Основы государственного управления

долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);

среднесрочные цели (на 5 лет);

краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).

По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.

4.2 Функции государственного управления

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.

К внутренним функциям относятся:

экономическая - защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;

политическая - регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;

социальная - обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т.д.;

нормативно-правовая - принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;

экологическая - регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.

Внешние функции - это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т.д.

Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование - это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

степени централизации и децентрализации управления;

разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

уровней организации рабочих мест и условий труда;

квалификации работающих;

регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование - это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.

Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.

Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т.д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.

На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:

обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;

защита прав и свобод граждан;

обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;

содействие всеобщему благосостоянию.

Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т.д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно - для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.

Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.

Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.

3.4 Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат. principium - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923. С. 24-25..

Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.

Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.

Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.

Дисциплина - повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией.

Единство распорядительства - служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

Подчинение частных интересов общим - в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

Справедливое вознаграждение персонала - по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия.

Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими.

Порядок - определенное место каждого лица, его полномочий и функций.

Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием.

Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.

Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов.

Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее значение для его организации и функционирования.

Сегодня принципы государственного управления должны формироваться исходя из определенных требований.

Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять, уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны выступать как согласованное целостное единство.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты и одновременно на функционирование субъекта управления.

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое соответствующее правовое закрепление.

Применение принципов как определенных научных положений государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности. Развитие государства и общества сопровождается качественными преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям развития.

Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

Всю совокупность принципов государственного управления можно систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют следующие виды принципов управления:

общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, которые определяют содержание государственного управления и раскрывают общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе познания законов общественного развития, закреплены в правовых нормативных актах и применяются в качестве научно-практических рекомендаций.

Среди общих принципов государственного управления можно выделить принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей, управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют единое целое.

Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе определенных средств, органов, методов и т.д. При этом все государственные органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство государственной власти.

Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов, каждому из которых отведено строго определенное место и функции, представляют государственное управление как систему, функционирование которой направлено на достижение общественно значимых целей.

Основными элементами системы государственного управления являются субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и терминальном управлении.

В зависимости от степени открытости общества управление может быть директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Терминальное управление предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации курс можно корректировать. В случае использования такого управления система самоорганизуется.

В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое сочетание этих видов повышает эффективность управления.

организационно-технологические - раскрывают организационную и технологическую стороны государственного управления.

К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского, регионального и местного управления; принцип иерархичности и т.д.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

разделения труда;

иерархичности;

оптимального сочетания централизма и децентрализации;

субсидиарности;

сочетания единоначалия и коллегиальности.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы:

структурно-целевые согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;

структурно-функциональные правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;

структурно-организационные единство системы государственной власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;

структурно-процессуальные соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

частные - касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.

Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский ученый Г. Эмерсон. Это:

точно поставленные идеалы или цели;

здравый смысл;

компетентная консультация;

дисциплина;

справедливое отношение к персоналу;

быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

диспетчеризация;

нормы и расписания;

нормализация условий;

нормирование операций;

писаные стандартные инструкции;

вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.

Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества. Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.

Принципы функционирования различных институтов. Например, принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь следует отнести следующие.

Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.

Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную ориентированность нашего государства.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал: «Государство - это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты Президента и правительства. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6 Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.

Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип эффективности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:

наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;

принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;

наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;

наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

Принцип разделения труда - это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении - это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.

К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который является очень важным для распределения компетенции между органами власти различных уровней и который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Применение совокупности принципов государственного управления на практике должно обеспечить эффективность государственного управления

4.3 Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos - путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления: нормативного, балансового, методов экспертных оценок, экономико-математических и т.д.

Во всей совокупности методов государственного управления особое место занимает программно-целевой метод, который находит свое воплощение в целевых комплексных программах, направленных на решение имеющихся проблем. Он предполагает четкую постановку цели и выработку комплекса научно-исследовательских, опытно-констукторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения и обеспечивающих эффективное решение имеющейся проблемы.

Все многообразие разрабатываемых программ можно представить через следующие группы:

по государственному статусу: межгосударственные, республиканские, региональные, местные;

по функциональной сфере: экономические, социальные, научно-технические, экологические и др.;

по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.

Финансирование целевых программ может осуществляться за счет средств республиканского, региональных и местных бюджетов, внебюджетных источников финансирования, а также средств общественных организаций и союзов, структур частного сектора.

Методы государственного управления можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д. (рис.4.1).

Административно-распорядительные методы - это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательный характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).



Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы - это комплекс материальных средств, рычагов воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами являются: налоговое, бюджетное, финансовое регулирование; материальное стимулирование; применение финансовых санкций; предоставление дотаций регионам; санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки специалистов. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы - это способы социально-психологического воздействия на управляемые группы, коллективы и т.д. для достижения соответствующих целей, а именно:

политическая агитация, пропаганда;

разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;

личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;

различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;

нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.

Контрольные вопросы и задания

Что должны отражать и на что опираться цели государственного управления?

Чем можно объяснить сложность формирования целей государственного управления?

В чем суть формирования «дерева целей» государственного управления?

Какие можно выделить подходы к формированию иерархии целей и приоритетов в государственном управлении?

Представьте общие правила разработки целей государственного управления.

Покажите классификацию целей в государственном управлении.

Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?

Назовите внутренние функции государства и охарактеризуйте их.

Перечислите внешние функции государства

Какие можно выделить политические функции государства?

Представьте и охарактеризуйте универсальные и специальные управленческие функции.

Что следует понимать под методом государственного управления?

В чем суть и каковы масштабы применения программно-целевого метода?

По каким критериям можно группировать методы государственного управления?

Назовите основные группы методов государственного управления и охарактеризуйте их.

Глава 5. Современная система государственного управления

Ключевые слова: система управления; свойства системы управления; социальная система; признаки системы; система государственного управления; свобода и ответственность в государственном управлении; представительство интересов; лоббирование; трипартизм; общественное мнение; средства массовой информации; прямые и обратные связи в государственном управлении

5.1 Характеристика современной системы государственного управления

В современном мире любую совокупность элементов (компонентов, подсистем), взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность, единство, рассматривают как систему.

Система как единое целое приобретает новые качества, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Так как системность присуща любому объекту, явлению, в современном материальном мире выделяют разнообразные системы: биологические, социальные, экономические, политические и другие в том числе, простые и сложные, макро- и микросистемы.

Для характеристики системы используют присущие ей общие и специфические свойства.

К общим свойствам системы можно отнести:

адаптивность системы к окружающей ее внешней среде, к тем изменениям, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры при взаимодействии с внешней средой именуется гомеостазисом;

динамизм, отражающий ее изменение во времени и в пространстве;

структурированность. Структура системы отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства;

целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой иную качественную целостность;

функциональность. Любая система имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия для достижения определенного полезного эффекта, называются системами управления.

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую, управляемую и коммуникативную подсистемы.

Структура системы управления представлена на рис. 5.1.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

наличие информационных связей, которые играют.решающую роль в сохранении целостности системы. Без обмена информацией между элементами система не может функционировать и сохранять свою целостность;

способность переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями;

множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная;

наличие определенной структуры, отражающей контуры управления;

открытость, что обусловливает, с одной стороны, возможность воздействия на систему и, с другой ее воздействие на внешнюю среду, которое может иметь самую различную природу и последствия;

целенаправленность функционирования системы.

Государственное управление является социальной системой со всеми присущими ей свойствами. Причем социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. Ввиду того, что управление общественными процессами, людьми является наиболее сложной системой, она имеет ряд дополнительных признаков, присущих только ей:

иерархичность статусов элементов;

наличие в системе механизмов самоуправления;

самосознание субъектов и объектов управления;

формальные и неформальные отношения;

организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления - это всегда организованная целостность).

Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета, налоговой системы и т.д.

Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.

На входе в систему, окруженную социальной средой, постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) - управленческие решения и действия.

Свое влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.

Требования к системе формируются исходя из общественных потребностей и интересов и по своему содержанию они могут касаться:

распределительных процессов - распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;

регулирования, которое может осуществляться в различных формах и видах. Например, контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;

коммуникативных процессов, заключающихся в предоставлении определенной информации, возможностей проведения митингов, демонстраций и т.д.

Если на входе накапливается слишком много требований, то это свидетельствует о невнимании государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.

Управляющая система нуждается в поддержке, которая проявляется в лояльности и благожелательном отношении объекта к управленческим решениям и действиям и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки - законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений органов государственного управления. В случае, если система перегружена требованиями, а поддержка со стороны окружающей ее среды недостаточна, то неизбежны кризисные явления.

Главным результатом функционирования управляющей подсистемы государственного управления являются управленческие решения и действия.

Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов уровня развития данного общества, состояния политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии, конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических условий страны, что обусловливает различие между системами государственного управления в различных странах. Например, в европейских странах церковь отделена от государства, а в исламских религиозные учреждения являются одним из главных элементов системы, а догматы Корана - ее идеологической основой. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации систем власти и управления. То есть в реальной жизни универсальных систем государственного управления не существует. Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.

Универсальным свойством систем является их структурированность. Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Система государственного управления - это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой социальными системами. Она включает:

систему управляющую (субъект);

систему управляемую (объект);

коммуникативную систему, т.е. систему взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.

Вертикальный срез управляющей системы можно представить в виде двух подсистем:

подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах всего государства тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;

подсистемы Б - государственно-административной, выполняющей функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни.

Горизонтальный срез системы государственного управления выделяет:

институциональную подсистему;

нормативно-правовую подсистему;

функционально-структурную подсистему;

коммуникативную подсистему;

профессионально-кадровую подсистему;

профессионально-культурную подсистему;

научно-технологическую подсистему.

Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.

Важнейшей является институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать.

Нормативно-правовая подсистема - основа функционирования системы государственного управления. Она включает совокупность правовых законов, правил и норм как на «входе» в систему, так и на «выходе».

Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении.

Функционально-структурная подсистема определяет роль и место каждого структурного элемента системы, его предназначение и выполняемые им специфические функции.

Она отражает форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитость местного самоуправления.

Управленческие функции органов государственного управления многообразны и зависят от объекта, содержания, способа, объема управляющего воздействия. Функциональная система позволяет не только очертить функции, но и обеспечить их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения государственного органа его функциям.

Профессионально-кадровая подсистема предопределяет качество и эффективность государственного управления.

Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема, которую можно представить как совокупность и характер профессиональных знаний управленцев, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.

Культура управленческих кадров как субъективный фактор системы государственного управления во многом определяет ее зрелость, качество, целостность. От уровня профессиональной культуры во многом зависит устойчивость системы.

Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему как необходимый компонент, обеспечивающий ее целостность и организованность, и одновременно как важнейшее условие повышения эффективности функционирования системы государственного управления.

Управляемая система (объект) государственного управления включает все компоненты общества, подверженные государственному воздействию и выступающие как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это - отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института и т.д.

5.2 Свобода и ответственность в государственном управлении

Система государственного управления невозможна без предоставления субъектам управления определенной самостоятельности, так как в законе невозможно предусмотреть все нюансы общественной жизни. Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в государственном управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими санкций. За служащими государственного аппарата жестко закреплено выполнение их обязанностей, а использование прав - по усмотрению.

Дискреционную деятельность можно охарактеризовать следующими чертами:

усмотрение предполагает первичное решение определенных вопросов и, следовательно, управленческие действия;

усмотрение должно осуществляться в соответствии с принципом принятия оптимального для данной ситуации варианта решения;

управлению по усмотрению присуща субъективность, что требует внутреннего убеждения в правильности принимаемого решения, инициативы, предприимчивости;

дискреционная деятельность осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

границы и цели усмотрения определяются нормами права.

Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении:

По субъектам, реализующим усмотрение, можно выделить усмотрение, осуществляемое:

Президентом Республики Беларусь;

Советом Министров Республики Беларусь;

республиканскими органами государственного управления;

местными органами управления;

отдельными должностными лицами.

По объекту выделяют усмотрение:

по оценке определенных фактов;

по принятии правовых актов;

по совершении определенных действий: повышения по службе, поощрения, наказания или иных мер.

По форме государственного управления существует усмотрение:

в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой деятельности;

при проведении организационных мероприятий;

при использовании материально-технических ресурсов.

По областям и сферам государственного управления:

в хозяйственной сфере;

социально-культурной сфере;

административно-политической и иных сферах.

Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех сферах жизнедеятельности общества. Главное, чтобы их действия не вели к нарушению законности и произволу.

Свобода действий в государственном управлении предполагает и ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению.

Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями «вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников.

Ответственность может быть политической, нравственной, юридической, дисциплинарной, административной.

Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Политическую ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед будущими поколениями.

Конституция Республики Беларусь предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты представителей, статья 102 - лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 - отставку Правительства.

Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для имиджа, другая - для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.

Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio - строжайшее постановление).

Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок действия и могут накладываться временно.

5.3 Представительство интересов в государственном управлении

Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном управлении осуществляется механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В социуме существуют различные виды интересов: общественные, государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные, корпоративные, частные, которые выражают различные системы представительства интересов. Это институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.