Основы государственного управления

президентский контроль;

контроль Национального собрания и местных Советов депутатов;

контроль органов исполнительной власти;

судебный контроль;

прокурорский и административный надзор.

Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие контрольные полномочия, определяемые Конституцией и Законом «О Президенте Республики Беларусь». Решение кадровых вопросов, связанных с формированием Правительства, определение его структуры, упразднение и реорганизация органов государственного управления предоставляет Президенту возможность контролировать эти управленческие структуры непосредственно. Согласно Конституции Президент имеет возможность «непосредственно или через создаваемые им органы» осуществлять контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления.

Президентский контроль осуществляется и опосредованно, через создаваемые им органы: Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности, а также специальный контролирующий орган - Комитет государственного контроля.

Национальное собрание и местные Советы депутатов контролируют в основном деятельность органов исполнительной власти. Палата представителей утверждает бюджет и заслушивает отчет Правительства о его выполнении, дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра и заслушивает доклад о его деятельности, имеет право выразить вотум недоверия Правительству. Совет Республики дает согласие на назначение Президентом кандидатур на ряд ключевых постов в высших органах государственного управления. Формой парламентского контроля является также депутатский запрос.

Контролирующие функции местных Советов распространяются только на деятельность органов исполнительной власти на подведомственной им территории. Они утверждают разработанные исполнительными комитетами местные бюджеты и отчеты об их исполнении, программы социально-экономического развития территорий, устанавливают местные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью.

Председатели исполнительных комитетов базового и первичного уровней подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Контроль органов исполнительной власти осуществляют Правительство, министерства и иные исполнительно-распорядительные органы. Отличительные черты этого вида контроля:

осуществляется, как правило, по отношению к органам, входящим в систему исполнительной власти, что, однако, не исключает контроля за негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями. Вместе с тем, он не распространяется на органы законодательной и представительной власти, судебные органы, систему прокуратуры;

иерархичность. Контролирующие действия осуществляют, как правило, вышестоящие организации по отношению к нижестоящим. Однако заметим, что исполнительные комитеты областного уровня, не являясь нижестоящими органами Правительства, тем не менее, по вопросам компетенции Совета Министров подотчетны и подконтрольны этому органу исполнительной власти;

специфика исполнительной власти определяет такие его особенности, как возможность использования различных мер воздействия - от поощрения до применения к подчиненным мер дисциплинарной ответственности. Кроме того, поскольку исполнительная власть носит непрерывный характер, то и контроль является постоянным;

проводится как в разных сферах деятельности органов исполнительной власти, так и на ее различных уровнях.

В рамках этого вида государственного контроля можно выделить общий, ведомственный, надведомственный и внутренний контроль. Общий контроль осуществляется Правительством, ведомственный и надведомственный либо специально созданными для этой цели органами, либо структурными подразделениями министерств и иных исполнительно-распорядительных органов. Например, в зависимости от области деятельности, контрольные функции осуществляют Министерство по налогам и сборам, Министерство финансов, Министерство экономики, Министерство юстиции, Министерство образования и другие. В структуре Министерства труда и социальной защиты образован департамент государственной инспекции труда, в Министерстве по чрезвычайным ситуациям - департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике, в Государственном комитете по стандартизации - департамент контроля и надзора за строительством.

Внутренний контроль осуществляется внутри организации специально созданными структурами, а также начальником по отношению к подчиненным. Его предназначение состоит в том, чтобы выяснять, как работают функциональные подразделения и организация в целом.

Для повышения эффективности координации деятельности государственных органов управления, уполномоченных осуществлять контрольные функции, Указом Президента № 673 от 15 ноября 1999 года «О некоторых мерах по совершенствованию координации деятельности контролирующих органов Республики Беларусь и порядка применения ими экономических санкций» был образован Совет по координации контрольной деятельности. Его основные задачи:

обеспечение выполнения решений Президента Республики Беларусь;

координация деятельности контролирующих органов;

прогнозирование и планирование контрольной работы;

организация и проведение совместных (с участие представителей нескольких контролирующих органов) проверок субъектов предпринимательской деятельности по наиболее важным вопросам соблюдения законодательства в экономической сфере;

координация деятельности по учету и анализу информации в подконтрольных сферах, создание единого информационного банка и другие.

В состав Совета входят представители различных государственных органов исполнительной власти. Возглавляет его Председатель, которым по должности является Председатель Комитета государственного контроля.

Судебный контроль призван обеспечить строгое соблюдение всеми государственными органами, учреждениями, организациями, предприятиями и гражданами законодательства Республики Беларусь. Он реализуется в ходе рассмотрения дел в судах различной компетенции.

Контроль за соответствием Конституции Республики Беларусь нормативных правовых актов, в том числе издаваемых должностными лицами органов исполнительной власти, осуществляется Конституционным Судом.

Наибольшее количество дел рассматривается в судах общей юрисдикции, в которых выявляются и получают оценку факты правонарушений. В их числе:

законность привлечения к административной ответственности должностных лиц;

соблюдение процедуры по обеспечению судопроизводства в отношении государственных служащих;

жалобы лиц, привлеченных к ответственности;

протесты прокурорских работников на принятые должностными лицами постановления о допущенных административных правонарушениях;

жалобы на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотренных законом;

жалобы на действия либо бездействие государственных органов и иных юридических лиц и другие.

Государственный контроль также осуществляется хозяйственными судами. Они имеют право на решение спорных вопросов по отказу от государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в установленные сроки, рассмотрение жалоб на нотариальные действия и т.д. Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь предоставляет хозяйственным судам право применять меры административного воздействия, в том числе штрафные санкции. Субъектами ответственности могут быть организации, должностные лица и граждане.

Разновидностью государственного контроля является надзор, который бывает административным и прокурорским. Общим для этих видов является то, что он осуществляется в отношении неподчиненных объектов специальными органами, по специальным вопросам и только за законностью действий конкретного объекта.

Особенность административного надзора состоит в том, что он имеет надведомственный характер, т.е. реализуется по отношению к неподчиненным объектам, которые могут находиться как в системе исполнительной власти, так и за ее пределами (частнопредпринимательские структуры, отдельные граждане). Специальными органами административного надзора являются государственные инспекции и приравненные к ним органы. Это структурные подразделения министерств и государственных комитетов (департамент контроля и надзора за строительством в Государственном комитете по стандартизации), а также различные инспекции (Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования, Госавтоинспекция, пожарная инспекция, санитарная инспекция и другие) и контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления. Они осуществляют проверку соблюдения установленного порядка в организации, ведения различных финансовых и хозяйственных операций.

Общий надзор в республике осуществляет Прокуратура Республики Беларусь. Прокурорский надзор как разновидность государственного контроля, направлен на точное и единообразное исполнение законодательства всеми физическими и юридическими лицами. Закон «О Прокуратуре» определяет перечень субъектов, по отношению к которым осуществляется прокурорский надзор. Это: республиканские и местные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от форм собственности, учреждения и организации, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.

В демократическом правовом государстве важную роль играет также общественный контроль, осуществляемый структурами гражданского общества. Субъекты общественного контроля - это политические партии, профсоюзы, общественные объединения, частные лица. Например, профсоюзы имеют право:

вносить предложения в органы государственного управления об изменении, отмене, принятии законодательных актов по трудовым и социально-экономическим вопросам;

участвовать в разработке социальных программ;

участвовать в разработке государственной политики занятости;

контролировать соблюдение законодательства о труде и защищать трудовые права граждан и т.д.

Контролирующая деятельность граждан регламентируется Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан», в соответствии с которым они имеют право на жалобы, заявления, предложения по поводу деятельности органов государственного управления. Следует признать, что у субъектов общественного контроля значительно меньше возможностей проверять деятельность государственных структур и субъектов хозяйствования и, следовательно, меньший потенциал воздействия на них.

Финансовый контроль является обязательным условием нормального функционирования финансово-кредитной системы государства.

Под финансовым контролем понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов по обеспечению выполнения субъектами хозяйствования установленных форм и методов реализации финансовых отношений, анализа их эффективности и разработки предложений по их совершенствованию (Теория финансов.: учеб. пособие / Н.В. Заяц, М.К. Фисенко, Т.Е. Бондарь. и др. 2-е изд., Мн.: Выш. шк., 1998 с. 182.). Его предназначение состоит в реализации финансовой политики государства посредством контроля за исполнением государственного и местных бюджетов и внебюджетных фондов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений, государственных банков и финансовых корпораций, состоянием внутреннего и внешнего долга государства, государственных денежных резервов.

Финансовая система имеет сложную структуру, включающую различные виды денежных фондов на всех уровнях народного хозяйства. В этой связи финансовый контроль является многоуровневым и разносторонним.

Реализация финансового контроля заключается:

в проверке своевременности и в полном объеме выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством;

в проверке использования средств государственного и местных бюджетов органами государственного управления, должностными лицами по целевому назначению;

в проверке финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из средств государственного бюджета;

в проверке целевого использования предприятиями, учреждениями, организациями банковских ссуд, внебюджетных и других средств;

в предупреждении и устранении нарушений финансовой дисциплины.

Субъектами финансового контроля являются особые органы государственного управления, а также организации, которые в пределах своей компетенции имеют право осуществлять проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности.

Общей компетенцией в системе финансового контроля обладают: Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные финансовые органы. Специальными органами, уполномоченными осуществлять финансовой контроль в Республике Беларусь, являются Комитет государственного контроля, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Национальный банк, Министерство внутренних дел.

Национальное собрание контролирует исполнение государственного бюджета, исполнение законов, регулирующих хозяйственные, финансовые, налоговые отношения через комиссию по бюджету, финансам и налоговой политике и комиссию по денежно-кредитной политике и банковской деятельности.

Высшим органом финансово-экономического контроля является Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Его структурные подразделения контролируют исполнение законов Национального собрания, декретов и указов Президента, постановлений Правительства; проверяют состояние контрольно-ревизионной работы в органах государственного управления, финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из средств государственного бюджета; контролируют исполнение банковской системой республики законодательства, регулирующего хозяйственные, финансовые и налоговые отношения; проверяют соблюдение законодательства при осуществлении валютных операций, а также выполняют другие функции в этой сфере. Комитет государственного контроля наделен широкими правами, позволяющими осуществлять финансовые ревизии в аппаратах высших органов государственной власти и управления, республиканских и местных исполнительно-распорядительных органах. На основе информации о финансово-хозяйственных операциях, состоянии денежных счетов проверяемых органов, делаются заключения, которые передаются в Совет Министров, министерства, государственные комитеты и другие органы для рассмотрения и принятия соответствующих мер. В случае выявления фактов воровства денежных средств и материальных ценностей, взяточничества и других злоупотреблений материалы проверок передаются в соответствующие компетентные органы.

Важнейшим звеном финансово-кредитной системы является Министерство финансов, которое осуществляет непосредственное управление финансовой системой, контролирует процессы мобилизации и использования бюджетных фондов. Основная задача контроля в этой сфере - содействие в разработке оптимальной финансовой и бюджетной политики, обеспечивающей максимальное поступление доходов в бюджет государства.

Финансовые отделы местных исполнительных органов обеспечивают реализацию контроля посредством:

формирования проекта бюджета на своем уровне и ответственности за его исполнение;

правильности составления и утверждения смет бюджетных учреждений и смет на централизованные мероприятия;

правильности тарификации работников бюджетных социально-культурных и других учреждений;

контроля своевременности выплат заработной платы работникам бюджетных учреждений;

правильности и экономного расходования средств на содержание аппарата управления, соблюдения предельных ассигнований на эти цели;

наблюдения за действующим порядком утверждения штатов и смет расходов на содержание аппарата управления;

периодических проверок состояния контрольно-ревизионной работы в управлениях и отделах исполкомов;

участия в разработке проекта сводных балансов финансовых ресурсов города;

анализа динамики цен в городе, их влияния на финансовые показатели деятельности хозяйства;

анализа действующей системы налогообложения предприятий и организаций, доходов граждан, итогов работы по установленным местным налогам и сборам и т.д.

Специализированным органом финансового контроля является также Министерство по налогам и сборам, главной задачей которого является контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и своевременностью внесения в бюджет обязательных платежей физическими и юридическими лицами. Должностные лица Министерства по налогам и сборам имеют право проводить проверки денежных документов, бухгалтерских отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с уплатой налогов у государственных органов, на предприятиях и у граждан. В случае грубого или неоднократного нарушения законодательства о налогах и предпринимательстве Министерство имеет право вносить в органы государственного и хозяйственного управления, в Национальный банк представления о лишении предприятий и граждан лицензий на занятие определенными видами деятельности.

Контрольными полномочиями в финансовой сфере наделен также Национальный банк Республики Беларусь, который совместно с Правительством проводит единую денежно-кредитную политику. Главная задача Национального банка поддержание стабильности банковской системы. Контрольные функции заключаются в выдаче лицензий и государственной регистрации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, надзоре за их деятельностью, в проверке обеспечения безопасности и защите информации в банковской системе и др. Они реализуются всеми структурными подразделениями Национального банка. Вместе с тем в центральном аппарате функционирует Главное управление банковского надзора, основной задачей которого является выявление ситуаций, создающих угрозу интересам кредиторов и вкладчиков, нарушения банковского законодательства.

Таким образом, можно констатировать, что в Республике Беларусь сформировалась в достаточной мере эффективная, действенная система контроля, функционирование которой создает необходимые предпосылки для решения задач, стоящих перед национальной экономикой, страной и обществом в целом.

Контрольные вопросы и задания

Дайте определение контроля в государственном управлении.

Назовите функции контроля и требования к нему.

Какие задачи стоят перед контролем в сфере государственного управления?

По каким критериям можно дифференцировать государственный контроль?

Какие виды контроля реализуются в государственном управлении?

Раскройте сущность административного контроля, финансового контроля.

Какие виды контроля можно выделить в зависимости от временных рамок?

Какие формы контроля используются в государственном управлении?

Назовите основные методы контроля, используемые при организации управления.

Раскройте опыт формирования и функционирования системы контроля в Российской Федерации.

Какие тенденции развития системы контроля прослеживаются в Российской Федерации?

Покажите особенности и направления контрольной деятельности в зарубежных странах.

Раскройте опыт США, Китая в организации контрольной деятельности.

Что включает система государственного контроля в Республике Беларусь?

Каковы полномочия Президента, Национального собрания, местных Советов в реализации контроля?

В чем проявляется специфика контроля органов исполнительной власти в Республике Беларусь?

Какие органы осуществляют судебный контроль в Республике Беларусь?

Раскройте сущность административного и прокурорского надзора в Республике Беларусь.

В чем состоит сущность финансового контроля?

Покажите сферу применения и направления использования финансового контроля в Республике Беларусь.

Глава 17. Эффективность государственного управления

Ключевые слова: эффективность государственного управления; экономическая, внешнеэкономическая, социальная, экологическая эффективность; техническая эффективность; критерии и показатели эффективности; направления оценки эффективности государственного управления; методы оценки эффективности

17.1 Понятие и виды эффективности государственного управления

Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой. Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.

Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как: «производительность», «результативность», «качество», «эффективность». Все чаще поднимается вопрос о способности государства как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом. При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.

Государственное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.

Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства. Если о результативности государственного управления можно судить по достижению поставленных целей как главного результата управленческих действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат получен данный результат?». Однако при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

При оценке результативности государственного управления главным критерием является достижение поставленных целей. Здесь всегда должен присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее достижения?».

Вместе с этим насколько сложной является система государственного управления, настолько же сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

Понятие «эффективность» происходит от латинского слова «effictions», что означает действительный, созидательный. По мере развития науки его содержание все более обогащалось и применительно к современному этапу развития эффективность рассматривается как результативность, представленная, чаще всего, как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его получением.

Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов. Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Применительно к системе государственного управления эффективность (в широком смысле) следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так и побочные, объективно возникающие результаты. И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления, то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления. При этом очень важно отделить получаемые результаты и последствия как следствие государственного управления от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.

Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления.

Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И несмотря на то что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства.

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления:

экономический, отражающий эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);

социальный, позволяющий определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления - повышение качества и уровня жизни человека.

экологический, связанный с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;

внешнеэкономический, отражающий взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Можно выделить и другие виды эффективности, но все они, по сути, связаны с функциями государства, т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающими сущность и назначение государственного управления. Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами.

В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности. Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности. Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической эффективности и экономической эффективности.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности государства с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности, которое выступает его важнейшей качественной характеристикой производства и отражает уровень развития производительных сил и степень обеспечения потребностей общества.

Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях: на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных проектов.

При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих: экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе Республики Беларусь и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования белорусской экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных сил республики. При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производственный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

17.2 Критерии и показатели эффективности

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используются критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект. Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимно зависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.

Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Они бывают количественные и качественные.

Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере, по крайней мере, среди думающих людей зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД - их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.

Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых, сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.

Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.

Производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).

Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как: ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели: потребительская корзина, прожиточный минимум, средняя продолжительность жизни, уровень образования населения, потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании, уровень квалификации трудовых ресурсов, численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения, доля расходов на образование в ВВП; а также показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.). В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для измерения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, сравнить ее достижения с другим государствами. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни. Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни - реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 - min, а 1 - max. Если ИРЧП равен 0,5 и меньше - он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 - средний и от 0,8 до 1 - высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов. К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.

Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

фондоотдача;

материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.

Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение произведенного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.

Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.

Фондоотдача является наиболее слабым звеном экономической эффективности и наиболее весомой частью недоиспользованного потенциала общественного производства Республики Беларусь. На протяжении ряда лет она имеет явно выраженную тенденцию к снижению. Безусловно, повышение фондоотдачи не всегда обязательно и возможно. Фондоотдача складывается под влиянием ряда факторов, имеющих разнонаправленный характер. Например, удорожание зданий, сооружений, оборудования с целью создания лучших условий и безопасности труда, использования новых прогрессивных технологических процессов всегда будет тормозом к росту фондоотдачи. Однако задача здесь будет состоять в том, чтобы добиваться ее решения за счет других факторов.

В республике сформировался относительно мощный производственный потенциал, представленный основными производственными фондами, но значительная его часть физически и морально устарела. В связи с этим важнейшей проблемой современного этапа развития национальной экономики является обеспечение расширенного воспроизводства основных фондов на новой технической основе.

Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий - эффективность использования предметов труда.

Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП.

Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП.

Металлоемкость - это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП.

Всемерная экономия материальных ресурсов является одним из важнейших признаков интенсивного развития экономики. Для Республики Беларусь эта проблема весьма актуальна. Это связано с тем, что большинство отраслей промышленности республики работает в основном на привезенных сырье, материалах, топливе. За счет ввоза отрасль обеспечивает 90% своей потребности в нефти, 100% - в природном газе и каменном угле, 100% - в хлопке, около 75% - в прокате черных металлов, до 90% - в трубах стальных, 79% - в целлюлозе, около 60% - в цементе, 89% - в растительном масле, 69% - в сахаре.

В этих условиях обеспечение материальными ресурсами отраслей народного хозяйства должно развиваться по следующим направлениям:

формирование экономически эффективных связей как со странами СНГ, так и другими государствами Европы и Азии;

всемерное ресурсосбережение;

последовательная структурная перестройка экономики.

Последние два направления имеют особое значение для обеспечения относительной сырьевой независимости республики.

Для решения проблемы ресурсосбережения на государственном уровне выработан комплекс мер, направленных на обеспечение и рациональное использование материальных ресурсов. Общереспубликанские программы «Энергосбережение», «Ресурсосбережение» объединяют мероприятия по снижению материалоемкости продукции, рациональному использованию отходов и т.д., а также предусматривают их организационно-экономическое обеспечение. Они охватывают специальные методы управления и стимулирования материалосберегающей деятельности. Так, в соответствии с программой «Ресурсосбережение» предусматривается разработка и освоение ресурсосберегающих технологий, выпуск новых изделий и материалов на основе использования вторичных ресурсов и отходов производства. В рамках программы «Энергосбережение» намечено создание новых энергосберегающих технологий и оборудования, выпуск теплонасосных установок для утилизации вторичных энергоресурсов и газораспределительного оборудования для сушки с одновременной утилизацией отходящих газов.

Ресурсосберегающая деятельность должна также обеспечиваться государственным регулированием потребления важнейших ресурсов путем ограничения их удельных расходов, рационального применения заменителей дефицитных ресурсов, а также стимулирования ресурсосбережения посредством льготного кредитования и налогообложения, через финансирование, дифференцированную систему амортизационных отчислений, систему ценообразования и т.д.

По оценке специалистов, потребление материальных и топливно-энергетических ресурсов в республике можно на 20 25% снизить, но достигнуть этого уровня можно лишь поэтапно в течение 10 15 лет. В соответствии с Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001 2005 годы предполагается снижение материалоемкости товаров и услуг за пятилетие на 6 7%, энергоемкости ВВП - на 20 25%. Основой снижения должны стать разработка и внедрение материало- и энергосберегающих технологий, ориентированных на оптимальное использование сырья и материалов.

Агрегированный показатель, характеризующий эффективность функционирования национальной экономики в целом, пока не разработан в силу определенных трудностей сведения воедино многочисленных и разнонаправленных показателей, характеризующих ту или иную сторону общественного производства. Попытки его создания сводятся к сопоставлению совокупных результатов труда за год (ВВП, ВНП, НД) с совокупными затратами всех факторов производства, произведенными в соответствующем году.

Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности. Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества. Эти критерии, в том числе и политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.

Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.

17.3 Оценка эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств:

невозобновимостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления;

порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;

снижением доверия к управлению, его общественному престижу.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценке эффективности государственного управления. Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.

Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно:

целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям:

оценка процесса выполнения;

оценка результатов;

оценка последствий;

оценка экономической эффективности.

При оценке эффективности используются различные методы: сравнений, экспертные, моделирования и др.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы:

научные исследования;

традиционные формы оценки.

Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.

При проведении научных исследований применяются:

социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);

наблюдения (открытые и скрытые);

экспертные оценки;

моделирование;

формирование контрольных групп;

проведение экспериментов и др.

В виду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса, отражающего результат управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.

Наиболее распространенный метод, который используется при оценке эффективности управления, - метод сравнений. При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период. Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.

При оценке эффективности управления на уровне отдельного органа государственного управления можно использовать моделирование, в основе которого используется построение специальных моделей, позволяющих получать оценку не только относительно функций, но и связанных с ними процессов. Например, можно использовать следующую модель, построение которой предполагает три этапа:

Первый этап - это организационное моделирование, когда строются функциональная и структурная модели органа государственного управления.

Функциональная модель отвечает на вопрос «что?» или какие функции реализует орган государственной власти, а структурная модель - на вопрос «кто?» или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена на основе документов трех видов: «Положение об организационной структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных инструкциях».

Второй этап - это этап трансформации функциональной модели в процессную модель. На этом этапе отдельные функции представляются в виде последовательно взаимосвязанных процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется установлением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы: «что, кому, когда?», тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий на определенной должности). Система, состоящая из процессной и ролевой модели, представляет собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: «что, кто, кому, когда?».

На третьем этапе дается количественное описание процессов, то есть строится количественная модель процесса, которая отвечает на вопрос: «сколько?».

Схематично этапы построения модели оценки эффективности управленческого решения представлены на рис.17.1.