Основы государственного управления

Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором, связанным с их сознанием. А это обусловливает возможность воздействия на их поведение.

Суть управленческих решений предопределяется целями управления. Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их обоснование - крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.

Свое выражение государственное управление находит в соответствующих функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать функции государства и функции государственного управления. Последние имеют более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.

Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены в принципах государственного управления.

Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой.

Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует принципы государственного управления в своей практической деятельности.

Метод государственного управления - это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.

Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляются через систему критериев и показателей.

Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.

3.2 Субъекты государственного управления. Государство как субъект управления

В качестве непосредственных участников государственного управления выступают субъекты и объекты управления, которые четко разграничены между собой, весьма разнообразны и имеют определенную структурно-функциональную характеристику. Можно сказать, что сущность государственного управления во многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта. От объекта управления в значительной степени зависят организационная структура субъекта, его конкретная функция и т.д. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды.

Выделение субъекта и объекта государственного управления имеет важный методологический и практический смысл - позволяет конкретизировать цели и содержание государственно-управляющих воздействий, определять специфику и формы государственного управления в рамках конкретного направления, выявлять целесообразность и результативность тех или иных видов деятельности, а также выявлять и анализировать соотношения между элементами субъекта и объекта государственного управления, между управленческой и другими видами деятельности (производственной, научной и др.) как в масштабах всего общества, так и в рамках его отдельных составляющих.

Субъекты и объекты принципиально отличаются друг от друга, их следует рассматривать как элементы государственного управления, имеющие качественное различие. Можно выделить, по крайней мере, три существенных отличия:

по характеру и видам общественных отношений, главным участником которых является человек. Но его участие осуществляется по-разному, имеют место различные результаты участия;

по видам и технологиям деятельности, которые требуют от человека определенных знаний, навыков, профессиональной подготовки, орудий труда;

по социальным ролям, которые выполняет человек исходя из своих способностей и интересов, и которые находят общественное признание.

В качестве субъектов государственного управления выступают государственные органы, институты, организации, в целом государство и народ.

Главным субъектом государственного управления в демократическом, правовом государстве является народ, который посредством выбора своих полномочных представителей во властные структуры участвует в процессе управления. Именно народное представительство придает системе государственного управления демократический характер.

Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права, система власти и управления в системе государственного управления выступает как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа, государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы, которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы государственного управления, соответствующие структуры и механизмы государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и закрепляет всеобщую волю.

По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и единственного субъекта государственной власти, действие которой распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного государства.

Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный профессиональный субъект управления. При этом для государственного управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.

Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.

Существует огромное разнообразие субъектов государственного управления, обладающих государственной властью, но все они существенно отличаются друг от друга. Они отличаются:

по социальной роли;

по характеру и видам управленческой деятельности;

по технологиям и методам управления.

В то же время все субъекты государственного управления обладают рядом универсальных признаков, отражающих их сущность. Каждый субъект управления:

выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

выделяет определенные функции;

обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты;

занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата;

принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические и т.д. Например, с целью обеспечения ускоренного развития определенного экономического объекта для него могут устанавливаться преференции, предоставляться инвестиции. По отношению к управляемому объекту могут быть использованы и различные способы поощрений, разрешений или устанавливаться определенные требования, запреты, а за невыполнения их - определенная ответственность. Путем судебного решения государство может запретить политическую партию за ее антиконституционность; мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Но государственные органы и должностные лица как субъекты государственного управления могут применять только те средства и методы управления, которые разрешены им законом.

При этом в самом субъекте государственного управления возникают отношения, виды деятельности, проявляются социальные роли, которые направлены на разработку и практическое осуществление управляющих воздействий. Можно сказать, что материальным проявлением управленческих отношений являются управленческие решения и действия. Или, иными словами, выполняемые субъектами управления виды деятельности и их социальные роли, которые обеспечивают разработку и практическое осуществление управляющего воздействия - управленческих решений и действий, через которые находят свое выражение управленческие отношения.

Более того, в самом субъекте государственного управления, представляющем собой сложную иерархическую систему, возникают внутренние управленческие отношения, направленные на управление вышестоящими государственными органами или должностными лицами нижестоящих. То есть речь идет о наличии управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом субъекте государственного управления.

3.3 Объекты государственного управления. Общественные процессы как объекты государственного управления

В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие субъекта. При этом именно управляемый объект, его сущность предопределяют содержание процесса управления, выбор форм и методов управления.

В силу того, что объектами государственного управления являются многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному.

В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых противоположных, представлений об объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).

В условиях командно-административной системы управления, исходя из марксистской концепции экономического детерминизма, в качестве основного объекта государственного управления выступала экономика. Безусловно, экономика играет важнейшую роль в жизнедеятельности общества с точки зрения его ресурсного обеспечения, удовлетворения потребностей человека. Но не менее значимыми являются и другие сферы и институты, отношения, которые складываются в обществе, взаимоотношения между личностью, обществом и государством. Например, в качестве особого объекта государственного управления можно выделить межнациональные отношения, которые относятся к общественно-политическим. Здесь государство берет на себя защиту интересов, прав и свобод и по отношению к отдельно взятому человеку, и по отношению к национально-этническим, профессиональным, культурным и иным меньшинствам. Другой пример - без государственного управления трудно представить развитие системы образования, здравоохранения, культуры, науки или обеспечить помощь нетрудоспособным гражданам, молодежи, детям, бороться с преступностью, коррупцией и т.д.

Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г. В. Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей, интересов и целей.

В качестве объекта государственного управления он выделяет «…те общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций 2-е изд., дополн. - М.: Омега-Л, 2004..

Исходя из вышесказанного можно отметить, что общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые связаны непосредственно с воспроизводством материальных благ и услуг, духовных продуктов и условий для жизнедеятельности людей, выступают в качестве объектов управления. Именно общественные интересы и потребности общества и граждан являются управляемыми со стороны государства.

При этом речь идет об общественных отношениях и их проявлениях, которые имеют значение для всего общества, отражают всеобщие потребности, интересы и цели.

Выделение объекта государственного управления, которое связано с общественными отношениями, видами деятельности и социальными ролями, которые складываются в определенной общности людей (социальной, национальной или иной), проявляются в поведении отдельных граждан, имеющем общественное значение, и связанные с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей, отражают специфику включения управленца в те или иные общественные отношения, выполняемые им виды деятельности и социальные роли.

Например, управленец, имеющий техническое образование, находясь на государственной службе в аппарате управления, должен обеспечивать соответствующий уровень принимаемых решений и действий, опираясь на совокупность определенных знаний, навыков и опыт, в том числе и в области государственного управления. Управляя производственным процессом, его действия носят иной характер, он должен обеспечить эффективное производство, используя при этом иные знания.

Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к решению многих проблем государственного управления.

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:

важнейшие сферы жизнедеятельности;

общественные процессы;

территориальные образования;

государственные и общественные организации;

социальные общности;

производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);

социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);

административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;

закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам - т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;

предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;

юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

По отношению к объектам государственного управления принципиально важными являются следующие положения:

объекты имеют приоритет перед субъектами государственного управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;

управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.;

управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях;

управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Выделение объектов государственного управления позволяет использовать дифференцированный подход к различным видам общественных отношений, более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм государственного управления, обеспечивать эффективность его функционирования.

Выступая в качестве объекта управления, общественные отношения придают ему отличительные черты. Это связано с тем, что именно человек, со свойственными ему ценностями, целями, мотивами, установками и т.д., является центром (стержнем) управляемых объектов. Отсюда можно выделить следующие свойства, присущие этому объекту управления:

самоактивность как условие жизнедеятельности и естественное состояние человека;

адаптивность к природным и социальным условиям, в которых человек сохраняет и развивает себя;

целенаправленность, связанная с ориентацией человека на конечные результаты, отношения и т.д.;

способность к самоуправлению, что присуще человеку и связано с его жизнедеятельностью и саморазвитием, его осознанной объективной деятельностью;

зависимость от объективных условий и факторов жизнедеятельности общества, их воспроизводства.

Выделенные свойства управляемого объекта предопределяют формы и методы управляющего воздействия со стороны государства, его масштабы.

Человеку, который является стержнем общественных отношений, свойственно объединение с другими людьми в процессе их совместной деятельности, что обусловливает появление коллективов, различных объединений людей, ведет к формированию широких и достаточно сложных общностей (классы, слои, сословия, профессиональные группы, территориальные общности и т.д.), производственные комплексы и т.д.

Поэтому в обществе как в управляемой системе в ее структурно-компонентном представлении, можно выделить три уровня: человек - коллективы и объединения людей - общество в целом. На первом уровне реализуются социальные роли; на втором - виды деятельности; на третьем - виды общественных отношений. Это позволяет определять диапазон управляющего воздействия государства.

Исходя из сущности и особенностей объектов государственного управления, можно выделить следующие присущие им свойства:

самоактивность управляемых объектов, т.е. их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с представляемыми их компонентами; в установлении с ними активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;

целенаправленный характер развития объектов, ориентация их на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;

адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;

самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;

зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких, как: самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В компонентно-структурном отношении в государственном управлении четко просматриваются три основных уровня управляемых объектов:

человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

В соответствии с основными сферами жизнедеятельности управляемые объекты можно подразделить на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовным управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие гражданского общества опирается на горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

3.4 Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат. principium - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923. С. 24-25..

Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.

Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.

Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.

Дисциплина - повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией.

Единство распорядительства - служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

Подчинение частных интересов общим - в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

Справедливое вознаграждение персонала - по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия.

Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими.

Порядок - определенное место каждого лица, его полномочий и функций.

Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием.

Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.

Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов.

Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее значение для его организации и функционирования.

Сегодня принципы государственного управления должны формироваться исходя из определенных требований.

Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять, уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны выступать как согласованное целостное единство.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты и одновременно на функционирование субъекта управления.

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое соответствующее правовое закрепление.

Применение принципов как определенных научных положений государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности. Развитие государства и общества сопровождается качественными преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям развития.

Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

Всю совокупность принципов государственного управления можно систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют следующие виды принципов управления:

общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, которые определяют содержание государственного управления и раскрывают общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе познания законов общественного развития, закреплены в правовых нормативных актах и применяются в качестве научно-практических рекомендаций.

Среди общих принципов государственного управления можно выделить принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей, управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют единое целое.

Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе определенных средств, органов, методов и т.д. При этом все государственные органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство государственной власти.

Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов, каждому из которых отведено строго определенное место и функции, представляют государственное управление как систему, функционирование которой направлено на достижение общественно значимых целей.

Основными элементами системы государственного управления являются субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и терминальном управлении.

В зависимости от степени открытости общества управление может быть директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Терминальное управление предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации курс можно корректировать. В случае использования такого управления система самоорганизуется.

В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое сочетание этих видов повышает эффективность управления.

организационно-технологические - раскрывают организационную и технологическую стороны государственного управления.

К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского, регионального и местного управления; принцип иерархичности и т.д.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

разделения труда;

иерархичности;

оптимального сочетания централизма и децентрализации;

субсидиарности;

сочетания единоначалия и коллегиальности.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы:

структурно-целевые согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;

структурно-функциональные правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;

структурно-организационные единство системы государственной власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;

структурно-процессуальные соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

частные - касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.

Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский ученый Г. Эмерсон. Это:

точно поставленные идеалы или цели;

здравый смысл;

компетентная консультация;

дисциплина;

справедливое отношение к персоналу;

быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

диспетчеризация;

нормы и расписания;

нормализация условий;

нормирование операций;

писаные стандартные инструкции;

вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.

Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества. Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.

Принципы функционирования различных институтов. Например, принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь следует отнести следующие.

Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.

Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную ориентированность нашего государства.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал: «Государство - это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты Президента и правительства. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6 Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.

Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип эффективности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:

наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;

принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;

наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;

наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

Принцип разделения труда - это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении - это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.

К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который является очень важным для распределения компетенции между органами власти различных уровней и который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Применение совокупности принципов государственного управления на практике должно обеспечить эффективность государственного управления.

Контрольные вопросы и задания

Что следует понимать под методологией государственного управления?

Выделите основные элементы методологии государственного управления и охарактеризуйте их.

Что представляют собой субъекты государственного управления?

Что следует понимать под объектом государственного управления?

Что предопределяет взаимоотношения между субъектом и объектом государственного управления?

Какие можно выделить свойства, присущие объектам государственного управления?

Как можно сгруппировать объекты государственного управления по их видам и уровням управления?

Раскройте понятие принципов государственного управления.

На основе каких требований должны формироваться принципы государственного управления?

Назовите 14 общих принципов управления по А. Файолю.

Как можно сгруппировать принципы государственного управления?

Охарактеризуйте основные принципы государственного управления в Республике Беларусь.

Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления

Ключевые слова: цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и административные функции; квалификационно-управленческие функции: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль; специфические функции; административно-распорядительные, социально-психологические, экономические методы

4.1 Цели и приоритеты государственного управления

Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и которые должны опираться на государственную власть - с другой. Определение целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.). Цели управления отражают суть управленческого решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом - реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Основными принципами формирования целей в демократическом государстве являются открытость, прозрачность и гласность.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления - дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

субъективность;

большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей государственного управления).

Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества, политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием соответствующих ресурсов.

Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей», которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения желаемого результата.

Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели.

Дерево целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается необходимостью выбора между эффективностью государственного управления и социальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда имеют перевес конъюнктурные соображения. Например, необходимость быстрого решения проблемы, связанной с текущим моментом, общественным мнением либо политической ситуацией. Если преобладают стратегические цели и выверенные ценности - безопасность, стабильность, демократия и др., тогда при выборе цели и приоритетов используется структурный подход. На практике в чистом виде эти подходы не применяются, как правило, они используются вместе, взаимодополняя друг друга.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей - это может служить показателем качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Существуют два подхода к построению дерева целей. В одном случае его строят сверху, т.е. идут от идентификации целей высшего порядка к целям низшего порядка. Во втором - наоборот, формируют цели снизу, начиная с целей низшего порядка, и переходят к целям более высокого уровня.

Механизм определения целей и приоритетов в демократическом обществе является достаточно сложным и отражает не только формальные, но и неформальные отношения и связи между различными государственными и общественными структурами. Большое влияние на него оказывают идеологические факторы, экономические интересы различных элит и социальных групп.

Можно выделить несколько общих правил разработки целей государственного управления:

Соответствие выделенных целей существующему строю - его сохранению, укреплению и достижению генеральной цели деятельности государства на соответствующем этапе его развития.

Цели, не свойственные существующему строю, могут быть поставлены только при чрезвычайных обстоятельствах (войны, стихийных бедствий и т.д.).

Практическая необходимость и научная обоснованность целей.

Поставленная цель не должна наносить ущерба другим целям, либо этот ущерб должен полностью возмещаться.

Взаимодействие выделенной цели со всеми другими целями в соответствии с ее местом в системе приоритетов целей.

Цели должны формироваться в рамках возможного и в пределах реальных границ.

Для реализации целей должно быть достаточно ресурсов, средств и методов, обеспечивающих их выполнение. Механизм реализации должен включать в себя:

организационно-управленческий механизм;

нормативно-правовую основу;

ресурсную базу (материальную, финансовую и т.д.).

Цели должны быть четкими и понятными обществу.

В Республике Беларусь согласно действующей Конституции политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это - главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:

обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;

создание условий для развития демократических институтов общества;

гарантированную защиту прав и свобод граждан;

создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;

создание благоприятной экологической среды обитания;

взаимовыгодное сотрудничество центральной и местных властей.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях можно выделить три вида целей: цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения.

1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность - механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

неадекватное восприятие их органом управления;

возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;

противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.

При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного управления свое общественное предназначение?»

Итак, в системе государственного управления цели должны быть:

масштабными, но реально достижимыми;

понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

скоординированными во всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических - социальных - духовных - экономических - организационных - деятельностно-праксеологических - информационных - разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, повышение уровня и качества жизни населения.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере - это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играет объективная необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, тактические, оперативные. Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:

общими, охватывающими весь комплекс государственного управления;

частными, охватывающими отдельные подсистемы.

По результатам: конечными и промежуточными.

По временным рамкам выделяют: