Основы государственного управления

Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться. Выработанные им принципы формирования бюрократической модели административно-государственного управления достаточно универсальные и не утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:

административные учреждения организованы иерархически;

каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;

гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

служащий не владеет учреждением, в котором работает;

служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций Weber M. The Theori of Social and Economic Organization. № Y.: Oxford Union, Press, 1946. P.333-334.

Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.

Между политическим и административным управлением нельзя провести четкую границу.

Современная наука предлагает различные модели взаимодействия политиков и администраторов:

классическая теоретическая веберианская модель полной политической нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики правят, а чиновники управляют;

модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие в борьбе продвижением по службе;

модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики совместно формируют и реализуют государственную политику.

Государственный служащий наряду с административно-распорядительными, квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые приоритеты и т.д.).

Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама принимает ответственные политические решения:

реализуя на практике законы, указы, иные политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;

обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса;

в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т.д.

Это объясняется рядом причин:

государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться, собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться, интерпретироваться и предоставляться политикам;

государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации решений посредством консультирования политиков и осуществляя их информационно-аналитическое обеспечение;

нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими законов;

способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые, корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели, ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.

Теория административно-государственного управления представляет собой важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную основу практику государственного администрирования.

Процесс совершенствования системы государственного управления предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.

Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное управление, требуются уточнения их определений и понятий.

В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н.И. Глазунова предлагает следующие определения:

Государственно-политическое управление - это деятельность институтов политической власти республиканского, областного и местного уровней.

Государственно-административное управление - это практическая реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной деятельности по управлению делами государства, т.е. собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.

В.А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает через вопросы:

что делать и почему (это политическое управление);

как делать и при помощи чего (это государственно-административное).

На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне раскрывают содержание политического и государственно-административного управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика государственного управления».

Контрольные вопросы и задания

Чем предопределено и что представляет собой управление как необходимый элемент жизнедеятельности людей?

Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее содержание.

Представьте современные подходы к формированию управленческой парадигмы.

В чем суть государства как социального феномена?

Дайте понятие и характеристику современного государства.

Как отличаются между собой государства по формам правления и государственно-территориальному устройству?

Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.

Что представляет собой государственное управление и какова его природа?

Что представляет собой государственное управление в широком и узком смысле?

Чем предопределена необходимость государственного управления?

Чем определяются границы государственного управления?

Чем предопределяются возможности государственного управления?

Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.

Какие уровни государственного управления выделяют и чем предопределяется их объективная необходимость?

Каково содержание и соотношение понятий «государственно-административное управление» и «политическое управление»?

Глава 2. Становление и развитие теории и практикигосударственного управления

Ключевые слова: «классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм; системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп; теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития; теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика; балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное управление

2.1 Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума - политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную - проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона - «Закон о гражданской службе».

Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XVXVI векам, а в России, Америке - к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления.

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день:

I этап - конец XIX века - 1920 год;

II этап - 1920-1950 годы;

III этап - 1950-1990 годы;

IV этап - 1990 год - по настоящее время.

Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении (рис. 2.1).

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т.д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления - классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);

системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т.е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;

ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.

В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.

Для этого этапа также характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.

Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность государственного управления, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.

2.2 Развитие теории государственного управления в России и Беларуси

Отечественная наука в области государственного управления развивалась в рамках российской управленческой науки главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого «Табеля о рангах», основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским была разработана программа рационализации государственной службы, в которой он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет.

Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В. Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных задач управления внесла работа А.А. Богданова «Основы организационной науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем.

На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти исследования были приостановлены.

В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию технологий государственно-управленческой деятельности.

Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления наметился в 7080 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось.

Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление, основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к формуле «команда - исполнение».

Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области теории государственного управления. При этом государственное управление должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными, доступными и действенными его прикладные технологии.

При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода, особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного управления и отечественного опыта.

Безусловно, этому может способствовать фактическое признание в Республике Беларусь государственного управления как самостоятельного научного направления. В частности, этому может способствовать внесение государственного управления в список научных специализаций ВАКа, а также подготовка студентов по специальности «Государственное управление» в вуах.

2.3 Концепции государственного управления

Основные концептуальные подходы к государственному управлению сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая, английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально основополагающие установки и принципы теории государственного управления как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф. Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории государственного управления.

Американская научная школа государственного управления ведет свое начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования» (Wilson W. The Stydy of Administration, 1887), опубликованной в 1887 году и получившей большую популярность не только в США, но и во всем мире.

Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:

наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления;

государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо;

задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров;

отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;

использование в государственном управлении наиболее эффективных методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой теории «административной эффективности»);

стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов, которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической идеологии.

Основоположником классического направления в государственном управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями - планирование и организацию.

По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития.

Представители американской школы человеческих отношений Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в качестве основного фактора оптимизации функционирования системы государственного управления.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины роста производительности труда в административных структурах. В своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь частично могут быть удовлетворены посредством денег.

К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп. Сущность первой сводилась к следующим постулатам:

вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата;

наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.

Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».

В этот период в США получают развитие системный и структурно-функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория альтернативного бюджетирования и другие.

В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение», сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.

Появились также работы, отражающие исследования социально-психологических отношений индивидов в процессе управления, которые позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В. Вильсон - двадцать восьмой президент США; профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской ассоциации политической науки.

Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.

Одним из наиболее ярких расследований этого периода является исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее, так и различия между этими видами управления, представил последствия управления государством как частной компанией, показал область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, повышение эффективности функционирования системы государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также профессионализма государственных служащих.

Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и власти, государственного аппарата.

М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения аппарата государственного управления от политики.

Особенность немецкой школы теории государственного управления проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого научного направления.

Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры государственного управления он представлял как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Он считал, что эффективность государственного управления определяется усилением мер по государственному регулированию экономики, предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Он стоял на позициях формирования национального варианта государства благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества отводилась государственному управлению, государственные должности должны были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на государственную службу должен исходить из понимания ими социальных интересов.

Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф, исследовавший проблемы социальной структуры современного общества, организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода». Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель власти во всех организациях общества, включая государство.

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов (М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи и цели, которым служит государство.

Основы институционального подхода к проблемам государственного управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.

Основные принципы государственного управления рассматривал в своей работе «Элементы конституционного права» (1895) основатель политической науки Франции А. Эсмен.

В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению эффективности государственного управления посредством децентрализации власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов - так в самом общем виде можно представить рекомендации французских ученых.

Радикальной по своему содержанию является теория государственного управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем: иерархии в организации государственного управления, распределения полномочий между государственными и иными компетентными органами и организациями, децентрализации государственного управления, оценки деятельности французской администрации.

Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными структурами рассматривал в своих работах Алэн.

В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» (1916) он дал свое, ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать». Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления внес бывший президент Франции В. Ж. д'Эстен. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.

Формирование английской школы государственного управления можно отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему государственного управления.

До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе начинают доминировать бихевиористские методы.

В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы человеческого поведения, сложились две тенденции - социологическая и экономическая.

В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением; проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом.

В конце ХХ столетия в социологическом направлении центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике.

Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью - извлечение максимальной выгоды. Одним из представителей этого направления Б. Барри была разработана концепция «экономического типа» государственной власти, согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой минимальных убытков.

Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют концепции государственного управления М. Оукшотта - целевая и гражданская, которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того, что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в другие - в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как теоретические.

В последние годы в английской школе государственного управления появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое «мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной чертой этого направления является то, что здесь принцип системности переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при определенных обстоятельствах.

Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью. Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.

Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.

2.4 Современные проблемы и направления совершенствования государственного управления

Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную, противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.

Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и мировой практике государственного управления, все большую роль начинают играть инновационные технологии управления, которые выступают как наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные сроки и при наименьших затратах.

В системе государственного управления все большую значимость приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование, программирование, моделирование, все более полно используется человеческий фактор.

Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении. Государство как субъект управления все более четко выверяет сферу своей деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.

Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем использования современных знаний в государственном управлении, появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.

Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в государственном управлении проявляется через определенный разрыв между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в управленческих технологиях, методах, механизмах.

Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при оценке результативности и эффективности деятельности органов государственного управления.

Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной обоснованности государственного управления, расширение направлений и масштабов применения новых разновидностей системного и ситуационного анализа - критического, аксиологического, классификационно-типологического, основанных на современных инновационных подходах.

Критический анализ представляет собой определенную совокупность оценок и мнений, позволяющую определить необходимость того или иного процесса или ситуации, сравнить происходящее с должным. При этом критика рассматривается как одна из эффективных форм нового мышления, позволяющая выявить и оценить поведение и действия любого масштаба и на любом уровне.

Основными направлениями целесообразности применения критического анализа являются:

анализ проблем и проблемной ситуации;

выдвижение и обоснование гипотез;

выработка практических рекомендаций.

Инновационный подход к государственному управлению предопределяет целесообразность использования аксиологического анализа, суть которого сводится к выявлению определенных ценностей в жизнедеятельности общества и государства, к формированию и реализации ценностных ориентаций при принятии управленческих решений в установлении характера связи между ценностями различного порядка, различного уровня и масштаба.

С целью дифференцированного подхода к объектам управления и их классификации можно использовать классификационно-типологический анализ, который позволяет группировать объекты по определенным признакам, свойствам, качествам или делить объект как сложное целое на части по этим же признакам, свойствам, качествам.

Серьезной проблемой в государственном управлении является проблема, связанная с усилением мотивации восприимчивости субъектов управления к нововведениям, информационно-коммуникационному обеспечению управленческой деятельности.

Одной из проблем государственного управления остается проблема, связанная с объективной необходимостью повышения уровня организационной культуры органов государственного управления, а также с усилением внимания к социально-психологическим факторам в управлении, развитием высокопрофессионального кадрового потенциала государственной службы.

Несомненно, огромный интерес как с научной, так и практической точек зрения при изучении проблем государственного управления, представляют собой материалы анализа опыта проводимых реформ государственного управления за последние 1015 лет в четырнадцати странах различных регионов: Австралии, Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи.

Анализ был проведен Всемирным банком по просьбе Правительства Российской Федерации с привлечением специалистов в области государственного управления этих четырнадцати стран, а также российских ученых и специалистов.

Основными направлениями анализа были:

определение задач, масштабов и глубины проведенных в этих странах реформ государственного управления, а также мероприятий правительств этих стран в области проведения реформ;

выделение переменных, наиболее подходящих к условиям Российской Федерации;

извлечение уроков международного опыта для проведения реформ в Российской Федерации.

Анализ обозначил наиболее общие проблемы, крупномасштабные задачи и существенные различия в реформаторской деятельности этих стран, а также то, что в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит.

Реформирование в указанных странах имеет очень широкий диапазон - от всеобъемлющих задач в Китае, до конкретных и сфокусированных задач в Нидерландах.

Наиболее общими проблемами и, соответственно, крупномасштабными задачами реформирования в выделенных странах являются:

сокращение государственных расходов;

повышение способностей к развитию и реализации политики;

улучшение выполнения государственных функций работодателя;

повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах изменения коснулись:

управления государственными расходами;

управления кадрами и государственной гражданской службой;

организационной структуры исполнительной власти;

ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.

В Республике Беларусь совершенствование государственного управления является непрерывным процессом, связанным с социально-экономическими преобразованиями в стране, с процессами перехода к рыночной экономике и устойчивому развитию. При этом решается задача развития эффективно функционирующей системы государственного управления, обладающей отлаженным механизмом взаимодействия ее органов, организационной гибкостью, целевой и функциональной оптимальностью управленческой структуры в целом и ее звеньев, экономичностью.

Основополагающей задачей в области государственного управления в 20062010 годы является формирование инфраструктуры государственного управления в целях развития и поддержки сфер народнохозяйственного комплекса в целом во взаимоувязке с проблемами социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала.

Для этого требуется реализация следующих задач:

оптимизации организационной структуры управления на основе исключения излишних звеньев и минимизации затрат на осуществление управленческих функций;

повышения роли экономических методов управления, формирования их целостной системы, отвечающей требованиям рынка;

внедрения современных технологий управленческой деятельности на основе компьютерно-информационных сетей;

создания условий для эффективного использования информационных ресурсов в деятельности органов государственного управления;

проведения системной кадровой политики; создания эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

формирования кадрового потенциала, как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса белорусского общества, обеспечивающего социально-экономическое развитие страны, ее конкурентоспособность в международном разделении труда;

повышения уровня управляемости различными, особенно новыми отраслями и сферами экономики, эффективности управленческих воздействия, использования научно обоснованных методов управления;

дальнейшего формирования государственных органов сугубо на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования узкоотраслевых методов управления;

разработки и реализации эффективных антикоррупционных мер.

Кроме того, целью эффективного государственного управления должна стать реализация стратегии, в рамках которой следует согласовывать и гармонизировать целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня жизни населения, эффективного включения в мировую экономику. При этом государственное управление должно иметь трансформационно-опережающую стратегию и приобрести четкую социальную направленность.

Контрольные вопросы и задания

Когда появились первые научные разработки по государственному управлению?

Какие можно выделить этапы эволюции теории государственного управления? Охарактеризуйте их.

К какому периоду времени можно отнести развитие отечественной науки в области государственного управления?

Чем, по Вашему мнению, можно объяснить некоторое отставание в развитии теории государственного управления в бывшем СССР и БССР?

На чьи идеи и опыт должно опираться развитие отечественной науки в области государственного управления?

Кто считается основоположником теории государственного управления как самостоятельного научного направления?

Какие исторически сложившиеся школы в области государственного управления можно считать ведущими?

Охарактеризуйте американскую, немецкую, английскую и французскую научные школы государственного управления.

Какие можно выделить наиболее острые проблемы государственного управления?

Чем, по Вашему мнению, можно объяснить отсутствие международной конвергенции идей в области государственного управления?

По каким направлениям осуществлялось реформирование государственного управления в международной практике?

Представьте цели, задачи, направления совершенствования государственного управления в Республике Беларусь.

Глава 3. Методологические основы государственного управления

Ключевые слова: методология государственного управления, субъекты и объекты государственного управления; подходы и принципы государственного управления; общие, организационно-технологические, частные принципы управления; принципы научности, социальной направленности, демократизма, централизма, законности, гласности, объективности, эффективности, иерархичности, субсидиарности, сочетания единоначалия и коллегиальности

3.1 Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика

Методология - это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и показателей, форм и методов управления.

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что обуславливает формирование различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный подходы.

Тоталитарный подход к государственному управлению основан на необходимости сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления, основанные на идее «государства - добра», «государства - ночного сторожа» и др., представлены множеством самых различных школ.

Но при всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании выборов в органы государственного управления.

В целом, методология государственного управления формирует на основе законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия - возникают диспропорции, противоречия, конфликты.