Основы государственного управления

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений).

Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сейчас нужно государство-защитник, государство-партнер, государство-посредник, т.е. государство с заметно меньшими распорядительными, фискальными, командными функциями. Дело госаппарата - выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование активности граждан, защита прав и личной безопасности человека, неприкосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным.

Правовое государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:

демократичность и открытость законодательного процесса;

отчетностьперед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса вобществе, совершенствование процессуального законодательства,строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия иправа на защиту;

создание профессионально подготовленного, динамичного,современного аппарата управления, формируемого на конкурснойоснове, подконтрольного в рамках закона представительным органами общественности.

В правовом государстве исключается диктатура какого-либо класса, партии, группировки или управленческой бюрократии. Допускается лишь одна диктатура - диктатура закона и законности.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином. Основная идея правового государства - подчинение публичных властей и всех граждан закону.

В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».

6.2 Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней

Самым негативным последствием бюрократизации государственного аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Коррупция - это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой экономики, она расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям власти.

Коррупция (от лат. coruption - подкуп, порча, упадок). В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой дается следующее определение термина «коррупция»: - это «моральное разложение должностных лиц и политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами». То есть коррупция - это не что иное, как преступная деятельность, связанная с продажностью государственных чиновников, получением ими лично, или через посредников материальных и иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее типичными формами ее проявления являются:

подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;

взяточничество за законное или незаконное предоставление благи льгот;

протекционизм при выдвижении работников по признакам родства, землячества, приятельских отношений;

покупка голосов избирателей на выборах и другие.

Как правило, коррупционные действия осуществляются в банковской, жилищно-коммунальной сферах, при приватизации государственной собственности, в правоохранительных органах, налоговых и таможенных органах, что проявляется в предоставлении эксклюзивных прав, льгот, государственных трансфертов, расходовании бюджетных средств. Самая общая форма коррупции, с которой представители малого и среднего бизнеса сталкиваются непосредственно, - это финансовая коррупция.

Всемирный банк выделяет две разновидности коррупции: административную, которая означает «намеренное внесение искажений в процессе исполнения законов и правил». Этот вид измеряется долей средств дохода фирм, которую они тратят на взятки. Например, по данным Всемирного банка, в странах Восточной Европы фирмы ежегодно тратят в среднем 2,2% дохода на эти цели, в СНГ - 3,7%, в Польше - 1,6%, в России - 2,8%.

Второй вид коррупции - «захват государства» (приватизация) - означает действия компаний, групп или отдельных личностей, направленные на обеспечение льготами, преимуществами отдельных фирм, отраслей путем оказания влияния на законы, указы, или иные элементы государственной политики.

Коррупция - явление историческое, она существует с глубокой древности и следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а рассматривается как скрытая форма налога в пользу низкооплачиваемых чиновников.

В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе. Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три элемента:

коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;

группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытиепри принятии решений;

группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляютдолжностные лица правоохранительных органов.

Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для общества. Это проявляется:

в снижении конкурентоспособности страны на международной арене;

расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным потерям доходов государственного бюджета;

росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чиновников»;

разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные отношения;

моральном разложении не только государственных служащих, но и работников аппарата управления крупных корпораций;

создании организованной преступности как устойчивом общественном явлении, ибо она может существовать лишь в связке с государственными органами;

усилении социальной дифференциации общества;

дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни общества;

нравственной деградации общества, проявляющейся в создании терпимого климата по отношению к ней;

создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой внешнее сохранение демократических институтов сопровождается их полной подчиненностью воле узкого круга государственных чиновников и зачастую оплачивающих их.

Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказывает, что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года. Для определения мер по искоренению коррупции необходимо выявить породившие ее причины.

Прежде всего, это свойства экономического характера. К ним относятся разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических отношений. То есть коррупция появляется там, где чиновники обладают правом принимать решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами. Возможность положительного или отрицательного решения вопроса и создает питательную почву для коррупции.

Мировой опыт свидетельствует, что при резком изменении фундаментальных условий жизни уровень коррупции практически всегда возрастает. Такая ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась, отсутствует отработанный механизм правовой ответственности. Простор для чиновничьего произвола предоставляет множество законов непрямого действия, слабость судебной системы. В такой ситуации складывается благоприятная обстановка для незаконного обогащения без особого риска.

Способствует возникновению коррупции и неэффективная, громоздкая организационная структура государственного аппарата, большое число чиновников и их низкая заработная плата, явно не соответствующая квалификации и ответственности их работы; неопределенность служебных обязанностей и прав; отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного роста чиновников

Питательной почвой для коррупции является неэффективная организация системы государственного управления, что приводит к дефициту услуг государства. А там, где дефицит - появляются очереди, которые и создают основу для коррумпированных действий чиновников. Кроме того, непрозрачность механизма принятия решений, особенно финансовых, дает возможность государству скрыть от общества неэффективность своей работы, создает преграды для общественного контроля.

Следует отметить не всегда эффективную работу правоохранительных органов. Это можно объяснить тем, что в них работает недостаточное количество специалистов, понимающих природу коррупции. Кроме того, правоохранительная система не в состоянии справиться с этой задачей только собственными силами: она должна быть приоритетной для всех звеньев аппарата управления и самих граждан.

Можно выделить и причины внешнего порядка. Коррупция в определенной мере является инструментом проникновения на рынок международного бизнеса. В некоторых государствах выведены из-под налогообложения расходы на подкуп зарубежных чиновников. Их рассматривают как необходимые затраты на приобретение сырья и материалов. Наиболее уязвимыми в этом плане являются страны, находящиеся в стадии трансформации. Ослабление государства при переходе к рынку объективно усиливает на него как давление международной преступности, так и действенность этого давления.

Совершенно очевидно, что для искоренения коррупции, необходимо, прежде всего, устранить причины, ее породившие. Это:

укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьба не с самими монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим монопольным положением;

принятие нормативно-правовых документов, стимулирующих деловую и инвестиционную активность, включая совершенствование налоговой системы, существенное снижение видов деятельности, основанных на разрешительном принципе, и переход к регистрационной системе, прежде всего, для малого и среднего бизнеса. Надо отметить, что в нашей республике определенные шаги в этом направлении уже предприняты. Так, до недавнего времени у нас насчитывалось 165 видов деятельности, подлежащих лицензированию, но по Декрету Президента Республики Беларусь № 17 от 14 июля 2003 года, их количество сокращено до 49;

принятие законов о коррупции, о лоббировании; совершенствованиезаконодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;

формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судебных решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных лиц.

правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уголовным законодательством;

реструктуризация аппарата государственного управления с отсечением ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции одного ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума», проблем, решение которых пущено на самотек.

В каждом, сохранившемся после реорганизации ведомстве, должны быть определены цели, функции. Необходима также формализация, упорядочение и упрощение документооборота. К примеру, в США эта процедура принесла годовую экономию в 2 млрд долл.;

адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенностью государственных служащих при жестком пресечении попыток получения любых дополнительных доходов. Например, в ФРГ чиновник, уличенный в коррупции, теряет стабильный заработок, а также систему социальных государственных гарантий: все взносы - пенсионные, страховые и другие, которые государство осуществляет в различные фонды. В таких условиях взятка еще и экономически невыгодна.

Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздоровление общественной жизни в целом и государственного аппарата, в частности.

6.3 Развитие демократии - важнейшее направление преодоления негативных явлений в государственном управлении

Демократия (от греч. demos - народ и cratos - власть, т.е. дословно - народовластие) - особая форма организации государственной власти, одна из основных разновидностей политического режима. Под политическим режимом (от лат. regimen - управление) понимается совокупность способов, средств и методов, используемых государственной властью для практической реализации политической воли. Учет политического режима в стране позволяет установить способ и порядок формирования представительных учреждений; механизм взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной властями, между гражданским обществом и государством; степень развитости гражданского общества и возможности его влияния на государственное управление; определить стиль государственного управления. В современной научной литературе выделены три основных политических режима: тоталитарный, авторитарный и демократический. Республика Беларусь согласно действующей Конституции является унитарным демократическим социальным правовым государством (статья 1).

Основными признаками демократии являются следующие:

признание народа источником верховной государственной власти, что означает право народа на формирование органов государственного управления, на формирование целей государственного управления;

реализация на практике принципа разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная) и вертикали (центральная и местная);

постоянное и реальное функционирование избранных народом органов центральной и местной власти;

организация практики общественного обсуждения и дискуссий по вопросам местного самоуправления (в частности, по благоустройству территорий, работе общественного транспорта, обслуживанию населения), охраны природы и окружающей среды и т.д.;

развитое гражданское общество, представленное различными общественными структурами: партиями, общественными организациями, движениями, и его влияние на принятие управленческих государственных решений;

прозрачность деятельности органов государственного управления, возможность общественного контроля со стороны гражданского общества;

функционирование всех государственных институтов на основе правовых законов, равенство всех перед законом: и граждан, и служащих государственных органов;

отказ от принудительной опеки со стороны государства в сфере духовной жизни;

уважение к человеку, воспитание в нем чувства собственного достоинства и доверия ко всем формам управления и к согражданам;

устранение привилегий для отдельных общественных групп и категорий граждан, учреждений и органов власти и государственного управления;

принятие решений большинством, но признание за меньшинством права на выражение собственной точки зрения и создание конструктивнойлегальной оппозиции;

Гарантом демократии является контроль и критика со стороны общества, которые, взаимодействуя с контролем сверху, играют санитарную роль в обществе.

Однако следует отметить, что для развития демократии необходимы определенные условия, например, плюрализм форм собственности, рыночная экономика, понимание гражданами ценностей демократии и желание их разделять и применять в реальной жизни.

В зависимости от того, кто - народ или его представители осуществляют функции власти и государственного управления, многообразные концепции демократии можно разделить на две группы: прямые (непосредственные) и представительные (репрезентативные) формы демократии.

Непосредственная демократия означает, что воля народа и государственная власть должны быть идентичны, что народ должен непосредственно принимать участие в подготовке, принятии и реализации управленческих решений. Непосредственная демократия в классическом варианте была реализована в функционировании народного вече, в Древних Афинах, Новгороде, Полоцке, Витебске.

Основными видами непосредственной демократии в настоящее время являются выборы, референдумы как общенационального, так и местного значения, общие собрания граждан, съезды и конференции представителей различных групп населения, система функционального представительства интересов и т.д. Граждане непосредственно решают, кто займет высший государственный пост в стране, какой партии можно доверить формирование правительства. Путем голосования на референдуме граждане могут принять, или изменить конституцию, тот или иной закон. Через систему функционального представительства население предъявляет государственным органам свои требования, оказывая непосредственное влияние на принятие решения. Адекватные интересам, потребностям граждан управленческие решения усиливают доверие граждан к государству, стимулирует их активность. Несомненно, что этот вид демократии способствует преодолению отчуждения граждан от власти, расширяет круг участников и интеллектуальный потенциал управленческого процесса, что повышает эффективность государственного управления. Кроме того, прямая демократия обеспечивает эффективный контроль за государственными органами и должностными лицами, предотвращая злоупотребление властью, выявляя бюрократизм и коррумпированность чиновников.

Однако следует признать, что иногда принимаемые широким кругом лиц решения неэффективны из-за недостаточной компетентности, отсутствия профессионализма, эмоциональной неустойчивости масс. На практике достаточно сложно привлечь большинство граждан к систематическому участию в управлении без принуждения, нарушения личной свободы. Поэтому такое участие необходимо, прежде всего, на уровне местного и территориального общественного самоуправления и в тех сферах, которые имеют для гражданина личностную значимость: на рабочем месте, в учебных заведениях, в сфере организованного досуга.

Представительная демократия предполагает компетентное и ответственное перед народом представительное управление и является в настоящее время самой распространенной формой. Ее суть состоит в том, что граждане на свободных выборах избирают своих представителей, которым доверяют защищать свои интересы, закреплять их через законы и иные нормативно-правовые документы. То есть речь идет о тесном переплетении и взаимодействии элементов непосредственной и представительной демократии. Так, граждане Республики Беларусь всенародно избирают Главу государства, депутатов Палаты представителей Национального собрания, поручая им от своего имени вести государственные и общественные дела.

Отношения между народом и его представителями в органах власти строятся на основе доверия, контроля, конституционных ограничений компетенций государственных органов и должностных лиц и их независимости в рамках закона. Специфика представительной демократии состоит в следующем:

необходимости организации работы парламентариев на профессиональной основе, что означает как специальные знания, так и работу в законодательном органе на постоянной основе;

ответственности органов государственного управления всех уровней. По отношению к депутатскому корпусу она выражается в правеграждан на отзыв депутата;

формирование представительного органа должно осуществляться на основе свободных и честных выборов, что во многом предопределяется действующей избирательной системой. Следует признать, что всовременном мире как мажоритарная, так и пропорциональная системы не всегда отражают подлинные настроения населения. Поэтому представляется актуальным, во-первых, совершенствование избирательного законодательства, и, во-вторых, формирование у граждан чувства долга, ответственности за свои действия (или бездействие).

Основное предназначение представительных органов власти - принятие законов, регулирующих как общественную жизнедеятельность, так и функционирование государственных органов.

Реализация всех нормативно-правовых документов в реальной жизни принадлежит исполнительно-распорядительным органам государственного управления. Не подлежит сомнению, что в настоящее время невозможно рационально и эффективно управлять без использования демократических технологий. Это означает, во-первых, предоставление большей степени самостоятельности в решении вопросов на местном уровне при контроле как сверху, так и снизу, т.е. речь идет об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении. Во-вторых, более широкое применение принципа коллегиальности в принятии управленческих решений, использование в полной мере творческого потенциала служащих государственного органа. Наконец, важно отметить необходимость внедрения демократических начал в организацию функционирования самой государственной службы, в частности, проведение открытых конкурсных экзаменов, упорядочение динамики карьерного роста государственных служащих и т.д.

Чрезвычайно важным представляется обеспечение прозрачности функционирования государственных органов, открытости информации и механизма принятия решений, а также возможности контроля со стороны общества. Представляется, что реализация на практике демократизации процесса управления будет способствовать рационализации государственного управления и искоренению таких негативных явлений, как бюрократизм и коррупция.

6.4 Конфликты в государственном управлении и механизм их разрешения

Конфликтность - естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, - если умело управлять конфликтами, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один источник конфликтов - расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею.

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Специалисты по государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и механизмы их разрешения:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), с одной стороны, а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам, политическими субъектами - партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера - в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт -- гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления -- конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

Контрольные вопросы и задания

Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в государственном управлении?

Назовите основные формы демократии в государственном управлении.

Каковы, на Ваш взгляд, основные направления демократизациигосударственного управления?

Что Вы понимаете под термином «коррупция»?

Каковы последствия коррупции?

В чем Вы видите причины живучести коррупции?

Назовите основные меры борьбы с коррупцией.

Разъясните, что такое конфликты в сфере государственного управления, какова их природа.

Перечислите виды конфликтов и дайте им краткую характеристику.

Разъясните сущность конфликта между политическими и государственно-административными структурами и субъектами управления. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность конфликта между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность конфликта между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность конфликта между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность конфликта между государством и населением. Покажите пути их разрешения.

Разъясните сущность конфликта между чиновниками и гражданами. Покажите пути их разрешения.

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 7. Государственная власть и структура государственного управления

Ключевые слова: государственная власть; государственное управление; законодательная власть; власть главы государства; исполнительная и судебная власть; контрольная власть; парламент; президент; правительство; судебная система; принцип разделения властей; ветви власти; организационная структура государственного управления; основополагающие принципы и правила формирования организационной структуры государственного управления; структура органов государственного управления; классификация органов государственного управления

7.1 Ветви власти, их конституционные основы и характеристика

Государственная власть и государственное управление выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Достижение общегосударственных целей, свои внутренние и внешние функции государство реализует через государственную власть, которая представляет собой конституционно-правовой институт. Государственная власть имеет особый механизм осуществления, обладает верховенством в обществе, имеет определенные формы организации, берет на себя функции регулирования и управления общественными отношениями и процессами, а также выполняет арбитражную роль и имеет легитимное право на принуждение.

Государственная власть является неотъемлемым атрибутом развития и функционирования общества, тем стержнем, который объединяет людей в единое сообщество, обеспечивает реализацию интересов всего сообщества и его членов.

Именно власть дает государству возможность влиять на общественные отношения и процессы, обеспечивать подчинение управляемых воле управляющих.

В современной научной литературе существует множество понятий и определений государственной власти, основанных на современных методологических подходах и отражающих достигшую определенной зрелости развитую государственную власть. В их совокупности наиболее обоснованным является понимание государственной власти как системы деятельности народа, составляющих ее общностей и индивидов, создающих органы по реализации их публичных прав, свобод, закрепленных за ними полномочий, обязанностей, а также возложенной на них ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.

Такое понимание государственной власти позволяет отразить:

ее связь с носителями власти;

единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;

основу осуществления государственной власти, т.е. права, свободы, обязанности и ответственность субъектов государственной власти, их обеспечение.

Главным субъектом государственной власти, ее источником и носителем является народ, который сам устанавливает власть, реализуя тем самым свои права. Он обладает правом учредительной власти, которое он реализует в форме референдумов, выборов. Но народ не осуществляет государственное управление.

Нормативной основой государственного управления является закон и другие нормативные и правовые акты, которые можно объединить понятием «нормативная юридическая система».

Единство государственной власти, его закрепление и практическое обеспечение находит отражение в конституции страны.

Государственная власть как структурированное единство включает:

во-первых, субъектный состав (государство в целом, государственные образования, органы, лица, сообщества, объединения);

во-вторых, предметы ведения, компетенции, полномочия, права и обязанности, ответственность действия, программы, меры и т.д.;

в-третьих, организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, государственная служба, воинская обязанность и т.д.).

Важно подчеркнуть, что государственная власть носит динамичный характер, она постоянно развивается, изменяется состав ее элементов, их взаимоотношения и т.д.

Современное понимание государственной власти включает следующие ее разновидности:

законодательную власть;

власть главы государства;

исполнительную власть;

судебную власть;

контрольную власть.

Законодательная власть является ветвью государственной власти, деятельность которой связана с принятием законов и других правовых актов. Она обеспечивает формирование правового фундамента, который нормативно регулирует общественные отношения и процессы.

В современных демократических государствах в законотворческом процессе участвуют глава государства, парламент, правительство и другие субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, но основным субъектом законодательной власти является парламент, который наделяется определенными полномочиями, предопределяемыми формой государственного устройства и правления.

В мировом масштабе родиной современного парламента считается Англия (ХIII в.). В России первым учреждением парламентского типа явилась Государственная дума (1905 г.).

Парламент - это высший выборный государственный законодательный орган власти, осуществляющий представительство населения. Его легитимность обеспечивается общенародным избранием.

Парламент выступает одним из главных центров выработки государственной политики, которая находит свое отражение в принимаемых им законах.

К общим функциям парламента относятся:

принятие законов государства - законодательная функция;

выражение общественных интересов - представительная функция;

контрольная функция, означающая контроль над исполнением законов органами государственной власти.

Объем компетенций парламента определяется совокупностью его полномочий и функций. В странах с парламентарными формами правления одной из важнейших функций парламента является формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Парламент может иметь различную структуру - иметь одну, две или даже три палаты. Именно от структуры парламента зависит порядок его формирования. В большинстве стран парламент имеет две палаты - верхнюю, члены которой либо избираются и назначаются, и нижнюю, члены которой только избираются.

По характеру ведения парламентского процесса можно выделить парламенты, работающие в режиме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией; и парламенты, имеющие высокопрофессиональный аппарат, представленный через систему постоянно действующих специализированных комитетов и комиссий. Примером парламента первого типа является парламент Великобритании, второго - Конгресс США.

Профессиональную деятельность палат парламента обеспечивает аппарат парламента, который выполняет научно-аналитическую, организационную и техническую работу.

Власть главы государства в президентских республиках осуществляет Президент, место которого в обществе определяется его реальными полномочиями, которыми он обладает, и тем, перед кем он несет ответственность.

Президент - это единоличный глава государства, должностное лицо, который получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки пребывания в должности различны. Обычно они составляют 4 7 лет.

Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти. Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его распространению и в других странах. Сегодня он используется в 143 странах.

В мировом масштабе возникновение института президентства связано с объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.

Порядок избрания президента зависит в основном от формы правления. В президентских и смешанных республиках, где президент обладает широкими властными полномочиями, выборы, как правило, прямые, по мажоритарной системе (абсолютного большинства). Всенародно избирают президента во Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси, Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах. При прямом избрании президент несет ответственность перед избравшим его народом, а не перед парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над ними.

В некоторых президентских республиках применяются и косвенные выборы (США, Аргентина).

Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.

В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.

В парламентских республиках президент избирается парламентом либо самостоятельно (Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо с представителями местной законодательной власти (Италия, ФРГ, Индия) - так называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к представительским, церемониальным функциям.

Сегодня институт президентства является одним из основных институтов государственной власти в странах с республиканской формой правления. По сравнению с другими институтами государственной власти и должностными лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Он оказывает весьма значительное влияние на систему государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни страны. Полномочия президента закрепляются конституционно.