Социология управления

Наконец, необходимо применять приемы завоевания умов, т. е. обновления ментальных моделей. Ментальные модели -- это рациональные рамки, в которые помещен внутренний мир человека. Со временем они перестраиваются, обогащаются новым жизненным опытом, эмоциональными привязанностями и мыслительными процессами. В этих целях проводится обмен опытом работы, выезды в продвинутые организации, обновление административного лексикона и т. д.

Управленческая команда с помощью изложенных выше подходов и приемов может привлечь на свою сторону колеблющихся, создав тем самым критическую массу людей, готовых действовать, чувствовать и думать по-новому.

Для преодоления сопротивления противников преобразований полезно использовать концепцию «семи сил изменения культуры». Речь идет о семи группах действий, которые приводят в движение процессы обновления культуры. Их можно разложить на силы значения и силы действия. Силы, которые дают значение, достигают своей цели путем изменения бюрократического сознания. Они побуждают чиновников к необходимости перемен, делают явными перспективы, укрепляют веру в будущее. Силы действия направлены на реальную реконструкцию структур, развитие профессиональных способностей персонала, модификацию систем. Они открывают возможность противникам перемен либо присоединиться к большинству, либо воспользоваться предложенными «путями отхода».

Итак, процесс изменения административной культуры труден и неподвластен волевым решениям. Он требует аккуратности и корректности в работе реформаторов. В качестве основного условия успеха выступает выгода. Трансформация культуры должна принести людям пользу, дать им определенные преимущества.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие субкультуры функционируют в сфере администрирования?

2. Укажите признаки административной культуры и ее типологию.

3. Представьте ситуацию переговоров чиновника госаппарата с представителями объединения работодателей и профсоюзов. Какая разновидность социальной культуры для этого наиболее пригодна?

4. Назовите основные культурные блоки государственного учреждения и дайте краткую характеристику каждого из них.

5. Надо ли государственной организации создавать у себя предпринимательский дух культуры?

6. Следует ли изменять культуру государственного аппарата в кризисной ситуации, когда урезается бюджет и сокращаются штаты

ГЛАВА 13. СОЦИАЛЬНЫЕ ОТКЛОНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Показать искажения ценностно-нормативной системы администрирования.

* Рассмотреть дисфункции государственной службы.

* Определить пути дебюрократизации государственного аппарата.

Успехи и неудачи в деле реформирования государственной службы во многом определяются состоянием административной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата.

Обычно об этом говорят как о бюрократизме, вкладывая в это слово негативные эмоции1. Между тем интересы дела требуют рационального объяснения данного явления, его социальной анатомии. Определенный вклад в это вносит теория социальных отклонений. Понятие «социальное отклонение» чаще всего определяется как нарушение нормы. Но что есть норма для госсаппарата? Ведь абсолютно нормальных организаций не бывает. То, что еще вчера рассматривалось как норма, сегодня приобретает характер отклонения и наоборот. Поэтому применительно к государственной службе в институциональном аспекте точнее использовать термин «дисфункция», а в поведенческом -- «девиация».

Следует отметить относительность оценок отклоняющегося поведения. Например, принципиальность. Среди чиновников есть люди, которые ни при каких обстоятельствах не могут изменить свои убеждения. Они неудобны для окружающих. От таких работников стараются избавиться. Однако без их

фактически девиантного поведения, как показывает опыт, государственные структуры приходят в упадок.

1. Искажения ценностно-нормативной системы администрирования

В механизме социальных отклонений выделяются ценности, нормы, институты и связи. Деформация хотя бы одного элемента неизбежно влияет на другие (рис. 22).

Рис. 22. Схема взаимосвязей элементов механизма социальных отклонений государственной службы

Смена ценностных ориентации должностных лиц вызывает напряженность публично-правовых связей и нарушение административных норм, что, в свою очередь, расстраивает функционирование института государственной службы и продуцирует девиации чиновников.

Сложная система взаимосвязи указанных элементов раскрывает социальную природу бюрократизма. Совокупность смыс-лозначимых представлений о государственной службе, убеждения и ценности должностных лиц, наработанные годами нормы администрирования, привычная манера исполнения служебных обязанностей образуют своего рода решетку бюрократического управления.

Как правило, дисфункции и девиации государственной службы берут свое начало в структуре административных ценностей, внутреннее ядро которых составляют ценности права и политики. В отечественной практике политика всегда доминировала над правом, а должно быть наоборот. Ведь политика «генетически» сориентирована на групповые интересы, а право -- на общесоциальные. Несмотря на культивирование в последние годы ценностей демократии и законности, сложившийся перекос так и не удалось устранить. Более того, закон превратился из слуги в заложника политики.

В результате резкого снижения статуса права, ослабло уважение к таким ценностям, как дисциплина, подчинение, исполнение долга, самоотверженность, скромность, бескорыстие и, напротив, усилилось стремление к таким ценностям, как «свобода» (от ответственности), «автономия» (от общества), «неприкасаемость» (для закона).

В структуру современных административных ценностей проникает выгода, жажда наживы. Многие служащие ориентированы на материальный достаток, они все больше приобщаются к ценностям «новых русских». Совпадение психологии дельцов и чиновников обостряет противоречие между конституционными требованиями государства и предписаниями полукриминального бизнеса. Свидетельство тому и принятая сейчас профессиональная лексика -- «беспредел», «крыша», «наезд», «разборка» и пр. В административной среде ценятся специалисты, умеющие «откатить», «нарисовать схему», «уйти в офшор», «договориться по понятиям» и т. д.

Расхождение между декларируемыми и реально действующими ценностями закрепляет у служащих двойные стандарты морали и ответственности. Поскольку демократия как ценность остается фикцией административной культуры, постольку чиновники до сих пор относятся к гражданам как к верноподданным, а не равноправным партнерам. Лицемерие проявляется в фактическом игнорировании прав и свобод человека. Должностные лица испытывают избирательное «уважение» к тем, у кого есть власть, деньги, сила.

В условиях искажения административных ценностей извращаются и соответствующие нормы. Специалисты отмечают такой порок современного нормотворчества, как неадекватность конструкции нормы реальным потребностям общества. Складывается впечатление, что законодатели не понимают того общества, в котором живут, не знают и не учитывают общественное мнение. Почему плохо «работают» даже самые «умные» законы? Видимо потому, что они не отвечают социальным ожиданиям.

Следует отметить несовершенство системы законодательства в нашей стране, при которой указы противоречат законам, законы -- Конституции, инструкции -- и указам, и законам, и Конституции. Все это является причиной дискреции, т. е. вольного толкования административно-правовых норм: как, когда, в какой мере, какими средствами они должны реализовываться. В силу этого чиновники обретают свободу в истолковании и решении жизненно важных вопросов по отношению к конкретным гражданам, организациям и превращаются в «продавцов» самостийных норм на административном рынке. Нередко должностные лица создают лишь видимость каких-то норм, не существующих в природе. В этом случае они говорят: «У нас так принято».

В условиях становления региональной государственной службы, особенно в национальных республиках страны, возникает противоречие между официальными, правовыми и этническими, религиозными нормами. Так, в традициях мусульман принято делать подношения начальникам впрок для их благосклонного расположения. Отсюда взятка воспринимается как норма.

Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества -- нормой. Это и псевдоприватизация, и «выжимание» ведомствами огромных бюджетных субсидий, и взвинчивание цен «естественными монополиями» на топливно-энергетические ресурсы, транспортные услуги.

2. Дисфункции государственной службы

Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института госслужбы. Он перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т. п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

В литературе описано множество примеров дисфункций института госслужбы3. Укажу основные. Самая распространенная дисфункция -- господство структуры над функцией. Многие чиновники испытывают административный «зуд»: появилась проблема - создать структуру для ее решения. Так, в результате «суверенизации» субъектов РФ в рамках региональных администраций появились собственные правительства, министерства и ведомства, находящиеся в процессе перманентного объединения и разъединения.

Разрастанию административных структур способствует стремление федерального и региональных центров усилить надзор за работой нижних этажей государственной и муниципальной службы посредством создания контрольных управлений в президентских и губернаторских администрациях. В силу своей инерционности оргструктуры стремятся к самодовлеющему поведению, нередко превращая цель в средства и наоборот. В нормальном соотношении функция первична, она определяет структуру.

Источником дисфункций становится формализация правил служебного поведения. Правила, предназначенные лишь для достижения организационных целей, превращаются в самоцель. Нередко это ведет к дублированию установленного порядка, когда чиновнику приказывают выполнять то, что он и так обязан делать по должностной инструкции. В данном случае работник делит свои обязанности на основные (о которых ему напоминают) и второстепенные. Однако любое напоминание ситуативно и вовсе не означает важность соответствующих дел.

Формализация правил культивирует церемониальные формы организационного поведения служащих: с кем и как здороваться, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т. п. В служебном церемониале особое место занимает ритуал. Как форма демонстративного поведения он связан со свое-' образным пониманием чиновниками служебной иерархии, статуса, престижа, авторитета. Ритуал освящает обычные действия, придает им значимость, зачастую влияет на конкретный выбор работником того или иного варианта действий, исходя из принципа «что понравится начальнику». Иногда ритуал чинопочитания выглядит унизительно, к примеру, потереть руководителю спинку в бане, сбегать в магазин, решить его личный вопрос и т. п.

Дисфункции государственной службы проявляются в результате бессубъектности, т. е. когда должностное лицо не в состоянии принять самостоятельного решения. В аппарате все предопределено: штатное расписание, размер зарплаты, режим работы и т. д. Все это оборачивается для администрации безынициативностью персонала, формированием у него самоощущения бессилия и беспомощности.

Дисфункции возникают в силу стагнации административной организации, т. е. неспособности к изменениям. Стагнация представляет собой пассивный риск, который происходит от дефицита преобразований, в отличие от риска активного, стремящегося к обновлению. Причина неподвижности аппарата связана с доминированием консервативных стереотипов поведения, таких как перестраховка, ритуализация заведенного порядка, боязнь утраты подконтрольных сфер деятельности. Другая причина застоя состоит в неумении перевести организацию из исходного состояния в желаемое. Для этого нужна особая технология и специалисты по изменениям. Но в нашей административной культуре пока не принято приглашать для этих целей консультантов. Наконец, еще одна причина стагнации заключается в (полу)закрытости административного аппарата. Здесь многое засекречено: информация, управленческие технологии, отбор и расстановка кадров. Все это создает благоприятную почву для застоя и деградации бюрократии.

Как только административный аппарат застоялся, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Чиновники превращаются в замкнутую корпорацию бюрократов, выделенную из массы граждан высоким статусом, окладами и привилегиями, кастовой солидарностью. На первый план выдвигаются ценности, чуждые профессиональной системе управления. Аппарат комплектуется по принципу личной преданности. Поиск кандидатов идет в основном через знакомых по правилу: «скажи, что ты пришел от меня». В результате разрушается система публично-правовых связей и устанавливается цепь опосредованно-личных связей.

Последствия этого саркастически описаны в публицистике. Так, «Закон Паркинсона» констатирует, что каждый начальник не подпускает к себе умных людей и выдвигает заведомых дураков. Глупцы затем, продвигаясь по служебной лестнице, рекрутируют в свой штат еще более бестолковых работников. «Принцип Питера» утверждает противоположное: повышают в должности не дураков, а умных, но до тех пор, пока они не обнаружат на своем посту полную несостоятельность. Однако результат тот же -- служебные места, в конце концов, занимают лица некомпетентные.

В этих условиях постепенно формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия подчиняет себе административный аппарат на основе ведомственных или узкогрупповых интересов. В коридорах власти разворачивается «подковерная» борьба за сферы влияния. Чиновники выдают частные интересы своего ведомства за государственные. Они игнорируют общественные запросы, используют зависимое положение граждан в корыстных целях. Им ничего не стоит «замотать бумагу на согласованиях» или «приделать ей ноги». Осознание своей, пусть даже ничтожной власти (выдать или нет справку, разрешить что-либо или запретить), возможность повлиять на судьбу просителя, бесконтрольность «снизу» и «сверху» развращает чиновника. Наиболее злостная форма преувеличения своей власти -- взяточничество4.

Невиданный размах взяточничества и коррупции в современной России вызван политическими и социально-экономическими причинами. Главная из них -- стремление правящей элиты обеспечить условия для раздела государственной собственности узкой группой лиц. Закономерно, что масса чиновников вынуждена была включиться в этот передел явочным порядком, «продавая» уникальную информацию властным группировкам в центре и на местах. В условиях «прихватиза-ции» объективно возросла экономическая активность чиновников, а механизма санкций за нее не было.

Активизация экономической деятельности бюрократии вызвана и низкой оплатой труда, неадекватной ответственности и содержанию выполняемой работы. Существенное расхождение между размерами зарплаты и суммой денег, необходимой для нормальной жизни, многие чиновники компенсировали недюжинной деловой активностью, запрещенной законом. Причем нарушения запретов приобрели массовый и привычный для служащих характер.

Еще одна причина «коммерческой» деятельности государственных служащих связана с разрушением советской (идеологизированной) профессиональной этики. Это было неизбежно при переходе к новому укладу жизни. Вместе с тем мало кто проявлял заботу о выработке этических принципов служения государству и обществу. В результате в административной среде стихийно распространялась предпринимательская этика, которая со временем стала самостоятельным регулятором служебного поведения.

В результате исследования, проведенного Фондом ИНДЕМ5, выявлены три разновидности коррупции: «административная», а попросту -- вымогательство; «захват государства» -- когда бизнес покупает власть; «захват бизнеса» -- когда чиновники (в доле с «силовиками») «наезжают» на бизнес и «повязывают» его.

Лидерами по административной коррупции оказались Приморский край, Москва и Московская область, Краснодарский край. «Захватом государства» прославились опять-таки Приморский край, Самарская область и Татарстан. «Захват бизнеса» чиновниками процветает в Приморском и Краснодарском краях, в Саратовской и Ростовской областях.

Общий коррупционный сбор со среднего и мелкого бизнеса в регионах составляет, по минимальной оценке, 22 млрд долларов США в год. Средний размер взятки в сфере деловой коррупции - 30 тыс. рублей. Абсолютным чемпионом по взяткам стала Москва. Из предприятий среднего и мелкого бизнеса московские чиновники «выкачивают» в год 230 млрд рублей.

Таким образом, суть бюрократизма состоит не столько в бумажном стиле работы, сколько в «приватизации» аппаратом функций управления. Государственная должность представляет собой определенный стандарт на исполнение. Но ее невозможно формализовать так, чтобы не оставалось амплитуды колебаний для осуществления функций по усмотрению исполнителя. Служащий может использовать этот зазор свободы в личных интересах: поставить других в зависимость от себя, искусственно приподнять собственный статус, усилить свое влияние. Так создается «бюрократическое право» не рассматривать вопрос, «спихнуть» его по другому адресу и т. п. Отписки, рутина согласований, культ процедур -- все это следствие бюрократизма. Причины же самого явления кроются в дисфункциях и девиациях государственной службы.

3. Пути дебюрократизации государственного аппарата

Для устранения вышеперечисленных причин необходима такая институциональная среда, которая максимально ограничит распространение бюрократизма и коррупции6. Подсчитано, что в среднем 10--15% населения страны законопослушны.

Такое же количество людей отличаются антиобщественными наклонностями. Остальные -- носители промежуточных медиальных свойств. Они адаптируются в зависимости от того, какая социальная среда превалирует в обществе. Если слабы демократические институты, доминируют теневые отношения, процветает коррупция -- в социуме проявляют активность лица антиобщественного склада и промежуточное большинство поддерживает их. Следовательно, сокращение коррупции во многом зависит от упрочения демократических ценностей, способствующих становлению правового государства и гражданского общества, адекватных норм их взаимодействия.

Несмотря на разочарование в демократических преобразованиях, большинство россиян устремлены к уважению человеческого достоинства, прав и свобод личности, равенства всех перед законом. В обществе сложились устойчивые ожидания четкого исполнения государственным аппаратом посреднических функций между властью и народом. Именно в этом и состоит глубокий смысл современных реформ.

По мере разгосударствления власти и собственности, децентрализации управления, перераспределения функций и передачи полномочий в пользу местной власти произойдет разворот административного аппарата к людям, их интересам и потребностям.

Ориентация государственной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор работников, контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения, периодическая оценка персонала.

Для управленца-профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензион-но-разрешительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о тайнах административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений, например, таких как Национальный антикоррупционный комитет.

Важным условием дебюрократизации государственной службы является совершенствование административной культуры, стиля управления и манер поведения чиновников. Практический подход к решению данного вопроса связан с разработкой этического кодекса служащего, выражающего в общей форме ценности, нормы и требования к назначению и характеру его деятельности, как посредника между государством и обществом. В основу этического кодекса могут быть положены принципы служебного поведения чиновников, утвержденные Указом Президента РФ7:

* исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

* исходить из того, что признание, соблюдение защиты прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

* осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными и правовыми актами компетенции государственного органа;

* не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным и социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных и социальных групп и организаций;

* исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

* соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

* соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

* соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

* проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

* проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

* воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

* при угрозе возникновения конфликта интересов -- ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, -- сообщать об этом непосредственно руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

* не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично их (чиновников) касающихся;

* воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные (служебные) обязанности чиновника;

* соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставление служебной информации;

* уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

Принципы добросовестного служебного поведения отражают требования законности, процедур открытости и беспристрастности, профессиональной честности и объективности, прозрачности, подотчетности, а также нормы, касающиеся конфликта интересов и др. Чиновники должны хорошо усвоить эти принципы. Ведь отсутствие общего понимания служебной этики осложняет борьбу с бюрократизмом и коррупцией.

В различных сферах общественной жизни по-разному определяется круг «этических сигналов» о коррупции. В демократически развитых странах стараются избегать того, чтобы подобные сигналы приобретали статус коррупционных правонарушений из-за неизбежных ошибок при их восприятии. Ниже представлены конкретные типы сигналов, характерных для государственной службы:

* систематический прием мелких подарков от просителей;

* частые зарубежные командировки, прямо не связанные со служебной деятельностью;

* систематические ходатайства о приеме на государственную службу других лиц;

* частое приобретение предметов роскоши;

* пользование очень дорогим автомобилем, стоимость которого несопоставима с обычными размерами доходов и имущества для определенной категории чиновников;

* отдых на наиболее дорогих и престижных курортах;

* проживание в отдельном доме или апартаментах, приобретенных за наличные деньги;

* систематическое присутствие на банкетах или пользование не запрещенными законом услугами организаций и отдельных граждан, контроль деятельности которых входит в компетенцию данного лица;

* опубликование книг, работа над которыми не является служебной обязанностью и за которые получены сверхвысокие гонорары;

* утаивание от коллег и общественности названных обстоятельств или введение в заблуждение относительно таких обстоятельств.

В нашей стране бытует мнение, что этический кодекс представляет собой простой набор благих пожеланий. Но это далеко не так. Факты свидетельствуют о том, что если общественное мнение равнодушно к служебной этике, то коррупция получает простор для развития. В противном случае она существенно сокращается. Выявление дисфункций и девиаций системы администрирования открывает возможность определить пути ее совершенствования, оценить социальные ресурсы административной реформы.

Контрольные вопросы и задания

1. Что изучает теория социальных отклонений?

2. Что представляет собой механизм социальных отклонений субъектов администрирования?

3. Почему искажается ценностно-нормативная система админист-рирования?

4. Назовите примеры дисфункций института госслужбы.

5. В чем заключается социальная опасность коррупции?

6. Укажите пути дебюрократизации государственного аппарата.

ГЛАВА 14. СОЦИАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Цели главы:

* Определить стратегию административной реформы.

* Описать алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования.

* Обосновать клиентноориентированную модель государственной организации.

* Рассмотреть цель и задачи программы реформирования государственной службы.

Административная реформа непосредственно связана с проблемой эффективности государственного аппарата. Способность государственных органов и учреждений в условиях ограниченных социальных ресурсов обеспечивать удовлетворение насущных потребностей общества в целом, территориальных общностей и отдельных граждан является критерием их результативности. Поэтому повышение эффективности администрирования связано с минимизацией затрат, рациональным использованием персонала и максимизацией качества публичных услуг. Отсюда вытекают приоритетные направления использования социальных ресурсов административной реформы: оптимизация структур и механизмов администрирования; повышение профессионализма и компетентности государственных служащих; преобразование затрат в выгоду, т. е. качество публичных услуг, отвечающих социальным ожиданиям и потребностям прогрессивного развития общества.

1. Стратегия административной реформы

Одно из препятствий на пути административной реформы -бюрократический предрассудок «юридизма», который не учитывает «человеческий фактор».

Наивная вера в автоматизм субсидарности, закрепленная в конституционном тексте, казалось бы, выглядит справедливо и непротиворечиво. Однако эта нормативная гармония на практике разбивается о сложности социальной жизни. Директивный метод управления, игнорирующий эти сложности, привел к образованию внутри административной системы бюрократических звеньев, которые так функционально переплетены, что трудно установить, кто и за что несет ответственность. Этот своеобразный «пуховик» невозможно пробить ни сверху, ни снизу. В нем «увязают» указания центра и искажаются сигналы обратной связи с мест.

В основе построения административной пирамиды в нашей стране находится принцип демократического централизма. В результате власть концентрируется наверху пирамиды, а проблемы накапливаются в ее основании. Очевидно, чем меньше полномочий у тех, кто стоит ближе всего к проблеме, тем больше эта проблема остается нерешенной.

Вместо того, чтобы направлять проблемы снизу вверх, зачастую возводить их в масштаб национально-государственного строительства, надо передать полномочия вниз тем, кто хорошо знает обстановку на местах и способен самостоятельно принимать решения. Федеративное устройство государства требует демократической децентрализации администрирования.

Федерализм -- явление социокультурное. Это очень тонкий «человеческий конструкт», который требует для своего создания огромных коллективных усилий. Построить подлинную федерацию, т. е. союз свободных граждан, а не народов, как понимают у нас некоторые, без участия самих граждан невозможно. Поэтому требуется кропотливая работа по культивированию в обществе демократических идеалов и ценностей, способствующих формированию у людей устойчивых навыков самоуправления.

Демократия, по существу, означает естественное народовластие.

Однако этот «естественный» мир самоуправления является продуктом искусственного построения института власти. В рамках данного института люди создают государственную организацию, предназначенную для охраны их первозданных прав. Государство получает власть от народа лишь в том объеме, в каком существует необходимость защиты жизни, свободы и собственности его граждан. Остальная часть власти осуществляется в различных формах самоуправления. Таким образом, государственная власть не абсолютна, а относительна. Демократический статус федерации определяется разделением власти между государством и гражданским обществом. Для того, чтобы создать демократическую федеративную конструкцию в нашей стране, необходимо решить две задачи: построить правовое государство и сформировать гражданское общество. Очевидно, что они существенно отличаются друг от друга. Первая имеет в основном политико-правовой, вторая -- общесоциальный характер. Первая является лишь частью, хотя и существенной, второй задачи.

Ныне чуть ли не все необходимые обществу функции выполняют структуры государственной администрации (аппарат). Разнообразные добровольные объединения, ассоциации в нашей стране только формируются и, за редким исключением, не играют пока весомой роли в функционировании территориальных сообществ, в социальном контроле государственных учреждений. До тех пор, пока в России не будет развита в должной мере общественность, пока она не возьмет в свои руки решение многих вопросов, в стране будет существовать угроза бюрократизации, доминирования роли государственных структур, вседозволенность чиновничества.

Децентрализация предусматривает передачу полномочий центрального правительства, его функций и ресурсов другим структурам властной вертикали. Обычно она осуществляется в формах деконцентрации, делегирования и передачи власти.

Деконцентрация представляет собой рассредоточение центрального правительства, передачу его функций представительствам на местах. В нашей стране эта форма децентрализации наиболее продвинута. В каждом субъекте Федерации функционируют до 90 территориальных органов национального правительства. Деятельность многих из них координируется полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Делегирование идет дальше и предполагает перевод функций парагосударственным агентствам, имеющим административную и финансовую самостоятельность. Эта форма децентрализации также продвигается. Ряд руководящих структур энергетических и транспортных отраслей (Газпром, РАО «ЕЭС России», Аэрофлот) вышли из прямого подчинения федеральному правительству.

Передача полномочий идет еще дальше, перемещая функции автономным структурам, наделенным правом взимать налоги и распоряжаться ими по своему усмотрению. Эта форма децентрализации продвинулась у нас пока лишь до регионального уровня власти. Между тем мировой опыт показывает, что передача государственных полномочий местным органам самоуправления приносит наибольший эффект. Муниципальные учреждения лучше других знают потребности населения, быстрее реагируют на запросы людей.

Приближение власти к народу - не просто вопрос эффективности. Это вопрос демократизации общественной жизни, широкого вовлечения граждан в политику. Речь идет об участии людей не только в выборах местной власти, но и в управлении своими школами, медицинскими, культурно-бытовыми и другими учреждениями. Это способствует формированию у человека «чувства хозяина», повышает его ответственность за состояние территориального сообщества. Таким образом, децентрализация вносит вклад в развитие гражданского общества. Она позволяет гражданам выражать свое право на самоуправление, создавая ощущение этнической и территориальной уникальности в рамках более широкой национальной принадлежности.

Федеральное и региональные правительства призваны создать благоприятные условия для развития местной автономии во всех ее аспектах: национальном, политическом, административном, финансовом и др. Ведь независимая, сильная местная власть, плюралистически реагирующая на разнообразные особенности и устремления территориального сообщества, способна удовлетворить потребности людей, в том числе этнокультурные, снять межнациональные и межконфессиональные противоречия, отрегулировать отношения между представителями титульной нации и остального населения, казаками и иногородними и т. п.

2. Алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования

Не существует автономии без границ. Автономизация неизбежно приведет к вопросу о разделении власти и ответственности, прав и обязанностей, функций и ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями правления. Для оптимизации структур и механизмов администрирования требуется, прежде всего, сопоставить теоретические и нормативные модели самоуправления с фактическим состоянием функционирования местной власти.

Необходимо проверить следующие положения:

1. Самоуправление в социальном аспекте означает, что территориальное сообщество людей способно решать свои практические задачи собственными силами.

2. В политическом аспекте самоуправление означает возможность прямого народовластия. В норме административный аппарат местной власти должен как бы наниматься территориальной социальной общностью.

3. В правовом аспекте самоуправляющаяся административная единица представляет собой муниципальное образование, в качестве которого, согласно законодательству, выступает любое поселение, имеющее собственность, бюджет и органы власти. Сельская администрация как орган местной власти по вертикали не подчиняется другому территориальному органу самоуправления. Государственные функции на местах могут исполнять муниципальные учреждения.

Сопоставление теоретической и нормативной моделей местного самоуправления показывает, что они опираются на разные понятия: «территориальная социальная общность» и «муниципальное образование». Известно, что российский законодатель утвердил правовые нормы для организации местного самоуправления, опираясь на понятие «муниципальное образование», которое подразумевает населенную территорию, создаваемую «сверху», а не сообщество людей, естественно сложившееся на данной территории. Можно предположить, что в результате такого подхода в городских и сельских поселениях практически формировалось не самоуправление, а управление, т. е. продолжение государственного влияния на местный уровень, ограничивающее тем самым самоорганизацию людей.

Обострилась проблема статуса сельской администрации1. В настоящее время она фактически является не органом самоуправления, а обычным подразделением (филиалом) районной администрации. Глава сельской управы назначается вышестоящим органом власти, работает по утвержденному им плану и смете расходов, систематически отчитывается перед множеством отделов, комиссий, инспекций района. Прав нет, а спрос по всем показателям.

Реально сельская администрация поставлена в сложные, противоречивые властно-управленческие отношения. Она находится одновременно и в положении управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта. В этой ситуации важно соблюдать баланс власти и ответственности. В сложившейся системе самоуправления власть распределяется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Поскольку сельская администрация формируется и контролируется сверху, постольку благополучие главы администрации зависит от оценки районного руководства, а не населения. Но должно быть наоборот: власть распределяется снизу вверх, а ответственность - сверху вниз.

Именно такой формой легитимности сельской администрации определяется ее авторитет. Население дистанцируется от местной управы, воспринимая ее как чужой (государственный), а не свой (муниципальный) орган власти. Как вернуть престиж сельской администрации? Для этого следует превратить ее в автономную юридическую единицу с самостоятельными функциями, ответственностью, источниками финансирования.

Но здесь возникает проблема оптимизации границ сельских муниципальных образований. В настоящее время большинство поселений в силу малочисленности населения не в состоянии организовать полнокровные службы и становятся зависимыми от райцентра в предоставлении услуг населению. Учитывая сельскохозяйственный тип производства, наличие необходимой инфраструктуры (транспорт, энергетика и т. п.), географические и этнокультурные условия, законом предусмотрено формирование сельского муниципального образования в границах района с учетом транспортной доступности.

В этом случае оказание коммунальных, социальных и административных услуг приблизится к потребителю. Сложность решения данной задачи обусловлена тем, что сельская администрация, начиная с советского периода истории, не привыкла отвечать за предоставление услуг населению. Одна часть услуг была прерогативой центрального правительства, другая -- отдельно взятых предприятий, расположенных на территории конкретного поселения. Поэтому важно определить статус районного (промежуточного) уровня системы администрирования.

Если местное самоуправление осуществляется на районном уровне, то оно вторично, производно от самоуправления городских и сельских поселений. По существу, это межмуниципальный орган самоуправления, который должен формироваться снизу. Полномочия такого органа власти (муниципального района или округа) должны определяться по принципу субсидарности, согласно которому на данный уровень администрирования передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельского поселения.

Технология реформы местного самоуправления детально рассматривалась в ряде работ2. Здесь же опишем алгоритм распределения функций, предметов ведения и полномочий между уровнями правления, способ их перемещения и механизмы реализации (табл. 10).

Таблица 10 Перераспределение функций между уровнями правления

Функции	Предметы ведения	Полномочия	Исполнители	Способ перемещения
Стратегические	Международные отношения	РФ	ФС	ДК
	Внешнеэкономические связи	РФ, СФ	ФС, PC	ДК
	Программы развития	РФ, СФ	ФС,РС	ДК
	Охрана окружающей среды	СФ	PC	пп
Социальные	Образование	СФ,	мс	пп
		МО, МТ
	Культура	СФ,МТ	мс	пп
	Физкультура	СФ, МТ	мс	пп
	Здравоохранение	СФ,МО	мс	пп
	Занятость и безработица	СФ	PC	ДК
	Социальное обеспечение	СФ	мс	пп
	Опека и попечительство	МО, МТ	мс	пп
Защитные	Законность	РФ, СФ	ФС, PC	ДК
	Правопорядок	РФ, СФ,	ФС,	ДК
		МО, МТ	PC
	Оборона	РФ	мс	ДК
	Безопасность	РФ,СФ	ФС	ДК
	Ликвидация чрезвычайных	СФ.МО	ФС, PC	пп
	ситуаций
	Защита от стихийных бедствий	СФ, МО,	PC,	пп
		МТ	мс
Материально-технические	Стандарты, эталоны и др	РФ	ФС	ДК
	Использование природных	РФ,	ФС, PC,	дл,пп
	ресурсов	СФ,МТ	мс
	Строительство дорог, мос-	СФ, МО,	PC, МС	ПП, ПР,
	тов	МТ		дл
	Транспортное обслуживание	СФ, МО,	РС,МС	ПП, ПР,
		МТ		дл
	Услуги связи	СФ, МО,	РС,МС	ПП, ПР,
		МТ		дл
Финансовые	Финансовое, валютное,
	кредитное, таможенное	РФ	ФС	ДК
	регулирование
	Бюджет, налоги и сборы	РФ, СФ,	ФС.РС,	пп
		МО,МТ	мс
	Фонды развития	РФ, СФ	ФС, PC	пп
	Распоряжение имуществом	РФ, СФ	ФС, PC,	пп
		МО, МТ,	мс
		РФ, СФ,
	Обслуживание долга	МО, МТ	ФС, PC,	пп
			мс
	Выравнивание бюджетного	РФ,СФ	ФС, PC	дк,пп
	обеспечения
Коммунальные	Жилой фонд	МТ	мс, чп	ПП.ПР
	Водоснабжение	мо,мт	мс,чп	ПП, ПР
	Электроснабжение	мо,мт	мс.чп	ПП, ПР,
				ДЛ
	Теплоснабжение	МО, МТ	мс.чп	ПП, ПР
	Газоснабжение	мо.мт	мс.чп	ПП, ПР,
				дл
	Снабжение топливом	МТ	мс, чп	ПП, ПР,
				ДЛ
	Благоустройство	МТ	мс,чп	ПП,ПР
	Обустройство мест отдыха	МТ	мс,чп	ПП,ПР
	Ритуальные услуги	МТ	мс.чп	ПП,ПР
	Утилизация мусора	МТ	мс.чп	ПП,ПР
Регистрационные	Регистрация уставов	СФ	PC	пп
	Определение границ муниципальных обрахование	СФ	PC	пп
	Гражданская регистрация	МТ	мс	пп
	Лицензирование	СФ, МО,	РС,МС	пп
		МТ

Сокращения: РФ -- Российская Федерация; СФ -- субъект Федерации; МО - муниципальный округ (район); МТ - муниципалитет; ФС - федеральная служба; PC - региональная служба; МС -- муниципальная служба; ЧП -- частное предприятие; ДК -- деконцентрация; ДЛ -- делегирование; ПП - передача полномочий; ПР -- приватизация.

В таблице показано, что часть стратегических, социальных и защитных функций осуществляется федеральными службами (ФС) на местах. Это способ деконцентрации (ДК). Другая часть этих функций, таких как поставка энергоресурсов, транспорт, выполняются либо агентствами, выведенными за пределы правительства, либо частными предприятиями (ЧП). Это способ делегирования (ДЛ). Ответственность за предоставление этих услуг в соответствии со стандартами берет на себя федеральное правительство, а их исполнение возлагается на административные учреждения, подотчетные центральным и местным органам власти.

Коммунальные и регистрационные функции передаются местным властям под их ответственность. Но в одном случае, например, с гражданской регистрацией, лицензированием, операциями с землей и недвижимостью, услуги выполняются муниципальной службой (МС). В другом случае (благоустройство, содержание дорог, обустройство мест отдыха и др.) -- частными предприятиями (ЧП). В целом, механизм реализации функций призван обеспечить общий контроль центральной и местной власти за стандартами предоставления услуг населению, а также отчетностью федеральных и муниципальных служб, частных предприятий за количество и качество услуг.

Очевидно, для того, чтобы заработал механизм реализации функций, требуется определить, кто будет оплачивать услуги. Стратегические и социальные функции являются прерогативой государства. Соответствующие минимальные услуги предоставляются всем гражданам и поэтому они должны преимущественно финансироваться центральным правительством за счет федеральных налогов.

Защитные услуги объединяют функции тех учреждений, которые поддерживают правопорядок, призваны реагировать на чрезвычайные ситуации. Это сфера сотрудничества всех уровней правления. Милиция, например, несет двойную ответственность перед центральным и местным органами власти. Поэтому она должна финансироваться из фондов соответствующих бюджетов.

Коммунальные функции содержат две группы услуг, обеспечивающих общие и личные блага. Поэтому услуги, предоставляемые в интересах всего населения (жилье, дороги, освещение), следует финансировать за счет местных налогов. Индивидуальные услуги, такие как водоснабжение, отопление, должны быть оплачены гражданами непосредственно.

Наконец, в регистрационных функциях заинтересовано государство и эти услуги обязано финансировать федеральное правительство. Вместе с тем местная власть может получить прямую выгоду от лицензирования (на транспортные средства, рыболовное снаряжение и т. п.), оплаченного отдельными гражданами.

Наряду с выяснением субъектов оплаты услуг важно определить источники финансирования. Это могут быть гранты, дотации, субсидии и взносы потребителей, а также местные налоги. Безусловно, федеральный центр, передав ряд финансируемых им полномочий региональным и местным органам власти, вправе контролировать исполнение этих полномочий. Подобное право следует дать и субъектам РФ в отношении органов местного самоуправления. При необходимости вышестоящие властные структуры могут вернуть делегированные полномочия и взять их исполнение на себя.

Исходя из этого, следует ввести институт «ответственности перед государством» применительно к органам местного самоуправления в случае нецелевого использования финансовых субвенций. Если просроченная задолженность местного бюджета превысит 30% от собственного совокупного дохода территориального сообщества, там вводится внешнее финансовое управление, т. е. фактически вместо главы администрации назначается антикризисный менеджер, который призван скорректировать бюджет и реконструировать накопленную задолженность.

Особый вопрос -- разграничение доходных полномочий и расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Специалисты утверждают, что стабильным источником дохода муниципалитета являются налоги на землю, на имущество и недвижимость, а также налог с продаж. Их сравнительно легко ввести и совершенствовать. У них есть перспективы роста по мере развития экономической активности населения. Этому должна способствовать бюджетная реформа. Основной ее принцип - переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В президентском послании Федеральному Собранию РФ Путин В.В. поручил Правительству «сформулировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям»3.

Наряду с юридической, финансовой следует повышать и социальную ответственность государственных (муниципальных) организаций. В этих целях можно использовать международный стандарт «Социальная ответственность 8000» (SA 8000: 1997), в который заложены принципы решения проблем справедливости, равенства, экологии и др. для устойчивого социального развития общества4.

Оптимизация взаимодействия властей в условиях федерализации -- это длительный и сложный процесс, который нельзя провести «наскоком», поскольку концептуальные идеи должны пройти проверку временем. Принципы, модели и критерии определения полномочий от местной до центральной власти следует публично обсудить на всех уровнях правления. Чем раньше начнется эта работа, тем быстрее мы продвинемся к правовому федеративному государству.

Продвижение к такому государству находится на пути демократической децентрализации, передачи полномочий автономным местным органам власти. Прочное позиционирование местных властей зависит от активного гражданского общества, формирования у населения навыков самоуправления, отстаивания собственных интересов. До тех пор, пока не будет преодолено пренебрежение россиян, по крайней мере, к окружающему быту, создать крепкую власть в городских и сельских поселениях невозможно.

3. Клиентоориентированная модель государственной организации

Стратегия децентрализации применима не только для административной системы в целом, но и для каждого ее структурного элемента в отдельности. Она предусматривает три подхода передачи полномочий: 1) передача полномочий автономным структурам, расширяющим самостоятельность отдельных государственных организаций; 2) передача полномочий специалистам -- профессионалам, непосредственно взаимодействующим с населением; 3) передача полномочий за пределы государственной организации, т, е. территориальному сообществу и его гражданским формированиям.

Децентрализация меняет правила построения организации, переворачивает иерархическую пирамиду, делает ее управляемой снизу вверх5. Ныне действующие государственные организации нацелены преимущественно на узковедомственные интересы, опираются на установленный сверху порядок. Это традиционная, подвластная модель администрирования, структура которой иерархически проста и функционально специализирована: на вершине ее пирамиды -- руководитель организации, ниже -- службы, далее -- персонал, посредством которого осуществляется воздействие на граждан и их объединения. Модель организации характеризуется восходящими потоками информации и нисходящими потоками решений. Она не способна своевременно откликаться на запросы социальной среды в силу того, что управленческое решение должно пройти все инстанции сверху вниз (рис. 23).

Рис. 23. Традиционная модель государственной организации

Традиционная модель организации построена на недоверии чиновникам. Здесь правит регламент, инструкции, предписывающие служащим, что и как делать, установлена система проверки инструкций. Эта модель напоминает машину по визированию бумаг и производству инструкций. Если бы руководитель действовал в своей семье так же, как во вверенной ему организации, то в случае, когда ребенок намочит штаны, он должен заставить остальных членов семьи (и себя тоже) носить памперсы.

Современная государственная организация может быть представлена автономной моделью администрирования, структура которой обращена не только внутрь и наверх, но и вовне, на потребности территориального сообщества. Если персонал подвластной модели выступает последним звеном в иерархии, то в автономной модели он выдвигается на первый план, решает любые проблемы граждан в процессе взаимодействия с ними.

Если в первой модели функциональные службы являются проводниками директив руководителя организации и жестко контролируют персонал по их исполнению, то во второй модели эти службы выступают в роли поддержки персонала. Начальники служб призваны создать условия, необходимые специалистам-профессионалам для решения проблем гражданского общества. Они заключают контракты с партнерами, ведут учет предоставленных услуг, управляют финансовой стороной деятельности, обеспечивают специалистов информацией и т. п. (рис. 24).

Рис. 24. Современная модель государственной организации

Современная модель организации построена на доверии чиновникам. Она управляется снизу профессиональными специалистами. Ведь служащие ежедневно приходят на работу с мыслью, как сделать ее лучше. Почему им не доверить управление? Большинство из них -- не мошенники. Почему им не дать ресурсы? Как правило, специалисты ценят порядок, честность и справедливость. Почему не поделиться с ними полномочиями?