бюджет муниципалитета;

o контролировать исполнение решений Совета;

o представлять Совету рекомендации, требующие его решения.

Модель местного управления Совет-менеджер продемонстрировала на практике и во времени свою жизнеспособность. Интересно отметить, что графства, организационная структура которых в США является одним из самых архаичных институтов местного управления в этой стране, начинают вводить должность менеджеров. Причем в ряде из них предусмотрено право жителей графства отказать в увольнении менеджера, несмотря на такое решение местного Совета. И наоборот, может быть отозван член Совета графства, проголосовавший за увольнение менеджера, если большинство жителей считает увольнение несправедливым. В настоящее время такая практика стала применяться во многих штатах страны. В тех случаях, когда внесение соответствующих изменений в хартию муниципалитета невозможно или сопряжено с большими трудностями, местные Советы принимают решения об учреждении должности административного помощника. Тогда полномочия последнего производны от компетенции муниципального Совета и весьма незначительны.

Вместе с тем, ряд исследователей местного управления в США называют модель Совет-менеджер антиамериканской, считая недопустимым, что лицо, занимающее такой ответственный пост и во многом определяющее местную политику, не избирается населением. Тем не менее, очевиден интерес муниципальных органов к этой модели управления, позволяющей решать проблемы местного хозяйства на профессиональной административной основе.

Следует отметить, что и при данной модели возможно существование поста мэра, выполняющего, как и в первом варианте, церемониальные функции (в основном связанные со статусом председателя муниципального Совета). Чаще всего мэром избирается один из членов Совета. Он не имеет права вето, и в очень редких случаях ему предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, например в случае чрезвычайного положения на территории муниципалитета.

Графства

В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления негородской территорией; всего в стране в начале 90-х гг. XX в. насчитывалось немногим более 3000 графств. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства чрезвычайно разнообразны. Всего на их территории проживает 189,7 млн. человек, т.е. 87% населения страны. Свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 137 графств (4%) насчитывают по 250 тыс. населения и более. В совокупности в последних проживает 48,7% общего числа жителей графств. Из них в 19 проживает по 1 млн. и более жителей. Графства первоначально создавались для достижения двух основных целей. Первая состояла в оказании содействия штатам в выполнении ими таких функций, как оправление правосудия и проведение выборов, вторая - в предоставлении услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка. Границы многих графств, сложившиеся много лет тому назад, устарели. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, органы графств играют существенную роль в местном управлении штатов Юга, в то время как в штатах Новой Англии (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс и др.) многие функции графств осуществляются таунами.

В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т.д. В одних графствах численный состав Советов очень мал ( 3-5 членов), в других - более многочисленны (до 30-50 членов). В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности - таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.

Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. Большим авторитетом в графстве пользуется фигура шерифа, который обычно избирается населением на 2-4 года. Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т.п. Надзор за соблюдением законов составляет главную обязанность атторнея графства, который чаще всего избирается местным населением, но иногда назначается атторнеем штата или даже губернатором. Атторней занимается расследованием преступлений, представляет интересы графства в суде. Расследование дел об убийстве проводит коронер, обычно также избираемый местным населением. Асессор графства занимается определением размеров налогов и регулирует практически все вопроса сбора налогов, а аудитор в графстве наблюдает за правильностью расходования денежных средств и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей графства выполняет функции руководителя финансовой службы графства, то на клерка графства возложены функции секретаря Совета графства. В последнее время под влиянием Национальной муниципальной лиги все больше графств стали использовать на своей территории (по аналогии с городами) форму управления Совет-менеджер, которая имеет свои разновидности, в зависимости от характера взаимоотношений менеджера с Советом, способом замещения должности менеджера и круга его полномочий. Менеджер назначается Советом графства, который устанавливает оклад менеджера и может уволить его по своему усмотрению. В ряде штатов предусмотрено право жителей графства отзывать членов Совета графства, отказывающихся уволить менеджера, против которого проголосовала большая часть населения графства. В настоящее время эта форма организационной структуры применяется в 513 графствах (из 3042) 33 штатов страны.

Специальные и школьные округа.

Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.п.).

Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.

Границы округов не обязательно совпадают с границами административно-территориальных единиц; округ может охватывать часть или всю территорию графств и муниципалитетов или даже выходить за пределы одного штата.

В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением либо назначаемых властями штата или местными органами.

Школьные округа в США традиционно выделены в особую группу специальных округов. Все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в штате регулируется и осуществляется департаментом просвещения штата и местными школьными округами.

В школьных округах создаются избираемые населением Советы, которые обладают правами взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами организации школьного образования.

Таким образом, одним из основных условий хорошей работы местных властей является правильный выбор организационной структуры управления. Данный вопрос регулируется в США хартией органа муниципального управления и относится к сфере дел, в которые власти штата традиционно не вмешиваются.

Компетенции органов самоуправления

По сравнению с довоенным периодом функции местного управления в США стали заметно шире. Причины этого - урбанизация, государственно-монополистические тенденции, рост населения и демографические сдвиги, энергетические и транспортные проблемы и некоторые другие факторы.

Наибольший объем компетенции местных органов - в области социального обслуживания и коммунального хозяйства; важное место в их деятельности занимают вопросы административно-управленческие, меньшее место - управление в хозяйственной сфере.

В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения, что в США является функцией типично местной, хотя и производной от компетенции штата (делегированной). К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и т.д. В некоторых штатах полномочия в области образования осуществляются специальным ведомством, создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в большинстве штатов - независимыми школьными округами. Финансируется школьное обучение за счет местных налогов на собственность и дотаций, получаемых от штатов и федерации.

В каждом штате имеется департамент просвещения, который руководит начальным и средним образованием и в ряде случаев имеет решающее слово в вопросах организации школ и контроля за наличием учебников, школьным оборудованием и т.д. Большими полномочиями в руководстве образованием располагает и губернатор штата, осуществляя надзор в этой области. Таким образом, понятие независимости школьного округа означает, главным образом, независимость от самих местных органов данной территории, чем от вышестоящих. Даже там, где орган управления города сам создает школьный комитет, этот последний действует в значительной мере автономно от органа местной власти, а его бюджет не подлежит контролю городского Совета.

Несмотря на то, что система образования поглощает большую часть средств, имеющихся у местных органов, и что в ней занято большинство служащих местных органов, бедность школ, неполнота школьных программ продолжают оставаться острой проблемой США.

Централизация школьного дела, кроме преимуществ, связанных с унификацией условий образования и организационной структуры школьного дела, имеет и явные недостатки, например формализм, бюрократизация руководства школами и самой системы образования, ослабление связей между этим руководством и заинтересованными массами. Предпринимаются новые попытки учредить контроль со стороны местных жителей. Однако единственное, чего удается добиться населению, это возможность участия в выработке рекомендаций без гарантий, что они будут приняты во внимание. Жители - избиратели, связанные с данным школьным округом, не имеют реальных способов контролировать источники, объем и использование фондов, отпускаемых на реализацию школьных программ. Мало помогло делу и внесенные в 1970 и 1974 гг. поправки в Федеральный Закон 1965 г. Об образовании на начальной и второй школьных ступенях, направленных на то, чтобы дать возможность родителям участвовать в реализации этого закона. В соответствии с ними создавались окружные Советы, в которых большинство членов составляли родители, а также совещательные Советы в школах с участием родителей. Но они не только подчиняются кадровым чиновникам, а начинают воспринимать систему ценностей тех, за чьей работой призваны надзирать. По мнению американских исследователей школьного образования, главное место в данной системе занимают чиновники - бюрократы, действующие в соответствии со своим пониманием интересов высших классов и экономически влиятельных субъектов.

На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов - 40, а доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно 2500 графств и более 300 городов. В США в 80-х гг. насчитывалось более 1000 районов, где первоначальное медицинское обслуживание было признано недостаточным; повсеместно и постоянно растет стоимость медицинской помощи.

Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов - 38, а за счет центрального правительства - 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи. Недовольство на местах этим порядком в последнее время растет, поскольку общественность считает, что именно местным органам более, чем другим, известно фактическое положение, и они, поэтому, могут лучше изучить реальные нужды претендентов на социальное обеспечение.

Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой.

Полицейские службы в США состоят из трех основных звеньев: федеральной полиции, полиции штатов и местной полиции. Последняя подчинена только местным органам, и ее полномочия распространяются лишь на соответствующее графство или другую местную единицу. Имеется два вида местной полиции: муниципальная полиция городов и полицейские службы графств. Роль местной полиции весьма значительна. Достаточно сказать, что в сравнении с федеральной полицией или полицией штатов она самая многочисленная. На долю местной полиции приходится 90% всего полицейского состава страны. В обязанности местной полиции входит расследование преступлений и пресечение других правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.

В местном управлении (типа Совет - мэр) шеф полиции подчинен и подотчетен мэру. Полицейские службы графств возглавляет избираемый населением на два или на четыре года шериф. В обязанности шерифа входит розыск и задержание преступников, в его ведении находится местная тюрьма. Полицейскую службу в сельских округах и приходах представляют выборные констебли. Институт констеблей, как и шерифов, уходит корнями в прошлое и в значительной мере изжил себя, поскольку борьба со все растущей преступностью требует профессионализма, которым выборные шерифы и констебли, как правило, не обладают. Во многих графствах на смену констеблям приходят обычные полицейские силы.

Местные финансы

Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность - поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Оценка имущества осуществляется местными чиновниками - оценщиками. Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тысячи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается. Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то через 30 лет этот процент почти удвоился.

Использование поимущественного налога как основного источника местного дохода постоянно критикуется в США. Поскольку муниципалитеты, иные административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, сильно разнятся между собой по числу земельных собственников, видам использования земли, просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в местный бюджет. Более удачливые территории, где шире налоговая база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем самым привлекая новое население (налогоплательщиков).