Основы государственного управления

Реализация этих функций государственного управления осуществляется Национальным собранием, республиканскими органами исполнительной власти, а также другими структурами, наделенными соответствующими полномочиями.

Фрагмент организационной структуры системы обеспечения безопасности Республики Беларусь в информационной сфере представлен в Приложении 2.

К числу государственных органов исполнительной власти и иных учреждений Республики Беларусь, в наибольшей степени участвующих в выполнении координирующих функций в области обеспечения информационной безопасности, следует отнести Совет Безопасности, Совет Министров, Администрацию Президента Республики Беларусь, КГБ, ГЦБИ, НАНБ, Министерство информации, Министерство экономики Беларуси, Комитет по науке и технологии и МВК по вопросам информатизации при Совете Министров Республики Беларусь.

Очевидно, что на эффективность деятельности по обеспечению информационной безопасности страны существенное влияние оказывает корректное определение компетенции органов исполнительной власти, организаций и учреждений в области противодействия угрозам национальным интересам в информационной сфере и организация их взаимодействия с Национальным собранием, Государственным секретариатом Совета Безопасности и Администрацией Президента Республики Беларусь.

В данном контексте хотелось бы отметить, что Межведомственная комиссия по защите государственных секретов при Совете Безопасности Республики Беларусь координирует значительную, и, несомненно, исключительно важную часть деятельности государства, но далеко не все аспекты информационной безопасности. По предназначению она не в состоянии охватить весь спектр информационных угроз, в первую очередь, связанных с информационно-психологическим воздействием на личность и общество. Между тем, война в Ираке еще раз актуализировала важность проблемы информационно-психологического противоборства как одного из ключевых факторов национальной безопасности.

Выявление на ранней стадии угроз национальной безопасности в информационной сфере и последующий мониторинг складывающейся ситуации требуют максимальной интеграции и координации усилий обеспечивающих структур, ориентации их на добывание и ситуационный анализ упреждающей, стратегически важной информации, так необходимой для принятия государственных управленческих решений.

Изложенное выше актуализирует необходимость совершенствования системы обеспечения информационной безопасности Республики Беларусь с учетом международной практики.

Основные направления совершенствования системы госуправления в сфере обеспечения информационной безопасности

Совершенствование госуправления в области обеспечения информационной безопасности включает как минимум четыре основные сферы:

нормативно-правовую, обеспечивающую формирование и совершенствование системы правовых норм противодействия информационным угрозам и механизмов их реализации;

организационную, устанавливающую функциональную структуру органов, организаций и учреждений, занимающихся реализацией правовых норм в области информационной безопасности, отношения между ними и между субъектами системы;

технологическую, обеспечивающую возможность безопасного формирования и развития информационных ресурсов и информационной инфраструктуры; предотвращения противоправного воздействия на них; своевременного обнаружения угроз безопасности государства; оценку возможного ущерба и организации эффективного противодействия;

кадровую, призванную обеспечить формирование и поддержание необходимого кадрового потенциала общества и государства для эффективного функционирования системы обеспечения информационной безопасности.

Государственная политика по обеспечению информационной безопасности Республики Беларусь как составляющая единой информационной политики должна определять основные направления деятельности республиканских и региональных органов государственной власти, порядок закрепления их обязанностей по защите интересов Республики Беларусь в информационной сфере и базироваться на соблюдении баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере.

Совершенствование правовых механизмов государственного регулирования отношений в информационной сфере является приоритетным направлением государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Республики Беларусь. Это предполагает:

оценку эффективности применения действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку концепции их совершенствования;

разработку концепции обеспечения информационной безопасности;

определение правового статуса всех субъектов отношений в информационной сфере, включая пользователей информационных и телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за соблюдение законодательства в данной сфере;

разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной ответственности и включение соответствующих правовых норм в Уголовный, Гражданский, Административный и Трудовой кодексы, в законодательство Республики Беларусь о государственной службе и т.д.

Назрела необходимость формирования Концепции правового обеспечения информационной безопасности и разработки нормативных актов, регулирующих деятельность органов государственного управления, субъектов хозяйствования и юридических лиц в данной сфере.

В качестве первоочередных мер следует считать принятие Законов Республики Беларусь «Об информационной безопасности», «Об информации», «О государственной регистрации СМИ, использующих для распространения информации глобальные информационные сети», «Об участии в международном информационном обмене», «О праве граждан на информацию», а также разработку новой редакции Закона Республики Беларусь «Об информатизации».

По сути дела в настоящее время можно вести речь о необходимости становления и развития в республике новой отрасли права - информационного права, рассматривая в качестве стратегической цели разработку и принятие Информационного кодекса Республики Беларусь.

Организационная составляющая предполагает:

организацию объективного мониторинга информационной сферы с целью глубокого и всестороннего анализа и прогнозирования угроз национальной безопасности Республики Беларусь;

разработку системы показателей и механизма оценки состояния безопасности государства в информационной сфере;

повышение качества государственных информационных ресурсов за счет создания эффективной системы сбора, накопления и анализа информации;

создание организационно-экономических условий для совершенствования процессов производства, развития, внедрения и экспорта передовых технологий, стимулирования деятельности предприятий в этой области;

совершенствование организационно-правовых механизмов для эффективного использования и сохранения интеллектуального потенциала в информационной сфере;

организация и осуществление контроля за разработкой, созданием, развитием, использованием, экспортом и импортом средств защиты информации посредством их сертификации и лицензирования деятельности в области защиты информации и т.д.

Безусловно, одной из ключевых проблем в данной области следует считать повышение координации деятельности государственных органов. В данном контексте как нельзя актуален вопрос о целесообразности создания Межведомственной комиссии по информационной Безопасности при Совете безопасности Республики Беларусь. В качестве основных полномочий данного коллегиального органа можно было бы считать:

формирование государственной политики в области обеспечения информационной безопасности, разработку предложений по ее совершенствованию;

координацию деятельности государственных органов в сфере обеспечения информационной безопасности;

формирование единой государственной технической политики в области информационных технологий, механизма централизованной разработки, закупки и поставки технических и программных средств для информатизации органов государственной власти и управления и т.д.

Нельзя обойти вниманием вопрос об усилении интеллектуально-аналитической составляющей системы обеспечения информационной безопасности, в частности, создание государственной сети экспертно-аналитических служб, работающих в режиме ситуационного анализа.

Кадровая составляющая предполагает:

определение необходимого уровня подготовки персонала, занимающего ту или иную должность в государственном аппарате;

разработка и ввод в действие учебных программ, лейтмотивом которых является подготовка и переподготовка научных кадров в области информационной безопасности, а также обучение студентов высших учебных заведений;

подготовка и публикация специализированной литературы по проблемам информационной безопасности и т.д.

Объективный анализ складывающейся в Республике Беларусь ситуации показывает, что подход к организации государственного регулирования информационной сферы только как информатизации (компьютеризации) государственных органов представляется ошибочным. Проблема видится гораздо более широко - организация скоординированного управления информационным пространством государства, развитие информационной инфраструктуры в рамках единой долгосрочной стратегии.

Корректное определение компетенции республиканских органов исполнительной власти, организаций и учреждений в области противодействия угрозам национальным интересам в информационной сфере и организация их взаимодействия с Национальным собранием, Советом Министров и Государственным секретариатом Совета Безопасности и Администрацией Президента Республики Беларусь существенно влияет на эффективность деятельности по обеспечению информационной безопасности страны.

Контрольные вопросы и задания

Характеристики первичной, вторичной, внешней и внутренней информации и требования к ней.

Преимущества и недостатки создания информационно-аналитической структуры в подразделении.

Методы сбора информации: опрос, наблюдение и эксперимент.

Методы диагностики ситуации: диаграмма ЧКГКСК, вход-процесс-выход,

Преграды творчеству, основные характеристики творческой организации и действия по формированию творческой среды.

Методы анализа проблемы: диаграммы причины-следствия, «мозгового штурма», метод Гордона, номинальный групповой метод, морфологический анализ.

Информационные технологии и информационное противоборство в контексте разработки эффективных управленческих решений.

Технократический, технологический и политико-идеологический контекст государственного управления информационной сферой.

Механизм причинения ущерба интересам личности, общества и государства через воздействия в информационной сфере.

Национальные интересы Республики Беларусь в информационной сфере и конкурентоспособность управленческих решений.

Структура понятия «деятельность по обеспечению информационной безопасности» Республики Беларусь и конкурентоспособность управленческих решений.

Содержание деятельности по обеспечению информационной безопасности Республики Беларусь и конкурентоспособность управленческих решений.

Организационная структура системы обеспечения безопасности Республики Беларусь в информационной сфере и конкурентоспособность управленческих решений.

Функции государственного управления в области обеспечения информационной безопасности Республики Беларусь.

Органы и учреждения Беларуси, осуществляющие информационное обеспечение государственной политики.

Направления совершенствования правовых, организационных и кадровых механизмов государственного регулирования отношений в информационной сфере Республики Беларусь.

Глава 16. Контроль в системе государственного управления

Ключевые слова: контроль, принципы реализации контроля; цели и задачи контроля; президентский контроль; парламентский контроль; правительственный контроль; административный контроль; финансовый контроль; пассивный и активный контроль; предварительный контроль; промежуточный контроль; итоговый контроль; органы государственного контроля в зарубежных странах; система контроля в Республике Беларусь; финансовый контроль в Республике Беларусь; общественный контроль

16.1 Общая характеристика и принципы реализации контрольной деятельности государства

Термин «контроль» в научной и практической деятельности встречается достаточно часто.

В широком понимании контроль в сфере государственного управления означает проверку соблюдения законов, нормативных правовых актов, исполнения принятых решений, установления отклонений от целей и задач государственного управления и корректировку деятельности объекта управления. Поскольку контроль осуществляется на различных этапах управленческой деятельности, то есть является «сквозной» управленческой функцией, можно дать следующее определение: контроль (от франц. controle проверка) аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника).

Система контроля, являясь подсистемой государственного управления, во многом способствует устойчивости системы и ее развитию. Посредством контроля достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе объекта управления.

Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни от головной структуры до подразделений и конкретных сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе.

Выделяют следующие функции контроля:

информационную с ее помощью субъект управления своевременно получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов организационной деятельности объекта управления.

аналитическую контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.

организационную заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков.

В связи с этим важнейшими требованиями, предъявляемыми к контролю, являются:

Объективность, которая выражается в беспристрастности тех, кто выполняет функции контроля. Вскрывая реальное положение дел, руководитель в своих оценках должен воздерживаться от эмоций и предвзятого отношения к изучаемым (проверяемым, контролируемым) проблемам и людям, подменять аналитические выводы собственным мнением.

Действенность, что означает незамедлительную реализацию результатов контроля, когда выводы преобразовываются в корректирующие решения, подлежащие безусловному исполнению и повторному контролю.

Эффективность, которая отражает реальную отдачу результатов контроля, улучшение состояния организационной деятельности, предупреждение провалов и просчетов.

Систематичность означает, что контроль должен осуществляться на всех этапах управления и способствовать успешному решению задач, стоящих перед объектом государственного управления. Отсутствие контроля порождает опасность утраты инициативы.

Гласность означает, что непременным условием успешной работы организации (подразделений, сотрудников) является доведение результатов контроля до проверяемых объектов управления.

Основной целью государственного контроля является обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства принятого решения и его своевременного и качественного исполнения, предупреждение возможных ошибок и нарушений в деятельности подконтрольных органов.

Необходимо отметить, что осуществление контроля в системе государственного управления предполагает взаимодействие двух подсистем: субъекта в лице соответствующих государственных органов и объекта, которым выступают формальные и неформальные организации, группы, индивиды, т.е. контролирующей и контролируемой подсистемы.

Особенность контролируемой подсистемы - наличие развитого внутреннего контроля, что необходимо учитывать контролирующим органам.

Реализация функции контроля базируется на определенных принципах контроля:

законодательное определение целей и задач государственного контроля, компетенции, функций, ответственности контролирующих органов;

независимость контролирующих органов;

соблюдение законности в действиях контролирующих организаций;

скоординированность деятельности контролирующих организаций;

регулярность проведения контроля;

высокий профессионализм проверяющих;

неотвратимость наказания виновных;

принцип соизмеримости нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия;

обязательное расследование фактов нарушений, их анализ, разработка и принятие соответствующих мер, их корректировка;

гласность результатов с сохранением в необходимых случаях тайны проверяемых субъектов хозяйствования;

единая методология проведения контроля, общая информационная база контроля;

организация обратной связи, позволяющей установить непрерывный контроль за состоянием деятельности и результатов подконтрольного объекта;

эффективность государственного контроля как с точки зрения его результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат на содержание контролирующих органов, соответствия затрат результатам деятельности)

В теории и практике управления контроль связывают с разрешением следующих задач.

Повышение дисциплины и ответственности. Предполагается, что управляющая система не только определяет наиболее рациональные пути действия, но и исполняет роль побуждающего механизма, генератора активности исполнителей. Руководитель реализует это через возложение обязательств на своих подчиненных. Требовательность в сочетании с уважительным отношением к каждому исполнителю повышает ответственность подчиненных, связанных отношениями коллективного труда. Дисциплина каждого в отдельности и коллектива в целом есть непременное условие эффективной работы. Но дисциплина должна основываться на сознательной ответственности исполнителя за порученный участок работы. Поэтому контроль является предпосылкой требовательности и дисциплины. Он показывает роль каждого сотрудника в достижении общего результата.

Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая деятельность охватывает разработку целей управления, средств и путей их реализации. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия. Единство трудовой и творческой деятельности значительно повышает потенциальные возможности как руководителя, так и всех сотрудников. Однако следует иметь в виду, что творчество опирается на концептуальные разработки проблем организации с их последующей детализацией. Именно поэтому контроль способствует выделению из массы проблем тех, которые нуждаются в концептуальной проработке.

Совершенствование организационной структуры. Исследования процесса государственного управления неизбежно приводят к выводам о соответствии его структуры решаемым задачам. Структура организации как способ взаимодействия и взаимосвязи образующих ее компонентов (подразделений, сотрудников, сил и средств и т.п.) требует относительной самостоятельности и устойчивости подразделений, выполняющих различные функции. Изменение внешних условий, появление новых задач вызывает необходимость (целесообразность) изменения структуры государственных органов управления и их подразделений.

Обеспечение точного соответствия формы решения и содержания исполнения. Если рассматривать форму решения как структуру и организацию исполнения принятого решения, то содержание решения можно обозначить как совокупность составляющих его элементов и процессов. Они неотделимы друг от друга. Только их диалектическая взаимосвязь обеспечивает успешное решение задач, стоящих перед организацией. Формальное исполнение решений не приносит результата. Именно содержание работы наполняет форму исполнения. Оно более активно, постоянно развивается и влияет на изменение формы. В то же время и форма исполнения влияет на заключенное в ней содержание. Она способствует или тормозит развитие содержания. Поэтому не следует забывать, что одно и то же содержание может развиваться в различных формах и этим определяется гибкость принятого и реализуемого управленческого решения.

Цели, задачи и их практическая реализация формируют систему контроля. Она представляет собой совокупность объектов, субъектов, технологий и средств контроля.

О значении контрольных функций в системе управления свидетельствует создание различных международных органов, организаций, их подразделений, осуществляющих контроль. Особое место среди них занимает Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), в состав которой входит более 160 государств мира, ее назначение - распространение международного опыта, унификация форм и методов государственного контроля.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта контроля с объектом контроля, стадии управления, на которых проводится контроль, юридические или дисциплинарные последствия от проведенного контрольного мероприятия и т.д.

Наибольшее распространение получила классификация и систематизация видов контроля по субъекту контроля в зависимости от его природы, роли и места в системе управления. В научной литературе различают четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления, органов исполнительной власти: государство, общественные организации, трудовые коллективы, граждане как частные лица. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что по субъекту контроль подразделяется, прежде всего, на государственный и общественный контроль. В свою очередь государственный контроль в зависимости от характерологических признаков субъекта контроля можно дифференцировать на:

президентский контроль;

парламентский контроль;

правительственный контроль;

судебный контроль;

контроль исполнительных и распорядительных органов.

По степени формализации выделяют формальный, формализованный и реальный контроль.

Исходя из направленности контроля можно выделить внутренний (ведомственный) и внешний (надведомственный, межведомственный) контроль. Внутренний осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно неподчиненных субъектов.

Помимо указанных видов выделяют также административный и финансовый контроль. Административный контроль направлен на проверку того, как физическими и юридическими лицами организовано исполнение нормативных правовых актов, насколько эффективно осуществляется управление субъектами управления, одновременно являющимися объектами государственного контроля. Административный контроль включает как всю управленческую деятельность, так и отдельные ее направления, применяется всеми контролирующими органами.

Финансовый контроль направлен на проверку организации на предмет экономного и целевого расходования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств, законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. По содержанию отношений, складывающихся в тех сферах государственного управления, которые охватываются государственным финансовым контролем, обычно выделяют: бюджетный (или бюджетно-финансовый), налоговый, банковский, валютный, таможенный контроль и надзор за страховой деятельностью.

Различают также два основных вида контроля -- пассивный и активный.

Пассивный контроль осуществляется дискретно, по окончании какого-либо процесса, иными словами, это проверка исполнения.

При активном контроле во время всего процесса исполнения принятого решения оказывается воздействие на объект управления, что позволяет своевременно выявлять и устранять отклонения от нормального функционирования системы управления, а также выявлять и использовать возникшие благоприятные обстоятельства.

По временному параметру различают предварительный, промежуточный (текущий) и итоговый контроль.

Предварительный контроль нацелен на процесс подготовки к последующей реализации принятых решений. Он предусматривает проведение исследования готовности всех подчиненных органов (подразделений) к выполнению функциональных обязанностей, поставленных новых задач, указаний, приказов, плановых позиций, а также охватывает процесс доведения до исполнителей программы действий и проверку полноты ее усвоения. При этом определяется доступность исполнения задуманных мероприятий, обеспеченность необходимыми средствами, оргтехникой, другими материальными ресурсами.

Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации управленческих решений. Текущему контролю подвергаются процесс выполнения плана, ритмичность и полнота его реализации, а также соответствие предпринимаемых действий принятому решению. С помощью этого контроля выявляются недостатки в организации и просчеты в исполнении решений (планов), что позволяет своевременно корректировать их регулирующими решениями.

Итоговый контроль можно представить как объединенный вариант двух предыдущих видов контроля. Иными словами, результат деятельности органа (подразделения или сотрудника) за определенный период времени исследуется для выработки новой программы будущих действий с учетом положительного и отрицательного опыта, а также тенденций изменения обстановки.

Теория управления выделяет комплексные, целевые (тематические), линейные (по линиям работы) проверки. Такие проверки подразделений позволяют контролировать процесс и результаты деятельности в полном объеме или на отдельном направлении и применяются на всех уровнях управленческой деятельности. Проверки в свою очередь могут быть плановыми и внезапными.

В государственном управлении используют следующие формы контроля.

Отчеты подразделений и сотрудников, типовые (формализованные) или произвольно описывающие результаты работы, охватывающие, как правило, определенный временной период. За основу принимается плановый период (годовой, полугодовой и т.д.). По результатам выполнения наиболее важных мероприятий отчеты представляются вне зависимости от сроков их исполнения. По требованию руководителей запрашиваются и другие отчеты, например, по конкретным сотрудникам, линиям, объектам, приказам, указаниям, сферам деятельности и т.д. Рассмотрение отчетности является основной формой контроля в деятельности любого руководителя.

Заслушивание на заседаниях, совещаниях, у соответствующих руководителей органов (подразделений) эта форма контроля применяется достаточно часто в служебной практике. Следует отметить такие ее качества, как демократичность и объективность.

Систематическое повседневное отслеживание проверка хода реализации решений вышестоящих органов, распоряжений руководителя органа (подразделения), исполнения других функциональных обязанностей контролируемыми лицами, а также собственных решений путем изучения и оценки поступающей к субъекту контроля текущей информации, других материалов.

Контроль исполнения документов, ведение контрольной картотеки и использование автоматизированных систем контроля существенные элементы организации информационного обслуживания. Операции контроля исполнения документов делятся на творческие (исполнение по существу) и технические (исполнение по срокам). Творческим контролем исполнения документов занимаются специалисты аппарата управления (сотрудники кураторских и инспекторских подразделений). Технические операции контроль над сроками и формой исполнения документов, соблюдением их реквизитов выполняются вспомогательным персоналом (сотрудниками секретариатов, делопроизводственных служб). Основные задачи контроля:

ведение предупредительного (предварительного) контроля по срокам исполнения документов;

информирование руководства о состоянии исполнения различных категорий документов (текущий контроль);

ведение последующего контроля (отметка об исполнении документов и передача карточки об исполнении документа в справочную картотеку или для учета в автоматизированной системе контроля).

Отметка о контроле исполнения документа в виде условного обозначения (буква «К») или штампа «Контроль» проставляется на поле документа напротив реквизита, заголовка к тексту.

Сроки исполнения документов бывают типовыми и индивидуальными. Типовые сроки исполнения устанавливают для наиболее массовых категорий документов, подлежащих контролю в соответствии с действующим законодательством или инструкциями. Индивидуальные сроки исполнения устанавливает в каждом конкретном случае руководитель и указывает его в резолюции на документе.

Самоконтроль это регуляция самой личностью (сотрудником) своего рабочего состояния, т.е. это контроль собственной деятельности, осуществляемый с целью оценки ее эффективности, затрат времени на выполняемую работу, используемых методов, приемов и технических средств.

16.2 Мировые подходы к формированию системы государственного контроля

Эффективный парламентский контроль подразумевает наличие правовых возможностей для регулярного взаимодействия с исполнительной властью. В связи с этим нужно отметить систему функциональных органов, для которых контроль составляет лишь элемент более широкой деятельности, представляющей собой сложный общественный организм, созданный на основе единых критериев. Группы функциональных органов контроля различаются между собой и отличаются от других органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере государственного управления, своими конкретными задачами и полномочиями, формами и методами их осуществления, юридическими последствиями контроля. Они организационно оформлены, имеют собственные руководящие центры, действующие автономно. Правительство следит за работой государственного аппарата и контролирует министров, те, в свою очередь, следят за действиями своих подчиненных. Между ними существует определенная взаимосвязь, призванная обеспечить высокую эффективность контроля.

Рассмотрим некоторые организационно-правовые аспекты совершенствования систем органов контроля, взяв за основу методы их деятельности (органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса, и органы, которые проводят проверки и расследования).

Хотя в организационном отношении эти органы не составляют единого целого, не имеют общих центров, не связаны отношениями подчинения, они дополняют друг друга, обеспечивая сочетание различных форм, нуждаются в разграничении функций различных органов государственного контроля, выполняющих сходные задачи. Например, Счетной палаты Российской Федерации, Контрольного управления Президента Российской Федерации и Министерства финансов относительно контроля над исполнением федерального бюджета. Приоритет в этом вопросе по Конституции Российской Федерации (ч.5 ст.101) за Счетной Палатой Российской Федерации. Такая совокупность и определяет собой систему контрольных органов.

Условное объединение и систематизация их по признаку функциональной общности определяет части деятельности, дает возможность глубже показать, кто, за кем, в каких целях, в каком объеме и как осуществляет контроль. Именно эта особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей функцией государства. Однако деятельность этих и других органов еще не означает формирования особой ветви контрольной власти.

Исследование действующей системы контроля позволяет определить некоторые важные тенденции ее развития. Одна из них указывает, например, на всевозрастающее значение контрольной деятельности органов представительной власти, особенно в руководстве делами государства, которое обусловливает и усиление ее контроля над аппаратом исполнительной власти. При этом отчетливо прослеживается два пути повышения роли представительной власти. Во-первых, это наиболее полное использование конституционных прав, предоставленных Парламенту. Во-вторых, расширение полномочий представительных органов в осуществлении контроля не только за подчиненными органами, но и за органами других ветвей государственной власти.

Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти (органами управления), является надзор, представляющий собой проверку выполнения подконтрольными органами четко определенной законодательством группы норм и правил, а не всей их деятельности. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Например, в числе таких гарантий можно указать на поднадзорность и подотчетность самих контрольных органов перед соответствующими ветвями государственной власти.

Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе их выполнения не подчинены никаким другим органам. Они обычно характеризуются как автономные органы, но нередко отмечается, что парламентский комиссар независим и подчиняется только конституции и закону (Намибия), народный защитник не получает указаний ни от какой власти, в осуществлении своих функций он независим и действует по собственному убеждению (Испания), генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиняется управлению и контролю любого лица или власти (Бангладеш). Их независимость от других ветвей власти является одним из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти, закрепленной в конституциях. Например, Закон ФРГ о Конституционном суде (1951 год) характеризует последний как орган самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов. Во французском законе (1958 год) положение Конституционного совета охарактеризовано следующим образом: решения Совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), для органов администрации и юстиции.

При создании специальных органов судебного конституционного контроля некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов. Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают общегражданские и уголовные дела. Они, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к рассматриваемым вопросам. Другой гибридный элемент создание в составе верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты конституционных гарантий и т.п.). Согласно закону, например, о Конституционном суде Испании (1979 год) последний назначается королем, но по четыре члена в его состав предлагает каждая из палат парламента большинством в 3/5 голосов, по два члена правительство и Генеральный совет судебной власти (аналог французского и итальянского Высшего совета магистратуры).

На основе подобных принципов формируются конституционные суды и некоторых других стран (Турции, Украины). Но в ряде государств, как и в России, такие органы назначаются только представительными высшими органами государственной власти. Например, коллегиальными органами, осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиции целесообразности, являются Верховная палата контроля в Польше, Высшие контрольные управления в Чехии, Словакии. Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии, в частности, более узкие: они осуществляют контроль в отношении бюджета и государственного имущества. Контроль имеет предварительный или последующий характер (США, Испания).

В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности контрольной власти, функции которых в реальной жизни значительно переплетены и их выделение существует лишь условно. Широкое распространение, в частности, получил первоначально возникший контроль над конституционностью законов и иных актов. Например, существуют четыре вида органов судебного конституционного контроля: общие суды, конституционные суды и советы, мусульманские квазисудебные органы религиозно-конституционного контроля.

Наибольшее распространение конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил в странах англосаксонского права: США, Индии, Австралии и др. (за исключением Великобритании), а также в ряде стран Латинской Америки. В государствах континентальной Европы, Латинской Америке для осуществления конституционных гарантий в верховных судах созданы особые палаты.

Место общегосударственных контрольных органов в государственной системе и роль их в обществе определяются неограниченной сферой применения контрольной власти, которая не тождественна государственному контролю, характеризуемому в качестве определенного вида государственно-властной деятельности. Например, государственный контроль осуществляют различные органы системы законодательной, исполнительной и судебной власти, у каждого из которых есть свой основной профиль деятельности. Но вместе с тем все они фактически осуществляют контроль (нередко попутно с их функциями). При этом контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом. Сама же контрольная деятельность как разновидность управленческой, протекает циклично, ориентируясь подчас на контрольный режим чрезвычайных оснований, снижая в свою очередь предупредительный эффект контроля. Цикличность процесса контроля, заключающаяся в осуществлении и периодической смене целеустремленных действий контрольных операций, относится к таким правилам. При этом выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации, которой присущи также свои принципы и правила.

Особое место в сфере контрольной власти некоторые авторы отводят финансовому контролю, выраженному в двух основных формах. Это, в частности, контроль над формированием, рациональным использованием государственных доходов и валютный контроль, связанный с проведением валютных операций на внутреннем и внешнем рынках. Этот контроль осуществляется государственными органами созвучного названия, например, министерством финансов, полномочия контрольно-ревизионных органов которого предполагается расширять; органами казначейства, ужесточившими расчетную дисциплину. К разновидностям государственного контроля некоторые авторы относят таможенный и валютный контроль, а также механизм государственной охраны. Контроль, осуществляемый финансовыми ведомствами, не может являться элементом контрольной власти уже в силу того, что он осуществляется не в рамках исполнения государственного бюджета, а всего лишь в рамках управленческого решения, принимаемого руководителем ведомства исключительно для своих нужд. Именно поэтому он именуется ведомственным контролем.

К особой ветви контрольной власти относятся как специализированные органы государственного контроля, так и те обособленные органы, для которых функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной. Однако чтобы стать системообразующим элементом контрольной власти, контроль должен исходить хотя бы от одной из ветвей государственной власти как субъекта государственного контроля. Только в этом случае приобретается возможность становления его элементом контрольной власти, присущего исключительно единой государственной власти любого государства. Этот контроль входит в организационную систему контрольно-регулятивных сфер основного института политической системы государства и закреплен за представительной ветвью единой государственной власти с целью получения своевременной и объективной информации о тратах государством собранных с народа денег.

Такое закрепление на федеральном уровне осуществлено только для того, чтобы даже представительная власть, которой народ доверил осуществлять контрольные полномочия, не смогла ими пользоваться произвольно. Поэтому контрольной деятельностью в демократических государствах занимаются, как сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы этого рода. Хотя ветвь контрольной власти сформировалась давно, в некоторых странах происходит выделение особой ветви контрольной власти как специфического способа государственного управления, а также создание особого государственного контрольного органа.

Многообразие проявлений единой сущности контроля позволяет разнообразить контрольные действия, способы его проведения. Так, в особой форме выражается властно-волевой момент социального контроля, осуществляемого народом, который может осуществлять свою власть непосредственно, через осуществление контроля, воздействуя, таким образом, эффективно на общественные процессы.

Выбор той или иной формы контроля зависит от его цели, уровня контролирующего органа, характера деятельности контролируемого объекта, состава проверяющих и других причин. В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, контроль может быть предварительным, текущим и последующим, осуществляться определенными методами и организационно-правовыми формами.

Закон в данном случае необходим не только для защиты субъектов контроля, но и для охраны интересов проверяемых организаций. Нет порядка невозможен и контроль за соблюдением закона. Соблюдение необходимой пропорции, баланса функций, а также согласование действий в сфере контроля различных управляющих систем является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления. Социально-политическая характеристика государственного контроля, например, как народного, органически связанного с другими функциями управления, не означает отождествления его с контролем общественным. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции. Контроль, таким образом, является одним из существенных элементов государственного управления.

Вопрос о компетенции контрольных органов можно разделить на четыре группы. Это права, дающие возможность совершать проверки с устранением последствий вскрытых нарушений; полномочия по проведению общих мероприятий; полномочия по привлечению к ответственности виновных; право участия в разработке правил и норм, выполнение которых органы контроля призваны обеспечивать. Эта классификация имеет лишь общий характер.

Пределы правового регулирования государственного контроля неодинаковы и практика в равной мере страдает и от недостатка правовых установлений, и от их избытка. На территории России правовое регулирование контроля осуществляется конституционными нормами Основного Закона Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами министерств и ведомств.

Установить степень эффективности контрольной работы довольно трудно, так как она обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, результативностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

С точки зрения государственного управления, представляет определенный интерес опыт КНР в совершенствовании контроля в управлении государственным имуществом.

Специфика в создании социалистической рыночной экономики заключается в таком собирательном понятии, как контроль государства. Утверждение такого института контроля, как комитет по контролю и управлению госимуществом свидетельствует об усилении внимания государства к предприятиям. Расширение полномочий органа контроля и управления предполагает более тесную связь государства и предприятий. Важно и то, что Комитет находится в непосредственном подчинении Госсовету КНР.

В Китае путем акционирования стремятся увеличить капитал компаний и привлечь инвестиции, а не разделить на доли государственное имущество и тем самым разорить их. Основная проблема при этом заключается в правильной оценке государственного имущества, решение которой также возлагается на комитет по контролю и управлению госимуществом на предприятиях.

В результате такого рода акционирования появился целый ряд крупных корпораций и крупных блоков предприятий с высокой конкурентоспособностью, собственными научно-исследовательскими центрами, самостоятельной интеллектуальной собственностью и широко известными марками продукции.

Возникают трудности и с огромным числом предприятий. Выход из этого положения руководство КНР видит в усилении внимания к использованию госимущества на крупнейших госпредприятиях, составляющих хребет экономики страны. Реформировав их надлежащим образом, руководство КНР надеется превратить страну в супериндустриальную державу, способную ответить на вызовы международной конкуренции.

На сегодняшний день основными задачами Комитета по контролю и управлению госимуществом на предприятиях являются:

Сохранение государственного капитала, недопущение разграбления общественного имущества.

Приумножение накопленного капитала.

Повышение эффективности использования государственного имущества.

Концентрация ранее распыленного капитала и повышение качества структуры капитала.

Усиление общественного капитала за счет привлечения частного и иностранного капитала.

В совокупности эти меры, по мнению китайских руководителей, должны привести к упорядочению государственного сектора экономики в целом.

В современном мире государства также контролируют процессы экономической концентрации.

В общем случае, основными целями государственного контроля за процессами экономической концентрации являются:

обеспечение эффективности производства и распределения ресурсов в экономике;

предотвращение или ликвидация нежелательных рыночных структур и нежелательного поведения экономических агентов, т.е. таких ситуаций, которые рассматриваются как нарушающие общественное благосостояние;

помощь одним группам экономических агентов за счет других (например, содействие малым фирмам в их конкуренции с крупными, независимо от их эффективности, или фирмам одних отраслей по сравнению с другими сферами деятельности).

Все эти цели относятся к антимонопольному регулированию и являются важными для развития экономики в целом. Однако в разных странах, как правило, предпочтение отдается какому-то одному направлению. Например, американская модель антимонопольного регулирования и развития конкуренции в экономической литературе называется «структуралистской». Она основана на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от последствий ее деятельности.

В США можно условно выделить 2 типа контроля государства за предпринимательской деятельностью:

контроль за естественными монополиями с использованием строгих ограничений;

контроль за частным сектором с применением критериев допустимости слияний и поглощений фирм, качества и безопасности товаров, а также мер по предотвращению недобросовестной конкуренции.

В США компании, которые действуют в регулируемых антимонопольным законодательством сферах, в большинстве своем находятся в акционерной или частной собственности. Поэтому антимонопольное регулирование, как правило, осуществляется через систему перераспределения капиталов. Это позволяет оптимизировать отраслевой профиль хозяйственных субъектов в ходе таких операций, как: слияние, поглощение, ликвидация и разделение.

В этом состоит важнейшее отличие американской системы антимонопольного регулирования от западноевропейской или азиатской, где для решения аналогичных задач, как правило, прибегают к национализации предприятий регулируемых отраслей и управлению ценами на их товары и услуги.

Цель антимонопольной политики в США заключается в том, чтобы определять допустимость тех или иных действий экономических агентов с точки зрения их воздействия на конкуренцию.

В целом по экономике США масштаб антимонопольного регулирования оценивается в 70-80 млрд долларов ежегодно. Сюда входят затраты государства на мероприятия, связанные со снижением риска загрязнения окружающей среды, контролем за ценами и барьерами входа на рынок, принятием инвестиционных решений и другими мерами. Особой сферой действия антимонопольной политики США является регулирование слияний и поглощений, т.е. определение критериев, при которых подобные действия не должны допускаться.

Антимонопольную политику в США проводят:

федеральные и местные суды;

Антитрестовский отдел Министерства юстиции;

Федеральная торговая комиссия.

Кроме того, особая форма государственного регулирования установлена на деятельность естественных монополий. В США эти функции в энергетической отрасли возложены на Федеральную комиссию регулирования энергетики США (ФКРЭ).

Государственное регулирование процессов экономической концентрации в Европе имеет свои особенности. В отличие от США, запрет монополий в Европе мало распространен. В основном происходит регулирование монополий и доминирующих фирм. Монополия рассматривается в качестве другой формы конкуренции. При проведении отраслевой политики активно используется концепция «эффективной конкуренции» конкуренции, которая способствует структурной перестройке национальной экономики.

16.3 Система контроля в государственном управлении Республики Беларусь. Финансовый контроль

Действенный контроль необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. В системе управления контрольные функции государства всегда были в числе приоритетных. Они во многом предопределяют успешное проведение политики государства. В современной Беларуси это обусловлено рядом факторов. Во-первых, эффективное функционирование системы государственного контроля способствует укреплению исполнительской дисциплины во всех сферах общественной жизнедеятельности общества. Во-вторых, рост объемов республиканского и местных бюджетов, увеличение бюджетных, в том числе инвестиционных проектов и программ, требует контроля над их расходованием и исполнением, так как выделяемые бюджетные средства на развитие реального сектора экономики, решение социальных задач не всегда используются по назначению. В третьих, следует признать, что субъекты хозяйствования иногда нарушают налоговое, бюджетное законодательство, несвоевременно перечисляя в доход государства налоги, сборы и другие обязательные платежи и т.д.

В Республике Беларусь сформирована достаточно действенная система государственного контроля, которая включает: