Основы государственного управления

При поступлении на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста, обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в некоторых странах их может быть несколько: например, два - в Финляндии, четыре - в Швейцарии). Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствует принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления сведений о доходах и имуществе.

После представления требуемых документов издается приказ о назначении лица на государственную должность.

В государственном управлении участвуют классифицированные государственные служащие, т.е. имеющие классные чины, ранги, звания, от которых в определенной степени зависят их полномочия и материальное положение. «Простые» государственные служащие, муниципальные служащие, если им не предоставлены полномочия государственных органов и государственных должностных лиц, государственным управлением не занимаются. Лица, находящиеся на высших государственных должностях (премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические и административные должности.

В разных странах число классных чинов, рангов неодинаково (например, в Великобритании - четыре, в Японии - 15). Обычно выделяют классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. В органах Европейского союза выделяют четыре категории в соответствии с должностными обязанностями: «А» - административный и консультативный персонал; «В» - исполнители; «С» - канцелярский персонал; «Д» - обслуживание. В Совете Европы, в НАТО таких категорий три. Существует категория «L», включающая, в частности, переводчиков. Обычно не включаются в число государственных служащих министры. Они считаются политическими деятелями, занимают не административную, а политическую должность. Особенно это относится к парламентарным республикам и монархиям, где министрами становятся видные деятели той партии (партий), которая завоевала на выборах большинство голосов и имеет большинство мест в парламенте.

Классность государственных служащих в Республике Беларусь определена в ст. 11 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и имеет свою специфику.

Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12 класс является низшим.

Государственным должностям Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющего делами Президента Республики Беларусь и их заместителей, а также председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов соответствует высший класс государственного служащего.

Министрам Республики Беларусь может быть присвоен высший класс государственного служащего в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством.

Присвоение классов осуществляется:

Президентом Республики Беларусь - в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления, председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется Президентом Республики Беларусь;

Премьер-министром Республики Беларусь - в отношении государственных служащих республиканских органов государственного управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по согласованию с Президентом Республики Беларусь;

председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов - в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов, а также глав местных администраций.

Присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на основании заявления государственного служащего или представления его руководителем комиссии по присвоению классов соответствующего государственного органа.

Соотнесение классов государственных служащих и государственных должностей устанавливается Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.

Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.

Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для государственных служащих, имеющих 1210-й класс, составляет не менее одного года, 97-й класс - не менее двух лет, 64-й класс - не менее трех лет. Присвоение очередных классов государственным служащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.

Государственным служащим, которым присвоено звание «Герой Беларуси», награжденным орденами и медалями Республики Беларусь и СССР, и государственным служащим, которым присвоены почетные звания Республики Беларусь и СССР, может быть присвоен класс (кроме высшего) на один выше по сравнению с классом, предусмотренным перечнем государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих.

Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.

Лицам, поступающим на государственную службу впервые, класс государственного служащего присваивается не ранее чем через шесть месяцев. При наличии стажа государственной службы соответствующий класс государственного служащего присваивается не позднее одного месяца с момента назначения на государственную должность.

О присвоенном классе вносится запись в трудовую книжку государственного служащего.

В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, он может быть понижен в классе, но не более чем на один класс.

Понижение либо восстановление в классе лиц, указанных в части первой настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном для присвоения им классов.

Государственные служащие, имеющие дисциплинарные взыскания, не представляются к присвоению очередного класса до снятия этих взысканий в соответствии с законодательством.

При переходе государственного служащего по собственному желанию на низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс.

Существуют общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Одни из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности).

К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др.

Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать высокий моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе. Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.

Ряд запретов имеют целью пресечение коррупции. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки, подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе.

Существуют и политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять членом политических партий, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. Однако политические ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А».

Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера).

Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания при обучении), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).

За успешное и добросовестное исполнение своих обязанностей, за выполнение заданий особой важности, сложности, срочности государственные служащие получают поощрения: объявление благодарности, премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета. За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями, им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного чина, повышение в должности.

За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных обязанностей, за поведение, которое порочит государственную службу, за правонарушения (проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в воинском или специальном звании, увольнение). Допустивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (на срок не более одного месяца) до определения меры взыскания отстранен от выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За это время должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать государственную должность. Материальная ответственность государственных служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в соответствии с Гражданским кодексом, административная - в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях и другими актами, уголовная - за совершение преступлений.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и руководителя государственного органа (последнее - при достижении служащим предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства, в случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.).

9.3 Профессиональная культура государственных служащих

Система государственно-административного управления функционирует через интеллектуальную и практическую деятельность людей, профессионально занятых в госаппарате. Культура управления как составляющая системы во многом определяет ее целостность, организованность, зрелость, представляет собой субъективный фактор госуправления - определенное слияние интеллекта и действий. Этот фактор отражает способность государственных служащих адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной и культурной сфере и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность.

Система профессионально-управленческой культуры может быть понята и изучена на основе анализа ее трех уровней: 1) на общенациональном уровне государственной службы как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2) на уровне госучреждения с его стилем работы, который формируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, накопленных коллективом традиций, прошлого опыта и современных ориентаций; 3) на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний, навыков, определенный репертуар управленческих технологий.

Профессиональная культура госслужащих вычленима лишь в абстракции. В реальности она вплетена в различные другие культуры госслужащего: политическую, правовую, информационную, нравственную, которые в свою очередь связаны с культурой общества. Системный подход к профессиональной культуре государственного служащего позволяет увидеть структуру профессиональной культуры управления, состоящую из таких важных компонентов, как: политическая культура, правовая культура, нравственная культура, собственно управленческая как технологический компонент, т.е. профессионализм.

Государственная служба как социально-нравственный институт имеет важное идеологическое значение. Она носитель государственной идеологии.

В сущностной характеристике профессиональной культуры можно выделить три важнейшие составляющие. 1. Профессиональная культура - это феномен, который предстает как результат человеческой деятельности и как процесс, находящийся в постоянном развитии. 2. Профессиональная культура - показатель качественного состояния управления. 3. Это сложная самоорганизующая система, на которую воздействуют факторы, условия как извне (культура, деятельность общества, мирового сообщества), так и изнутри, т.е. закономерности развития самой системы управленческой культуры государственных служащих.

Сегодня авторитет государственной власти напрямую зависит от нового уровня и содержания государственной службы как института профессиональных управленцев.

Поведение и общение людей во многом обусловлены социально-профессиональными нормами. Нет единой общепринятой классификации норм профессиональной культуры управления, но трудно отрицать вообще наличие профессионально важных качеств субъектов управления.

В зависимости от содержания деятельности набор профессионально важных качеств может меняться. Однако можно выделить личностные качества госслужащего, выступающие как универсальные. Культурные универсалии, превалирующие культурные доминанты в профессиональной деятельности на госслужбе суть нормы профессиональной культуры управления.

Модель профессионально-психологической подготовки государственного служащего можно представить в виде трех блоков:

Что должен знать специалист.

Что должен уметь специалист, какими навыками должен владеть.

Какими способностями, личностными свойствами должен обладать специалист.

Специфика профессиональной деятельности государственного служащего состоит в том, что в процессе ее осуществления реализуются функции и полномочия государственных органов власти. Фигура государственного служащего должна быть привлекательна для потребителей услуг органа власти - других органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, населения.

Нормы любой профессиональной этики есть частное по отношению к общегражданским моральным нормам. Нормы профессиональной этики предписывают определенные стили поведения и взаимоотношений. Знания этих норм и следование им позволяет правильно ориентироваться в обстановке и вести себя так, чтобы не вызвать непонимания и осуждения со стороны окружающих.

Нормы профессиональной этики являются некоторой гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга. Можно констатировать, что нормативная функция, нормативное предназначение морали в современном обществе являются ведущими. Включение человека в нормативный контекст - это есть его социализация.

Поэтому возможно утверждать, что норма является основной формой бытия профессиональной морали.

Есть три типа нравственных норм:

предписывающие (как требуется с точки зрения профессиональной морали государственного служащего поступать в определенных ситуациях);

запретительные (что конкретно не разрешается в рамках служебного поведения);

рекомендательные (как следует вести себя в той или иной нравственной ситуации).

Все вышесказанное уже предполагает существование некоторых способов управления моралью, в том числе и моралью профессиональной. А именно - общесоциологическое управление моралью, то есть управление ею через изменения и усовершенствования различных структурных элементов социальной системы (экономики, политики, искусства, быта и др.). Оно достигает нравственного эффекта не непосредственным воздействием на мораль и непрямыми воспитательными действиями, а через посредство изменения в материальной и духовной жизни людей.

Второй способ заключается в управлении моралью, осуществляемый путем прямых воздействий на нее, непосредственных изменений в ней самой. Это управление предполагает использование специальных этических средств как средств непосредственного нравственного воспитания.

Оба способа управления моралью находятся в тесном взаимодействии и являются двумя сторонами единой общей системы социального управления моралью и нравственным воспитанием. В некоторых социальных подсистемах (например, в религии) требования, носящие нравственный характер, имеют абсолютное значение. В идеале так должно быть и в сфере государственного управления. Но в реальной жизни такая постановка вопроса представляется невозможной в силу как объективных, так и субъективных факторов. В частности, этические аспекты, разумеется, оказывают влияние на принятие управленческих решений, но степень и характер этого влияния во многом зависит от реальных условий управления и сложившейся ситуации.

Кроме этого, этические воззрения, используемые в качестве принципов деятельности, определяются ценностными представлениями конкретного человека о добре и зле, справедливости и ответственности. Эти представления придают профессиональной деятельности государственных служащих личный, индивидуальный смысл. А именно, этическая составляющая с одной стороны очеловечивает, а с другой - персонифицирует содержание управленческих целей.

Этические оценки имеют общесоциальную природу, поэтому они, с одной стороны, характеризуют государственных служащих как составную часть определенного социума, а с другой - в некоторой степени обособляют чиновничество как отдельную социальную, а также профессиональную группу. Мера нравственной ответственности человека за все, что происходит в жизнедеятельности общества, безусловно, определяется его ролью в этом обществе и степенью возможного воздействия на происходящие в обществе события.

При обобщении ценностных характеристик социального значения и многократно совершавшихся поступков образуются определенные этические стандарты. Следование этим стандартам, при исполнении служебных обязанностей, предполагает обязательный контроль, так как служебное поведение по определению должно быть контролируемым.

Формирование особой морали государственных служащих обусловлено двумя факторами - потребностью государства в оптимально функционирующем механизме принятия и исполнения властных решений и потребностью общества в осуществлении связей между ним и верхушкой государственной власти.

Принадлежность личности к некоторому социальному объединению налагает на нее свои дополнительные нравственные обязанности, которые отражают общественные требования к данному объединению. Главными качествами государственных служащих должны быть лояльность, профессионализм, нравственность.

Сегодня в литературе этические нормы государственных служащих разделяются на три основных блока: нормы общечеловеческого характера, нормы внутриаппаратного поведения и нормы разрешения служебных конфликтов.

Нормы общечеловеческого характера - честность, доброжелательность, уважение к личности, скромность и т.д. - регулируют практически весь спектр служебных отношений, но в особенности они значимы для регулирования отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами.

Нормы внутриаппаратного поведения - дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную тайну, лояльность и т.д. - регулируют отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата, а также между государственными служащими и государственным аппаратом.

Нормы разрешения служебных конфликтов - отсутствие экстремизма, умение находить компромисс и т.д. - помогают не только в принятии решений, но и в их реализации.

Совокупность всех перечисленных выше норм является критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной службе как виду деятельности. А для самого государственного служащего эти нормы выступают как ориентир в решении возникающих по ходу деятельности нравственных проблем.

Интересы общества, отечества и государства являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего.

Нравственное поведение государственного служащего не может складываться по формуле все, что не запрещено законом, разрешено. В деятельности государственного служащего необходимым является, следовательно, не только должностное, но и моральное регулирование. Никакая формальная процедура, никакое нормативное положение не отменяют моральных оценок, основанных на нормах нравственности.

Исследователи государственной службы неоднократно отмечали, что за последние 20 30 лет окружающая среда государственного управления претерпела значительные изменения. Новые социально-экономические условия, позволившие говорить о переходе от индустриального к информационному обществу, серьезные изменения в мировоззрении - все это не могло не отразиться и на взаимоотношениях общества и государства, и на понимании задач и принципов государственного управления.

Одной из важнейших движущих сил многочисленных реформ государственной службы, проводившихся в западных странах в последние десятилетия, стали возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов и качеству предоставляемых ими услуг. С одной стороны - это использование в государственном управлении принципов и методов коммерческого менеджмента, а с другой стороны - к внедрению мер, направленных на улучшение образа государственных служащих в глазах граждан.

Проводилась разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата государственного управления и повышение доверия населения к государственным органам. Были созданы стандарты поведения государственных служащих, был упрощен доступ к информации, хранившейся в государственных органах, были частично раскрыты сведения о доходах государственных служащих. Со временем эти и многие другие мероприятия составили особое направление государственного управления - управление административной этикой.

Административная этика изучает все моральные аспекты деятельности государственных служащих и руководителей и включает четыре компонента:

1. Ценности - убеждения, мнения, отношения людей, групп и общества к таким понятиям, как: свобода, справедливость, честность, лояльность, нейтральность, ответственность и др.

2. Стандарты и нормы - принципы, определяющие действия людей и служащих для руководства и контроля за из поведением (законы, кодексы, правила).

3. Внешняя среда - условия, в которых протекает деятельность государственных служащих (политические, социальные, культурные).

4. Поведение - различные формы деятельности государственных служащих, ориентированные на ценности данного общества или отдельных групп, в рамках определенных стандартов и норм.

Соответственно управление административной этикой - это определение того, что является должным поведением для государственных служащих, разработка связанных с этим стандартов и правил поведения, а также создания процедур по их реализации.

Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах одним из важнейших способов противодействия коррупции. Разработка и совершенствование стандартов стали почти обязательной составляющий реформ государственной службы. Управление административной этикой включено в состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся подготовкой государственных управленцев.

На сегодняшний день в Республике Беларусь не удается решить, несмотря на целый ряд нормативных актов, многие существующие проблемы государственной службы, в том числе и коррумпированность чиновников. Коррупция стала привычным явлением в жизни граждан и общества - это с одной стороны, а с другой - одной из основных угроз национальной безопасности. Коррупция способствует сохранению и развитию выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства.

Подобные проблемы в странах Запада во многом решаются в рамках управления административной этикой.

Следует отметить, что в Республике Беларусь сходное с западным понимание общих принципов, на которых должна строиться государственная служба, чтобы преодолеть неэффективность аппарата и недоверие граждан. Это выражается в обеспечении правовыми нормами открытости системы государственной службы непосредственно и через органы средств массовой информации, ее функционирование как демократической государственной службы; прозрачность принимаемых государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, включая участие граждан в процессе подготовки этих решений; этичность, наличие норм и правил поведения государственного служащего, ответственного за выполнение должностных обязанностей.

Контрольные вопросы и задания

Охарактеризуйте государственную службу как социальный институт, ее особенности.

Охарактеризуйте государственную службу как правовой институт.

Назовите принципы государственной службы.

Дайте определение понятия «государственный орган».

Дайте определение и содержательное наполнение понятия «государственная должность».

Кто такой государственный служащий?

Назовите виды государственной службы.

Чем определяется правовой статус государственного служащего?

Охарактеризуйте понятие классифицированные государственные служащие.

Назовите классы государственных служащих в Республике Беларусь.

РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии государственного управления

Ключевые слова: процесс управления; управленческое решение; классификация управленческих решений; требования, предъявляемые к управленческому решению; факторы, влияющие на принятие управленческого решения; среда прямого воздействия; среда косвенного воздействия; этап подготовки решения; этап принятия решения; этап реализации решения; общие и специфические признаки решения; методы выбора решения; методы обоснования управленческих решений; документальное закрепление решения; лицо, принимающее решение.

10.1 Управленческие решения: понятие, характеристика, виды

Под процессом управления понимают ход реализации функций управления или деятельность субъектов управления, направленную на достижение поставленных целей путем реализации определенных функций и применения соответствующих принципов и методов управления.

Процесс управления характеризует динамику управления и носит циклический, относительно замкнутый характер. Он начинается с постановки целей и задач и заканчивается их выполнением, достижением определенной цели (желаемого результата). После достижения результата весь управленческий цикл повторяется.

Процесс управления обеспечивает переход управляемого объекта из некоего начального состояния S1t1, в целевое S2t2.

Управленческое решение находится в центре управленческого цикла и определяет общие цели и задачи, пронизывает все управленческие функции от начала и до завершения управленческого цикла. При этом общее управленческое решение поддерживается частными и локальными решениями в ходе организации, корректировки и координации действий исполнителей, контроля и оценки конечных результатов деятельности.

В управленческих решениях фиксируется вся совокупность отношений, возникающих в процессе управления. Через них преломляются цели, интересы, связи, ресурсы и т.д. Именно поэтому решения являются центральным элементом управления. Характеризуя полный цикл управленческой деятельности, состоящий из целеполагания, планирования, организации, координации, контроля и корректировки целей, легко заметить, что он, в конечном счете, представлен в виде трех элементов управления - подготовки, принятия и реализации управленческих решений.

Управленческое решение - это зафиксированный каким-либо способом (устно или письменно) волевой акт, вывод, принятый субъектом управления в пределах его компетенции (прав и обязанностей) и предоставленных полномочий, отражающих целенаправленное воздействие на объект управления. Государственные управленческие решения в широком понимании отражают волю государства, которая приобретает официально выраженную форму.

Понятие «решение» в современной жизни весьма многозначно. Оно понимается и как процесс, и как результат выбора. Основная причина неоднозначной трактовки понятия «решение» заключается в том, что каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований.

Решение как процесс характеризуется тем, что оно, протекая во времени, осуществляется в несколько этапов, охватывающих все элементы системы управления: подготовку, принятие и реализацию. Этап принятия решений можно трактовать как акт выбора, осуществляемый индивидуальным лицом или группой лиц, принимающих решение с помощью определенных правил.

Решение как результат выбора обычно фиксируется в письменной или устной форме и включает в себя план (программу) действий по достижению поставленной цели.

Каждое управленческое решение содержит предписание о будущих действиях субъекта и объекта управления на основе переработки информации в целях разрешения конкретной проблемы в отношении управляемого объекта. Все управленческие решения призваны обеспечить успешное решение возникающих проблем, относящихся к деятельности органов государственного управления.

Содержание управленческого решения, таким образом, можно представить в виде модели предстоящих практических действий, которая вначале умозрительно, а затем документально закрепляет ответы на вопросы: что делать? как делать? кому делать? в какие сроки делать? какое необходимо материально-техническое и финансовое обеспечение этих действий? При этом в зависимости от стадии управленческого цикла решения могут быть: начальные (исходные), регулирующие и корректирующие.

Управленческие решения, как правило, обеспечивает должностное лицо или соответствующий орган, несущий полную ответственность за последствия реализуемых решений. Границы компетенции, в рамках которой принимаются решения, четко обозначены в требованиях формальной структуры. Однако круг лиц, привлекаемых к подготовке решения, значительно больше числа лиц, облеченных властью.

Отличительной особенностью государственных управленческих решений является их социальный характер, который проявляется в том, что органы государственного управления воздействуют на людей, а не на природную или техническую среду.

В теории управления выделяют различные виды управленческих решений, в том числе: служебные (относящиеся непосредственно к осуществлению служебной деятельности) и собственно управленческие (относящиеся к организации управления этой деятельностью). Деление это достаточно условно, так как служебные решения, как правило, содержат управленческий аспект, а управленческие служебный.

Сложность и многообразие решений не только предполагает, но и обусловливает необходимость классификации решений.

Важной предпосылкой такой классификации решений является установление субъекта организации или ее конкретного звена, который несет ответственность за данное решение. Наиболее распространенным является классификация управленческих решений по следующим признакам:

по функциональному содержанию - плановые, организационные, контролирующие, прогнозирующие;

по характеру решаемых задач (сфере действия) экономических, организационных, технологических, экологических и др.;

по иерархии управления - на уровне систем, на уровне подсистем, на уровне отдельных элементов системы;

по причинам возникновения а) ситуационные, связанные с характером возникающих обстоятельств; б) по предписанию (распоряжению) вышестоящих органов; в) программные, связанные с включением данного объекта управления в определенную структуру программно-целевых отношений, мероприятий; г) инициативные, связанные с проявлением инициативы системы, например, в сфере производства товаров, услуг, посреднической деятельности; д) эпизодические и периодические, вытекающие из периодичности воспроизводственных процессов в системе;

по исходным методам разработки а) графические, с использованием графоаналитических подходов (сетевых моделей и методов, ленточных графиков, структурных схем, декомпозиции больших систем); б) математические методы, предполагающие формализацию представлений, отношений, пропорций, сроков, событий, ресурсов; в) эвристические, связанные с широким использованием экспертных оценок, разработкой сценариев, ситуационных моделей;

по организационному оформлению а) жесткие, однозначно задающие дальнейший путь их воплощения; б) ориентирующие, определяющие направление развития системы; в) гибкие, изменяющиеся в соответствии с условиями функционирования и развития системы; г) нормативные, задающие параметры протекания процессов в системе.

По периоду действия, масштабу и характеру целей выделяют управленческие решения:

стратегические (важные для достижения цели, принимаемые на высших уровнях управления), обычно касающиеся коренных, основополагающих проблем всей управляемой системы;

тактические (относящиеся к разработке детальных средств и

приемов достижения цели);

текущие (решения повседневных вопросов);

единоличные (единоначальные) и коллегиальные (кооперативные).

Отличия характерных признаков стратегических и тактических решений иллюстрируются в таблице 10.1.

Следует особо остановиться еще на одной особенности процесса принятия управленческих решений, обусловленной тем обстоятельством, что принятие решения всецело строится и зависит от полноты информации о состоянии, тенденциях и проблемах развития объекта управления обстановки на конкретном участке деятельности. Именно она диктует условия принятия управленческих решений, которые вырабатываются в условиях либо определенности, либо неопределенности и риска. Поэтому в зависимости от степени неопределенности можно выделить решения: стандартные (наработанные варианты); малой неопределенности; значительной неопределенности и большой неопределенности. В каждом из этих случаев необходимо оценивать фактор риска и ущерб от возможных неблагоприятных последствий.

Таблица 10.1 Характерные признаки процессов разработки стратегических и тактических решений

Характерные признаки	Стратегические	Тактические
Структурированность	Слабо структурированы	Структурированы
Формализация	Слабо формализованы	Формализованы
Временной горизонт	Долгосрочные	Среднесрочные
Основа принятия	Часто - интуиция	Интуиция, опыт, рационализм
Число целей	Многоцелевые	Несколько целей
Количественная определенность	Качественные	Качественно-количественные
Культура организационного поведения	Успех определяется изобретательностью, созданием новых возможностей, предвидением	Ориентирована на производство (маркетинг), успех определяется агрессивностью в конкуренции и эффективностью в производстве
Характеристики ЛПР	Предпринимательство, новаторство, благожелательное лидирование в коллективе	Умение получить прибыль, достичь поставленной цели, контролировать подчиненных
Характер власти	Сосредоточена в общем руководстве	Может быть децентрализована, сосредоточена в производстве и маркетинге
Типовые структуры управления [19,49]	Матричные	Линейно-функциональные

Все управленческие решения в организации могут быть также разделены на:

жестко обусловленные (детерминированные);

зависящие от субъекта решения.

К первым обычно относят либо решения так называемой стандартизации (обусловленные принятыми выше предписаниями и распоряжениями), либо вторично обусловленные распоряжением вышестоящей организации. Этот тип решений практически не зависит от качеств и ориентации руководителя.

Другой тип инициативные решения, где качества руководителя накладывают серьезный отпечаток на характер принимаемых решений. К ним относятся акты, связанные как с локальными изменениями в организации (поощрение, наказание), так и с изменением механизмов, структуры, целей организации. Инициативное решение обычно рассматривают как выбор альтернативы из нескольких возможных вариантов, каждый из которых влечет ряд позитивных и негативных последствий. В числе факторов, влияющих на качество решений, отмечают: компетентность персонала, деловые и личные качества руководителя, его ролевые (должностную, функциональную, групповую, гражданскую, семейную) позиции.

Большое значение также придается проблеме надежности информации, организации коммуникации, помехам, возникающим в ходе передачи информации. В числе последних особое внимание уделяется связанным со спецификой ролевой позиции и интересов тех, кто перерабатывает информацию в процессе ее прохождения от нижних ярусов организации до субъекта, принимающего решения.

Наука управления при классификации управленческих решений применяет и такие термины, как программируемые и непрограммируемые решения. Из них преобладают непрограммируемые решения, требующие исключительно творческого подхода к поиску выхода в нестандартной ситуации, что, в свою очередь, развивает у руководящего состава и членов коллектива здравый смысл и интуицию.

К управленческому решению предъявляется ряд требований, к числу которых можно отнести:

всестороннюю обоснованность решения;

своевременность;

необходимую полноту содержания;

полномочность;

согласованность с принятыми ранее решениями.

Для успешной реализации управленческих решений в области государственного управления каждый субъект управления должен обеспечить выполнение определенных требований (принципов).

Целесообразность заключается в том, что решение должно увязываться с общими целями и задачами развития государства и общества. Иными словами, необходимо учитывать конкретную социально-политическую, экономическую ситуацию (в регионе, стране, на определенной административной территории).

Оптимальность обеспечивает выбор из нескольких вариантов решения именно того, которое кратчайшим путем и с наименьшими затратами приведет к максимально желаемому результату. При этом просчитывается степень воздействия и предполагаемый не только положительный, но и отрицательный эффект от реализации принятого решения.

Своевременность призвана обеспечить адекватное реагирование субъекта и объектов управления на динамично изменяющуюся обстановку. Искусство руководителя в реализации этого требования заключается в том, чтобы уловить момент принятия и реализации управленческого решения. В этом ему помогают не только общие профессиональные знания, но и личный опыт в должности руководителя. Следует помнить, что даже правильно подготовленное и выверенное решение может нанести вред, если оно принято и реализовано преждевременно или с запозданием.

Объективность базируется на точном знании и правильной оценке условий функционирования объекта. В свою очередь, это знание опирается на применение научной методологии в изучении и оценке всех обстоятельств, формирующих управленческое решение.

Конкретность предполагает, что в действиях субъекта управления должен присутствовать выбор вполне определенного варианта действий, а также четкая формулировка в описании этих действий, распределение ролевых обязанностей исполнителей решения, определение пространственных и временных рамок принятого варианта действий.

Гибкость обеспечивает возможность внесения в готовый вариант управленческого решения соответствующих изменений, которые, как правило, учитывают общие и частные тенденции развития обстановки. Поэтому гибкость включает в себя результаты динамического прогноза.

Учет первичных и производных последствий принятого и реализованного решения, которые могут сказаться даже через годы. Как показывает практика, это одно из самых трудных, но необходимых для соблюдения требований. Рассчитывать первичные и вторичные последствия принято в любой сфере деятельности, иначе рушатся построенные дома, взрываются атомные электростанции и т.п.

10.2 Процесс разработки и принятия управленческого решения

Выработка и принятие управленческого решения есть процесс сбора и мысленной (аналитико-синтетической) обработки данных, необходимых для принятия решения, с последующим фиксированием в соответствующей (устной или письменной) форме. По этой причине выработка и принятие решения представляет собой важнейшую функцию деятельности любого субъекта управления, ее ключевой момент и один из основных этапов управленческого цикла организаторской деятельности руководителя.

Одним из главных факторов, влияющих на качество принимаемых решений, является количество звеньев управления, увеличение которых ведет к запаздыванию и искажению информации при подготовке решения, искажению распоряжений, идущих от субъекта управления, увеличивает «неповоротливость» процесса управления. Это обусловливает необходимость оптимизации количества звеньев управления.

Говоря о процессе выработки и принятия управленческого решения, необходимо отметить, что в нем нет жесткой регламентации действий руководителей и сотрудников, как нет и рецептов на все случаи жизни. На этот процесс оказывает влияние множество факторов, совокупность которых можно представить в виде двух групп:

В первую группу входят факторы, образующие структуру проблемы принятия решения. Это институциональные и личные цели, виды альтернативных решений и их последствий, размеры расходов, скорость распространения информации, ее стоимость, время на решение, тип реакции. Здесь наблюдается большое сходство между структурой действий субъекта управления и структурой задачи.

Вторую группу образуют факторы, условно находящиеся вне проблемы. Это правила и предписания в системе управления, например, критерии карьерного продвижения, методы финансирования, оценки руководства.

Современные концепции управления рассматривают систему управления как открытую систему, которая получает ресурсы и возвращает готовую продукцию и услуги обратно во внешнюю среду. Такая организация адаптируется к изменениям внешней среды и реагирует на изменяющиеся возможности, угрозы и вызовы этой среды.

По характеру воздействия на систему управления выделяют среду прямого воздействия и среду косвенного воздействия.

К среде прямого воздействия относятся, например, поставщики энергоресурсов, потребители и конкуренты, а также межгосударственные органы и правовые нормы, непосредственно влияющие на деятельность организации. Внешняя среда прямого воздействия - это специфическая внешняя среда конкретной организации. Она включает те элементы внешней среды, с которыми организация взаимодействует постоянно или на более или менее регулярной основе [4348].

К среде косвенного воздействия относятся факторы внешней среды, которые влияют на организацию косвенно, опосредованно. Они учитываются при разработке стратегии организации. Это общеэкономическая ситуация в мире, например, фаза цикла (спад или подъем), европейский уровень безработицы, темпы инфляции, технологический прогресс, мировой политический климат и т.д.

Факторы, определяющие среду косвенного воздействия, имеют более сложную структуру, многоплановый характер. Они в меньшей мере, чем факторы среды прямого воздействия, испытывают влияние организации. Информация о среде косвенного воздействия часто неполная. В условиях усиления воздействия этой среды на конкурентоспособность организации приходится полагаться на субъективные оценки, а не на аналитические данные.

Сложность внешней среды проявляется в многообразии составляющих ее элементов, их взаимосвязей, неравномерном ускорении темпов изменений.

Реальные управленческие ситуации характеризуются сложностью, динамизмом и неопределенностью. Поэтому важны принципиальные подходы к разработке управленческих решений в явно упрощенных условиях определенности, которые можно рассматривать как необходимую ступень, основу практической разработки сложных решений. Применение даже сравнительно простых приемов, инструментов и алгоритмов разработки решений позволяет существенно повысить эффективность управления.

Изучение процесса разработки управленческих решений в условиях определенности важно с теоретической и практической точки зрения.

Как уже отмечалось, выделяют три этапа (фазы) разработки управленческих решений - это подготовка, принятие и реализация решения. Однако число конкретных шагов в рамках указанных этапов существенно различается. Учитывая, что рассматриваемый алгоритм является базовым, число таких шагов должно быть максимально возможным, а сам алгоритм не только логически последовательным, но и достаточно детальным. При подготовке, принятии и реализации государственно-управленческих решений можно выделить следующие этапы:

Этап подготовки решений включает следующие шаги:

Формирование команды для подготовки решения.

Диагностика ситуации.

Разработка и обоснование системы целей.

Определение проблемы.

Анализ проблемы.

Формулировка критериев и ограничений.

Выдвижение альтернатив.

Анализ альтернатив.

Оценка альтернатив и последствий.

Этап принятия решений содержит следующие шаги:

Выбор альтернативы.

Принятие решения руководителем.

Конкретизация решения, его дезагрегирование для более низких уровней управления.

Доведение решений до исполнителей.

Принятие решения исполнителем.

Разработка плана действий.

Экспериментальная проверка.

Уточнение и корректировка принятых решений.

Этап реализации решения предполагает следующие шаги:

1. Организацию исполнения решений.

2. Определение результатов и последствий.

3. Оценку и анализ результатов и последствий.

4. Организацию обратной связи.

Вместе с тем можно выделить общие рекомендации по логическим действиям для лиц, принимающих решения на конкретном участке служебной деятельности. Здесь следует иметь в виду, что логика действий руководителя различается в зависимости от уровня управления, а также вида принимаемого решения (общее или частное, стратегическое или тактическое) и т.д. Ведь даже у одного руководителя порядок принятия решения может меняться исходя из указанных обстоятельств.

Итак, любой руководитель в процессе выработки и принятия управленческого решения неизбежно проходит 4 основные стадии, последовательная реализация которых позволяет успешно решить поставленную перед ним задачу.

1. Выявление проблемы и формулировка цели. На этой стадии руководитель осуществляет диагноз (оценку) управленческой ситуации для определения проблемы или главных вопросов, требующих решения, формулирует возникающие в связи с этим управленческие цели (задачи) и выявляет принципиальный путь (пути) ее достижения. Как правило, в служебной деятельности нет недостатка в проблемах, требующих разрешения (и достаточно часто, как можно скорейшего разрешения). При этом новые проблемы возникают, как показывает практика, на всех уровнях управления и степень их важности различна.

Управленцы, обладающие солидным опытом работы, отличающиеся умением чувствовать еще только зарождающиеся проблемы, их роль, значение и возможные последствия, формулируют для себя суть проблемы уже в ходе получения первичной информации и глубже вникают в нее при последующем непрерывном изучении и анализе.