Основы государственного управления

Информационно-аналитический центр при Администрации Президента Республики Беларусь (ИАЦ) ежемесячно готовит адаптированные для публичных выступлений тематические материалы к единым дням информирования населения, которые направлять до первого числа месяца проведения мероприятия руководителям и членам республиканских информационно-пропагандистских групп, государственным органам, в том числе облисполкомам и Минскому горисполкому

Государственное учреждение «Редакция журнала «Беларуская думка» публикует до первого числа месяца проведения мероприятия научно-теоретические материалы по вопросам, выносимым для обсуждения в ходе очередного единого дня информирования населения.

Руководители государственных органов и иных государственных организаций ежемесячно участвуют в работе республиканских, отраслевых и территориальных информационно-пропагандистских групп, осуществляют личный прием граждан, проводят «прямые телефонные линии» с населением.

Технология работы ИПГ в Республике Беларусь представлена на Рис.10.3, при этом важное место в этом механизме может занять государственный сетевой информационный ресурс, в частности, ресурс, накопленный Академией управления при Президенте Республики.

Деятельность ИПГ представляет собой уникальную технологию государственного управления, он позволяет сформировать более «прозрачную» и «отзывчивую» государственную службу в рамках белорусской модели социально-экономического развития.

11.3 «Электронное правительство»

Переход к постиндустриальному обществу характеризуется разнообразием интересов и ценностей различных социальных групп и организаций, высоким уровнем межличностного доверия, рациональным отношением к власти, а также оптимальным с точки зрения общества функционированием всех ветвей и уровней государственной власти и управления.

Все это обусловливает необходимость развития в системе государственного управления инновационных технологий, способных обеспечить вызов времени.

В последнее время все большее значение и популярность приобретает функциональная идея «электронного правительства», оно рассматривается как единый социально ответственный и информационно открытый институт, имеющий гибкую действенную обратную связь с обществом.

Под «электронным правительством» понимается сетевая инфраструктура исполнительной власти и в целом вся инфраструктура государственной власти и управления.

При рассмотрении только контура исполнительной власти под «электронным правительством» следует понимать сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру, поддерживающую процесс выполнения органами исполнительной власти своих функций в обществе.

Электронное правительство как разновидность информационно-телекоммуникационных технологий имеет множество определений. Эти определения зависят от того, какой аспект функционирования электронного правительства выделяется - описательный, прикладной, технический, экономический и т.д. Например, электронное правительство можно рассматривать как:

организацию государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан электронными средствами, информирования граждан о работе государственных органов;

информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;

автоматизированные государственные службы, обеспечивающие экономию средств на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, открытость и прозрачность деятельности органов управления и т.д.

Часто понятие электронного правительства сводится к электронному общению власти с общественностью, обеспечивая при этом решение трех основных проблем:

ввести электронный документооборот, позволяющий уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений;

обеспечить электронную форму общения граждан и бизнеса с властью;

сделать государственное управление более прозрачным, приблизить власть к гражданам и дебюрократизировать ее.

Однако такие подходы к определению электронного правительства выделяют лишь отдельные его аспекты, отражают его как способ модернизации уже существующих структур, в то время как сама идея использования электронного правительства заключается в комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Его следует рассматривать как концепцию, направленную на повышение эффективности деятельности государства в целом.

Западный вариант электронного правительства включает три основных модуля:

G2G - правительство правительству;

G2B - правительство бизнесу;

G2C - правительство гражданам.

Он включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации; перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство; установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами; введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т.п.

Рассматривая электронное правительство, следует отличать его от электронного интерфейса (он-лайнового правительства - government on-line) который является неотъемлемым элементом электронного правительства, его отдельным аспектом, частичным технологическим решением.

В Республике Беларусь подготовлен проект «электронного правительства», который состоит из двух взаимосвязанных (и одновременно самостоятельных) проектов. Это внутренняя правительственная информационная инфраструктура (корпоративная сеть) и внешняя информационная инфраструктура, взаимодействующая с гражданами и организациями.

В соответствии с проектом правительственная сетевая инфраструктура нацелена на решение актуальных политических, экономических и социальных задач государства и должна обеспечивать:

реализацию прав граждан на доступ к открытой государственной информации;

доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, укрепляющей доверие к государству и проводимой им политике;

взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и институтами гражданского общества, а также необходимый уровень общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций;

объединение информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти, органов местной государственной власти и местного самоуправления в целях укрепления общенационального информационного пространства;

совершенствование системы государственного управления, систем поддержки принятия решений, оптимизацию структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его содержание, поэтапный перевод части государственных услуг, имеющих стоимостное выражение, в систему государственных сетевых сервисов, отвечающую реальным потребностям граждан и организаций;

эффективную поддержку экономической деятельности государственных хозяйствующих субъектов, позволяя им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство;

взаимодействие и сотрудничество с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями.

Безусловно, создание и развитие правительственной сетевой информационной инфраструктуры требует соответствующей формализации в нормативно-правовых актах и необходимого бюджетного финансирования.

Следует понимать, что «электронное правительство» это масштабный и долгосрочный проект.

Создание информационной сетевой инфраструктуры государства должно сопровождаться «реинжинирингом» всей системы управленческих процессов, их дебюрократизацией, преодолением стереотипов бюрократической культуры.

В «электронном правительстве» вся система органов государственной исполнительной власти рассматривается как единая сервисная организация, предназначенная для оказания услуг населению. Деятельность правительства открыта и информационно прозрачна для граждан. Все это вместе взятое призвано повысить как качество оказания услуг населению, так и эффективность функционирования самого правительства.

Сегодня в Республике Беларусь практически во всех отраслях (промышленности, экономике, статистике, правоохранительной, социальной, культурной и других сферах) созданы информационные системы, формируются и используются локальные информационные ресурсы. Каждое министерство самостоятельно ведет работы по созданию информационных систем, удовлетворению собственных информационных потребностей.

Проблемой остается взаимодействие с другими автоматизированными системами, целевое их применение в общереспубликанской системе.

Сегодня практически все информационно-аналитические системы государственных органов выполняют в основном функции статистической обработки информации. Интегрированный информационный ресурс как аналитическая составляющая принятия решения отсутствует. Вместе с тем для оптимизации процессов управления и оказания услуг необходима комплексная, интегрированная информация. В настоящее время она оказывается распределенной по различным источникам - владельцам, не связанным между собой.

Важнейшей целью интеграции информационных ресурсов является оптимизация управленческой деятельности, а также оказание информационных услуг населению. На основе государственного информационного ресурса должны разрабатываться государственные автоматизированные информационные системы, реализующие функции «электронного правительства».

Создание общегосударственной информационной системы, формирующей национальный информационный ресурс и обеспечивающей информационное взаимодействие систем разных уровней с выходом в глобальные международные информационные сети, является целью и итоговым результатом Государственной программы информатизации «Электронная Беларусь» (разработана во исполнение поручения Президента Республики Беларусь от 27 мая 2002 года № 09/540-20 П195, утверждена Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2002 года № 1819.

Программа направлена на создание национальной информационной системы, в рамках которой будет сформирован единый порядок сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации на базе усовершенствованной информационно-коммуникационной инфраструктуры и единого национального информационного ресурса.

Для этого необходима разработка единых универсальных норм, регламентирующих создание и функционирование информационных систем, в том числе технических стандартов, механизмов управления правами доступа к информационным ресурсам, механизмов защиты и соблюдения прав интеллектуальной собственности.

Целью объединения информационных ресурсов республиканских органов государственного управления является создание системы, предназначенной для информационного обеспечения республиканских органов государственного управления, информационного обслуживания населения, а также для организации информационного взаимодействия органов, на которые возложены задачи обеспечения информационных потребностей различных категорий населения и юридических лиц.

Проект сетевой государственной инфраструктуры должен также включать стратегии, обеспечивающие выстраивание оптимальной системы взаимодействия государственного аппарата с сообществами граждан с одновременной поддержкой процессов становления самой инфраструктуры гражданского общества.

Главное, что обретает государство - это новое качество управления общественными процессами. Государственная машина в условиях информационного общества оставляет в своем арсенале технологии прямого администрирования (административного воздействия) и ограничений, унаследованных от традиционных и индустриальных формаций. Однако у государства появляются возможности повысить свою эффективность за счет использования сетевых механизмов и технологий, основанных на более гибких, горизонтально и вертикально интегрированных «управляющих алгоритмах», в основе которых стратегии непрямого воздействия и диалога. Эти механизмы могут быть менее жесткими и не всегда привязанными к традиционным (off-line) институтам государства.

Необходимость изменений содержания системы государственного управления диктуется тем, что новые информационные технологии совершенно меняют парадигму отношений «производитель-потребитель», что для государства означает пересмотр всей системы и процедур взаимодействия с клиентами и партнерами.

Бизнес уже давно почувствовал эти перемены и направляет усилия на борьбу за клиента, за постоянного потребителя. В случае с государством ситуация несколько иная. Клиентом государства является все общество, причем клиентом постоянным (по умолчанию). Однако если государство намерено гармонично вписаться в информационное общество и быть там вполне конкурентоспособным, то должно в своей деятельности ориентироваться на потребности конкретного человека.

В то же время граждане и общество в целом должны получать новые возможности более глубоко и детально влиять на управление протекающими в нем процессами.

Контрольные вопросы и задания

Что следует понимать под технологиями управления?

Что представляют собой технологии государственного управления и технологии в государственном управлении?

Выделите основные виды управленческих технологий и охарактеризуйте их.

Какие этапы технологизации государственного управления можно выделить?

Что должны обеспечивать инновационные технологии в государственном управлении?

Перечислите технологии, наиболее часто используемые в государственно-административном управлении.

Раскройте технологию функционирования информационно-пропагандистских групп в рамках реализации внутренних политических и специфических функций государственного управления в Республике Беларусь?

Чем обусловлена необходимость использования в системе государственного управления электронного правительства?

Что понимается под «электронным правительством»?

Какие задачи призвана решать правительственная сетевая инфраструктура?

РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 12. Правовое обеспечение государственного управления

Ключевые слова: правовое регулирование; правовой статус государственного органа; методы правового регулирования; способы правового регулирования; иерархия нормативных правовых актов в Республике Беларусь; законность в государственном управлении; дисциплина; правопорядок; политическая ответственность; юридическая ответственность

12.1 Понятие, сущность и форма правового обеспечения государственного управления

Деятельность государства, уполномоченных им органов по правовому обеспечению исполнительной власти и в целом общества, издания юридических норм (правил), общеобязательных в исполнении всеми людьми, учреждениями, организациями, является сутью правового регулирования.

Правовое регулирование как государственный управленческий процесс отражает единство социологического, нормативного и практического аспектов. В социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозный характер, а также ставит вопрос о самом смысле законов (юридических актов). Вопрос о самом смысле законов позволяет различать понятия легитимности и законности. Если законность измеряется соответствием поступков или действий требованиям юридической нормы, то легитимность говорит о том, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизни и тем самым получает доверие людей. Социологический аспект объективно важен для правового регулирования.

Основу правового регулирования составляет нормативный акт - разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различаются три основных элемента. Гипотеза - часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства, отношение жизни, в которых она действует. Диспозиция - часть нормы, раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция - часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюдения (нарушения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы.

Нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики (реальное действие нормы в жизнь), так как любая норма в ее реализации должна опираться на соответствующие организационно-государственные структуры и обеспечиваться их возможностями. Наличие практического аспекта правового регулирования свидетельствует о самом факте правового регулирования.

Правовое регулирование государственного управления имеет свою особенность. Правовое регулирование государственного управления - это деятельность государства по ориентации государственных органов и установлению правил их функционирования. Оно имеет особый предмет, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов. Это отношения между государством (его органами) и обществом, где центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов, волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности правового обеспечения государственного управления:

отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации государственного управления;

отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий);

волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы как в государственной службе (кадровый состав государственных органов), так и при обращении граждан в государственные органы при решении каких-либо своих проблем;

центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. Правовой статус включает в себя месторасположение и природу государственного органа в целостной системе государственных органов страны (по горизонтали, вертикали или к специализированной системе органов исполнительной власти), компетенцию государственного органа (набор управленческих функций, состав полномочий, перечень управленческих объектов или отдельных аспектов их функционирования), юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур функционирования.

В целом, к предмету правового регулирования относятся цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это - регулирование, главным образом, управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

Правовое обеспечение государственного управления должно реализовывать ряд требований, соблюдение которых способствует упорядоченности всех явлений, процессов и отношений в обществе. Это, прежде всего, своевременность принятия соответствующих правовых норм. Запаздывание в нормативном оформлении возникающих управленческих связей создает большие проблемы. Формы правового обеспечения государственного управления должны быть устойчивыми и стабильными. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.

Правовое регулирование государственного управления осуществляется следующими методами:

императивного регулирования (регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектами (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции);

диспозитивного регулирования (осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти).

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах и отношениях, зависят от способов правового регулирования, которые отражают суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования различают:

позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется в правовом регулировании государственного управления, но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

Правовой статус государственных органов и процессы их функционирования должны быть определенными, целенаправленными и последовательными. Здесь очень многое зависит от тех правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

Правовые формы, которые используются для определения правового состояния государственных органов и государственных должностей, имеют большое значение в придании им организованности, рациональности функционирования, системности взаимодействия. К формам правового регулирования предъявляются определенные требования: во-первых, они должны быть приняты своевременно, чтобы не пришлось встраивать новые управленческие явления в устаревшие правовые рамки; во-вторых, они должны быть достаточно устойчивыми, стабильными, давая людям возможность их освоить, понять, применить на практике и оценить; в-третьих, они должны быть полными и согласованными, т.е. крупными комплексными правовыми актами.

В свете таких требований сразу становится ясно, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране.

Так, система нормативных правовых актов в Республике Беларусь определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в разделе IV главы 3 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента Республики Беларусь, в главе 4 определены полномочия Национального собрания, палаты которого могут принимать законы и постановления, в главе 5 определены полномочия Правительства Республики Беларусь, которое вправе принимать постановления, а Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.

Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера. В нормативном правовом акте в отличие от правоприменительного устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.

Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, т.е. соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом:

Конституция (в том числе и акты толкования Конституции).

Международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь.

Законы и декреты Президента.

Указы Президента, изданные на основе законов.

Постановления Правительства.

Нормативные акты министерств.

Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий выше стоящими органами.

Согласно статье 8 (раздел I) Конституции, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Главенствующее место в иерархии законодательных актов занимает Конституция Республики Беларусь. Конституция является базой для развития всего текущего законодательства. Статья 137 (раздел VII) гласит, что Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному закону. Конституция регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.

Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы. Закон это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, выражающий государственную волю и обладающий высшей правовой силой (после Конституции).

Акты исполнительной власти могут стоять на одном уровне с законами. Декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы Парламента.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента:

декреты;

указы;

распоряжения.

По своему содержанию декреты являются актами нормативного характера.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным нормативным правовым актам управления, представляющим собой нормативные юридические акты компетентного органа, основанные на законе и закону не противоречащие.

К настоящему времени в Республике Беларусь сформирована качественно новая система законодательства, необходимая для развития нашей страны. Приняты и действуют основные законодательные акты, регулирующие отношения между гражданами, между гражданами и государством, много сделано для приближения внутреннего национального законодательства к международным стандартам. Впервые в истории белорусской государственности создан Конституционный Суд в целях осуществления контроля за конституционностью нормативных актов.

В Республике Беларусь на сегодняшний день действует эффективная система учета нормативных правовых актов, поддержания их в актуальном состоянии, а также своевременного информирования государственных органов, юридических и физических лиц, осуществления межгосударственного обмена правовой информацией. Такой системой является Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Однако действующая правовая база не лишена недостатков.

Оценивая современное состояние законодательства в Республике Беларусь, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденная Указом Президента от 10 апреля 2002 года № 205, подчеркивает, что отрицательными тенденциями в законодательстве среди прочих считаются:

большое количество отсылочных норм;

искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;

недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия.

Важнейшее требование эффективного управления - информированность граждан о принятых актах законодательства и установление переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.

Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные или иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что современное государственное управление только тогда будет соответствовать своему назначению и будет наиболее эффективным, когда органы государственной власти и управления будут его осуществлять, руководствуясь только нормами права, которое выражает идеи справедливости и устраняет издержки перехода к рыночным отношениям.

12.2 Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления, так как закон (в широком смысле) не может существовать без законности - механизма и средства проведения его в жизнь.

Законность как термин имеет несколько смыслов (как режим, метод, принцип), при любом подходе к законности ее сущность состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания исполнялись, дозволения использовались, запреты соблюдались, закон реально выполнял свою регулирующую роль в жизни государства, общества и конкретного человека.

Законность - это система юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов. Важное свойство законности заключается в ее единообразии, а также законность должна касаться всех и быть обязательной для каждого, законность содержит в себе также свойство всеохватываемости (распространяется как на государственные органы, органы местного самоуправления и государственных служащих, так и на общественные структуры и граждан). К свойствам законности в государственном управлении относят ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности.

В Конституции Республики Беларусь в статье 1 (раздел I) имеется сущностная характеристика принципа законности. «Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство. Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок».

Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.

Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на законодательную, исполнительную и судебную власть. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти, в статье 112 раздел IV глава 6) Конституции Республики Беларусь записано: «Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным».

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении, так как в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении, создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Большое значение в обеспечении законности в государственном управлении принадлежит самому обществу. Общественные объединения, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы должны защищать свои законные интересы, права и свободы и активно выступать против отступления от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.

Также следует отметить особую важность позиции любого человека относительно закона. Если человек неуважителен к закону, то вряд ли можно надеяться, что законность будет торжествовать. В отношении к закону в определенной степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана с таким правовым явлением, как правопорядок.

Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организации и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации прав и обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.

Государственные служащие, чтобы поддерживать правопорядок в стране, должны, во-первых, действовать в соответствии с законом, подзаконными актами; во-вторых, проявлять инициативу для обеспечения выполнения законов. В рамках закона исполнительная власть должна иметь возможность реализовывать дискреционные полномочия. Однако бытует мнение, что законность с ее требованиями соблюдения норм законов вступает в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и совершения управленческих действий. Отсюда вытекает, что якобы рациональность государственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку рациональность складывается из системы конкретных поступков и уникальных обстоятельств. На самом деле, целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушение законов и законности в государственном управлении. Хотя, если изучить ситуацию достаточно глубоко, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обычный произвол.

Таким образом, если признать диалектику общественной и частной жизни, то станет очевидной ценность законности как способа поддержания упорядоченности и устойчивости государственного управления. Для повышения упорядочения и устойчивости государственного управления необходимо в практической плоскости последовательно и настойчиво решать следующие вопросы: поднимать значимость роли Конституции Республики Беларусь как системообразующего фактора правового пространства; совершенствовать методологию законотворчества и обеспечения ясности, доступности и понимания нормативного правового материала; продолжать формировать систему законности с соответствующими ее обеспечивающими механизмами; укреплять правоохранительные органы, связанные с применением принуждения для восстановления нарушенного права; снижать общими усилиями государства и общества удельный вес правонарушений; сближать международные нормативные акты и национальное законодательство, переходить к унифицированным правовым стандартам; развивать правовое сознание населения.

Обеспечение правопорядка и законности в обществе во многом зависит от состояния государственной дисциплины.

Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существует общеобязательная дисциплина (необходима для нормального существования общества и государства, организаций и институтов) и специальная (обязательна только для членов определенных организаций).

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания.

Нормы дисциплины, т.е. правила поведения людей, взаимоотношений между ними как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общественных способов.

Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Государственная дисциплина основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным и местническим подходами к решению общественных задач.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией Республики Беларусь (раздел 1, статьи 1, 2).

Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Дисциплина в государственном управлении необходима для нормального функционирования государственного аппарата. Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, рациональность, эффективность.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур. Их выбор в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками (общие условия и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства). Так, к общим условиям относятся политические, экономические, организационные, к специальным юридическим средствам и способам - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

Дисциплина в государственном управлении подразумевает, что нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования, нормы этикета не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата, поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть достойным подражания, необходимо постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на плановую, договорную, финансовую, служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую и т.д. Например, плановый элемент государственной дисциплины заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но и для всех субъектов финансово-экономической деятельности независимо от форм собственности.

Существует служебная дисциплина как вид государственной дисциплины в государственных органах и учреждениях. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной деятельности.

Штатная дисциплина касается в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления и заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов.

Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование унифицированных показателей, корректное и типовое ведение документов.

Трудовая дисциплина означает поведение в соответствии с условиями трудового законодательства, трудового договора и правилами внутреннего трудового распорядка.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата.

12.3 Юридическая ответственность в государственном управлении

Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, так как многие управленческие решения и действия порождают глубокие социальные последствия. Ответственность - суть объективное явление, проявляется в конкретных действиях и может быть оценена, видима. Она предметна, так как отвечать всегда нужно за что-то. Содержание ответственности раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых или целесообразных связей, норм, отношений. Ответственность - свойство личности и, соответственно, должно найти нормативное признание как профессиональное качество управленца. Отсюда вытекает, что ответственность - это не только средство, предотвращающее нарушение, восстанавливающее правовые нормы, но и нормативное средство воспитания в человеке внутренних регуляторов поведения, побуждающих его активно действовать в соответствии с объективными требованиями данной ситуации и современным этапом.

Содержание ответственности подлежит измерению, имеет меру. Мера ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий допущенного отклонения от законных или целесообразных, или необходимых норм, отношений.

Виды ответственности: политическая, нравственная, юридическая.

Политическую ответственность несут за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Политическая ответственность может быть в настоящем времени, ретроспективная и перспективная. Мера и механизм политической ответственности в настоящее время в Республике Беларусь не получили четкого оформления. В частности, в Конституции Республики Беларусь предусмотрен в общих чертах механизм политической ответственности высших должностных лиц, так статья 88 допускает возможность отрешения от должности Президента Республики Беларусь, статья 102 - лишение неприкосновенности депутатов Национального собрания, статья 106 - отставки Правительства.

Нравственная ответственность в государственном управлении не зафиксирована нормативно. Нравственная ответственность - это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. В Законе о «Государственной службе в Республике Беларусь» обращается внимание на этот аспект государственного управления.

В некоторых странах разработаны и действуют законы об этике. Например, закон о правительственной этике был принят в 1978 году в США, закон об этике национальной государственной службы 1999 году в Японии и т.д.

Юридическая ответственность в государственном управлении с теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработана и практически действующая. Это ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в определенных процессуальных формах уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Основные определения ответственности в государственном управлении носят юридический характер.

Ответственность - это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный старательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате чего создается юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цели которых - восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновения подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в управлении.

Признаки юридической ответственности:

с теоретической и нормативной точек зрения наиболее проработана, практически действует;

распространяется как на субъект государственно-административного управления, так и на объект;

наступает в случае, если субъект допустил правонарушение, т.е. отклонение от нормы (правила), установленной в законе (другом нормативном правовом акте), повлекшее нарушение прав, интересов граждан, юридических лиц;

наступает в случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона (иного нормативного акта);

предполагается определение состава правонарушения, наличие вины. Уровень вины, состава правонарушений помогает понять, совершен проступок или преступление, что влечет различные меры юридической ответственности;

основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления. Определяется умышленная вина (обдуманное, осознанное нарушение) или неумышленная (по случайности, небрежности, самонадеянности, легкомыслию, неосторожности), когда нарушитель не предвидел, не задумывался и не хотел наступивших неблагоприятных последствий;

всегда связана с применением санкций, юридическая ответственность имеет универсальное применение в системе государственного управления.

Виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная и уголовная. Каждый вид ответственности отличается санкцией и порядком ее применения.

Санкция (лат. sinker - постановить, делать связанным), - 1) утверждение, одобрение высшей инспекцией какого-либо факта, придающее ему юридическую силу (силу закона); 2) элемент нормы права, в котором предусмотрены меры государственного принудительного воздействия, средства обеспечения норм; часть статьи закона, в котором указываются правовые последствия нарушения данного закона; 3) система мер воздействия на субъекты хозяйственных отношений в целях обеспечения реальной ответственности за выполнение договорных обязательств, плана, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Они выполняют компенсационную, стабилизирующую и стимулирующую функции; 4) в современном международном праве - меры воздействия (экономические, финансовые, военные) против государств, нарушивших международные договоры; 5) одобрение, разрешение, согласие на что-либо.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарное производство проходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту правонарушения; б) рассмотрение дисциплинарного дела - определение и оценка состава правонарушения; в) принятие решения о мере санкции - виде дисциплинарного взыскания и его исполнение; г) обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.

Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Реализуется дисциплинарная ответственность через должностных лиц, обладающих дисциплинарной властью, объем которой определяется административными нормами. В отношении большинства работников дисциплинарная ответственность регламентируется комплексом норм трудового и административного права. Для каждого вида дисциплинарной ответственности законодательством предусмотрены свои взыскания. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.

Административная ответственность связана с административными проступками.

Административная ответственность - это меры официального государственного осуждения и принуждения в виде административных взысканий, применяемых за совершение административных правонарушений.

Административная ответственность: имеет свои особенности. Это 1) субъектом административного проступка (правонарушения) является любое лицо, достигшее 16 лет и являющееся вменяемым. Административный проступок представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел); 2) административный проступок совершается в личном качестве и предполагает личную административную ответственность, независимо от должностного статуса и иных общественных качеств того или иного лица; 3) административные взыскания (мера юридической ответственности за совершение административного правонарушения) накладываются организационными структурами и должностными лицами, специально уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением конкретных административно-правовых норм; 4) виды и перечень административных взысканий, порядок их установления и применения описаны в законодательстве об административных правонарушениях; 5) существует административное производство, за соблюдением которого осуществляется контроль прокуратуры и судов.

В системе государственного управления совершаются преступления. Преступления - особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан. Состав преступлений четко определен в уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме Уголовного кодекса. Соответственно, составу преступлений законодательно предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Уголовная ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а исполнением наказаний - специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством.