Основы государственного управления

Система представительства интересов выполняет функции:

посредничества между государством и гражданами;

коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и, при необходимости, на этапе их реализации.

Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство - это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без его взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов - это, как правило, добровольные объединения людей, приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами. Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные и т.д. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя экономические и финансовые возможности, информацию, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления - это группы интересов, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

Группы интересов выполняют следующие функции:

артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;

агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;

интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысла предполагаемых действий;

передача требований органам государственной власти.

Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ. lobby - кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача - добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;

континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.

Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В России такие организации - совещательные Советы на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.

Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.

Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:

наличие сильных профсоюзов;

осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;

создание государственного организационно-правового механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;

наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;

выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;

донесение информации до органов, принимающих решения.

Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор - умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы.

Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы используют разнообразные методы:

подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;

участие в открытых обсуждениях законопроектов;

участие в работе консультативных комитетов ведомств;

создание коалиций с фирмами и организациями;

финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизы;

неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;

обращение в судебные органы;

организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т.д.).

Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу чиновничества, шантажу и другим.

В системе взаимодействия важна позиция органов государствегоной управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия в обществе.

Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений - не только информирование общественности, не только сбор данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.

5.4 Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного управления

В современной системе государственного управления важнейшую роль играет общественное мнение. Через него общество выражает свое отношение и дает оценку протекающим процессам, явлениям, фактам, возникающим проблемам, влияет на процесс принятия управленческих решений, выступая тем самым в качестве активного участника государственного управления. При этом социальная структура общества, его культура, уровень развития, наличие демократических институтов и свобод определяют активность и значимость общественного мнения.

Общественное мнение - это совокупность суждений и оценок, которая отражает массовое сознание населения, характеризует его состояние. В общественном мнении находят свое отражение те факты и события, которые действительно имеют общественный интерес, отличаются значимостью и актуальностью.

Участвуя в процессе принятия важнейших решений, общественное мнение берет на себя и выполняет целый ряд функций:

оценочную;

аналитическую;

контрольную;

регулирующую.

В системе государственного управления взаимосвязь государственной власти и общественного мнения имеет двустороннюю основу. С одной стороны, оно отражает отношение населения к государственной власти, с другой - отношение государственной власти к общественному мнению.

Изучая общественное мнение, государственные органы имеют дополнительную информацию о протекающих в общественном сознании процессах, что позволяет им проводить более взвешенную, поддерживаемую большинством населения политику, принимать управленческие решения и т.д. Здесь следует подчеркнуть важность познания природы общественного мнения, механизма его формирования.

Из множества характеристик общественного мнения принципиально важное значение имеет его структура и стабильность.

Структура общественного мнения позволяет увидеть разброс во мнениях различных социальных групп по состоянию на определенный период времени.

Стабильность общественного мнения позволяет характеризовать степень изменения взглядов и отношения населения к какому-то вопросу или проблеме за определенный период времени.

Со стороны органов государственного управления важно не только знать, но и формировать общественное мнение, используя для этого различные методы, приемы, технологии, но при этом избегать манипулирования.

С этой целью органы государственного управления должны регулярно представлять населению информацию о своей деятельности, о своих планах и целях, просвещать население в вопросах законодательства, права, государственной политики.

Продуцируют и распространяют информацию, имеющую всеобщее значение, средства массовой информации (СМИ).

Средства массовой информации оказывают свое воздействие на государственную политику, взаимоотношения между государством и гражданами, между самими гражданами и т.д. Через них граждане имеют возможность следить за деятельностью органов государственного управления и, наоборот, через разнообразные каналы средств массовой информации информация от граждан поступает в органы государственного управления. С помощью средств массовой информации обеспечивается защита интересов граждан в различных сферах жизнедеятельности общества.

Расширение масштабов и видов СМИ (от первых газет в Великобритании и США в XVIII веке до современных электронных СМИ) обозначило устойчивую тенденцию к усилению их роли как в гражданском обществе, в политическом процессе, так и в системе государственного управления.

В отечественной и зарубежной науке СМИ называют «великим арбитром» или «четвертой ветвью власти», а некоторые наблюдатели считают, что тот, кто контролирует СМИ, особенно телевидение, имеет возможность контролировать умонастроения большинства населения страны. Существует мнение, что СМИ, выступая в качестве основного средства регулирования и реализации политического процесса, могут заменить политические партии. Хотя такое утверждение, видимо, преждевременно. Сегодня СМИ выступают как инструмент социализации политического процесса, дополняя политические партии.

В силу этого вопросы выработки государственной стратегии в области информатики, взаимоотношений между гражданами, СМИ и государством приобретают особое значение. При этом нельзя недооценивать феномен Интернета.

В настоящее время парадигма отношений между государством и обществом в области информации выстраивается на следующих принципах:

граждане, их группы, организации рассматриваются как субъекты новой информационной системы, а не только как объекты получения отобранной информации;

между государством и гражданами формируются не односторонние, а двусторонние каналы;

граждане, их группы и организации являются потребителями государственных информационных услуг.

В силу выделенных обстоятельств в современных условиях любой орган государственного управления и каждый государственный служащий, исходя из роли и возможностей средств массовой информации, должен уметь работать с ними, знать их возможности.

5.5 Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т.е. направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и в конечном счете, определяют качество управления.

Доминирующий в системе управления властвующий субъект является движущей силой управленческого процесса, его определяющим фактором. Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между его элементами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему институту власти соответствует центральный управляющий орган; функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления дублирует иерархическое строение власти и т.п.

Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»), или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В кризисных ситуациях управленческое воздействие может осуществляться в силовых формах.

Вертикальные связи означают взаимодействие органов государственного управления в соответствии с их иерархией. Например, исполнение предписаний одних органов другими: местного управления и самоуправления - региональным органам управления, а региональных - правительству страны. Это - связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях.

Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня. Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта управления.

Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям (в рамках, установленных законом) предметов ведения. Они осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между руководителями, между сотрудниками. Это связи координации, взаимодействия и сотрудничества, однако они могут включать и элемент подчинения. В Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят координационный характер, однако, например, Министерство образования может давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения, Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим органам по вопросам, касающимся их подведомственных образовательных учреждений.

Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция часто встречает противодействие, например, со стороны территориальных органов управления.

Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм.

Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом. Он может не только не подчиниться, но и активно противостоять решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей. Так, субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.

Система государственного управления приобретает устойчивость только в том случае, если прямые связи дополняются обратными. Можно выделить два типа обратных связей в зависимости от места возникновения и реализации: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы через выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе государственного управления поступает к субъекту в лице государственных органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры, которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят циклический характер.

Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т.д.) и пассивными (текущая информация).

Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить реакцию и действия нижестоящего субъекта управления на решения и действия вышестоящего субъекта управления. К ним относятся: контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль эти связи играют при разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также при децентрализованном управлении. Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем, противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.

В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно наличие и прямых, и обратных связей, а механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, обратные блокируются. В тоталитарных - система государственного управления отделена от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес является приоритетным.

Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы, заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменять задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия и т.д.

Все вышесказанное указывает на то, что прямые и обратные связи в системе государственного управления должны носить динамичный и постоянно развивающийся характер.

Контрольные вопросы и задания

Что такое система, каковы ее свойства?

К какому типу систем следует отнести государственное управление. В чем проявляется его специфика?

Перечислите свойства системы государственного управления.

Обозначьте системообразующие элементы в структуре государственного управления. Дайте им характеристику.

Из каких подсистем состоит система государственного управления? Охарактеризуйте их.

Что представляет собой усмотрение в государственном управлении?

Раскройте понятие ответственности в государственном управлении и какой она может быть?

Какую роль выполняет механизм представительства интересов в государственном управлении?

Каковы функции системы представительства интересов?

Что представляют собой группы интересов и каковы их функции в государственном управлении?

Раскройте понятие лоббизма и дайте ему характеристику.

Какова роль трипартизма в государственном управлении?

Какие методы используют организованные группы для оказания влияния на парламент и правительство?

Что следует понимать под общественным мнением и какова его роль в государственном управлении?

Какие функции выполняет на себя общественное мнение и какие можно выделить присущие ему наиболее значимые характеристики?

Покажите роль и масштабы влияния средств массовой информации на систему государственного управления.

Что означают прямые связи, каковы их виды?

О чем свидетельствуют обратные связи?

В чем различие между объектными и субъектными обратными связями?

Какие системы государственного управления можно выделить в зависимости от функционирования прямых и обратных связей?

Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления

Ключевые слова: демократия; прямая демократия; представительная демократия; бюрократия; бюрократическое управление; концепция бюрократии; концепция Вебера-Вильсона; континентальная и англоамериканская традиции бюрократии; бюрократизм; дебюрократизация; коррупция; административная коррупция; «захват государства»

6.1 Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

В буквальном переводе слово «бюрократия» означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами, власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро, конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни, между ними и обществом в целом.

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи - преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества.

Управленческие органы современной бюрократической системы, пользуются предоставленными им полномочиями и властью - тем социальным и правовым статусом, который они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и который в фундаментальном отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.

Властно-управленческие структуры принимают решения и проводят их в жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам принуждения. Предполагается, что бюрократия стремится удовлетворять потребности самих управляемых, которые заняты другими делами - производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, охраной здоровья, своим профессиональным и личностным развитием, т.е. действует в интересах тех, кто уполномочил их управлять общественными делами.

Термин «бюрократия» иногда употребляют как синоним управления, администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников-управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством. Там, где существует государственный аппарат, государственное и хозяйственное управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать нужду в специально подготовленных для управления общественными делами людей, признавая важность государства. Бюрократическое управление - это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы… Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола», - писал известный американский экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального организма.

Бюрократия - явление историческое. Эволюция взглядов в трактовке феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской и американской наук. Думается, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам - веберовскому, марксистскому, имперскому («азиатскому») и «реалистическому». Рассмотрим первую трактовку как наиболее разработанную в научном отношении и составившую фундамент современного понимания проблемы, а также практически государственного управления.

Концепция М. Вебера-В. Вильсона. В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся немецкий ученый разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце ХIХ века будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считают, для многих поколений американских администраторов учебником - («Study of administration»)) - был опубликован в 1887 году. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

это - наилучшая из всех возможных организаций;

важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу, это негативное явление. Он, по существу, отождествлял бюрократию, определенного рода организацию и аппарат, необходимые для осуществления функции управления с бюрократизмом - косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей.

Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т.е. интересом власти и конкретного чиновника - «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы - бюрократии китайской. Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной» модели в ее китайском варианте.

Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском смысле, император (Сын небес - единственный собственник всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - вплоть до ХХ в.

Российская специфика. В России сочетались различные варианты «имперской» модели: до ХVIII века доминировала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал элементы китайского образца, в частности, в сборе налогов. Таким образом, преломившись через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т.е. от «полуимперского» варианта. С ХIХ в., особенно со второй его половины - со времен реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом «имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый мощный импульс.

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако упор либо на формально-структурную либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии произошло, в первую очередь, путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией, и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.

В ХХI веке «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только традиционный «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутиннобюрократический». В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и рутинно-бюрократический принципы, бюрократия действует своеобразно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции, но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что, якобы, должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление как и прежде не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено - ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т.д. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже чем возникла бюрократия, и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отметим парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, «по определению», вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур (бюрократизму) неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, «рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой - с «канцелярией» (законами, инструкциями, справками, постановлениями, отчетами). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них.

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство» администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (бывшие СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами - «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство».

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия - имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т.е. бюрократической. Пока существует аппарат управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.

Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, которая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого привилегированного и обособленного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление - такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюрократизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции отношений между людьми. Известно, что до октября 1917 года в России многие функции самоуправления выполняли земства (на уездном и губернском уровне).

Ключевое направление преодоления бюрократизма - последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий централизм и автономию, позволяющий управлять интересами через интересы. Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от излишнего государственного вмешательства.

Расширение товарно-денежных отношений и цивилизованного рынка как регуляторов сужает роль и значение административных методов управления. Социально ориентированная рыночная экономика органически сочетается с демократической политической системой, характеризующейся свободной конкуренцией сил, прямыми, равными, альтернативными выборами на всех уровнях, сменяемостью кадров в оптимальных масштабах, научно обоснованной кадровой политикой. Обеспечение демократических свобод имеет высокую самостоятельную ценность и поэтому должно быть важной задачей при выработке экономической политики.

В условиях экономической реформы происходит формирование мелкого предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих бесконечных согласований и разрешений; демократические отношения, существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом. Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.

Задачу обновления нашего общества не решить без ярких, талантливых, самобытных предпринимателей, без становления «среднего класса». Ценности и мотивы предпринимательской деятельности должны стать достоянием всех управленцев. Речь идет о широком распространении предпринимательской культуры с ее акцентом на автономию и независимость, свободу деловой активности, с культом процветания и успеха, самореализации личности в ходе ведения «своего дела».

Основные политические аспекты антибюрократической демократизации включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.

Если в экономике для успешного развития производственных отношений необходима экономическая демократия, то в политике общество не сможет развиваться без демократии политической, которая понимается не только в виде прав и свобод, но и как гражданская ответственность, строгое соблюдение закона, самоконтроль и самодисциплина.

Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма - это, прежде всего, создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.

Многие полагают, что главным противником обновления общества является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить критику аппарата и его работников.

Государственный аппарат - это вторичное явление. Представляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве. Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную (законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на республиканскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой общество. Для того чтобы аппарат («бюрократия») нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что эффективность государственного управления практически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами социальной саморегуляции, гражданской активности, общественного контроля. Такой системой социального оппонирования государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.