Социология управления

1) определение цели эксперимента (обоснование целесообразности и возможности нововведения);

2) выбор опытного и контрольного объектов с указанием степени их представительности и сопоставимости между собой;

3) выделение предмета эксперимента;

4) выдвижение контрольных, факторных и нейтральных признаков;

5) создание экспериментальной ситуации (изменение по заданным параметрам организационно-правовых условий деятельности объекта);

6) формулировка гипотез о положительных и отрицательных последствиях новшества;

7) выбор индикаторов и способов контроля протекания эксперимента;

8) определение метода фиксации результатов;

9) оценка эффективности эксперимента;

10) выработка рекомендаций по дальнейшему использованию новшества (масштаб его тиражирования и т. д.)

Как видно, проведение эксперимента сопряжено с немалыми хлопотами и трудностями. Может быть по этой причине в практике консультирования используются простейшие формы эксперимента -- пилотные или пробные нововведения. Безусловно, такая форма экспериментирования имеет право на существование, однако она не исчерпывает потенциальные возможности этого метода. Если провести эксперимент по полной программе, то и отдача от него будет довольно высокой.

Примерно таким образом, как было изложено выше, социология используется для консультирования государственной службы. Ее методы находят широкое применение в диагностике административных организаций и выработке соответствующих решений.

Более того, социологи-консультанты принимают активное участие в реализации найденных решений. Консультирование, по существу, представляет собой метод осуществления нововведений.

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите социологические методы, используемые на основных этапах процесса консультирования.

2. Назовите особенности метода анализа документов. Какую информацию дают документальные источники?

3. С учетом процедур, изложенных в приложении 1, составьте план наблюдения за поведением должностного лица государственного учреждения, проведите его и попытайтесь дать оценку поведения.

4. В приложении 2 приводится инструкция по проведению интервью. Проанализируйте его особенности и определите вид данного интервью.

5. Каковы специфика и назначение кейс-стади?

6. Назовите принципы построения деловых игр.

7. В каких целях используется метод фокус-группы?

8. Какие задачи решаются посредством эксперимента?

1 Управленческое консультирование: В 2-х т. М., 1992.

2 Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М., 1998.

3 Пригожин А.И. Современная социология организаций. М., 1995.

4 Семенова В.В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. М., 1998.

ГЛАВА 17. КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ ПО ВОПРОСАМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Цели главы:

* Раскрыть сущность стратегического управления.

* Объяснить методику оценки ориентации администрации.

* Рассмотреть организационный аудит как технологию диагностики управляемого объекта.

В ходе демократизации российского общества к руководству государственными и муниципальными органами власти нередко приходят люди, не имеющие опыта администрирования. Бывают случаи, когда главой администрации города избирается способный директор предприятия. Однако, надев мундир чиновника, он так и остается в роли директора. Для него город все равно, что большой завод. Такому человеку нужна помощь консультанта по общим проблемам администрирования в территориальной социальной общности и менеджмента в своей организации. Чаще всего вновь «испеченные» руководители государственных или муниципальных учреждений обращаются за помощью по вопросам стратегического управления.

1. Сущность стратегического управления

Стратегия (гр. stratos -- «войско» + ago вegy) -- это рычаг, позволяющий производить фундаментальные изменения организационной системы. Когда Маргарет Тэтчер приступила к реформе государственной службы в Великобритании, команде ее советников удалось найти и использовать ряд важных рычагов: * приватизация государственных функций, которые могут лучше выполняться частным бизнесом на конкурентном рынке;

* разделение политики и администрирования;

* заключение исполнительских контрактов (с условием достижения конкретных результатов);

В делегирование властных полномочий организациям, ответственным за исполнение работ;

* конкуренция между государственными и частными организациями;

* подотчетность потребителям услуг через рыночный выбор, учреждение стандартов качества услуг, компенсации потребителям.

С помощью данных рычагов они (советники) «перевернули» административную систему, т, е. радикально изменили саму среду, в которой действуют государственные учреждения и чиновники. Стратегия - это своеобразный код, программирующий развитие организации. Измените такой код и вы получите качественно новые свойства государственного учреждения.

Главная задача стратегии состоит в том, чтобы перевести организацию из ее наличного состояния в желаемое заказчиком будущее состояние. Стратегия является долгосрочной целью администрации, фокусом для повседневных действий. Она обеспечивает влияние будущего на нынешние решения. Поэтому стратегическое управление как бы перекидывает мост в будущее, способствует переходу государственной организации, как было показано в главе 14, от традиционной, подвластной модели к современной, автономной.

Этот переход обусловлен существенными изменениями во внешней (социальной) среде. В ситуации, когда внешняя среда стабильна для организации, типичен приростный стиль поведения, характеризующийся постановкой целей «от достигнутого». Такое поведение исповедуют традиционные государственные учреждения. В ситуации внешней неопределенности для организации типичен предпринимательский стиль поведения, устремленный к непрерывной цепи изменений, поскольку именно в этом организация видит будущий успех. Такого поведения придерживаются современные государственные учреждения, по крайней мере в период становления, когда формируется круг задач, определяется его социальная значимость. Важно поддержать, дать импульс развитию подобного стиля поведения организации.

Решение этой актуальной задачи возможно посредством стратегического управления, представляющего собой процесс последовательных действий организации по разработке и peaлизации стратегии1. Основными конечными продуктами стратегического управления выделяют качество человеческих ресурсов и структурные изменения, обеспечивающие жизнеспособность организации в условиях перемен.

Разумеется, изменения -- не самоцель. Необходимость и характер стратегических изменений зависят от способности организации эффективно работать в новых условиях. Исходя из этого, проводятся умеренные, радикальные и коренные преобразования -- от изменения отдельных аспектов деятельности до всесторонней реорганизации работы.

Процесс стратегического управления включает следующие основные элементы: оценка, выбор, план, диагностика, исполнение, анализ (рис. 26).

Элементы	Оценка	Выбор	План	Диагностика	Исполнение	Анализ
Цели	Определение ориентации администрации	Рассмотрение альтернатив	Выработка плана действий	Проведение организационного аудита	Разработка процедур и технологий	Проведение анализа прогресса
Действия	Выявление ведущих тенденций во внешней (социальной) и внутренней (административной) среде	Выбор подходящей стратегии	Разработка организационной модели	Составление мероприятий	Вовлечение организационных, человеческих и других ресурсов	Выявление степени достижения стратегической цели

Рис. 26. Процесс стратегического управления

2. Оценка ориентации администрации

Выработка стратегии зависит от ориентиров администрации. Следует проводить различие между стратегией и ориентиром. Ориентир представляет собой цель, которую стремится достигнуть объект управления, а стратегия -- средство определения цели и путей ее достижения. В настоящее время государственные учреждения в нашей стране находятся в противоречивом положении. Возьмем, к примеру, администрацию Ростовской области. Как субъект Российской Федерации она осуществляет свои полномочия в сфере вопросов совместного ведения с центральным правительством, а также остаточной компетенции посредством собственных государственных органов и структур местного самоуправления.

Это не во всем устраивает команду губернатора, которая стремится доказать избирателям, что он заслуживает их выбора. Вместе с тем федеральные структуры не испытывают особого желания уступать власть над функциями, поскольку не уверены, сможет ли администрация области их выполнить.

Какова роль местной администрации? Является ли она автономной организацией, действующей в интересах населения, или же выступает агентом по осуществлению государственной политики в регионе? Для того, чтобы разобраться в этих вопросах можно воспользоваться тестом оценки ориентации администрации (приложение 3).

Этот тест содержит 10 пар утверждений (критериев), с помощью которых устанавливается степень ориентации администрация на власть либо на граждан. Утверждения, свидетельствующие о направленности администрации на власть, закодированы буквой «А», утверждения, показывающие ориентацию администрации на граждан -- буквой «Б». Если значение А или Б превышает 5 баллов, то это дает основания для вывода о соответствующей ориентации государственного учреждения. Так, в результате тестирования служащих администрации Ростовской области мы получили соотношение значений А и Б, как 6 к 4. Это дало основание для вывода, что администрация представляет собой полузакрытую организацию бюрократического типа, ориентированную преимущественно на власть.

Хотелось бы подчеркнуть ненавязчивость данного инструмента, гарантирующего полную анонимность испытуемому, что весьма важно для чиновников. Они сообщают социологу не конкретные сведения, а лишь общую сумму баллов значений А и Б. В случае необходимости утверждения, сформулированные в тексте, можно перевести в анкетные вопросы, опросить гораздо больше служащих и получить тем самым более точную оценку ориентации администрации.

На основе оценки ориентации организации можно рассмотреть стратегические альтернативы и сделать выбор. Например, результат оценки (А=6) : (Б=4) типичен для государственных учреждений, которые во всех странах стремятся к «золотой середине», т. е. к обслуживанию как власти, так и граждан.

Вместе с тем установлена мировая тенденция: чем ближе государственная организация к народу, тем в большей мере она обслуживает интересы граждан.

Уточнение цели - основная стратегия государственного учреждения. В условиях нарастания динамизма общественных проблем и нужд граждан требуется периодически пересматривать и отсеивать устаревшие функции. Лучше всего это делается в Великобритании2. Для этого каждое учреждение должно дать ответ на ряд существенных вопросов:

* Сохраняется ли потребность в рассматриваемой деятельности?

* Если да, то должно ли государство отвечать за эту деятельность или ее следует приватизировать и предоставить рынку?

* В каких областях государство должно продолжать нести ответственность за деятельность, должно ли оно самостоятельно выполнять задачу или может передать ее по договору одному или нескольким внешним подрядчикам?

* В последнем случае -- должно ли правительство передавать на контракт всю данную деятельность или она должна быть проверена рынком, где государственное учреждение конкурировало бы с внешними поставщиками, чтобы определить, какой метод наиболее выгоден с экономической точки зрения?

* Должна ли ответственность за данную деятельность быть передана другой государственной организации или разделена с ней?

* Наконец, в случае, если работы должны выполняться в государственных рамках, правильно ли данная организация структурирована и сосредоточена на той работе, которая ей поручается?

Если решено переориентировать администрацию на интересы граждан, превратить ее в открытую, взаимодействующую с обществом систему, отзывчивую к нуждам населения, следует сделать девять шагов.

1. Пересмотреть цели и подходы администрации с точки зрения удовлетворения потребностей населения.

2. Изменить задачи и должностные обязанности служащих, формы общения и способы обмена информацией с общественностью.

3. Повысить квалификацию специалистов, связывающих администрацию с социальным окружением.

4. Следовать предписаниям правил тех, кто влияет на социально ориентированную политику.

5. Усовершенствовать процесс принятия решений, позволяющий чутко реагировать на изменение социальной среды.

6. Повысить статус, полномочия и уровень самостоятельности специалистов, непосредственно взаимодействующих с населением.

7. Придать корпоративный характер работе по связям с общественностью, оказанию публичных услуг населению.

8. Стимулировать процессы сотрудничества служащих, формирование сплоченной команды.

9. Сформировать штат сотрудников, отзывчивых друг к другу, ответственных за качество предоставляемых услуг.

Сгруппируем изложенные выше положения в матрицу стратегического управления, т. е. организационную модель, которая содержит инструментарий анализа трех групп факторов эффективного управления: политика, организация, персонал, и сфокусирована на трех группах параметров: технических, административных и культурных (рис. 27).

Параметры	Факторы
	Политика	Организация	Персонал
Технические	Цели и подходы	Задачи и обязанности	Квалификация
Административные	Стиль	Принятие решений	Самостоятельность
Культурные	Культура организации	Сотрудничество	Служебные отношения

Рис. 27. Матрица стратегического управления

Как видно, организационная модель администрации представляет собой матрицу, состоящую из девяти ячеек факторов, между которыми имеется определенная связь.

С помощью матрицы проводятся замеры основных параметров государственного учреждения, что позволяет выявить проблемы его функционирования и определить приоритеты политики, совершенствования организации и улучшения работы с персоналом.

Политика -- это деятельность администрации, связанная с определением целей и подходов к их достижению, выработкой соответствующего стиля, совместных ценностей, культуры. Ориентация администрации на рынок общественных интересов требует новой политики, способствующей усилению заботы об удовлетворении потребностей населения, взаимодействию. с гражданами как партнерами процесса администрирования, где меньше бюрократии, канцелярщины и больше ответственности в оказании публичных услуг.

Организация -- это деятельность, преобразующая политику в практику. Она включает постановку задач и служебных обязанностей, процесс принятия решений, координацию действий работников по их выполнению. В результате совершенствования организации администрация должна стать эффективной, обходиться обществу дешевле, быть более доступной для граждан.

Персонал -- имеется в виду деятельность администрации по управлению персоналом, т. е. процессы отбора квалифицированных кадров, повышения уровня их самостоятельности, улучшения служебных отношений и др. В системе работы с персоналом особое значение имеет принцип карьеры, обеспечивающий политический нейтралитет и профессионализм чиновников в сочетании с их правовой защитой.

3. Организационный аудит - технология диагностики управляемого объекта

Современные методы диагностики реализуются в концепции организационного аудита. Это интегрированный подход к исследованию, позволяющий получить и оценить объективные данные по важнейшим аспектам деятельности государственного учреждения, установить их соответствие определенным критериям, нормам и стандартам.

В зависимости от задач диагностики используются следующие разновидности аудита: функциональный -- изучаются отдельные аспекты деятельности, такие как политика, персонал, финансы, делопроизводство и т. д.; комплексный -- анализируется совокупность наиболее значимых аспектов деятельности, например, взаимосвязь целей, функций и технологий администрирования; системный -- диагностика всех аспектов эффективной деятельности государственного учреждения.

Объектом организационного аудита могут быть разнообразные государственные учреждения. Его цель состоит в оценке состояния объекта, выявлении «болевых точек» и возможностей их «лечения». Особое место занимает анализ факторов и причин, вызывающих дисфункции администрации.

Организационный аудит опирается на оперативные средства социологической диагностики, позволяющие получить необходимый и достаточный объем информации о состоянии государственного учреждения. По существу это алгоритм, задающий порядок, совокупность процедур, методов сбора, анализа и обобщения социальных фактов.

Основной метод организационного аудита - диагностический опрос. В социологии этот метод обычно рассматривается как дополнительный и применяется в том случае, когда недостает статистической и документальной информации об изучаемом объекте. В данном случае опрос занимает ведущее место в диагностике, потому что первоносителем всех сущностных свойств социальной организации является личность -- работник, только затем профессиональные группы организации и, наконец, персонал в целом как совокупный работник.

Каждый служащий может рассматриваться как эксперт своей администрации. В его сознании всегда присутствует образ организации: четкий или размытый. Если этот образ хорошо очерчен, то он осознается личностью как организационная концепция со всеми составляющими ее элементами: цели и подходы, задачи и обязанности, квалификация, стиль, принятие решений, самостоятельность, культура, сотрудничество, служебные отношения.

В качестве инструмента диагностического опроса есть смысл использовать анкету (приложение 4), в которой сформулированы девять блоков утверждений, касающихся основных факторов деятельности администрации. Это закрытые вопросы табличного типа, предусматривающие номинальную упорядоченную шкалу с вариантами:

* максимально положительного ответа;

В положительного ответа;

В нейтрального ответа;

В отрицательного ответа;

В максимально отрицательного ответа.

В зависимости от условий и задач диагностики результаты опроса можно использовать в экспрессном и традиционном вариантах. В первом случае информация поступает непосредственно от респондентов и анализируется в их присутствии. Достоинство этого варианта состоит в полной анонимности диагностического опроса, оперативности и активном участии опрошенных в обобщении полученных сведений.

Здесь также, как при тестировании, респонденты сообщают социологу не конкретные сведения, а лишь сумму баллов по каждому блоку вопросов (табл. 11).

Таблица 11 Форма записи и подсчета баллов

Баллы: 1 = полностью согласен

2 = согласен

3 = воздержался

4 = не согласен

5 = совершенно не согласен

1. ЦЕЛИ И ПОДХОДЫ в нашей администрации:	1	2	3	4	5
1.1. основные направления деятельности ясны	V
1 .2. каждый осведомлен о целях администрации			V
1 .3. работа выполняется в соответствии с чёткой стратегией				V
1 .4. существуют ясные критерии оценки результатов деятельности				V
1 .5. итоги подводятся регулярно	V
1 .6. много времени тратится на разработку идей					V
1.7. принимаются в расчет финансовые возможности		V
1 .8. прогресс прослеживается					V
1.9. примечание:

Сумма баллов 25 получается в результате сложения произведений:

1) 2-го пункта (п) х 1 балл (б) = 2; 2) 1п х 2б = 2; 3) 1п х 36 = 3; 4) 2п х 46 = 8; 5) 2п х 56 = 10.

Приведу пример экспресс-опроса служащих одного из административных учреждений (налоговой инспекции Первомайского района г. Ростова-на-Дону). Анкету заполнили 10 участников. Их индивидуальные баллы по каждому блоку вопросов были занесены в сводную таблицу (табл. 12).

На что указывают результаты аудита? Общее фактическое число баллов -- 1899 сравнивается со средним числом баллов -- 2430 (10 человек х 9 блоков х 9 пунктов х 3 балла). В данном случае мы фиксируем больше согласия респондентов с предложенными утверждениями, чем несогласия. Это свидетельствует о субъективной положительной оценке служащими своего учреждения.

Таблица 12 Таблица организационного аудита

Участники	Блоки	Итого
	I	2	3	4	5	6	7	8	9
1	14	18	24	20	20	19	19	15	19	168
2	16	22	27	19	22	26	19	24	24	199
3	14	16	19	18	18	20	20	22	22	169
4	17	15	15	27	23	17	20	15	17	166
5	21	19	24	24	22	22	21	26	24	203
6	19	26	37	24	28	23	29	28	26	240
7	19	25	24	25	28	27	22	28	26	218
8	13	15	16	15	20	19	17	18	21	154
9	21	25	24	21	26	24	26	24	20	211
10	16	18	20	20	21	20	19	17	20	171
Итого	170	199	230	213	228	217	212	217	219	1899
Параметры	Технические 599	Административные 652	Культурные 648

На основные проблемы диагностируемой организации указывают ее административные (652 б) и культурные (648 б) параметры. «Болевыми точками» налоговой инспекции выступают следующие факторы: квалификация (230 б), принятие решений (228 б), служебные отношения (219 б), сотрудничество (217 б).

В ходе обсуждения полученных результатов респонденты подтвердили, что в их учреждении это самые острые вопросы.

Коллективный анализ аудита позволил выявить взаимосвязь «болевых точек»: неадекватность квалификации персонала требованиям основного рабочего процесса (система принятия решений) приводит к напряжению служебных отношений и снижению уровня сотрудничества.

Традиционный вариант обобщения социологической информации требует возврата анкет диагностического опроса с их последующей компьютерной обработкой. Анализ проводится, как правило, по горизонтали матрицы, в ходе него последовательно рассматриваются технические, административные и культурные параметры организации. Выводы осуществляются по вертикали матрицы, на их основе разрабатываются рекомендации в области политики, организационных мероприятий и работы с персоналом. Продемонстрирую это на примере организационного аудита администрации г. Ростова-на-Дону. Полевое исследование проводилось в июне 2004 г. (N -- 73 человека).

Технические параметры

Цели и подходы. Данный фактор не вызывает особых болевых ощущений служащих. Большинство (87,67%) респондентов утверждают, что основные направления деятельности администрации ясны; работа выполняется в соответствии с четкой стратегией (65,76%); итоги работы подводятся регулярно (83,56%); прогресс прослеживается (76,41%). Вместе с тем в администрации далеко не каждый работник осведомлен о целях организации (17,81%); значительная часть (61,65%) служащих утверждают, что нет ясных критериев оценки результатов деятельности; много времени тратится на разработку идей (17,81%); не принимаются в расчет финансовые возможности (23,29%).

Задачи и обязанности. Это самая болевая точка администрации. Несмотря на то, что для большинства (83,21%) служащих структура организации ясна, руководящие принципы и процедуры помогают выполнять работу (60,27%); многие (19,18%) служащие отмечают, что задачи и обязанности четко не разграничены, далеко не каждый сотрудник знает суть задач (12,33%); в организации работы имеются накладки (43,84%); специалисты жалуются на плохую автоматизацию в офисах (43,84%); испытывают недостаток в информации для успешной работы (20,55%).

Квалификация персонала. Это еще одна болевая точка администрации. Большинство (71,24%) респондентов отмечает, что руководство открыто говорит об этом. Новый персонал тщательно не отбирается (19,18%); руководство плохо заботится о повышении квалификации своих кадров (23,29%); служащие не регулярно обучаются для поддержания уровня квалификации (28,77%); работа не соответствует размерам оплаты (28,77%); лишь каждый третий (32,88%) опрошенный показывает, что оплата начисляется по результатам труда.

Административные параметры

Стиль. В целом служащие удовлетворены сложившимся стилем работы. Большинство (84,94%) респондентов утверждает, что руководство заинтересовано в выработке политики; знакомо с выполнением работ (83,56%); учитывает интересы служащих (56,17%); с уважением обходится с клиентами (78,08%). Вместе с тем значительная часть (34,25%) служащих отмечает, что руководство не в достаточной мере консультируется с подчиненными; не действует по совету служащих (15,07%); не проявляет серьезного отношения к пожеланиям и требованиям клиентов (8,22%).

Принятие решений. Это также «болевая точка» администрации. Только половина (53,43%) служащих утверждают, что обсуждение решений администрации носит открытый характер. Многие (10,96%) специалисты подчеркивают, что руководство не поощряет участие служащих в принятии решений; слабо привлекает сотрудников в формирование внутренней политики (17,81%); консультации с ними не оказывают решающего значения (27,4%). Не случайно лишь половина (50,69%) опрошенных полагает, что решения администрации принимаются вовремя.

Самостоятельность. Данный фактор достаточно развит в администрации. Большинство (93,15%) респондентов отмечает, что объемов работы достаточно; существует разнообразие работ (83,56%). Вместе с тем только 12,33% служащих согласны с тем, что в администрации имеются возможности для карьерного роста; созданы условия для самосовершенствования (12,33%). Тревожно и то, что в администрации сложилась неблагоприятная мотивационная среда. Лишь 10,96% опрошенных свидетельствуют о том, что люди относятся с энтузиазмом к выполняемой работе, что она приносит удовлетворение, что хорошее выполнение работы ценится и вознаграждается.

Культурные параметры

Культура организации. «Болевая точка». Только 15,07% работников стремятся к высокому качеству; 13,7% -- считают, что каждый работает для создания положительного имиджа. Третья часть (32,88%) респондентов свидетельствует о поступлении в администрацию большого количества жалоб от граждан. Значительное число (12,33%) служащих отмечает недостаток хорошей окружающей обстановки для работы; они подчеркивают, что в администрации не используется признанный стиль работы (9,59%); далеко не каждый работник чувствует себя частью организации (10,96%).

Сотрудничество. Этот фактор имеет в основном позитивные оценки. Большинство (75,34%) работников поддерживает друг друга в решении проблем; уделяется внимание созданию команды (73,97%); в администрации сложилась здоровая взаимная конкуренция (50,69%). Вместе с тем немало (16,44%) служащих отмечает, что в организации не существует общая ответственность за деятельность коллектива; они редко встречаются, чтобы обменяться мнениями, обсудить новые идеи (15,07%).

Служебные отношения. Это уже пятая «болевая точка» администрации. Несмотря на то, что в администрации сложилось положительное отношение к коллегам (75,34%), приветствуется взаимопомощь в работе (71,23%), только каждый третий (36,99%) готов взять на себя ответственность при возникновении проблем, каждый второй демонстрирует преданность делу (46,58%). Мало (39,73%) сотрудников легко приспосабливается к изменениям; лишь 13,7% респондентов отметили, что в администрации грядущие изменения воспринимаются с энтузиазмом.

Итак, диагностический анализ администрации позволил выявить пять «болевых точек», взаимосвязанных друг с другом. У служащих самую большую неудовлетворенность вызывает распределение задач и обязанностей, что свидетельствует о несовершенстве структуры администрации. Следующая «болевая точка» -- квалификация персонала. Она не адекватна структуре администрации. Все это сказывается на качестве принятия решений (третья «болевая точка»). В свою очередь, сложившаяся система принятия решений (основной рабочий процесс) негативно воздействует на организационную культуру и характер служебных отношений (четвертая и пятая «болевые точки»). Выводы дают основание определить приоритеты ключевых аспектов стратегического управления.

Политика

Цели и подходы:

* переориентировать административные учреждения, особенно те, которые непосредственно взаимодействуют с населением, преимущественно на рынок общественных интересов;

* обеспечить выполнение работы должностных лиц в соответствии с четкой стратегией оказания публичных услуг населению;

* разработать ясные критерии оценки результатов деятельности по обслуживанию граждан;

* организовать мониторинг прогресса стратегического развития административных организаций.

Стиль:

* обеспечить вовлеченность персонала в выработку политики трансформации административного учреждения;

* учитывать интересы служащих, обсуждать с ними возникающие проблемы, объяснять принятые решения;

* консультироваться с подчиненными в достаточной мере, действовать по совету служащих, непосредственно связанных с населением. Культура организации:

* разработать мероприятия для формирования «корпоративного духа» административных организаций;

* создать атмосферу борьбы за хорошее качество публичных услуг.

Организация

Задачи и обязанности:

* пересмотреть задачи и обязанности должностных лиц с точки зрения удовлетворения потребностей населения;

* разработать руководящие принципы и процедуры рабочих процессов, удовлетворяющих потребителей публичных услуг;

* обеспечить современную автоматизацию офисов, информирование общественности о деятельности административных учреждений.

Принятие решений:

* обеспечить открытый характер обсуждения управленческих решений, поощрять участие служащих в разработке решений;

* разработать систему принятия решений, позволяющую чутко реагировать на изменение социальной среды, адекватно и своевременно реагировать на внешние вызовы.

Сотрудничество:

* отработать механизм, поддерживающий в административной организации атмосферу доверия, свободного обмена мнениями, новыми идеями;

* создать условия для здоровой взаимной конкуренции, уделять внимание формированию управленческой команды, ответственной за деятельность коллектива.

Персонал

Повышение квалификации:

* разработать процедуры конкурсного отбора персонала;

* обеспечить непрерывное обучение персонала, обратив внимание на развитие социальной составляющей квалификации;

* создать систему оценки качества исполнения обязанностей и творческого применения стимулов.

Самостоятельность:

* повысить статус, полномочия и уровень самостоятельности специалистов, непосредственно взаимодействующих с населением;

* активизировать мотивационную среду, способствующую повышению энтузиазма.

Служебные отношения:

* создать условия для развития у работников способности приспосабливаться и справляться с изменениями;

* содействовать развитию неформальных, межличностных отношений, помогающих служащим демонстрировать преданность делу, готовность взять на себя ответственность при возникновении проблем.

Реализация предложенных мер позволит переориентировать административные организации на рынок общественных интересов, повысить эффективность и качество оказания публичных услуг населению.

Когда составлены мероприятия, процесс стратегического управления переходит в стадию исполнения, на которой разрабатываются обеспечивающие процедуры и технологии, мобилизуются организационные, финансовые, человеческие и другие ресурсы. Наконец, приведенные в действие мероприятия периодически подвергаются анализу для замеров продвижения к стратегической цели и внесения необходимых корректив.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой стратегическое управление?

2. Назовите основные элементы процесса стратегического управления.

3. Какие проблемы развития административной организации относятся к сфере стратегического управления?

4. Что необходимо выяснить для уточнения цели государственного учреждения?

5. В чем суть организационного аудита?

6. Укажите группы факторов стратегического управления.

ГЛАВА 18. КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ ПО ВОПРОСАМ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Цели главы:

* Обсудить перспективы социализации и гуманизации кадровой работы.

* Представить схему диагностики кадровой политики.

* Описать процедуры анализа и описания работы.

* Рассмотреть технологии набора и отбора кадров.

а Показать методы оценки персонала.

* Объяснить стратегию мотивации.

* Раскрыть функции тренинга в формировании команды.

Одно из приоритетных направлений административной реформы - улучшение кадрового состава государственной службы посредством формирования эффективного механизма подбора должностных лиц, объективной оценки результатов их деятельности, мотивации, стимулирования и др.1

Работа с кадрами опирается на совокупность теоретико-методологических предпосылок, формирующих парадигму, на основе которой строится система управления человеком в государственной или муниципальной организации. В теории и практике управления XX в. произошла смена парадигм и концепций кадровой работы (рис. 28).

Для администрирования в нашей стране до сих пор типично бюрократическое организационное мышление. В частности, это проявляется в бесхозяйственном отношении к человеческим ресурсам. Ими пренебрегают, их плохо используют, часто растрачивают впустую. Однако в результате демонтажа командно-административной системы, по мере демократизации общественной жизни в сознание российского чиновничества постепенно проникают социальная и гуманистическая парадигмы управления людьми.

Парадигма	Экономическая	Организационная	Социальная	Гуманистическая
Концепция	Использование трудовых ресурсов	Управление персоналом	Управление человеческими ресурсами	Управление человеком
Место человека	Элемент процесса труда	Элемент формальной организации	Элемент социальной организации	Элемент организационной культуры
Роль человека	Фактор производства	Функционер организации	Ресурс организации	Субъект организации
Культура	Бюрократическая	Органическая	Предпринимательская	Партисипативная

Рис. 28. Система управления людьми в организации

1. Перспективы социализации и гуманизации кадровой работы

Социальная парадигма опирается на концепцию управления человеческими ресурсами (УЧР). Она предполагает более разносторонний и динамичный подход к эффективному использованию людей для достижения общественных, корпоративных и личных целей.

Если в предшествующих парадигмах работников рассматривали как издержки, которые необходимо сокращать, то теперь их оценивают как ресурсы организации, добытые в конкурентной борьбе, которыми требуется рационально управлять, создавать условия для их развития, вкладывать в них средства, чтобы достичь стратегических целей.

Под человеческими ресурсами государственной службы понимаются потенциальные возможности работников, включающие определенный объем общих и специальных знаний, профессиональных навыков и умений, обеспечивающих способность к исполнению административных должностей, уровень их сознания и ответственности, социальной зрелости, совокупность интересов и потребностей.

Отсюда, в отличие от управления персоналом, УЧР рассматривает людей как эффективную рабочую силу только в том случае, когда у них востребованы все способности и удовлетворены все потребности, связанные с государственной службой.

Суть концепции УЧР государственной службы можно свести к следующим положениям:

* благосостояние населения во многом обусловлено эффективной государственной службой;

* эффективная государственная служба зависит от компетентного и заинтересованного персонала; * компетентность и заинтересованность персонала определяется качеством его подбора, обучения, расстановки, мотивации и стимулирования.

Эту концепцию следует воспринимать как новый способ мышления, как методологию работы с людьми, представляющую собой совокупность принципиальных установок, успешное применение которых в российских социокультурных условиях требует вдумчивого подхода, тщательного анализа ситуации.

Управление человеческими ресурсами государственной службы можно представить как систему, имеющую свои «входы», «процессы» и «выходы». На входе выявляются потребности администрации в человеческих ресурсах. На выходе определяется эффективность затрат. Процесс УЧР имеет четыре функции: 1) отбор кадров; 2) оценка персонала; 3) поощрение сотрудников; 4) развитие работников (рис. 29).

Это общие элементы УЧР, которые реализуются во всех странах, порождая в каждой из них особенные модели кадрового менеджмента. Выделяются американская модель, основанная на индивидуализме, японская опирающаяся на коллективизм и европейская, сочетающая индивидуализм и коллективизм2.

Рассмотрим вкратце УЧР и их специфические проявления в моделях кадрового менеджмента (рис. 30).

Отбор кадров на государственную службу в большинстве стран осуществляется в соответствии с принципом пожизненного найма, что обеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне. Существуют разные методы отбора. В США применяется тестирование, в том числе полиграф («детектор лжи»), в Японии приоритет отдают квалификационным экзаменам, в европейских странах -- конкурсам.

Особенное	Общее
	ОТБОР	ОЦЕНКА	ПООЩРЕНИЕ	РАЗВИТИЕ
Американская модель (основана на индивидуализме)	Тестирование	Управление по целям	Пакет льгот	Вертикальная карьера
Японская модель (основана на коллективизме)	Квалификационный экзамен	Признание коллег	Моральное поощрение	Горизонтальная карьера
Европейская модель (сочетание индивидуализма и коллективизма)	Конкурсный отбор	Цикл оценки	Дополнительный отпуск	Непрерывное образование и карьера

Рис. 30. УПР государственной службы зарубежных стран

Оценка персонала административных учреждений также используется во всех странах. В США широко распространен метод управления по целям. Ежегодно перед каждым служащим ставится конкретная цель, и если она достигнута -- его работа считается успешной. Для японских чиновников самое . важное -- признание коллег. В Европе практикуется цикл оценки, сочетающий формальный и неформальный обзор работы сотрудников.

Поощрение государственных служащих реализуется в форме денежного вознаграждения. Вместе с тем в каждой стране имеется дополнительный набор поощрений. В США используется «компенсационный кафетерий» или пакет льгот, не облагаемых налогом. В Японии большое внимание уделяется разнообразным формам морального поощрения. В европейских странах практикуют дополнительные отпуска, выплаты при выходе в отставку и др.

Развитие персонала связано с карьерным продвижением. Во всех странах в рамках государственной службы создана сложная иерархическая система. В США, например, установлены квалификационные разряды с 1 по 18. Здесь традиционно успешной считается вертикальная карьера. В Японии карьера служащего чаще носит горизонтальный характер (когда, например, чиновник среднего звена через 4-5 лет работы перемещается в другое подразделение, занимая тот же статус должности). В большинстве европейских стран карьера управленца связана с непрерывным образованием.

Как видно, концепция УЧР нашла практическое применение на государственной службе многих стран мира. Она успешно используется в крупных и средних государственных организациях. В малых организациях, а также в управленческих командах обслуживающих государственных организаций более эффективна концепция управления человеком.

Эта концепция вытекает из гуманистической парадигмы, в основе которой заложена предпосылка о том, что человек является субъектом организации и потому не может рассматриваться как «ресурс». Такая философия принадлежит лидерам японского менеджмента, которые рассматривают организацию как семью3.

В соответствии с данной философией, не человек существует для организации, а организация -- для человека. Организация-семья строится, исходя из потребностей и способностей человека. Координация совместной деятельности людей осуществляется посредством самоуправления. Основным фактором, определяющим поведение работников, является организационная культура.

Представление об организации как культурном феномене позволяет понять закодированный «разум коллектива» в отношении осознания миссии организации, доминирующих ценностей, принятых моделей поведения и т. п. Специфика такой культуры как раз и отличает одну организацию от другой.

Бюрократическая культура выделяет технологический аспект организации, органическая - структурный, предпринимательская -- человеческий, партисипативная -- символический. Если в бюрократической культуре руководитель рассматривается как специалист по производству структур и должностных инструкций, программирующих поведение людей, то в партисипативной культуре он предстает как творец символических смыслов и ценностей, на которые опирается совместная деятельность сотрудников.

Такой руководитель исходит из того, что общность ценностных установок позволяет достигнуть сопряжения личных и командных целей, обеспечить взаимодополняемость индивидуальных способностей, умений и навыков сотрудников.

Работа в команде предполагает активное участие каждого в анализе проблем и перспектив развития организации, планировании совместных действий, измерении полученных результатов и оценки индивидуального вклада в общее дело.

Для координации усилий сотрудников необходимы осмысленная коммуникация между ними, индивидуальный подход в руководстве людьми, учет способностей и возможностей каждого члена команды, поощрение предприимчивости, заинтересованности, поддержка, создание благоприятных условий труда.

Таким образом, перспективы социализации и гуманизации кадровой работы на государственной службе требуют соответствующей политики, современных технологий, процедур и методов управления людьми.

2. Схема диагностики кадровой политики

Рассматривая кадровую политику, надо каким-то образом определить ее эффективность. В этих целях можно воспользоваться схемой анализа, заимствованной у американских специалистов и адаптированной к отечественной государственной службе4. В ней показаны детерминанты, направления, результаты и следствия УЧР (рис. 31)5.

В качестве детерминантов выступают ситуационные факторы: социокультурные, технологические, экономические и политические.

Поэтому требуется провести так называемый STEP-анализ.

В число социокультурных факторов входят, прежде всего, демографические процессы, которые ведут к пересмотру принципов занятости, организации и условий труда. Так, уровень образования людей тесно связан со стоимостью рабочей силы. Смена ценностных ориентации требует изменений в стимулировании труда. Изменился стиль жизни, отношение к работе и отдыху, распределение доходов. Все это влечет за собой трансформацию социальных норм и установок поведения, регламентирующих действия чиновников.

В состав технологических факторов входит, например, формирование информационного комплекса, автоматизация управленческого труда, что требует непрерывного повышения квалификации персонала, создание систем управления и т. п. Важно учитывать скорость технологических нововведений и не допустить, чтобы потенциал личности был ниже потенциала должности.

В совокупности экономических факторов выделяются трансформация собственности, введение предпринимательства, рыночных отношений, децентрализация экономики. Все это вносит принципиальные изменения в деятельность административных учреждений и их служащих.

Наконец, на работу с кадрами оказывают воздействие и политические факторы. Не так давно введена практика избрания глав администраций. Демократизация общественной жизни, внедрение правовых методов управления усложняют характер деятельности работников административных учреждений. Законы о государственной и муниципальной службе, уставы городов и районов регулируют основные вопросы управления человеческими ресурсами.

Рис. 31. Схема анализа управления человеческими ресурсами государственной службы

Указанные факторы воздействия -- явления достаточно сложные и на практике реализуются не в отдельности, а в комплексе. В зависимости от того, каким из них отдается приоритет, определяется характер кадровой политики государственной службы.

Интересы потребителей кадровых услуг также определяют политику и практику УЧР. Без учета этих интересов кадровая политика обречена на провал, что неизбежно скажется на эффективности государственной службы.

Надо понимать интерес каждой группы. Когда мы разрабатывали концепцию кадровой политики для администрации Ростовской области, то попытались определить основные проблемы кадровой работы, вытекающие из интересов губернатора, руководителей подразделений администрации и государственных органов, а также самих служащих.

Губернатор:

* Как сформировать банк данных резерва кадров для замещения вакантных должностей?

* Как обеспечить конкурсный отбор кадров, оценить профессиональные, деловые и личностные качества служащих, определить критерии оценки результативности их деятельности?

Руководители подразделений администрации и государственных органов области:

* Как провести коррекцию загрузки подразделения?

* Как обеспечить стабильность кадров, их должностную защищенность от периодических выборов губернатора?

* Как привлечь сотрудников к принятию управленческих решений и их открытому обсуждению?

* Какие знания и навыки нужны для эффективного управления персоналом?

Служащие:

В Как обеспечить должностную защищенность служащих от практики работы на основе личной преданности, протекционизма, «телефонного права» и т. п.?

* Как организовать систему информирования сотрудников о состоянии дел по основным направлениям деятельности администрации?

* Как обеспечить психологическую совместимость работников, создать атмосферу доверия?

* Как реализовать профессиональную карьеру?

В качестве критериев оценки политики выступают следствия УЧР: благосостояние населения, эффективная госслужба и благополучие каждого работника администрации. Надо стремиться к такой политике, которая бы увеличивала благосостояние всех трех социальных образований (общества, корпорации и личности), а не только чиновника, как это кое-где делается.

Это очень важно. Возьмем, к примеру, вопрос о благосостоянии служащих. Условия работы могут иметь как положительное, так и отрицательное влияние не только на уровень их доходов, но и на физическое, психическое состояние. Работник с такими проблемами станет обузой не только для администрации, но и для общества в целом. Правительство вынуждено будет финансировать расходы на лечение и другие оздоровительные мероприятия.

Анализ следствий УЧР позволяет сложить представление о миссии работы с персоналом в административном учреждении. Если исходить из Федерального Закона о госслужбе, то миссия кадровой работы ограничивается контролем качества персонала при отборе и аттестации, ведением кадрового делопроизводства, организацией повышения квалификации чиновников.

Определяя (корректируя) миссию, исходя из следствий УЧР, следует сконцентрироваться не столько на контрольных функциях работы с персоналом, сколько на создании условий для развития творческого потенциала каждого служащего, его благополучия. Профессионализация персонала способствует повышению эффективности государственной службы, что, в свою очередь, сказывается на благосостоянии населения.

Надежный персонал, компетентность, соответствие личных интересов целям администрации, оправдание затрат на персонал выступают в качестве специфических результатов УЧР. Как измерить эти результаты? В практике работы с кадрами используется множество методов.

Например, надежность персонала определяется степенью выполнения служащими своих обязанностей. Можно зафиксировать ее посредством наблюдения, опросов и интервью. Косвенными свидетельствами выполнения служебных обязанностей являются записи о причинах увольнения, прогулах, нарушениях, жалобы граждан и др.

Данные о компетентности служащих, как правило, собираются с помощью обзоров деятельности, аттестации, характеристик и отзывов, материалов центра оценки, тестирования и т. п.

Соответствие личных интересов целям администрации (точнее -- пересечение, конгруэнция) может быть идентифицирована, если нет потерь, выраженных конфликтами, напряжением морально-психологического климата в административной среде.

Определение затрат на первый взгляд, легче измерить по сравнению с другими результатами УЧР. Действительно, нетрудно оценить зарплату. Но как оценить долговременную стоимость планов, идей и т. д.?

Анализ результатов УЧР позволит сформулировать (уточнить) цели кадровой политики: повышение качества работы госслужащих и эффективности государственного аппарата; увеличение степени доверия населения к чиновникам и государственной власти в целом; повышение престижа государственной службы, ее привлекательности для способных менеджеров; формирование корпоративной культуры, утверждающей взаимозависимость государства и общества, административных организаций и служащих, чиновников и граждан.

К результатам ведут основные направления УЧР, в рамках которых определяются приоритеты кадровой работы. Так, администрация Ростовской области выдвинула следующие приоритеты:

1. Повышение роли сотрудников в делах администрации. Цель -- добиться, чтобы служащие были активными сторонниками, а не просто подчиненными исполнителями.

2. Регуляция текучести кадров. Чтобы получить поддержку персонала, следует внимательнее относиться к вопросам приема на работу, должностных перемещений, повышения квалификации и др.

3. Совершенствование системы оплаты труда. Это необходимо для улучшения мотивационной среды аппарата управления, изменения организационного поведения работников.

4. Систематизация труда. Описание и распределение работ, определение должностных обязанностей, регламента деятельности и т. д. способствует повышению эффективности функционирования аппарата.

Возможности выбора приоритетов иллюстрируют альтернативы кадровой политики. При этом важно сравнить достоинства альтернатив посредством прогнозирования их влияния на результаты и долгосрочные последствия УЧР.

На основе анализа направлений УЧР можно конкретизировать принципы кадровой политики, с помощью которых разрабатываются процедуры и технологии работы с персоналом.

По первому направлению: демократизация административной среды; интеграция работников в жизнедеятельность госаппарата; вовлечение людей в процесс принятия решений; активизация конкуренции госслужащих за реализацию проектов; мобилизация творчества специалистов; внедрение новых технологий по оказанию качественных услуг населению.

По второму направлению: конкурсный отбор персонала; открытость должностных перемещений; гласность, доведение стандартов до потребителей административных услуг; публичное наказание должностных лиц за нарушение норм и правил предоставления услуг; подотчетность общественности.

По третьему направлению: повышение общественного статуса государственного служащего, достигаемого социальными гарантиями, пожизненной формой найма; повышение престижности государственной службы посредством увеличения денежного содержания; эксклюзивность дополнительного образования служащих.

По четвертому направлению: культивирование норм и ценностей в рамках философии «общей судьбы»; посредничество между государством и обществом; вовлечение партнеров и широких слоев населения в реализацию государственных проектов; формирование привлекательного стиля работы административных учреждений.

Таким образом, диагностика управления человеческими ресурсами направлена на выявление факторов, влияющих на работу с персоналом и социальных последствий их воздействия, что позволяет анализировать ее состояние и проводить мониторинг тенденций, осуществляя информационное обеспечение выработки кадровой политики. Основное предназначение диагностики -- упреждающая оценка эффективности кадровой политики, обеспечивающая корректировку управленческих вмешательств.

3. Процедуры анализа и описания работы

Анализ работы можно определить как процесс сбора и обобщения информации по следующим вопросам: