Деньги, кредит, финансы

Функционально - программная часть

Экономическая классификация

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

1

2

3

Для классификации указанных операций используется унифицированный двадцатизначный код, структуру которого можно представить в следующем виде.

Первая часть включает три разряда унифицированного кода, которые представляют собой коды администраторов бюджетных средств, соответствующие номерам главных распорядителей в перечне главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам бюджета, расходам бюджета и источникам финансирования дефицитов бюджетов РФ.

Вторая часть включает 4--17 разряды унифицированного кода, которые представляют собой функциональную структуру, включающую коды программ. В функциональной структуре отражены составляющие соответствующей бюджетной классификации, в том числе:

1) разделы и подразделы;

2) статьи и подстатьи;

3) виды;

4) группы, подгруппы;

5) элементы.

Третья часть включает 18--20 разряды, которые представляют собой экономическую классификацию доходов, расходов или источников финансирования дефицитов бюджетов РФ и определяются соответствующим кодом классификации операций сектора государственного управления, приведенной в Приложении № 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

Перечень основных классификационных категорий операций сектора государственного управления включает следующие коды:

100 -- доходы;

200 -- расходы;

300 -- поступление нефинансовых активов;

400 -- выбытие нефинансовых активов;

500 -- поступление финансовых активов;

600 -- выбытие финансовых активов;

700 -- увеличение обязательств;

800 -- уменьшение обязательств.

Дальнейшая детализация классификации операций сектора государственного управления производится посредством статей и подстатей, которые группируются в зависимости от их воздействия на активы и пассивы сектора. При этом активы подразделяются на нефинансовые и финансовые, а пассивы, в свою очередь, на обязательства и чистую стоимость активов.

Нефинансовые активы + Финансовые активы = Обязательства + Чистая стоимость активов.

Соответственно чистая стоимость активов представляет собой разность между совокупными активами и совокупными обязательствами.

Чистая стоимость активов = (Нефинансовые активы + Финансовые активы) -- Обязательства.

Доходы представляют собой операции, приводящие к увеличению активов или уменьшению пассивов, а расходы -- операции, которые приводят к уменьшению активов или увеличению обязательств. Таким образом, остальные операции рассматриваются с точки зрения поступления или выбытия активов, увеличения или уменьшения обязательств сектора государственного управления.

Группировка статей в экономической классификации доходов, экономической классификации расходов и экономической классификации источников финансирования дефицита бюджетов (приложения № 1, 5,6 и 7 к приказу Минфина России от 27 августа 2004 г. № 72н) имеет некоторые отличия от группировки статей в классификации операций сектора государственного управления:

1) экономическая классификация доходов включает коды:

100 -- доходы (кроме кода 171);

400 -- выбытие нефинансовых активов (в части кодов 410, 420, 440);

2) экономическая классификация расходов включает коды:

200 -- расходы (все коды);

300 -- поступление нефинансовых активов (в части кодов 310, '320, 340);

500 -- поступление финансовых активов (в части кода 540);

600 -- выбытие финансовых активов (в части кодов 620, 640);

3) экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов включает коды:

100 -- доходы (в части кода 171);

300 -- поступление нефинансовых активов (в части кодов 310, 330);

400 -- выбытие нефинансовых активов (в части кодов 410, 430);

500 -- поступление финансовых активов (в части кодов 510, 530);

600 -- выбытие финансовых активов (в части кодов 610, 630);

700 -- увеличение обязательств (все коды);

800 -- уменьшение обязательств (все коды).

Группировка статей экономической классификации доходов,

расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, а также операций сектора государственного управления осуществляется

в зависимости от целей анализа.

В первом случае целью анализа является отражение:

1) формирования показателей дефицита и профицита бюджета;

2) источников финансирования дефицита бюджета;

3) направлений использования профицита.

Анализ показателей дефицита или профицита бюджета осуществляется при кассовом исполнении бюджета, то есть при реальном оттоке и притоке бюджетных средств, в том числе в части направления их на финансирование дефицита бюджета.

Основной задачей классификации операций сектора государственного управления является их группировка по их экономическому содержанию, отражающему реальное движение денежных средств.

Взаимосвязь между новой экономической классификацией доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и классификацией операций сектора государственного управления позволяет составлять финансовую отчетность, включающую достоверную информацию и отражающую:

1) экономическое содержание операций в секторе государственного управления;

2) влияние этих операций на состояние государственных и муниципальных активов и пассивов.

Основные определения содержатся в приказе Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год».

Таблица 11

Классификация доходов

Администратор	Группа	Подгруппа	Статья	Подстатья	Элемент	Программа	Экономическая классификация
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации определена как группировка доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов (таблица И).

Структура кода классификации доходов бюджетов РФ определяет в качестве администраторов поступлений в бюджет:

· налоговые органы;

· органы управления государственных внебюджетных фондов;

· органы местного самоуправления;

· уполномоченные указанными органами государственной власти юридические и физические лица;

· созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения;

· иные органы государственной власти, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, а также начисление, учет, взыскание, принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) обязательных платежей в бюджет, пени и штрафов по ним и иным поступлениям в бюджеты всех уровней.

Администраторы поступлений в бюджет:

1) проводят мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование Поступлений средств из соответствующего доходного источника;

2) представляют проектировки поступлений на очередной финансовый год в соответствующие финансовые органы.

Следующие 10 разрядов (4--13) кода классификации доходов составляют код вида доходов, который включает в себя группы (доходы, безвозмездные поступления, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности). Каждая группа включает подгруппы, статьи, подстатьи и элементы доходов.

Двухразрядный код элемента доходов (12-й и 13-й разряды) обеспечивает группировку доходов по различным бюджетам бюджетной системы РФ, за которыми закрепляются следующие коды:

01 -- федеральный бюджет;

02 -- бюджет субъекта Российской Федерации;

03 -- местный бюджет;

06 -- Пенсионный фонд Российской Федерации;

07 -- Фонд социального страхования Российской Федерации;

08 -- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

09 -- территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Код элемента доходов для налоговых доходов закрепляется за уровнем бюджетной системы РФ в зависимости от их полномочий по установлению налога в соответствии с действующим законодательством, например:

1) налогу на имущество организаций, зачисляемому в бюджеты субъектов Федерации, присваивается код элемента доходов 02;

2) налогу на имущество физических лиц, зачисляемому в местный бюджет, -- код элемента доходов 03.

Для неналоговых доходов код элемента доходов определяется в зависимости от принадлежности администратора неналоговых поступлений в бюджет к соответствующим уровням власти, например:

1) платежи, взимаемые федеральными государственными организациями за выполнение определенных функций, имеют код элемента доходов 01;

2) платежи, взимаемые государственными организациями субъектов Федерации, -- код элемента доходов 02;

3) платежи, взимаемые муниципальными организациями, -- код элемента доходов 03.

Для безвозмездных поступлений код элемента доходов определяется, исходя из получателя трансферта, например, прочие безвозмездные поступления в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования от местных бюджетов имеют код элемента доходов 08.

Код классификации доходов бюджетов РФ также включает:

1) четырехзначную программную часть (14--17-й разряды);

2) трехзначную экономическую классификацию доходов бюджетов (18--20 разряды).

В части налоговых доходов первый знак кода программ используется для раздельного учета:

1) сумм налога (сбора);

2) соответствующей недоимки (код программы 1000);

3) пенни по соответствующему налогу (сбору) (код программы | 2000);

4) денежных взысканий (штрафов) по данному налогу (сбору) (код программы 3000).

В части видов неналоговых доходов все четыре знака программной классификации определяются в соответствии с законодательным актом бюджета субъекта Федерации и/или решением муниципалитетов при исполнении соответствующих бюджетов.

Экономическая классификация доходов бюджетов определяется трехзначным кодом классификации операций сектора государственного управления в соответствии с Приложением № 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Некоторые коды экономической классификации доходов бюджетов РФ в классификации операций сектора государственного управления относятся не к доходам, а к операциям по выбытию нефинансовых активов, например:

1) доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (в части реализации основных средств и материальных запасов по указанному имуществу);

2) доходы от продажи нематериальных активов.

Таблица 12

Классификация расходов

Администраторы	Рз	ПРз	Программно - целевая часть	ВР	Экономическая классификация
			ЦСР	Пр	Ппр
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20

Унифицированный код классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает:

1) разряды для классификации администраторов бюджетных средств -- главных распорядителей средств соответствующего бюджета (1--3-й разряды);

2) функциональную классификацию расходов (4--17-й разряды) и экономическую классификацию расходов (18--20-й разряды).

Структура унифицированного кода функциональной классификации расходов бюджетов РФ включает:

1) первый уровень, представленный 11 подразделами, причем их количество снижено по сравнению с 28 подразделами предыдущей классификации;

2) второй уровень, представленный 84 подразделами;

3) третий уровень, представленный целевыми статьями, включающий три части:

· код целевой статья (ЦСР, 8--10-й разряды);

· код программы (Пр, 11-й и 12-й разряды);

· код подпрограммы (ППр, 13-й и 14-й разряды);

4) четвертый уровень (15--17-й разряды), включающий виды расходов.

Введение кодов программ и подпрограмм в состав кода целевой статьи расходов является началом формирования программной классификации расходов бюджетов как части бюджетирования, ориентированной на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Вполне возможно, что при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ программная классификация войдет в состав бюджетной классификации РФ в качестве отдельного вида классификации.

Особенности структуры новой функциональной классификации приведены ниже:

1) в разделе 0100 «Общегосударственные вопросы» группируются только те расходы на руководство и управление (административные расходы), которые связаны с реализацией функций общегосударственного характера;

2) расходы на руководство и управление в сфере других установленных функций государства теперь должны относиться к соответствующим этим функциям разделам;

3) расходы на науку подразделяются по уровню научных исследований на две группы:

· на фундаментальные научные исследования, которые теперь относятся к разделу общегосударственных вопросов;

· на прикладные научные исследования в определенной области, которые относятся, в зависимости от сферы применения, к соответствующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов;

4) структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, например, в разделе 07 «Образование» выделены следующие подразделы (подфункции):

· 01 «Дошкольное образование»;

· 02 «Общее образование»;

· 03 «Начальное профессиональное образование»;

· 04 «Среднее профессиональное образование» и пр.;

5) детализация подразделов функциональной классификации расходов на уровне целевых статей и видов расходов предусматривается в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы;

6) категория расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) исключена из функциональной классификации и включена в состав экономической;

7) предусмотрена отдельная группа расходов «Поступление нефинансовых активов» для включения в нее расходов на капитальные вложения, которые:

· трудно отнести к выполнению какой-либо одной функции государства;

· по своему экономическому содержанию представляют собой операции по приобретению государственных и муниципальных нефинансовых активов;

8) упорядочено отражение расходов на реализацию федеральных целевых программ.

В 2002 г. федеральным целевым программам и подпрограммам были присвоены коды в соответствии с целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов. В новой структуре кода классификации расходов предусматривается введение двухразрядных кодов программ и подпрограмм в составе кода целевой статьи расходов, при этом:

1) первые три разряда кода целевой статьи для всех федеральных целевых программ одинаковы, например:

100 00 00 -- Федеральные целевые программы,

100 01 00 -- Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002--2010 гг.)»,

100 01 01 -- Подпрограмма «Железнодорожный транспорт»,

100 01 08 -- Подпрограмма «Международные транспортные коридоры»,

100 01 10 -- Подпрограмма «Безопасность дорожного движения»

100 07 00 -- Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов (на 2000--2005 гг.)»,

100 54 00 -- Федеральная целевая программа «Промышленная утилизация вооружения и военной техники на 2005--2020 годы»;

2) дальнейшая детализация расходов в рамках федеральных целевых программ и подпрограмм производится посредством применения кодов видов расходов.

Основными классификационными категориями экономической классификации расходов бюджетов РФ являются следующие группы операций:

1) расходы;

2) поступление нефинансовых активов;

3) поступление финансовых активов;

4) выбытие финансовых активов.

Включение операций с активами в состав экономической классификации расходов помогает обеспечить формирование показателя дефицита/профицита бюджета в соответствии с требованиями действующего бюджетного законодательства.

Детализация групп операций в экономической классификации расходов бюджетов РФ производится посредством статей и подстатей.

Таблица 13

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ

Администратор	Группа	Подгруппа	Статья	Подстатья	Элемент	Программа	Экономическая классификация
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20

Структура кода классификации (таблица 13) включает администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов РФ, к которым относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеющие право в соответствии с законодательством РФ:

1) осуществлять государственные и муниципальные заимствования;

2) заключать кредитные соглашения и договоры для привлечения кредитов;

3) предоставлять государственные и муниципальные гарантии;

4) осуществлять операции с активами, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Разряды 4--17-го кода классификации представляют собой код вида источника финансирования дефицитов бюджетов РФ. В этой части кода предусмотрен двухразрядный код элемента источника финансирования (12-го и 13-го разряды), отражающий принадлежность источника финансирования к бюджету соответствующего уровня, например, бюджетные кредиты, полученные:

1) федеральным бюджетом от других бюджетов бюджетной системы РФ, имеют код элемента источника финансирования 01;

2) бюджетами субъектов РФ, имеют код элемента источника финансирования 02;

3) местными бюджетами, имеют код элемента источника финансирования 03.

Код вида источника финансирования дефицитов бюджетов РФ включает четырехзначную программную часть (14--17 разряды).

В рамках кодов программ и подпрограмм законодательными актами РФ, субъектов Федерации или решением муниципальных образований производится дальнейшая детализация подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов РФ с учетом специфики исполнения соответствующих бюджетов.

Экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ определяется соответствующим кодом классификации операций сектора государственного управления.

Новая бюджетная классификация РФ полностью интегрирована в Единый план счетов бюджетного учета, предусмотренный Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н:

1) первые 17 из 26 разрядов счета бухгалтерского учета представляют собой первые 17 разрядов унифицированного кода бюджетной классификации;

2) указанные 17 разрядов включают коды администраторов бюджетных средств, а также функционально-программную часть соответствующей бюджетной классификации, в том числе:

· разделы и подразделы;

· статьи и подстатьи;

· виды;

· группы и подгруппы;

· элементы;

· программы;

3) последние 3 разряда номера счета бухгалтерского учета представляют собой классификацию операций сектора государственного управления, коды которой определяют экономическую классификацию доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Основные результаты реформы бюджетной классификации РФ:

1) введен унифицированный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, интегрированный с номером счета Единого плана счетов;

2) обеспечено применение кода администратора бюджетных средств к операциям по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов, предусмотрена идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов;

3) введена экономическая классификация доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) обеспечено согласование экономической классификации доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов с классификацией операций сектора государственного управления, сгруппированных исходя из их экономического содержания и воздействия на чистую стоимость активов;

5) предусмотрены возможности детализации классификаций на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований;

6) положено начало формированию программной классификации;

7) учтены многие требования стандартов статистики государственных финансов и международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора.

Первоочередной задачей реформирования бюджетной классификации на ближайший период является закрепление на законодательном уровне положений бюджетной классификации, внесенных на основании приказа Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. № 72н «Об утверждении "Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год"».

Бюджетный процесс в РФ. Как уже было сказано выше, бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов разных уровней и состоит из четырех последовательных стадий:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении.

Министерство финансов РФ составляет, рассматривает и утверждает проект федерального бюджета, а затем передает его в Государственную Думу.

Здесь проект закона о бюджете проходит четыре чтения (обычный закон -- только три). После утверждения в Государственной Думе проект закона о Федеральном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации, а затем Президенту РФ. После ратификации президентом федеральный бюджет приобретает силу Федерального закона.

В Российской Федерации в связи со сложностями переходного периода стадии бюджетного процесса не всегда совпадали с вышеуказанными сроками. Нередко финансовый год начинался, а федеральный бюджет еще не был принят. Так, в 1992, 1993, 1994 и 1995 гг. страна вступала в новый календарный год с неутвержденным бюджетом.

До 2000 г. наблюдался хронический дефицит федерального бюджета, а с 2001 г. наблюдается профицит федерального бюджета, который достигается, в том числе за счет сокращения расходов.

Правительство РФ на заседании от 23 августа 2004 г. одобрило проект федерального бюджета на 2005 г. 26 августа 2004 г. он был направлен в Государственную Думу, где был принят в первом чтении.

Бюджет 2005 г. направлен на реализацию следующих задач:

1) удвоение ВВП;

2) ускорение экономического роста;

3) борьба с бедностью.

Главной особенностью бюджета-2005 является начало использования стабилизационного фонда, который, по мнению властей, должен превратиться из исключительно накопительного инструмента в инструмент бюджетной и экономической политики.

Одним из главных направлений проводимой в РФ реформы финансовой системы названа реформа бюджетного процесса, которая:

1) является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора;

2) зависит от темпов и направлений широкого круга структурных реформ.

Целью реформы бюджетного процесса в РФ является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с обозначенными приоритетами государственной экономической политики, в том числе:

· формирование эффективной бюджетной системы;

· ориентация бюджетной системы на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства.

На заседании Правительства РФ от 15 апреля 2004 г. состоялось обсуждение «Концепции реформы бюджетного процесса в 2004--2006 гг.», согласно которой:

1) бюджет должен формироваться, исходя из целей и планируемых результатов государственной экономической политики;

2) бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям государства;

3) при планировании бюджетных ассигнований основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Концепция предполагает расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств, в связи с чем:

1) устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

2) формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых направления использования бюджетных ассигнований детализируются администраторами бюджетных средств;

3) создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов;

4) приоритет отдается внутреннему финансовому контролю;

5) региональные и местные уровни власти несут ответственность за принятие и выполнение решений;

6) проводится мониторинг и последующий внешний финансовый контроль результатов деятельности;

7) оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Главной целью реформы бюджетного процесса является смещение акцентов с управления бюджетными расходами на управление результатами посредством повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Реформирование бюджетного процесса включает следующие направления:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) развитие и расширение сферы применения программноцелевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В соответствии с этим предусматривается:

1) приведение бюджетной классификации РФ в соответствие с международными стандартами учета и отчетности;

2) введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

3) повышение точности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов в распоряжении администраторов бюджетных средств с учетом принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики;

4) включение в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов;

5) обеспечение поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

6) совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Ответственность за реализацию мероприятий концепции возлагается на Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ.

Новой редакцией Бюджетного кодекса предусмотрено кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Федеральным казначейством, в ходе которого через счета федерального казначейства будут проходить все финансовые потоки, возникающие в ходе исполнения бюджетов. При этом более точно разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Федеральное казначейство согласно ст. 215.1. осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов, определяемое новой редакцией ст. 6 Бюджетного кодекса как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета».

Практически это означает, что все операции по санкционированию расходов бюджета, которые не вызывают финансовых потоков, относятся к «исполнению бюджета» и соответственно к компетенции соответствующих финансовых органов. Однако если некоторые операции, связанные исполнением федерального бюджета, закреплены за федеральным казначейством (доведение через свою систему лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, учет и контроль бюджетных обязательств), то аналогичные полномочия при исполнении других бюджетов могут осуществляться федеральным казначейством только по поручению соответствующих органов субъектов РФ и местных администраций.

Реформа касается всех стадий бюджетного процесса.

На первой и второй стадиях предполагается осуществить упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. При этом на стадии составления проекта бюджета (первая стадия) серьезное внимание будет уделяться аналитическому разделению действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства могут приниматься только при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

Эти меры позволят:

1) упростить процедуру рассмотрения бюджета;

2) повысить степень прогнозируемости всей системы краткосрочного финансового планирования (бюджетирования);

3) обеспечить определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.

На третьей стадии бюджетного процесса (исполнение бюджета) распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами должно осуществляться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей и в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Такой подход к распределению бюджетных средств должен способствовать повышению:

1) самостоятельности их получателей и распорядителей (администраторов);

2) их ответственности за достижение запланированных результатов.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса, вступающей в действие с 1 января 2006 г., кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы РФ должно осуществляться Федеральным казначейством. Статьей 215.1 Бюджетного кодекса полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов закрепляются за Российской Федерацией.

При кассовом исполнении бюджета все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные (или лицевые) счета на едином счете органа, ответственного за исполнение соответствующего бюджета. При этом ни один администратор доходов и ни одно бюджетное учреждение не имеют права открывать счета за пределами единого счета соответствующего бюджета. Характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета для ведения на нем учетных регистров участников бюджетного процесса (или лицевых счетов) и главной книги для последовательного отражения бухгалтерских записей обо всех операциях, связанных с исполнением бюджета.

Через счета Федерального казначейства будут проходить все финансовые потоки, возникающие в ходе исполнения бюджетов. При этом четко разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Согласно ст. 215.1 Бюджетного кодекса Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов, определяемое ст. 6 новой редакции Бюджетного кодекса как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета». Практически это означает, что все операции по санкционированию расходов бюджета, которые не вызывают финансовых потоков, относятся к «исполнению бюджета» и соответственно j к компетенции соответствующих финансовых органов. Однако, если некоторые операции, связанные исполнением федерального бюджета, закреплены за Федеральным казначейством (например, доведение через свою систему лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, учет и контроль бюджетных обязательств), то аналогичные полномочия при исполнении других бюджетов могут осуществляться Федеральным казначейством только по поручению соответствующих органов субъектов РФ и местных администраций.

Ст. 215.1 предусмотрена также возможность и условия передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектам РФ.

В этом случае субъект РФ должен обеспечить кассовое обслуживание исполнения:

1) всех бюджетов, расположенных на территории субъекта Федерации;

2) существующих территориальных внебюджетных фондов. Прочие условия будут детализированы в соглашении о передаче

полномочий по кассовому исполнению бюджетов.

Действующие «Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства» утверждены Приказом Минфина России от 19 апреля 2000г. № 46 н. Разработка новых правил кассового обслуживания исполнения бюджетов связана с необходимостью практической реализации норм Бюджетного кодекса, разграничивающих этапы исполнения бюджетов и полномочия участников бюджетного процесса. Кассовое обслуживание исполнения бюджета -- это бюджетное полномочие Российской Федерации, реализация которого не требует заключения соглашений с субъектами РФ и местными администрациями. Соглашение о кассовом обслуживании исполнения бюджета представляет собой гражданско-правовой акт, предполагающий наличие доброй воли двух сторон и применяется в случае, если органам федерального казначейства дополнительно будут поручаться функции, не относящиеся к кассовому обслуживанию исполнения бюджета.

К кассовому обслуживанию исполнения бюджета не относится, например, ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, доведение до них лимитов бюджетных обязательств, учет обязательств и т.п. В связи с этим проект новых правил кассового обслуживания исполнения бюджетов органами Федерального казначейства предусматривает два варианта.

В первом случае для кассового обслуживания исполнения регионального или местного бюджета:

1) финансовому органу в Федеральном казначействе будет открыт лицевой счет;

2) финансовый орган будет самостоятельно вести работу со своими распорядителями и получателями средств, санкционировать их расходы и т.д.

Во втором случае на основании соглашений, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными администрациями, предусматривается ведение Федеральным казначейством лицевых счетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств.

При этом объем полномочий федерального казначейства будет определяться в соглашении.

Проект новых Правил предусматривает также два способа кассового обслуживания исполнения бюджета с ведением лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджетов Федеральным казначейством. Первый способ предусматривает использование механизма, закрепленного в действующих Правилах, второй -- применяется дополнительно к первому и предусматривает доведение Федеральным казначейством через свои органы лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателей бюджетных средств.

Нуждается в доработке инструкция, регламентирующая процесс осуществления Федеральным казначейством учета и распределения доходов по уровням бюджетной системы. В этой связи разработан проект «Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» с учетом устранения недостатков действующей инструкции, в том числе:

1) за администраторами неналоговых поступлений в бюджет закрепляются полномочия по принятию решений о возврате излишне взысканных поступлений в бюджеты, а у органов федерального казначейства появляются основания эти возвраты производить;

2) улучшен механизм работы с невыясненными поступлениями, которые в соответствии с новой бюджетной классификации РФ будут зачисляться не на один, а на три кода бюджетной классификации (по трем уровням бюджетной системы), что позволит зачислять эти средства как невыясненные поступления сразу в соответствующий бюджет и лишь затем -- выяснять их назначение и отправителя;

3) учтены требования принципа единства кассы при исполнении бюджетов, в соответствии с которым Федеральному казначейству были бы открыты счета в иностранной валюте.

К концу 2004 г. во всех территориальных органах федерального казначейства была осуществлена централизация зачисления доходов на уровне Управления Федерального казначейства по субъекту Федерации. В части расходов еще не завершен переход на единый счет в нескольких отделениях Федерального казначейства, расположенных в семи субъектах РФ, в которых по техническим причинам еще не закрыты счета по учету расходов федерального бюджета.

В 2005 г. запланировано завершение этапа внедрения «Концепции единого счета федерального бюджета», которая направлена в основном на централизацию расчетов на уровне управлений федерального казначейства по субъекту Российской Федерации. В то же время признается целесообразным исключить движение финансовых потоков на уровне ГУФК -- территориальное УФК, что может быть достигнуто двумя способами.

В первом случае средства федерального бюджета зачисляются на один счет -- счет Главного управления федерального казначейства. При этом управлениям федерального казначейства в Банке России открываются «субсчета», на которые денежные средства не зачисляются, но с которых осуществляются расходы в пределах общего остатка средств федерального бюджета в Банке России. Во втором случае средства, наоборот, сосредоточены на счетах управлений Федерального казначейства, которые при этом могут осуществлять расходы в пределах общего остатка средств федерального бюджета, то есть иметь отрицательный остаток на своем индивидуальном счете. В этом случае на счете ГУФК отражается общий остаток средств федерального бюджета.

К сожалению, в настоящее время Банк России не обладает техническими возможностями, чтобы оперативно «рассчитывать» остаток средств федерального бюджета на счетах федерального казначейства.

Федеральным казначейством практически уже осуществлена централизация безналичных расчетов на уровне субъекта Федерации. Поэтому в случае отсутствия учреждений Банка России на территории административно-территориального образования счета бюджетов будут переведены в Управление федерального казначейства или соседнее отделение.

К процессу выдачи наличных денежных средств бюджетополучателям в строго определенных объемах, в строго установленные сроки и на установленные цели могут привлекаться кредитные организации.

По предварительной оценке Министерства финансов РФ федеральный бюджет за январь--август 2004 г. исполнен:

1) по доходам -- в сумме 2114,7 млрд. руб., или на 104,7% к бюджетным назначениям на 9 месяцев 2004 г.;

2) по расходам -- в сумме 1762,8 млрд. руб., или на 86,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

3) профицит, по предварительным оценкам, составил 351,8 млрд. руб., или:

· 20,0% суммы финансирования расходов;

· 3,4% прогнозного объема ВВП на январь--август 2004 г.

Доходы федерального бюджета в январе--августе 2004 г. по предварительной оценке сложились из поступлений следующих сумм налоговых и неналоговых платежей:

1) администрируемых Министерством по налогам и сборам РФ -- в сумме 1247,6 млрд. руб., что составило 101,0 % к бюджетным назначениям на 9 месяцев 2004 г.;

2) администрируемых Государственным таможенным комитетом РФ -- 732,4 млрд. руб., или 116,5%;

3) администрируемых Министерством имущественных отношений РФ -- в сумме 26,7 млрд. руб., или 92,5%;

4) администрируемых Минфином России и другими федеральными органами -- 94,4 млрд. руб., или 84,1%;

5) администрируемых Государственным комитетом РФ по рыболовству -- 678,7 млн. руб., или 56,6 %;

6) администрируемых Минатомом России, включая Фонд Минатома России, -- 12,6 млрд. руб., или 90,5%.

Стабилизационный фонд РФ с начала года пополнился на 199,9 млрд. руб. Таким образом, всего по состоянию на 01.09.2004 г. сумма перечислений средств федерального бюджета в Стабилизационный фонд РФ составила 305,9 млрд. руб.

В целом выполнение объемов финансирования расходов федерального бюджета в январе--августе 2004 г. по предварительной оценке сложилось на уровне 1762,8 млрд. руб. и составило 86,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г., в том числе:

1) по разделу «Государственное управление и местное самоуправление» в размере 54,6 млрд. руб., что составило 91,2% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

2) по разделу «Судебная власть» расходы -- 22,1 млрд. руб., или 88,4%;

3) по разделу «Национальная оборона» расходы -- 283,7 млрд. руб., или 91,3 %;

4) по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» -- в размере 212,5 млрд. руб., что составило 90,2%;

5) по разделу «Промышленность, энергетика и строительство» -- 33,7 млрд. руб., или 59,6 %;

6) по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» -- 25,7 млрд. руб., или 73,3%;

7) по разделу «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» -- 18,1 млрд. руб., или 91,2%;

8) по разделу «Образование» расходы -- 91,0 млрд. руб., или 99,9%;

9) по разделу «Культура, искусство и кинематография» -- 12,5 млрд. руб., или 96,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

10) по разделу «Средства массовой информации» -- 7,1 млрд. руб., что составило 87,9%;

И) по разделу «Здравоохранение и физическая культура» -- 31,5 млрд. руб., или 85,2%;

12) по разделу «Социальная политика» -- 107,9 млрд. руб., или 87,1%;

13) по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» -- 155,4 млрд. руб., или 77,7%.

14) по подразделу «Обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга» -- 24,2 млрд. руб., или 78,2%;

15) по подразделу «Обслуживание государственного внешнего долга» -- 131,2 млрд. руб., или 77,6%;

16) по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» -- 576,8 млрд. руб., что составило 89,7 %, из них Пенсионный фонд РФ -- 39,1 млрд. руб., или 88,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.

По заявлению Правительства РФ, в бюджет на 2005 г. заложены средства:

1) на замену в российских регионах ветхого жилья на новое;

2) на программу поддержки строительства жилья для молодых семей.

В настоящее время уже принят целый ряд мер, направленных на облегчение операций по продаже жилья, что должно стимулировать покупательский спрос и способствовать развитию жилищного строительства.

Министерство экономического развития РФ выдвинуло идею создания так называемых технико-внедренческих зон, под которыми понимаются особые экономические зоны для осуществления «прорывных» научных идей и технологий, производства «передовой» промышленной продукции и привлечения инвестиций в значительных объемах (не менее 10 млн. евро).

Либеральный экономический курс, выбранный Президентом страны В.В. Путиным, привел к тому, что доходы и расходы федерального бюджета за последние годы увеличились в 2,7 раза, с 36,6 млрд. дол. -- в 2000 г. до 101 млрд. долл. -- в 2005 г. В консолидированном бюджете страны увеличились расходы социального характера на: здравоохранение (153,3 млрд. руб. -- в 2000 г. и 442,4 млрд. руб. -- в 2005 г.), образование (214 млрд. руб. и 762 млрд. руб. соответственно), социальную политику (127,9 млрд. руб. и 527,7 млрд. руб.). Средняя заработная плата в здравоохранении и образовании за это время выросла в 2,2 раза. В ближайшие четыре года зарплата этих категорий работников бюджетной сферы будет еще раз удвоена. Оправдали себя основные принципы бюджетно-налоговой политики. В 2005 г. планируется увеличить отчисления на погашение внешнего государственного долга с 92,2 млрд. руб. до 300 млрд. руб., а с 1 января 2006 г. снизить ставку НДС до 16%.

На четвертой стадии бюджетного процесса (составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета) предполагается введение и использование системы показателей результатов и эффективности деятельности органов государственной власти и управления.

Долгосрочное финансовое планирование в РФ. В бюджетных посланиях Президента РФ на 2003 и 2004 гг. обращается внимание на то, что бюджетная политика:

1) должна ориентироваться на перспективу;

2) исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах;

3) обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней.

Реформа долгосрочного финансового планирования включает, прежде всего, введение среднесрочного бюджетирования в форме перспективного финансового плана и повышение его роли в бюджетном процессе, который будет утверждаться Правительством РФ, начиная с 2006 г., одновременно с проектом бюджета на очередной год. При этом перспективный финансовый план представляет собой совокупность прогнозных бюджетов на ближайшие три года. Среднесрочное бюджетирование позволит:

1) повысить предсказуемость бюджетной политики;

2) повысить качество подготовки бюджета;

3) создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. Другим элементом долгосрочного финансового планирования является подготовка и реализация федеральных целевых программ, направленных на осуществление инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными количественно измеримыми индикаторами результативности.

В рамках осуществляемой реформы планируется составление и реализация ведомственных целевых программ, в которые будет включена значительная часть расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

К задачам среднесрочного финансового планирования относятся:

1) повышение качества среднесрочного бюджетного планирования;

2) утверждение Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года;

3) составление и утверждение перспективного финансового плана как основы для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений;

4) создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.

К методам решения названных задач относятся:

1) бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР);

2) комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений.

Бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), представляет собой финансовое планирование, при котором предполагается распределение бюджетных ресурсов с учетом:

1) необходимости решения государственных задач в полном объеме;

2) приоритетов государственной политики;

3) общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

БОР дает возможность:

1) соизмерять затраты и результаты;

2) выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств;

3) своевременно оценивать степень достижения запланированных и качество достигнутых результатов.

При этом результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, которые должны быть соизмеримыми и сопоставимыми.

Основополагающим принципом БОР является обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Этот принцип реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур.

В рамках БОР распорядители бюджетных средств должны обосновать объем и структуру планируемых расходов, в связи с чем им необходимо:

1) сформулировать соответствующие их функциям стратегические задачи, посредством решения которых достигаются значимые для общества результаты;

2) сформулировать тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели;

3) разработать внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.

Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать:

1) описание ожидаемых результатов (которым, как отмечалось, можно дать количественную оценку), включая как непосредственные результаты выполнения поставленных задач, так и полученный при этом социальный эффект;

2) систему показателей для оценки результатов, которая позволит осуществлять:

· предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета;

· мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;

· оценку эффективности реализации программ после их выполнения.

Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты (СБОР).

СБОР является непрерывным процессом, в ходе которого происходит увязка проекта годового бюджета со среднесрочным финансовым планированием.

Перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла. При этом для каждого главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) устанавливаются индикативные значения объема финансирования на каждый из двух лет, следующих за бюджетным годом, которые станут основой при формировании бюджета на следующий год.

Эти значения можно рассматривать:

1) как лимиты расходов каждого из главных распорядителей бюджетных средств;

2) как многолетнюю гарантию финансового обеспечения деятельности каждого главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует:

1) повышению качества планирования;

2) обоснованности принятия управленческих решений.

Механизм оценки реализации бюджетных программ должен быть встроен в бюджетный процесс.

Внедрение методов СБОР -- многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении должны неизбежно изменяться и совершенствоваться. При этом необходимо регулярно, на основе оценки достигнутых результатов, корректировать механизмы проведения реформы.

Вопросы совершенствования бюджетного планирования должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования государственного управления (административной реформой).

Следует внимательно подходить к определению последовательности и взаимосвязи между различными этапами и направлениями проведения реформ. Обязательным условием для успешного внедрения программно-целевого подхода является обеспечение финансовой дисциплины исполнения принятых бюджетов. Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, являются:

1) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

2) сложность выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

3) несовершенство информационного обеспечения и систем учета.

Необходимо создать адекватную организационно-правовую и финансовую базу.

К настоящему моменту в РФ в основном созданы необходимые условия для эффективного выполнения государством своих функций, в том числе:

1) разграничены властные, расходные и доходные полномочия между уровнями государственной власти и управления;

2) достигнуто относительное соответствие расходных и доходных полномочий;

3) создана система финансовой поддержки бюджетов. Сформирована адекватная финансовой реформе правовая база, которая уже сейчас делает возможным переход к СБОР. Необходимо отметить, что отдельные элементы бюджетирования по целям и результатам применяются в российской практике достаточно длительное время. Так, накоплен значительный опыт разработки и реализации федеральных целевых программ, являющихся действующим элементом целевого программного планирования. Создан и успешно действует Фонд реформирования региональных финансов, в котором реализована идеология распределения бюджетных средств в зависимости от достижения заранее определенных целей и применяется эффективная система мониторинга.