Деньги, кредит, финансы

К проблемам, требующим незамедлительного решения, относятся:

1) чрезмерная зарегламентированность бюджетной системы;

2) нацеленность на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений при отсутствии у них стимулов эффективно выполнять свои функции;

3) слабая увязка среднесрочного социально-экономического планирования и годовых бюджетов.

Внедрение БОР не является целью только оптимизации бюджетного процесса, оно органически связано со всей организацией работы ведомства; предполагает ясное осознание его миссии и наличие комплекса институционально-экономических и бюджетных мероприятий, направленных на ее реализацию.

Внедрение СБОР должно способствовать совершенствованию всех сторон деятельности министерств и ведомств, улучшению их внутренней координации и структуры.

Реформирование бюджетного процесса на основе принципов СБОР требует решения ряда конкретных задач, в том числе:

1) создания механизма подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;

2) разработки методологии составления бюджета; проектировок главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) на основе принципов СБОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;

3) обеспечения интеграции среднесрочного и годового бюджетного циклов;

4) разработки и внедрения в бюджетный процесс системы мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов;

5) обеспечения сбора, анализа и использования в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей, а также получателей средств федерального бюджета, в объеме и качестве предоставляемых ими бюджетных услуг.

Важным инструментом для решения названных выше задач должны стать ежегодные доклады о результатах и планах деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. Для этого необходимо определить порядок разработки, представления и формализованной оценки этих докладов, результаты которой будут использоваться при составлении проекта бюджета, включая распределение части расходов на государственное управление. Необходимо также вести дальнейшую работу:

1) по совершенствованию бюджетной классификации в части разработки раздела программной классификации;

2) по созданию нормативной и методологической основы для составления и выполнения внутриведомственных программ, отражающих новые тактические или стратегические приоритеты, не выделяемые существующей функциональной классификацией.

Реформа бюджетного планирования должна проводиться в контексте других реформ.

Так, Правительством РФ принято решение о совершенствовании порядка разработки, реализации и оценки результативности федеральных целевых программ на основе формализованных критериев.

Аналогичный подход может быть реализован и в отношении расходов территориальных бюджетов. При этом формализованная оценка результативности должна стать одним из критериев при распределении части финансовой помощи регионам.

Реформу бюджетной системы необходимо координировать с реформой государственной службы, в том числе в части соответствия объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти их структуре и объемам выполняемых функций.

Необходимо также осуществлять:

1) инвентаризацию и пересмотр полномочий органов власти и управления разных уровней;

2) последующую корректировку структуры ассигнований;

3) проверку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.

Важными практическими шагами должны стать:

· разработка и внедрение системы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципах СБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;

· создание механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы и участие в ее пошаговой разработке тысяч государственных служащих;

· создание системы обучения и переобучения государственных служащих, на которых будут возложены подготовка, исполнение и контроль над исполнением бюджета в соответствии с принципами СБОР, а также внедрение информационных технологий обеспечения СБОР.

Внедрение СБОР в бюджетный процесс должно способствовать оптимизации ограниченных ресурсов бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг.

Повышение результативности бюджетных расходов должно достигаться посредством экономии бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов. Сэкономленные средства должны направляться на решение других задач, в том числе:

1) повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

2) повышение эффективности управления расходами за счет их концентрации на основных направлениях;

3) повышение качества информации, используемой при управлении расходами;

4) развитие культуры управления государственными финансами. Дальнейшее развитие реформы бюджетной системы будет включать в себя:

1) предоставление ГРБС большей свободы в определении наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуры расходов;

2) рост их ответственности за достижение поставленных целей;

3) изменение системы контроля над исполнением бюджета, в том числе посредством перенесения акцента с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым, на оценку степени достижения запланированных показателей.

Государственный финансовый контроль РФ. В условиях рыночной экономики, особенно по мере усиления ее социальной ориентации, усложняются и возрастают контрольно-финансовые функции государства. В дореволюционной России и в СССР финансовый контроль признавался важной функцией государства, а органы финансового контроля всегда имели достаточно широкие права и полномочия для пресечения различных финансовых злоупотреблений и нарушений. В настоящее время в Российской Федерации нет единого органа государственного финансового контроля, что не противоречит мировой практике -- как правило, его не существует ни в одной стране. Государственный финансовый контроль является коллегиальным и осуществляется несколькими элементами властных структур, в том числе президентом, парламентом, отдельными, специально созданными для этого институтами. При этом президентский финансовый контроль является важным элементом государственного управления, условием проведения единой финансовой политики на всей территории страны. В частности, это касается президентского контроля над соблюдением финансовой дисциплины, который осуществляется в соответствии с Конституцией РФ посредством издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов.

Функции финансового контроля выполняет также Главное контрольное управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента и действующее на основе Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». В его функции входит контроль над деятельностью:

· органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти;

· подразделений Администрации Президента;

· органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Главное контрольное управление взаимодействует со всеми органами исполнительной власти и наделено правом:

1) требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий, независимо от формы собственности, предоставления любой документации и информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов;

2) вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок;

3) направлять предписания об устранении финансовых нарушений.

Одной из форм общегосударственного финансового контроля является парламентский финансовый контроль. В обеих палатах Федерального Собрания РФ имеются специальные комитеты и комиссии, в функции которых входят проверка правильности и полноты предусмотренных в проекте бюджета государственных доходов и расходов, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных средств. В Государственной Думе таким комитетом является Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации -- Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

Парламент через специальные отраслевые комитеты и комиссии может осуществлять выборочную проверку деятельности министерств, ведомств и государственных комитетов. Он регулярно получает данные о состоянии государственных финансов через Счетную палату, которая является специально созданным Советом Федерации и Государственной думой контрольным органом и действует на основании Федерального закона «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. Аналогичные счетные палаты создаются на других уровнях власти.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управлений.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.

Министерство финансов РФ, занимающее особое место в системе общегосударственного контроля, обеспечивает проведение единой финансовой политики и координирует деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. Финансовый контроль осуществляется всеми структурными подразделениями Минфина РФ в пределах их компетенции и сфер деятельности, включая Федеральное казначейство, которое в ближайшем будущем из структурного подразделения Министерства финансов станет самостоятельным органом исполнительной власти.

Понятие государственный финансовый контроль в РФ включает контроль:

1) над исполнением федерального бюджета;

2) исполнением бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

3) организацией денежного обращения;

4) использованием кредитных ресурсов;

5) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;

6) состоянием государственных резервов;

7) предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В задачи финансового контроля входят:

1) контроль над полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд и другие федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование федерального бюджета;

2) контроль над своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Контрольно-финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования бюджетных средств их распорядителями.

В рамках проводимой в РФ реформы финансовой системы заявлено о появлении новой формы государственного финансового контроля -- аудита эффективности, внедрение которого признается стратегической задачей контрольных органов.

Под аудитом эффективности, по мнению законодателей, понимается разновидность финансового контроля над расходованием государственных средств, который осуществляется посредством проверки деятельности органов исполнительной власти и других получателей и распорядителей государственных средств в целях определения эффективности их использования в ходе выполнения государственных задач с точки зрения полученного социального эффекта.

Объектом аудита эффективности является деятельность исполнительных органов власти, выступающих главными распорядителями государственных средств (федеральные министерства, агентства и службы), а также других бюджетных учреждений государственных унитарных и казенных предприятий, получающих и использующих государственные средства.

В зависимости от целей проверки может оцениваться эффективность использования:

1) средств бюджетов и внебюджетных фондов;

2) государственной собственности, кредитных ресурсов и заемных средств;

3) интеллектуальной собственности, принадлежащей государству.

Для оценки эффективности использования государственных средств с точки зрения социального эффекта, то есть пользы для населения, должна применяться система критериев оценки, которая, к сожалению, еще не разработана.

При этом критерии должны быть разработаны применительно к конкретным аспектам деятельности получателей и распорядителей бюджетных средств.

В качестве критериев могут использоваться стандарты качества предоставляемых государственных услуг.

Субъектом аудита эффективности являются законодательные органы власти.

Разновидность финансового контроля, названная «аудитом эффективности», по существу является парламентским финансовым контролем.

Название «аудит» в данном случае недопустимо, так как имеет совершенно другое значение. Как отмечалось ранее, существует несколько принципов классификации финансового контроля. Одним из них является принцип классификации по субъекту, осуществляющему финансовый контроль, в соответствии с которым различают:

1) государственный финансовый контроль;

2) внутрихозяйственный финансовый контроль;

3) общественный финансовый контроль;

4) независимый финансовый контроль (который за рубежом называется аудитом).

Независимый финансовый контроль подразумевает независимость проверяющего:

1) от руководства проверяемого предприятия;

2) от результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

Проверяющий получает за свою работу фиксированное вознаграждение, размеры которого устанавливаются аудиторской фирмой.

Таким образом, аудит может осуществляться только на микроуровне, то есть на уровне предприятий.

Неправильная терминология не является единственной проблемой, связанной с появлением и внедрением новой формы государственного финансового контроля.

Другой проблемой является система критериев оценки эффективности достигнутых результатов; под ними понимаются стандарты качества предоставляемых государственных услуг, на основе которых можно осуществить анализ деятельности объектов и проверить достигнутые ими результаты.

Критерии разрабатываются:

1) для каждой установленной цели аудита эффективности;

2) применительно к конкретным аспектам деятельности проверяемой организации;

3) в зависимости от того, что является предметом проверки и подлежит соответствующей оценке.

На основе сравнения полученных в процессе проверки фактических данных о деятельности проверяемой организации с установленными критериями делаются заключения и выводы по результатам аудита эффективности.

Достижение заданных значений критериев означает, что:

1) государственные средства используются с достаточной степенью эффективности;

2) деятельность проверяемой организации является вполне удовлетворительной.

Напротив, несоблюдение критериев свидетельствует:

1) о наличии недостатков;

2) необходимости улучшения деятельности проверяемой организации по использованию государственных средств.

Эффективность использования государственных средств включает как экономическую, так и социальную составляющие.

Под экономической эффективностью использования государственных средств авторы понимают достижение проверяемой организацией заданных результатов с использованием наименьшего объема затрат, что определяется сравнением затраченных средств на покупку ресурсов с аналогичным показателем либо предыдущего периода, либо других организаций за данный период.

Экономным является использование ресурсов, при котором фактическая стоимость единицы ресурса:

1) будет меньше плановой;

2) будет меньше стоимости аналогичного ресурса, используемого иными организациями для производства аналогичных услуг.

В качестве примера эффективного использования государственных средств можно привести сокращение расходов бюджетных средств на покупку товаров и услуг путем проведения конкурсов. Оно может также достигаться за счет более совершенной системы управления, включающей:

1) оптимальную структуру организации;

2) четкое определение приоритетов и задач ее деятельности;

4) применение современных информационных технологий;

5) эффективное планирование;

6) контроль над использованием материальных и людских ресурсов и пр.

Достаточно просто оценить экономическую эффективность в отношении прямых результатов деятельности, которые планируются и имеют количественное измерение. К ним, в том числе, относятся:

1) строительство жилья;

2) ремонт автомобильных дорог;

3) диспансеризация и вакцинация населения и т.д.

Более трудной является оценка социальной эффективности, которая связана с определением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач. Для этого необходимо наличие системы конкретных и количественно измеримых показателей, которые отражают выполнение той или иной функции или задачи и характеризуют запланированные социальные результаты.

Их отсутствие требует проведения дополнительной работы по выбору критериев, на основе которых можно было бы оценить социальную результативность использования государственных средств.

Обычно в таких случаях применяют следующие показатели:

1) доля инвалидов, вернувшихся к активной социальной жизни с помощью протезно-ортопедических изделий;

2) степень удовлетворенности потребителя оказанной услугой, реализуемой программой, деятельностью государственного органа или организации. Динамика этих показателей за определенный период времени служит основанием для определения социального эффекта использования государственных средств в тех или иных сферах.

Необходимо учитывать, что социальный эффект не всегда связан с деятельностью проверяемой организации, так как он может быть получен в результате влияния внешних факторов, степень и характер воздействия которых нередко бывает трудно определить.

Из сказанного вытекает, что определение социальной эффективности является одной из главных задач аудита эффективности и должно стать составной частью проведения любой проверки эффективности.

Без оценки социального эффекта нельзя сделать однозначные выводы об эффективности использования бюджетных средств. Возможны случаи, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг в запланированном объеме и требуемого качества, а результативность окажется низкой или нулевой, так как предоставление этих услуг не обеспечит удовлетворения потребностей их получателей.

При проведении аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств, так как:

1) практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности;

2) во-вторых, в процессе этого вида аудита, как правило, проводится анализ выполнения проверяемой организацией конкретных функций или задач;

3) в-третьих, по его результатам должны разрабатываться конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.

Заключения и выводы по результатам аудита эффективности:

1) дают информацию законодательным органам об уровне качества управления государственными ресурсами;

2) способствуют повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в работе органов государственной власти и получателей государственных средств.

Таким образом, аудит эффективности как форма финансового контроля должен стать одним из эффективных инструментов парламентского контроля над деятельностью органов исполнительной власти.

Государственный долг РФ.

Основными задачами управления государственным долгом в РФ считаются следующие:

1) поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

2) недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их котировки;

3) минимизация стоимости долга для государства;

4) обеспечение своевременного исполнения и обслуживания долговых обязательств в полном объеме;

5) эффективное использование мобилизованных средств;

6) контроль над целевым использованием выделенных кредитов. Управление государственным долгом в РФ регулируется:

1) Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г.;

2) Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

3) федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год;

4) постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»;

5) актами Банка России и Внешэкономбанка;

6) другими нормативными документами.

Действующая законодательная база по вопросам управления государственным долгом РФ содержит значительные недоработки, в том числе:

1) недостаточно четко определены цели государственных заимствований;

2) не разграничены полномочия, ответственность, также не определен порядок взаимодействия органов государственной власти в соответствующей области;

3) не разграничены полномочия, ответственность, также не определен порядок взаимодействия Правительства РФ и Центрального банка РФ;

4) некоторые действующие нормативно-правовые акты по данным вопросам до сих пор еще не приведены в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации;

5) отсутствует порядок списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению его реальной структуры;

6) требует доработки законодательство, регулирующее управление долгом субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.

В соответствии со ст. 101 Бюджетного кодекса РФ:

1) управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ;

2) управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ;

3) управление муниципальным долгом осуществляется соответственно уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 165 БК РФ управление государственным долгом возлагается на Министерство финансов РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом РФ» в Министерстве финансов РФ была создана единая система управления; государственным долгом в целях:

1) оптимизации расходов федерального бюджета на его обслуживание;

2) своевременного выполнения РФ своих долговых обязательств перед внутренними и внешними кредиторами;

3) минимизации стоимости обслуживания государственных заимствований;

4) обеспечения единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований;

5) организации обособленного учета операций, совершаемых в рамках единой системы управления государственным долгом.

Во исполнение данного постановления Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов РФ в Центральном банке РФ были открыты специальные счета в рублях и иностранной валюте.

Соответствующим подразделениям Министерства финансов РФ было поручено осуществлять учет всех долговых обязательств РФ:

1) по внутреннему долгу Российской Федерации в Государственной долговой книге Российской Федерации;

2) по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам Российской Федерации в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации;

3) по гарантиям Министерства финансов РФ в реестре гарантий.

Однако в ходе проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в 2003 г., было установлено, что Главным управлением Федерального казначейства Министерства финансов РФ так и не был организован обособленный учет всех операций, в связи с чем нельзя было определить объемы использования средств траншей МВФ в разрезе непроцентных расходов федерального бюджета и обслуживания государственного внешнего долга. Вопреки требованиям Бюджетного кодекса РФ до сих пор не ведется Государственная книга внешнего долга РФ, вместо нее в Минфине имеются только копии соглашений РФ, заключенных с МВФ и МБРР, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу названных кредиторов.

Несмотря на то что в соответствии со ст. 121 БК РФ состав, порядок и сроки предоставления информации для внесения в Государственную долговую книгу РФ должны быть установлены Правительством РФ, соответствующие документы им до сих пор не разработаны и не утверждены.

Принятие соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство позволит:

1) осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию;

2) создать работоспособный механизм управления государственным долгом;

3) повысить эффективность заемной и долговой политики;

4) обеспечить действенный контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов.

Внешний государственный долг является важнейшей характеристикой экономики долгового типа, имеющей не только социально-экономическое, но и большое геополитическое значение, так как для экономики долгового типа характерно отвлечение значительной части создаваемого богатства на выплаты по обслуживанию внешнего долга.

Внешний долг РФ состоит из двух частей:

1) первая унаследована от бывшего СССР;

2) вторая, в основном, сформировалась в начале переходного периода в неблагоприятных политических и экономических условиях.

При этом преобладающая часть внешнего долга западным кредиторам возникла в СССР еще в период перестройки с 1985 по 1991 г. За это время внешний долг СССР вырос с 22,5 до 90 млрд. долл. В доперестроечный период Советский Союз являлся первоклассным заемщиком, привлекая внешние краткосрочные кредиты на рыночных условиях. Выступая в роли кредитора, Советский Союз часто преследовал не экономические, а чисто политические и военно-стратегические цели. Кредитную политику СССР иллюстрирует таблица 14.

Таблица 14

	Условия, на которых СССР:
	Привлекал кредиты	размещал кредиты
По срокам	краткосрочные	Средне- и долгосрочные
По валюте займа	в твердой валюте	оборудованием, продовольствием, военной и гражданской техникой, предоставлением услуг различных специалистов
По стоимости кредита	под рыночный (высокий) процент	под льготный процент
Валюта погашения	в твердой валюте	заключенные контракты не позволяют взыскать с должников долг в полном объеме и в твердой валюте

В советский период проблемы с обслуживанием внешнего долга не возникали, так как погашение внешнего долга относилось к важнейшим государственным приоритетам. Суммы, необходимые для выполнения графика задолженности, включались в Валютный план. Советский Союз имел свободный доступ к ресурсам мирового кредитного рынка.

Сложности возникли в начале 1990 г., когда из-за перенапряженности платежного баланса впервые был нарушен график погашения внешнего долга. Официальные власти сразу же начали переговоры об отсрочке платежа.

Впервые мировое сообщество выразило свою обеспокоенность по поводу погашения СССР внешнего долга весной 1991 г., а в сентябре кредитный рейтинг страны упал с 18-го до 111-го места. И уже вскоре после этого начались официальные переговоры с западными кредиторами о реструктуризации внешнего долга.

В процессе распада СССР кредитные линии, предоставленные правительствами развитых стран «под перестройку», в отличие от займов у коммерческих банков продолжали действовать. Внутри страны продукция, произведенная по госзаказам, поступала всем бывшим союзным республикам, в то время как обслуживание внешнего долга осуществлялось только за счет средств Российской Федерации.

Система международного содействия российским рыночным реформам и преодолению долговых трудностей начала формироваться только с 1992 г., когда РФ вступила в МВФ и Всемирный банк, после чего начались переговоры: с МВФ о кредите поддержки, а с Лондонским и Парижским клубами кредиторов о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР.

В результате реструктуризации временная структура государственного внешнего долга существенно улучшилась. По состоянию на начало 1998 г. в течение ближайших пяти лет погашалось лишь около 20% внешней задолженности, при этом проблему представлял не платежный график, а избыточный объем самого долга.

Доля нового долга РФ во внешнем долге последовательно увеличивалась в результате новых внешних заимствований. Особенно резко она, как и весь внешний долг, увеличилась в 1998 г., когда из-за высоких процентных ставок на внутреннем рынке правительство проводило политику замещения внутреннего долга внешним. В 1998 г. внешний долг вырос более чем на 20 млрд. долл., в том числе за счет:

1) размещения Еврооблигаций;

2) конвертации части ГКО в Еврооблигации;

3) заимствований в международных финансовых организациях. На 1 января 2000 г. долг РФ составлял приблизительно 1/3 всего

внешнего долга, при этом доля Еврооблигаций выросла до 10% величины внешнего долга.

Основными западными кредиторами РФ являются:

1) около 600 коммерческих банков из 24 стран, при этом большая часть долга приходится на Германию, Италию, США, Францию, Австрию и Японию;

2) Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР); Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

В рамках разового соглашения (1996 г.) по долгосрочной реструктуризации официальной задолженности России заключены двусторонние межправительственные соглашения с 18 странами -- членами клуба: Австралией, Австрией, Бельгией, Великобританией, Германией, Данией, Испанией, Италией, Канадой, Нидерландами, Норвегией, Португалией, США, Швейцарией, Швецией, Францией, Финляндией и Японией. Кроме того, подписано свыше 60 межбанковских соглашений о порядке учета и погашения задолженности и почти столько же коммерческих контрактов по выверке сумм задолженностей. Отсроченный долг подлежит погашению с 2002 по 2020 г. нарастающим, а затем убывающим графиком платежей. Агентом по соответствующим операциям определен Внешэкономбанк.

Россия взяла на себя также обязательства по урегулированию задолженности бывшего СССР и перед странами, не входящими в Парижский клуб. Остатки задолженностей предполагается погашать, в основном, товарными поставками.

Так, например, долг РФ в настоящее время составляет:

1) перед Словакией -- 1,8 млрд. долл.;

2) перед Венгрией -- 480 млн. долл.;

3) перед Республикой Корея -- 170 млн. долл.;

4) перед Болгарией --100 млн. долл.;

5) перед Польшей -- 20 млн. долл.

Неурегулированными остаются вопросы с некоторыми странами-кредиторами, в том числе с Китаем, ОАЕ, Румынией, Южной Кореей и Кувейтом.

Вступление России в Парижский клуб стало положительным событием, так как позволило:

1) добиться фиксации курса рубля по задолженности на уровне его официального курса в советское время (60 коп. за 1 долл.);

2) начать решение вопросов погашения задолженности развивающихся стран перед нашей страной.

Это, в свою очередь, позволило западным кредиторам начать осуществление разработанных программ в отношении стран-должников.

Теперь миссии МВФ, находясь в тех или иных странах и рассматривая вопросы о предоставлении им очередных траншей, ставят перед ними требования о необходимости заключения соглашений с Россией о погашении задолженности.

В январе 1999 г. кредиторы Лондонского клуба проголосовали за резервирование права на акселерацию выплат по российскому внешнему долгу, то есть против акселерации как таковой, что означает возможность начала переговоров о дальнейшей реструктуризации российского внешнего долга.

Финансовый кризис августа 1998 г. вызвал кризис банковской системы и многократно девальвировал национальную валюту. Это значительно снизило возможности РФ по обслуживанию своего внешнего долга.

Как известно, одним из источников финансирования дефицита бюджета является привлечение средств на внешних рынках. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопросы образования и источники погашения государственного долга. Таблица 15 иллюстрирует взаимосвязь и динамику внешнего и внутреннего долга РФ.

Таблица 15

Годы	Внешний долг (в млрд. долл.)	Внутренний долг (в млрд. долл.)
2004	126,8	25,7
2005	122,7	29,5
2006	113,3	34,4

По информации Министерства финансов РФ объем погашения всех задолженностей в 2004--2005 гг. составит 29,3 млрд. долл. При этом отмечается, что государственный внутренний долг будет возрастать за счет привлечения средств на внутреннем рынке, которые будут направлены на погашение выплат внешнего долга.

Специфика формирования внешнего долга РФ обусловливает особенности его структуры, которая включает нижеследующие позиции:

1) задолженность официальным кредиторам, то есть перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют кредиты под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирует задолженность такого рода Парижский клуб, объединяющий официальных представителей основных стран -- международных кредиторов;

2) кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Регулирует задолженность по таким, кредитам Лондонский клуб, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе;

3) задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг;

4) задолженность международным финансовым организациям (МВФ, МБРР и ЕБРР);

5) долги СССР перед бывшими странами -- членами СЭВ: Венгрией и Чехословакией (теперь Чехией и Словакией);

6) валютный долг Российской Федерации собственным предприятиям, образовавшийся в результате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэкономбанке СССР. Формально этот долг является внутренним, но погашается в свободно конвертируемой валюте и с этой точки зрения может учитываться во внешнем долге. Первоначально названный долг собственным предприятиям и банкам составлял 8 млрд. долл., затем в результате проведенных мероприятий он несколько снизился.

Проводимые правительством мероприятия по реконструкции государственного долга означают укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.

Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости проблему составляют:

1) значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т.д.);

2) объемный перечень предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет этих займов проектов, что снижает финансовую эффективность заимствований и делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме.

Структура внутреннего долга РФ включает следующие позиции:

1) добровольный (рыночный кредит);

2) вынужденный (квазирыночный) кредит;

3) административный кредит.

1. Под добровольным (рыночным) кредитом понимается размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат:

1) государственные краткосрочные обязательства (ГКО);

2) облигации федерального займа (ОФЗ);

3) облигации сберегательного займа (ОСЗ).

2. Под вынужденным (квазирыночным) кредитом понимается рыночное оформление фактического государственного долга. Именно с этим связан выпуск:

1) облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ);

2) казначейских обязательств (КО), выпуск и погашение которых прекратились в 1996 г. и которые не могут быть аннулированы, так как в РФ отсутствует механизм списания долгов, срок востребования которых истек.

Облигации внутреннего валютного займа появились в связи с банкротством Внешэкономбанка СССР в 1992г. Валютная выручка экспортных предприятий оказалась замороженной на счетах во Внешэкономбанке. Вместо денег Министерство финансов РФ вручило предприятиям облигации внутреннего валютного займа, эмитентом которых было Министерство финансов РФ.

3. Административный кредит означает выдачу Центральным банком России Министерству финансов РФ соответствующего кредита.

Кроме перечисленных категорий внутреннего государственного долга, существует долг федерального бюджета экономическим субъектам, возникший по причине невыполнения государством своих обязательств, определить действительные размеры которого уже не представляется возможным.

Текущие показатели «долговой устойчивости» Российской Федерации, разработанные в соответствии с международной методикой, свидетельствуют о том, что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 г. и существенно сократила бремя государственного долга. В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки Российская Федерация относится к государствам с умеренным уровнем долга. Результаты осуществления Правительством мер в области государственного долга в период 2000--2003 гг. дали положительные результаты.

Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к собственным доходам федерального бюджета снижается и составило в 2002 г. около 12%.

Выступая на заседании правительства 15 июля 2004 г., министр финансов А. Кудрин заявил, что после 2008 г. Россия существенно снизит объем заимствований от международных финансовых организаций (МФО), однако в 200,5 г. сохранится заимствование на финансирование конкретных проектов с МФО в размере 1 млрд. долл., чтобы не сдерживать реализацию уже начатых проектов. Снижение в последние годы объема госдолга по отношению к ВВП обусловлено ростом ВВП, а не сокращением госдолга: так, в 2005 г. он составит 4,207 трлн. руб., а в 2008 г. -- 4,196 трлн. руб.

Привлечение средств Стабилизационного фонда для финансирования госдолга позволит сократить его величину, что является одной из важнейших задач правительства (в течение ближайших 2--3 лет планируется понизить его до безопасного уровня в 20--25% ВВП). С января по август 2004 г. по разным разделам госдолга было проведено финансирование в следующих объемах:

1) по подразделу «Обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга» -- 24,2 млрд. руб., или 78,2%;

2) по подразделу «Обслуживание государственного внешнего долга» -- 131,2 млрд. руб., или 77,6%;

3) по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» -- в размере 576,8 млрд. руб., что составило 89,7 %, из них Пенсионный фонд РФ -- 39,1 млрд. руб., или 88,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 года.

Внебюджетные фонды в РФ. Переход к рыночной экономике ознаменовался в России рядом кардинальных изменений в организационной структуре хозяйства. В ходе реформ произошла модернизация финансовой системы, в том числе ее центрального звена -- государственных финансов. Постепенно стали возникать, отделяясь один за другим от бюджетной системы, государственные внебюджетные фонды. Главная причина их появления -- необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Внебюджетные фонды возникли в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Решение об образовании внебюджетных фондов, находящихся в собственности государства, принимают Федеральное собрание РФ и государственные органы субъектов РФ и местного самоуправления. Их главной задачей является обеспечение дополнительными ресурсами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению с помощью специально создаваемых для этого фондов.

В составе федерального бюджета были сформированы 13 экономических фондов, в том числе дорожный, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонды финансового регулирования и т.д. Но главенствующее положение по размеру мобилизуемых средств сразу заняли внебюджетные социальные фонды (являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями). Первоначально в Российской Федерации действовали четыре социальных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования РФ и Государственный фонд занятости населения РФ. По замыслу законодателей они были призваны обеспечить финансирование важнейших программ социального развития России. Однако мобилизованных финансовых ресурсов оказалось недостаточно для выполнения социальных задач в полном объеме по причине спада производства, кризиса неплатежей, значительного дефицита федерального бюджета, огромных государственных расходов. Применительно к отдельным функциональным внебюджетным социальным фондам оценки их ресурсов существенно различаются.

Все внебюджетные фонды, которые формируют свои доходы за счет обязательных платежей предприятий, учреждений, организаций, объединяются с республиканским бюджетом. Основная причина подобного объединения этих фондов с бюджетом связана с отсутствием достаточного финансового контроля над использованием их ресурсов.

Пенсионный фонд РФ был образован 22 декабря 1990 г. на основании Постановления Верховного Совета РСФСР и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Средства Пенсионного фонда РФ формируются из следующих основных источников;

1) страховых взносов работодателей и работающих;

2) ассигнований из республиканского бюджета;

3) капитализации временно свободных денежных средств (т.е. вложений в коммерческие структуры).

Кроме того, он привлекает добровольные взносы юридических лиц, при отсутствии средств Пенсионный фонд РФ может также привлекать кредиты коммерческих банков.

Пенсионный фонд Российской Федерации финансирует:

1) выплату государственных пенсий (в том числе гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации) на основании действующего на территории России законодательства, а также межгосударственных и международных договоров;

2) оказание материальной помощи органами социальной защиты престарелым и нетрудоспособным гражданам;

3) оказание материальной помощи общественными организациями пенсионерам и инвалидам;

4) оказание материальной помощи префектурами в решении социальных программ;

5) создание базы данных по учету плательщиков страховых взносов;

6) подготовку и повышение квалификации кадров.

Пенсионный фонд РФ обеспечивает:

1) целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;

2) организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

3) капитализацию средств фонда и привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц;

4) контроль, в том числе с участием налоговых органов, за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

5) организацию банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов;

6) межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда РФ;

7) изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию;

8) проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования (в том числе создание государственного банка данных плательщиков страховых взносов, автоматизация рабочих мест, разработка и совершенствование персонифицированного учета страховых взносов);

9) проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда России.

Ранее Пенсионный фонд формировался за счет средств государственного бюджета. Это было вполне оправданно, ведь работающие вообще не платили пенсионные взносы, а предприятия перечисляли взносы на социальное страхование в очень небольших размерах. В то же время государство забирало значительную часть прибыли. Таким образом, средства социального страхования практически сливались с государственным бюджетом, что давало государству возможность перераспределять эти средства для решения тех или иных первоочередных задач (на социальные нужды средства выделялись по остаточному принципу).

В результате реальная стоимость рабочей силы была фактически искажена, занижены реальные затраты на нее, что сказывалось и на назначаемой пенсии. Поэтому так важна независимость Пенсионного фонда от государственного бюджета, которая позволяет своевременно индексировать пенсии и решать многие социальные задачи. Одной из важных задач по совершенствованию работы Пенсионного фонда России является индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов.

Федеральным законом РФ «Об индивидуальном персонифицированном учете в системе государственного пенсионного страхования» (№ 27-ФЗ от 1 апреля 1996 г.) вводится новое понятие «страховой стаж» и предусматривается прямая зависимость назначения государственной пенсии от страхового стажа.

Персонифицированный учет необходим:

1) для создания условий, которые бы обеспечивали назначение пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица;

2) получения достоверных сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии при ее назначении;

3) повышения ответственности работодателей за достоверность соответствия заработной платы сумме начисленных страховых взносов и заинтересованности, как работодателей, так и работающих граждан в возможно большей сумме перечисления страховых взносов в Пенсионный фонд России, от которой напрямую зависит размер назначаемой пенсии.

Фонд социального страхования РФ, являющийся вторым по значению социальным внебюджетным фондом, был создан 7 августа 1992 г. на основании Указа Президента РФ в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств.

Фонд социального страхования является целевым и предназначен для финансирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им 1,5-летнего возраста, санаторно-курортного лечения, а также для других аналогичных целей, в том числе для участия в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования.

Средства Фонда социального страхования образуются за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений и организаций, а также других хозяйствующих субъектов независимо от организационно-правовой формы собственности;

2) доходов от инвестирования части временно свободных денежных средств фонда в различные коммерческие структуры;

3) добровольных взносов физических и юридических лиц;

4) ассигнований из республиканского бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также на другие цели.

Фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с Законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании граждан в РСФСР» от 28 июня 1991 г. Фонд создается на федеральном и территориальном уровнях. Его средства используются для оплаты медицинских услуг, предоставляемых гражданам, на развитие медицинской науки, осуществление медицинских программ и другие аналогичные цели.

Средства Фонда обязательного медицинского страхования формируются за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм собственности;

2) взносов органов исполнительной власти, осуществляющих платежи за неработающих граждан (детей, учащихся и студентов, пенсионеров и других категорий);

3) бюджетных ассигнований.

Государственный фонд занятости населения РФ был образован в соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. в целях финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики в области занятости населения. Порядок образования и расходования средств фонда регулируется Положением Правительства РФ «О Государственном фонде занятости» от 6 июня 1993 г.

Средства Государственного фонда занятости населения РФ формировались из следующих источников:

1) обязательные страховые взносы работодателей;

2) обязательные страховые взносы с заработка работающих;

3) ассигнования из республиканского бюджета РФ и республиканских бюджетов;

4) добровольные взносы физических и юридических лиц.

После вступления с 1 января 2001 г. в силу гл. 24 «Единого социального налога (взноса)» второй части Налогового кодекса страховые взносы, которые работодатель или индивидуальный предприниматель уплачивал в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования заменил единый социальный налог (ЕСН).

В соответствии с принятой Программой приоритетных задач Правительства РФ на 2000--2001 гг. по реализации основных направлений социально-экономической политики на долгосрочную перспективу уплата страховых взносов в Государственный фонд занятости населения РФ была отменена, а сам Государственный фонд занятости населения был ликвидирован. В рамках финансовой реформы предусмотрен переход на финансирование программ занятости населения из федерального и территориальных бюджетов.

Бюджетная система РФ и межбюджетные отношения. СССР был образован в 1922 г., а в 1924 г. в Конституции СССР были законодательно закреплены государственные бюджеты союзных республик. Бюджетная система СССР, просуществовавшая с 1924 по 1991 г., включала союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты союзных республик. Бюджеты союзных республик в свою очередь включали в себя бюджеты 20 автономных республик, свыше 53 тысяч бюджетов краев, областей, округов, городов, сельских и поселковых советов.

Бюджетная система СССР базировалась на принципах демократического централизма, национальной политики и организационного единства. Принцип демократического централизма состоял в централизованном руководстве всеми бюджетами из союзного центра при минимуме бюджетной инициативы со стороны союзных республик и практически полном отсутствии бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления. «Демократические» начала в бюджетных вопросах сводились к тому, что республиканские органы власти должны были обеспечивать своевременное и в полном объеме исполнение бюджетов на своих территориях. Местные органы власти только формально рассматривали и утверждали бюджеты, составленные для них вышестоящими инстанциями.