Основы государственного управления

Государственный комитет по авиации - к Минтрансу, которому переподчинена также и Белорусская железная дорога.

В соответствии с Указом создано два новых государственных комитета: по имуществу и по стандартизации. Государственный комитет по имуществу создан на базе Фонда государственного имущества Минэкономики и Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии. В состав Государственного комитета по стандартизации вошли в качестве департаментов Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по энергоэффективности и департамент контроля и надзора за строительством.

В республике учреждена должность Уполномоченного по делам религий и национальностей, для обеспечения деятельности которого создан аппарат (на базе Комитета по делам религий и национальностей при Совмине).

Из числа государственных организаций, подчиненных Совету Министров, упразднен концерн «Белместпром», а Республиканский центр по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения передан в подчинение Правительству.

Указ также определяет перечень департаментов с правами юридического лица в центральных аппаратах государственных органов.

Система республиканских исполнительно-распорядительных органов государственного управления сформирована на основе функционального и отраслевого принципов. Она обеспечивает регулирование важнейших сфер жизни общества и государства и включает:

органы управления экономической сферой;

органы управления социальной сферой;

органы управления административно-политической сферой.

Организация государственного управления экономической сферой строится исходя из функционального и отраслевого подходов, которые определяют основные методы, инструменты и структуру системы государственного вмешательства в экономику. Исторически данные подходы сменяли друг друга, что находило отражение в соответствующем построении системы государственного управления экономической сферой. В настоящее время в управлении экономической сферой участвуют функциональные и отраслевые министерства, государственные комитеты, а также концерны, подчиненные Совету Министров. Они анализируют и дают оценку экономическим процессам, прогнозируют и планируют развитие экономики, организуют процесс экономического регулирования, обеспечивают реализацию принимаемых решений. Их функционирование обеспечивает целенаправленное воздействие государства на экономический рост, структуру экономики, эффективное использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов, влияет на совокупный спрос и совокупное предложение, регламентирует трудовые отношения и т.д.

В систему функциональных органов управления входят:

Министерство экономики;

Министерство финансов;

Министерство труда и социальной защиты;

Министерство статистики и анализа;

Министерство по налогам и сборам;

Государственный комитет по имуществу;

Государственный комитет по стандартизации.

Ведущим звеном в этой системе является Министерство экономики Республики Беларусь, которое играет определяющую роль в развитии экономической политики республики и ответственно за ее реализацию. Стержневым направлением его деятельности является разработка концепций, прогнозов, программ, отражающих основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на долго-, средне- и краткосрочную перспективу.

Отраслевые республиканские органы управления регулируют деятельность важнейших комплексов и отраслей народного хозяйства республики: промышленности, топливно-энергетического комплекса, строительного комплекса, транспорта, связи и т.д.; обеспечивают выработку и реализацию отраслевой политики, выбор приоритетов, размещение госзаказов, составление прогнозов и программ развития отраслей и т.д. Отраслевыми республиканскими органами управления являются:

Министерство промышленности;

Государственный военно-промышленный комитет;

Министерство энергетики;

Министерство сельского хозяйства и продовольствия;

Министерство связи и информатизации;

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;

Министерство лесного хозяйства;

Министерство транспорта и коммуникаций;

Министерство архитектуры и строительства.

Кроме того, важную роль играют органы хозяйственного управления концерны, подчиненные Совету Министров: Белнефтехим, Белгоспищепром, Беллегпром, Белбиофарм, Беллесбумпром.

В управлении социальной сферой участвуют практически все органы государственного управления и на всех уровнях управленческой иерархии: законодательные, исполнительные, контролирующие, экономические, отраслевые, республиканские и местные органы управления и самоуправления. Их деятельность направлена на достижение стабилизации уровня жизни и повышение трудовой мотивации населения, создание предпосылок для последующего роста благосостояния народа, реализацию принципа социальной справедливости.

Республиканскими исполнительными и распорядительными органами управления социальной сферой являются:

Министерство труда и социальной защиты населения;

Министерство образования;

Министерство здравоохранения;

Министерство культуры;

Министерство информации;

Министерство спорта и туризма;

Министерство торговли;

Министерство жилищно-коммунального хозяйства;

Министерство архитектуры и строительства;

Государственный комитет по науке и технологиям.

Административно-политическая сфера представляет собой комплекс, охватывающий вопросы обороны, безопасности государства, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, обеспечения защиты прав и свобод личности, безопасности граждан. Ее особенность заключается в том, что она находится в исключительном ведении государства. Важнейшими управленческими полномочиями в соответствии с Конституцией Республики Беларусь обладает Президент, Национальное собрание и Совет Министров. Основными республиканскими исполнительно-распорядительными органами управления в этой сфере являются:

Министерство внутренних дел;

Министерство иностранных дел;

Министерство обороны;

Министерство юстиции;

Министерство по чрезвычайным ситуациям;

Комитет Государственной безопасности;

Государственный таможенный комитет;

Государственный комитет пограничных войск.

Таким образом, сформированная и действующая система республиканских исполнительно-распорядительных органов обеспечивает комплексное и всестороннее государственное управление жизнедеятельностью общества.

8.4 Органы местного управления и самоуправления

Важную роль в реализации государственной политики в территориально-административных единицах играют местные органы управления и самоуправления. Они, с одной стороны, проводят политику центральной власти на местах, а с другой, осуществляют мероприятия в интересах населения административно-территориальной единицы. Их деятельность основывается на Конституции Республики Беларусь и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» 1991 года (с изменениями и дополнениями, внесенными в него в 19951997, 20002001 годах). Важнейшей их задачей является обеспечение на соответствующей территории соблюдения законодательства, актов Президента, постановлений Правительства и решений других вышестоящих государственных органов.

Местное управление - это управленческая деятельность, осуществляемая либо центральной властью, либо администрацией высшего территориального уровня управления в масштабе административно- территориальной единицы. В демократических государствах 80% всех вопросов, с которыми жители обращаются к властям, решаются на местном уровне.

Местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы - территориального сообщества и его выборных органов по управлению делами. В качестве субъектов местного управления и самоуправления могут выступать: население административно-территориальных единиц, отдельные граждане, государственные органы, различные предприятия, учреждения, организации, объединения граждан.

К существенным признакам местного самоуправления можно отнести следующие:

1. Местное самоуправление не является осуществлением государственной власти и, следовательно, не относится к государственному управлению.

2. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Население административно-территориальных образований (города, района, села и т.д.), осуществляя самоуправление, самостоятельно решает те или иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под свою ответственность.

3. Местное самоуправление - это деятельность, которая осуществляется населением либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления. Основными формами непосредственного участия населения являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления, сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправления, то они автономны.

4. Местное самоуправление - это деятельность, которая осуществляется, исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных традиций.

Существуют различные модели местного управления. В одних государствах оно может быть представлено преимущественно государственным управлением, в других - преимущественно самоуправлением, в третьих - и тем, и другим одновременно.

Экономической основой функционирования органов местного управления и самоуправления являются природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения разнообразных потребностей населения соответствующей территории. Коммунальной собственностью являются предприятия, организации и учреждения различного профиля: промышленные, строительные, сельскохозяйственные, торговли, бытового обслуживания населения и другие. Кроме того, в коммунальной собственности находится имущество органов государственного управления, средства местного бюджета.

Система органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь представлена тремя уровнями:

областным органы управления и самоуправления областей и г. Минска);

базовым - органы управления и самоуправления городов областного подчинения, районных центров;

первичным - органы управления и самоуправления сел, поселков и городов районного подчинения.

Органы местного управления представлены исполнительными комитетами соответствующего уровня и местной администрацией, местного самоуправления - Советами депутатов соответствующего уровня и органами территориального общественного самоуправления.

Исполнительные комитеты областного уровня и Минский городской возглавляет Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Президентом Республики Беларусь и утверждаемый в должности соответствующим Советом. Председатели исполкомов базового уровня назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем областного исполнительного комитета при согласии Президента Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом. На первичном уровне депутаты избирают Председателя Совета, который одновременно по должности является Председателем исполнительного комитета.

Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту и Совету Министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительно-распорядительным органам. Исполнительный комитет отчитывается о своей деятельности перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его компетенции по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Исполнительно-распорядительные органы областного уровня и Минский горисполком тесно взаимодействуют с министерствами и комитетами, так как имеют в своем составе структуры двойного подчинения, функционирующие по линии министерство - облисполком (комитеты по экономике, облсельхозпроды, комитеты строительства и жилищной политики, фонд государственного имущества, отдел торговли и услуг и т.д.). Областные исполнительные комитеты, в свою очередь, взаимодействуют с райисполкомами, направляя и координируя функционирование всей системы местного управления и самоуправления.. Основным принципом такого взаимодействия является их вертикальная интеграция при четком разграничении функций и полномочий.

Исполнительные комитеты обеспечивают экономическое, социальное, культурное развитие территории. Их полномочия можно классифицировать в зависимости от сферы деятельности. Так, в финансово-экономической сфере это:

разработка схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью;

разработка проектов программ экономического и социального развития и реализация мер по их осуществлению;

распоряжение коммунальной собственностью и контроль за ее использованием в порядке, установленном законодательством;

формирование местного бюджета и внесение его для утверждения в Совет депутатов;

исполнение местного бюджета, представление Совету отчетов об его выполнении;

организация получения доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению;

принятие решений о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;

решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности; заключение договоров с физическими и юридическими лицами.

Широкими полномочиями обладают исполнительно-распорядительные органы в сфере коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Это вопросы, связанные с развитием транспорта, связи, дорожного строительства, санитарного состояния населенных пунктов, охраны окружающей среды и природопользования и другие.

В социальной сфере к полномочиям местных исполнительных комитетов относятся вопросы охраны здоровья, организации помощи неимущим, престарелым, инвалидам, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории и другие.

Исполнительные комитеты ответственны за обеспечение законности и общественной безопасности на соответствующей территории, охраны общественного порядка и защиты прав граждан. В их компетенцию входит организация приема граждан руководителями структурных подразделений, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений.

В пределах своей компетенции они имеют право отменять решения руководителей иных органов местного управления, принятых с нарушениями законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета.

В систему органов исполнительной власти входят также местные администрации с правами юридического лица, которые подчиняются городскому исполнительному комитету. Минскому горисполкому подчинены администрации девяти районов столицы. Местные администрации отчитываются о своей работе не реже одного раза в год, а также информирует граждан о своей деятельности.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Председателем городского исполнительного комитета с согласия Президента Республики Беларусь. Структура и штатная численность местной администрации утверждается городским исполнительным комитетом.

Местная администрация ответственна за соблюдение на соответствующей территории Конституции и других законодательных актов Республики Беларусь, выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов, принятых в пределах их компетенции;

К числу полномочий местных администраций относится:

распоряжение коммунальной собственностью города в пределах полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;

организация получения бюджетных и иных доходов и осуществление контроля за их целевым использованием;

внесение на рассмотрение Советов, городских исполнительных комитетов предложений по всем вопросам местного значения и участие в их рассмотрении;

организация работы органов территориального общественного самоуправления, обеспечение выполнения решений собраний уполномоченных представителей граждан соответствующей территории;

рассмотрение обращений граждан и принятие по ним соответствующих решений;

организация строительства и ремонта жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий;

содействие созданию и функционированию предприятий по обслуживанию населения соответствующей территории;

решение вопросов, связанных с укреплением общественного порядка;

решение вопросов трудоустройства, образования, профессиональной подготовки, социально-культурного, медицинского, торгового, транспортного, бытового и иного обслуживания граждан, проживающих на соответствующей территории, в пределах и порядке, установленных законодательством Республики Беларусь и другие.

К органам местного самоуправления относятся местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и иных форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах.

Совет депутатов является представительным государственным органом на территории соответствующей административно-территориальной единицы и выступает основным звеном системы местного самоуправления.

Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют систему Советов в нашей республике, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, свободного, равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года в порядке, установленном законодательством. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории и ответственны перед ними.

Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Исключительно на сессиях Совета рассматриваются и решаются следующие вопросы:

1) утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты;

2) установление в соответствии с законом Республики Беларусь местных налогов и сборов;

3) определение в пределах, установленных законом Республики Беларусь, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4) назначение местных референдумов;

5) признание полномочий депутатов, их досрочное прекращение;

6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя;

7) утверждение в установленном порядке в должности председателя исполнительного комитета;

8) утверждение структуры Совета, определение расходов, необходимых на его содержание и деятельность;

9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных комиссий Совета, утверждение и изменение их состава и освобождение от обязанностей их председателя;

10) отмена в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжений Совета и председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов территориального общественного управления;

11) решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

12) принятие решений о выпуске местных займов;

13) перераспределение полномочий между Советами различных уровней, делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной администрации, органам территориального общественного самоуправления и другие вопросы.

По вопросам, рассмотренным на сессии, Совет принимает решения.

Для организационного обеспечения деятельности в Советах областного и базового уровней создаются президиумы. Работу Совета первичного уровня организуют председатель соответствующего Совета, его заместитель (заместители), председатели постоянных комиссий, а также по решению Совета иные депутаты. Основной формой деятельности президиума Совета является заседание. Оно проводится не реже одного раза в квартал.

Президиум Совета организует работу по подготовке сессии и повестки дня, координирует деятельность постоянных и временных комиссий и депутатских групп, организует контроль за выполнением решений Совета, организует взаимодействие Совета с исполнительными комитетами и местными администрациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления и гражданами.

Возглавляет Совет председатель, избираемый из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования. Он подотчетен Совету и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Законодательство Республики Беларусь определяет компетенции органов местного самоуправления, большая часть которых распространяется на такие сферы, как управление социальной сферой, коммунальной собственностью, земельными ресурсами, транспортом, жилищно-коммунальным комплексом. В частности, к компетенции Советов базового и первичного уровня подведомственной им территории относится:

утверждение программ жилищного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны труда и контроль за их выполнением;

установление местных налогов, сборов и пошлин;

контроль за использованием земель, их недр, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении административно-территориальной единицы;

участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных решений;

решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с законодательством Республики Беларусь и другие.

Советы областного территориального уровня имеют, кроме вышеперечисленных, дополнительные полномочия, связанные с координацией деятельности Советов нижестоящего уровня. В частности, это:

утверждение межтерриториальных программ и мероприятий, осуществление полномочий, делегированных Советами базового территориального уровня;

содействие в установленных законодательством Республики Беларусь случаях сбалансированности бюджетов административно-территориальных единиц на территории области (города Минска);

оказание организационно-методической помощи Советам базового и первичного уровней в разработке региональных программ развития с учетом национально-культурной и демографической политики Республики Беларусь;

решение других вопросов общеобластного и общегородского значения, если при этом не ущемляется самостоятельность Советов других уровней в осуществлении ими своих полномочий.

Важным элементом системы саморегулирования на местах являются органы территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (микрорайон, жилищный комплекс, квартал, улица, село и т.п.) для самостоятельного и, под свою ответственность, решения вопросов местного значения либо непосредственно населением, либо через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в форме советов, комитетов и др.).

Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляется на собрании. Порядок избрания и работы этого органа самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утвержденным Советом соответствующей административно-территориальной единицы.

Органы территориального общественного самоуправления вправе:

вносить на рассмотрение местных Советов, исполнительных комитетов предложения по вопросам местного значения и участвовать в их рассмотрении;

созывать собрания граждан и обсуждать вопросы местной жизни;

использовать заработанные средства для развития социальной инфраструктуры;

принимать на общественную и другую сохранность жилые дома, торговые и спортивные площадки и другие объекты;

осуществлять общественный контроль за работой местных социально-культурных учреждений и предприятий сферы обслуживания населения, вносить предложения по размещению предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, физической культуры и спорта.

Наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения, могут решаться путем референдумов. Порядок их проведения определяется Законом «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь».

В республике нет единой нормативно-правовой базы для органов территориального общественного самоуправления. Каждый регион самостоятельно разрабатывает положения их деятельности, изыскивает источники материального стимулирования работников; определяет формы и методы взаимодействия с исполнительными органами власти.

Органы территориального общественного самоуправления решают конкретные вопросы жителей, пользуются реальной поддержкой населения, способны оказать влияние на формирование мировоззрения граждан по целому ряду вопросов.

Контрольные вопросы и задания

Охарактеризуйте этапы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь.

Назовите принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь.

Что представляет собой институт президентства?

Когда и почему был введен институт президентства в Республике Беларусь?

Какими правами и полномочиями наделен Президент Республики Беларусь?

Каково участие Президента Республики Беларусь в государственном управлении?

Каковы задачи и функции, права и обязанности Администрации Президента Республики Беларусь?

Какова роль, задачи и функции Совета Безопасности?

Что представляет собой парламент как институт законодательной власти?

Охарактеризуйте Парламент Республики Беларусь - его структуру, порядок формирования.

Какой орган обеспечивает профессиональную деятельность палат Парламента республики?

Какие вопросы решают Палата представителей и Совет Республики?

Что представляет собой судебная система государства?

В чем главное назначение суда?

Охарактеризуйте систему судебных органов в Республике Беларусь, их задачи и функции.

Какие органы относятся к органам особой компетенции?

Каковы задачи и функции Комитета государственного контроля Республики Беларусь?

Охарактеризуйте институт прокурорского надзора в Республике Беларусь.

Как можно классифицировать исполнительно-распорядительные органы государственного управления?

Каков статус Правительства Республики Беларусь?

Каков порядок формирования Правительства Республики Беларусь и кто входит в его состав?

Каков состав и компетенция Президиума Совета Министров?

Перечислите важнейшие полномочия правительства.

Назовите основные задачи и функции Аппарата Правительства.

Какие государственные органы являются исполнительно-распорядительными? Дайте определение понятиям «министерство, государственный комитет».

Каковы основные полномочия министра?

Какие принципы лежат в основе формирования системы исполнительно-распорядительных органов в Республике Беларусь?

На основе каких указов Президента сформирована и реформировалась система исполнительно-распорядительных органов в Республике Беларусь?

Охарактеризуйте действующую систему республиканских органов государственного управления Республики Беларусь.

Что Вы понимаете под местным управлением, самоуправлением?

Назовите основные органы местного управления самоуправления.

Как называется исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселения, сельсовета? Каковы его полномочия?

Как называется исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе? Каковы его полномочия?

Что составляет экономическую основу местного управления и самоуправления?

Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления

Ключевые слова: государственная служба; государственный орган; государственная должность; принципы государственной службы; классы государственных служащих, административная этика, профессиональная культура

9.1 Государственная служба как публично-правовой институт

Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент государства. Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» (14 июня 2003г.) определяет государственную службу следующим образом: «… это профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов».

Цели государственной службы состоят в упорядочении и повышении эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также в соединении ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

Важно, чтобы в организационно-правовом смысле государственной службы была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства. Иными словами, она выполняет связующую роль между государством и обществом.

Главный критерий выделения сущности государственной службы заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества.

Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи, госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу. Если конкретизировать, то это - функции социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.

Основными направлениями деятельности государственной службы являются:

а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан;

б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядку их замещения и исполнения, формам и механизмам контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;

г) создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качества; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статистический учет государственных служащих;

д) подержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал точное исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным отношениям;

е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характером общественно-экономического строя, политической системы, типом государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. В конечном счете, эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.

Для эффективного функционирования госслужбы необходимы определенные социальные и правовые условия. Так, в демократическом обществе социальную основу составляют, прежде всего, приоритеты и ценности правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.)

Правовую основу госслужбы составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека.

Публичное право гарантирует общее, естественное право народа, граждан нации на профессиональное участие в ведении государственных дел. Это право реализуется нормами международного права, различных отраслей публичного права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т.д.

Корпоративное (административно-служебное) право регулирует законоустановленный социальный институт профессионального сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно реализуется нормами конституционного права, ординарных (тематических) законов о госслужбе.

Субъективное право гарантирует право гражданина на рав-нодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение замещаемой государственной административной должности. Это право регламентируется главным образом нормой конституционного права.

Государственное управление, которое приобретает все большее значение для развития общества, обусловливает необходимость притока в него лучших людей. Формирование государственной службы требует выработки системы средств и процедур, обеспечивающих постоянный социологический мониторинг, позволяющий исключить субъективный подход к ее формированию.

Принципиально важным является непрерывное развитие государственных служащих, обусловленное темпами роста научного знания, динамикой обновления технологий, информационным «взрывом» и т.д. Человек, чтобы поспевать за временем (не отставать), должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Можно выделить, по меньшей мере, три группы элементов, обеспечивающих это развитие:

формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие);

структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого государственного служащего;

общественное мнение об исполнении должностных функций и поведении государственных служащих.

В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

Государственная служба представляет собой сложную систему, что требует создания соответствующих структур и процедур (технологий) управления ею. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Для разрешения служебных конфликтов в государственном аппарате должны создаваться специальные структуры.

Государственная служба, формируемая как единый публичный социально-правовой институт, требует согласованной организации управления ею на всех уровнях управленческой иерархии. При этом должны быть внутренние механизмы саморазвития и «подстройки» государственной службы под общественные вопросы. Необходимо также обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь в том случае, если она действительно повышает уровень государственного управления общественными процессами.

Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять с точки зрения того, какую пользу они приносят государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. И хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Госслужба всегда связана с властью. В ней много императивного, должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от иных видов трудовой деятельности, где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.

Концепция государственной службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики (Res Publicus - дело общее, публичное дело народа). Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.

Государство есть общее дело народа - этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966года (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

Ведение государственных дел установлено как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.

Государственная служба строится на определенных принципах.

К принципам, определяющим демократическую сущность государственной службы, относятся те, реализация которых способствует воплощению идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике.

В Республике Беларусь государственная служба строится на принципах, установленных Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» (14 июня 2003г.):

верховенства Конституции Республики Беларусь;

служения народу Республики Беларусь;

законности;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

гуманизма и социальной справедливости;

единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

гласности;

профессионализма и компетентности государственных служащих;

подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение ими своих служебных обязанностей;

добровольности поступления граждан на государственную службу;

равного доступа граждан к любым должностям государственной службы и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны, - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти, а с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.

Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения ее эффективности.

Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах в различных организационно-правовых формах, имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба - это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:

президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

парламентская госслужба: в палатах Национального собрания и их секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;

правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;

исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими в соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим государственным должностям.

К специализированной государственной службе можно отнести:

госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Белурсь;

контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;

в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;

финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);

избирательную госслужбу (в Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате).

Специальные функции и специальная компетенция присущи также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

в Конституционном суде и его Секретариате, Верховном суде, Высшем Хозяйственном суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах;

в таможенных органах (ГТК), называемая таможенной госслужбой.

Действие Закона о госслужбе Республики Беларусь не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета госконтроля Республики Беларусь.

9.2 Правовой статус и классификация государственных служащих

Правовой статус госслужащего определяется законодательством в связи с замещением государственной должности, т.е. в отличие от рабочих, крестьян (фермеров), предпринимателей служащие - это лица, занимающие должности. Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, это элементная (базовая) штатная единица государственного управления.

Должностное лицо - это государственный служащий, который постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти, т.е. наделен распорядительными полномочиями в отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Эти должностные лица выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Их властные полномочия распространяются на граждан и юридических лиц, не подчиненных им по службе. Таковы, например, прокуроры, работники разного рода государственных инспекций, работники милиции, таможни. Должностные лица могут относиться к классифицированной государственной службе, а могут не принадлежать к ней. Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (обычно аттестация проходит один раз в четыре - пять лет), конкурса (для вакантных должностей).

При конкурсном отборе в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно, если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или, если такие должности носят политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.

Правовое положение государственного служащего в Республике Беларусь определено законом «О государственной службе в Республике Беларусь».

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав - дискреционные полномочия. Это значит, что чиновник вправе принимать решения, причем не только в отношении подчиненных ему органов или лиц, но и не подчиненных учреждений и граждан, но эти решения принимаются в пределах полномочий, установленных законом, и в рамках закона. К числу привилегий чиновников относятся: упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам); повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт; в Великобритании чиновники самых высоких рангов получают более высокую заработную плату, чем министры, но в некоторых европейских странах материальные привилегии чиновников невелики.

Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Действует принцип лояльности (верности) государству. Он нередко распространяется не только на чиновников, но и некоторых других государственных и муниципальных служащих (например, на преподавателей в Германии). Чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Поэтому они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).

В большинстве стран мира к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими.