Социология управления

В условиях недостатка бюджетного финансирования основной ресурс государственной организации -- это ресурс свободы. Многие руководители опасаются коррупции. Но свобода действий сама по себе не порождает коррупцию, как, впрочем, не гарантирует избавления от нее. Свобода неразрывно связана с ответственностью. Руководитель, освобождая подчиненных от инструкций, возлагает на них ответственность за результаты работы. Ответственность уравновешивает свободу. Наивно думать, что свобода отбирает у начальника бразды правления. Чем больше служащих ориентируется на результат, чем больше специалистов контролирует административные процессы, чем больше низовых работников участвует в принятии решений, тем больше в руках начальника рычагов управления.

Децентрализация вынуждает государственные организации переориентироваться на рынок общественных интересов, на граждан, которые одновременно являются избирателями, налогоплательщиками и потребителями публичных услуг. В результате организации будут нести ответственность за итоги своей деятельности не только перед вышестоящими органами государственной власти, но также и перед своими потребителями.

Исходя из современной, автономной модели государственной организации, ориентированной на общественные интересы, можно сформулировать следующие концептуальные положения:

1. Смысл и назначение деятельности государственной организации в оказании публичных услуг населению.

2. Публичные услуги только тогда что-либо значат, когда они удовлетворяют потребности граждан.

3. Лица, которым оказываются услуги, -- это потребители, требующие высокого качества.

4. Для того чтобы качество обслуживания было высоким, надо ориентироваться на потребителя.

5. Ориентация на потребителя означает отношение к нему не как к верноподданному, а как к равному партнеру.

6. Взаимодействие персонала с потребителем призвано поддерживать функциональные службы организации.

7. Эти службы должны контролироваться не только сверху, но и снизу, быть подотчетными гражданам.

Государственному учреждению нелегко определить своего потребителя. К сожалению, российские чиновники до сих пор рассматривают граждан всего лишь в качестве подданных, но не потребителей. И уж совсем не подозревают служивые, что рядом работающие коллеги также являются их клиентами.

Это подтверждают результаты пилотажного опроса экспертов в ноябре 2003 г. (49 человек).

Среди них 22,4% служащих президентских администраций Ингушской, Карачаево-Черкесской и Северо-Осетинской республик; 18,4 -- краевых и областных администраций Северного Кавказа; 16,3 -- городских администраций (Махачкала, Нальчик, Ростов-на-Дону); 10,2 -- районных администраций (Краснодарский край, Ростов-на-Дону); 4,1 -- аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Южном федеральном округе; 8,2 -- территориальных органов федерального казначейства; 4,1 -- пенсионного фонда; 2% -- таможенных органов.

На вопрос «С кем Вы чаще всего общаетесь, кто Ваш потребитель?» 47% респондентов дали ответ -- население; 20,6 -вышестоящие руководители; 18,6 - коллеги по работе; 10,6 -- государственные и муниципальные учреждения; 3,1% - бюджетные и коммерческие организации.

Отвечая на вопрос «Нравится ли потребителю Ваша работа, как Вы это определяете?» большинство респондентов дали утвердительный ответ. Из них 23,4% -- определяют это по критерию отсутствия жалоб и нареканий в адрес госучреждений; 21,4 -- выражению благодарности чиновникам со стороны граждан; 20,3% -- удовлетворенности потребителя конечными результатами работы госслужащего.

Наряду с этим 13,2% опрошенных полагают, что потребители не всегда довольны их работой. Такое мнение высказывали в основном работники пенсионного фонда, объясняя это несовершенством законодательства, но никак не собственной деятельностью. Еще 5,4% респондентов сказали, что их работа не нравится потребителю. Такую оценку дали работники налоговых инспекций и казначейства, осуществляющих контроль за соблюдением законности.

Значительная часть чиновников (16,3%) затруднились дать ответ. Можно предположить, что организации, в которых они работают, не ориентированы на клиента, не знают потребностей населения в публичных услугах.

На вопрос «Что наиболее важно для Ваших потребителей?» 79,6% госслужащих ответили.-- качество услуг, а именно: оперативность, четкость и грамотность выполненной работы; 20,4% -- внимание, чуткость, доброжелательное отношение к гражданину.

Выделяются три типа пользователей услуг: первичные, вторичные и внутренние6. Первичные потребители -- это отдельные граждане, социальные группы или организации (на административном языке -- физические и юридические лица), для оказания помощи которым предназначена работа государственного учреждения, например, учащийся школы. Вторичные потребители - лица, получающие пользу от публичной услуги, но не столь непосредственно, как учащийся школы. Например, банк выдает кредит местной администрации для завершения строительства школы. Первичным пользователем будет учащийся, а вторичным -- администрация и банк, реализовавший свой финансовый интерес. К числу вторичных пользователей можно отнести также работодателей, которые со временем наймут выпускника построенной школы, а также общество в целом, формирующее образовательный потенциал населения, необходимый для поддержания конкурентоспособного хозяйства.

Внутренние потребители -- это лица, которые находятся внутри государственного учреждения, но вне административного процесса. Школа как продукт, который они косвенно получают, нужен им для собственной работы. Например, финансовый отдел местной администрации в процессе строительства школы получает информацию, необходимую для расчетов с подрядчиком, банком и др.

Безусловно, стратегию, ориентированную на потребителя, нельзя доводить до абсурда. В противном случае первичным потребителем налоговой службы может стать мошенник. Очевидно, что обеспечение поступлений налогов и сборов в государственную казну важнее запросов мошенников. Поэтому для инспектора налоговой службы первичным потребителем выступает государство.

Вместе с тем налогоплательщики также являются его потребителями. Ведь среди них есть и законопослушные граждане. Осуществляя контроль за соблюдением законности, инспектор налоговой службы совершенствует свою деятельность, общаясь с теми, кого проверяет на соблюдение норм, как с потребителем, потому что это способствует добровольному соблюдению закона.

Клиентноориентированный подход инспектирующих, контролирующих и надзирающих структур предусматривает фокусирование на законопослушных гражданах, а не на мошенниках. Следует вовлекать лиц, проверяемых на соблюдение норм, для совершенствования используемых процедур, предоставлять им услуги, облегчающие выполнить свой долг перед государством и обществом.

4. Цель и задачи программы реформирования государственной службы

Демократическая децентрализация публичного администрирования в нашей стране обострила проблему рационального использования человеческих ресурсов, в том числе на государственной службе. Возникает объективная потребность в создании эффективной системы управления человеческими ресурсами.

В решении этой задачи особую роль могла бы сыграть программа реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003--2005 годы7. Но, к сожалению, в тексте этой программы даже не содержатся понятия «человеческие ресурсы», «управление человеческими ресурсами».

Речь в ней идет всего лишь об оптимизации затрат на государственных служащих. Это старый подход, рассматривающий работников как издержки, которые необходимо сокращать. Новый подход оценивает госслужащих как ресурсы организации, добытые в конкурентной борьбе, которыми требуется рационально управлять, создавать условия для их развития, вкладывать в них средства, чтобы достичь стратегических целей8.

Концепцию управления человеческими ресурсами следует воспринимать как новый способ мышления, как методологию работы с людьми, представляющую собой совокупность принципиальных установок, с помощью которых можно внести коррекцию в программу реформирования государственной службы, процесс ее реализации.

Цель программы -- повышение эффективности государственной службы. Для достижения этой цели определены задачи и система следующих мероприятий:

В совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

* проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

* совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;

* формирование системы управления государственной службой.

В программе намечено проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по улучшению кадрового состава федеральной государственной службы и повышению профессионального уровня чиновников. Вполне возможно, что в результате этих экспериментов и проектов будут разработаны технологии и процедуры реализации основных функций УЧР.

Прежде всего, требуется отладить механизм отбора кадров на государственную службу. В действующем законодательстве предусмотрены процессуальные нормы, регулирующие вопросы поступления на госслужбу и замещения должностей по результатам конкурсов. Практика их проведения в государственных учреждениях показала результативность такой формы работы с кадрами.

Например, в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе в 2002 г. был проведен конкурс на замещение ряда руководящих должностей. Там предварительную регистрацию прошли 1098 человек, зарегистрировались в качестве кандидатов 260 человек, а на конкурс представили документы 160 человек. Выдержали конкурс 6 человек. Из них двое были назначены на должности, один прикомандирован к аппарату, остальные зачислены в кадровый резерв. Показательно, что 5 из 6 победителей конкурса занимали должности в различных государственных организациях.

Вместе с тем опыт свидетельствует, что конкурс результативен при замещении привлекательных должностей с карьерной точки зрения. При назначении на другие должности чаще всего заключается служебный контракт. Однако при контрактной системе найма на государственную службу требуется выбор наиболее эффективной, обоснованной и справедливой системы оценки персонала. Госучреждения используют в основном такую форму оценки служащих, как аттестация. Как правило, она проводится в целях определения степени соответствия работника заданным критериям. Но аттестация необходима и для выявления его потенциальных способностей, возможностей для продолжения карьеры. Для этого нужны методики обзора деятельности, предназначенного для замера эффективности работы служащего. В отличие от аттестации, которая имеет официальные, юридические последствия для чиновника, обзор деятельности связан с разрешением проблем его служебной деятельности.

Регулярное проведение обзоров деятельности (два раза в год) позволит отрегулировать зависимость зарплаты чиновника от его эффективности. Пока нет измерителей и методик стоимостной оценки осуществления публичных функций. Зачастую их эффективность растянута во времени. Поэтому систематические обзоры деятельности открывают возможность просуммировать набор должностных успехов чиновника, в зависимости от которых можно повысить зарплату, выдать премию, поднять классный чин и т. п.

Наряду с материальной существует и карьерная мотивация государственного служащего. В отличие от бизнес-менеджера, специалист в сфере администрирования может планировать свою жизнь на длительный промежуток времени. Он рассчитывает возможности государства обеспечить приличные условия труда, должностной рост, защиту в случае нетрудоспособности, при уходе на пенсию и др.

Для этого нужны технологии планирования служебной карьеры и управления профессиональным развитием чиновника. Применяемые в госучреждениях формы и методы переподготовки, повышения квалификации служащих, работа по самообразованию, развитию умений и навыков, обретению новых способов служебной деятельности во многом носят формальный характер и не отвечают индивидуальным потребностям людей.

Изложенный выше перечень проблем может стать предметом внимания реформаторов, содействия тем самым достижению ожидаемых результатов программы -- созданию профессиональной государственной службы, способной предоставить гражданам публичные услуги высокого качества.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте стратегию административной реформы.

2. В каких формах осуществляется децентрализация администрирования?

3. Что означает самоуправление в социальном, политическом и правовом аспектах?

4. Какие модели муниципальных образований сложились в нашей стране?

5. Раскройте алгоритм распределения функций между уровнями правления.

6. Назовите основные концептуальные положения клиентноори-ентированной модели государственной организации.

7. Укажите цель и задачи программы реформирования государственной службы.

8. Объясните содержание понятий «человеческие ресурсы» и «управление человеческими ресурсами». Покажите их значение с точки зрения социальных ресурсов реформы государственной службы.

ГЛАВА 15. СОЦИАЛЬНАЯ ИНЖЕНЕРИЯ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Определить административно-практический уровень социальной инженерии.

* Рассмотреть управленческое консультирование как разновидность социальной инженерии.

* Раскрыть процесс технологизации консультирования.

Как уже отмечалось, социология управления -- это научно-практическая отрасль знания, призванная обслуживать интересы администрирования и менеджмента. Она носит прикладной характер, т. е. ориентирована на решение практических проблем в организационно-управленческой сфере1.

Это не только проблемно-, но и клиентоориентированная дисциплина. В качестве клиентов, заказчиков выступают федеральные, региональные и местные органы власти, государственные, муниципальные учреждения и др. Социология тесно связана с администрированием. Приспосабливаясь к потребностям государственной службы, нуждам заказчика, она обогащает чиновников научными идеями, практическими рекомендациями, технологиями, процедурами и методами. Специалистов-прикладников в различных отраслях социологического знания принято называть социальными инженерами.

1. Административно-практический уровень социальной инженерии

В классической социологии длительное время доминировал «клинический» подход, при котором задача исследователя заключалась в том, чтобы на основе сбора, анализа и обобщения фактов о реальном объекте установить диагноз, определить социальную стратегию, проинформировать руководителей государственных или частных структур и предложить меры по его совершенствованию. Иными словами, работа социолога ограничивалась советами.

В современной науке, в частности, по мере социологизации теории и практики управления, сложился новый подход -- инженерный, подразумевающий непосредственное включение социолога в процесс менеджмента или публичного администрирования: разработку социальных проектов и технологий, конструирование, моделирование, планирование, внедрение новшеств и т. п. Содержание такой деятельности предполагает интеграцию качеств социолога и инженера, владеющего научными знаниями и навыками инжиниринга, т. е. способами создания технических (искусственных) систем.

Социальная инженерия -- союз науки и практики.

Как научно-теоретическая деятельность она касается социологии, социальной психологии, политологии, конфликтологии, регионоведения. Как практическая деятельность социальная инженерия выражается в разработке конкретных социальных проектов, в планировании и управлении развитием социальных организаций и общностей2.

Такой вид деятельности возник под воздействием идей, принципов, приемов и методов «человеческой инженерии» (эргономика, дизайн и др.), которая занимается вопросами безопасности и комфортности труда в системах «человек-машина». Социальная инженерия интересуется проблемами иных систем -- «человек-человек». Она помогает перестроить социальные организации и комплексы, адаптировать их к изменяющимся условиям посредством специальной техники работы с людьми, улучшая тем самым управленческую практику.

Надо отличать «социальную» инженерию от «утопической». Первая -- ограничена микроуровнем, предусматривает постепенные, поэтапные изменения социальных систем, институтов и организаций, т. е. локальных объектов. Вторая -- стремится к глобальным преобразованиям на макроуровне, требует сильной централизованной власти и чаще всего ведет к диктатуре.

К основным чертам социальной инженерии относятся: * наличие алгоритма, определяющего четкую организацию администрирования в социальных общностях и менеджмента в социальных организациях;

* нормативный характер действий, преобразующий социальные системы и комплексы в соответствии с заданными параметрами;

Ш прагматизм, приносящий пользу государственным и муниципальным учреждениям, частным и общественным структурам.

Таким образом, социальная инженерия представляет собой технологизированную деятельность, которая опирается на фундаментальные положения общей и отраслевой социологии, методы прикладного исследования для решения практических задач совершенствования управления.

2. Управленческое консультирование как разновидность социальной инженерии

Консультирование зародилось в рамках социальной инженерии на стыке прикладной социологии и науки управления. В начале XX в. в США появились службы деловых исследова-ний и бюро муниципальных исследований. По существу, это были консалтинговые структуры современного типа. С тех пор управленческое консультирование получило широкое развитие во всем мире.

В настоящее время в нашей стране действуют такие профессиональные сообщества, как «Ассоциация консультантов по управлению и организационному развитию» (АКУОР), «Ассоциация консультантов по экономике и управлению» (АКЭУ), Московский клуб консультантов по бизнесу и политике и др.

К сожалению, в сфере администрирования консультирование находится в зачаточном состоянии, оно вызывает у многих чиновников недоверие, непонимание, сомнение. Кто такие консультанты и почему они дают указания руководителю, как вести дела? Если консультант так умен, то почему он не стал руководителем?

Консультант -- это специалист в области административной работы, помогающий госслужащим найти правильное решение проблемы в конкретной, чаще всего критической ситуации. Консультант изучает достоинства и недостатки своих клиентов и, переходя от одной организации к другой, переносит накопленный опыт, который позволяет ему определить «болевые точки», распознавать их причины и находить адекватные средства «врачевания».

Что отличает работу социолога-консультанта от социолога-исследователя? Прежде всего, постановка задачи. Консультант не сам выбирает проблему, а получает ее от заказчика: главы администрации или руководителя какой-либо службы. Обычно проблема формулируется так, чтобы она получила практическое решение.

Эта работа, далее, отличается разнообразием тематики. "Социологи-консультанты занимаются и крупными, и мелкими вопросами. Предметом их анализа могут быть и проблемы организационных изменений госслужбы, и оценка персонала, и административная культура, и служебные конфликты.

Специфика консультационной деятельности связана также с продолжительностью решения задачи. Как правило, заказчики устанавливают сжатые и жесткие сроки, что заставляет социолога действовать в условиях дефицита времени.

Еще одна особенность работы консультанта определяется полученными результатами. Итогом традиционного исследования является приращение научного знания, а консультирования -- улучшение практики администрирования.

Отсюда вытекают различия в оценке проделанной работы. Информация о результатах исследования имеет широкий круг пользователей и оценивается извне. Отчет по итогам работы консультанта зачастую предназначен только для заказчика и потому оценивается изнутри4.

Существует два основных вида классификации консалтинговых услуг:

1). с точки зрения метода консультирования;

2). с точки зрения предмета консультирования.

Первый (методологический) вид консалтинговых услуг различается по методам работы, в соответствии с которыми выделяются экспертное, процессное и обучающее консультирование.

Экспертное консультирование -- когда социолог проводит диагностику и на основе собственного опыта сам вырабатывает и предлагает руководителю организации проект конкретного решения проблемы.

Процессное консультирование -- когда социолог специальными методами организует групповую работу государственных служащих с целью побуждения их к поиску наилучшего варианта решения проблемы.

Обучающее консультирование -- когда социолог как преподаватель в аудиторной обстановке организует обмен опытом работы между чиновниками, демонстрирует им отработанные способы решения проблем.

Знание разновидностей консультирования важно не так для социолога, как для его клиентуры. Как правило, заказчик проявляет любопытство к содержанию, формам и методам работы консультанта, к тому, что он может сделать, и к тому, чего ожидать не следует, иначе первый контакт социолога с заказчиком вряд ли перерастет в устойчивое сотрудничество.

Подобный случай был в моей практике. В одном из проектов я обеспечивал кросс-культурные коммуникации между зарубежными консультантами и нашими государственными служащими. Уже в ходе первого тренинга почувствовал момент угрозы совместной работе. Слушатели потеряли интерес к занятию, они выразили недовольство тем, что их много расспрашивают, но мало рассказывают. Дело в том, что в российской административной среде консультантов воспринимают как экспертов, у которых заготовлено стандартизированное решение какой-либо проблемы. Обычно они ожидают советов, рекомендаций. На сей раз чиновники впервые встретили консультантов иного типа -- специалистов по процессу, которые не знают заранее, какое решение будет принято в итоге. Диагностические вопросы, дискуссии вызывали у них раздражение. Поэтому для восстановления контакта мне пришлось разъяснить заказчику специфику такой формы консультирования. Я пытался донести до них ключевую мысль: «Решение может быть найдено с участием каждого из вас, но не вместо вас». В результате чиновники поняли, на что они могут рассчитывать, и сотрудничество было продолжено.

Второй (предметный) вид консалтинговых услуг понятнее для потребителя. По классификации Европейской Федерации менеджмента-консалтинга (ФЕАКО) современное консультирование включает восемь основных направлений: общий менеджмент, администрирование, финансы, кадры, маркетинг, производство, информационные технологии, специальные услуги. Большинство этих направлений полностью или частично применимы и для государственной службы. Это подтверждают результаты пилотажного опроса экспертов из числа слушателей СКАГС в октябре 2003 г. (N = 54 человека). На вопрос «Испытываете ли Вы потребность в консалтинговых услугах?» большинство респондентов (64,8%) дали утвердительный ответ.

Прежде всего, руководители государственных учреждений нуждаются в консультировании по вопросам стратегического управления. Переориентация административной системы на рынок общественных интересов требует понимания ее предназначения.

Если цель существования организации не уяснена, ей поручено много задач, иногда противоречивых, -- вряд ли она достигнет весомых результатов.

Имеется необходимость в услугах по вопросам кадровой политики и ее реализации, особенно в вопросах демократизации набора и отбора кадров, оценки работников, формирования управленческой команды.

Особый вопрос -- мотивация и стимулирование. В настоящее время чиновники не испытывают на себе последствия собственных ошибок. В отличие от бизнесменов, они не теряют доходы, когда конкуренты выполняют ту же работу лучше. Отсюда вытекает задача: поставить доходы должностных лиц в зависимость от потребителей публичных услуг.

Актуализируются консалтинговые услуги в области управления организационными процессами. Ориентация на потребителя устанавливает стандарты качества публичных услуг, меняет профиль основных рабочих процессов, определяет ответственность и подотчетность чиновников гражданам. Поступают просьбы в консультировании по повышению эффективности государственной организации.

К консультантам обращаются за помощью по вопросам культуры. В ситуации нестабильности социальной среды многие учреждения перестают надлежащим образом выполнять свои основные функции -- внешнюю адаптацию и внутреннюю интеграцию, что сказывается на эффективности их деятельности. Отсюда возникает необходимость изменения административной культуры, т. е. привычных моделей служебного поведения чиновников.

Организация связи с общественностью, разрешение социальной напряженности -- еще один острый вопрос, требующий вмешательства социолога-консультанта. Нарастающий динамизм общественной жизни требует от государственных учреждений установления устойчивых информационных связей с различными слоями населения для взаимопонимания и сотрудничества. Российские чиновники до сих пор не владеют современными технологиями общения, методами ведения переговоров.

Безусловно, административные учреждения нуждаются и в специализированных консалтинговых услугах, т. е. в тех рекомендациях, которые не относятся к вышеописанным направлениям. Они отличаются либо по предмету, либо по методу консультирования.

Итак, управленческое консультирование является разновидностью социоинженерной деятельности. Объектом консалтинга выступают разнообразные социальные организации, в том числе государственные учреждения. Предметом консалтинга является профессиональная помощь руководителям и специалистам государственных организаций в совершенствовании администрирования и менеджмента. Управленческое консультирование выполняется посредством социальных технологий.

3. Технологизация консультирования

Консультирование осуществляется, как правило, в форме консалтингового проекта, включающего следующие этапы: 1) диагностику, 2) разработку решения, 3) внедрение решения. Наряду с проектной процесс консультирования включает предпроектную и послепроектную стадии.

На каждом этапе консультирования используются соответствующие социальные технологии. Термин «технология» происходит от двух греческих слов: techne -- «искусство» и logos - «наука». В словарях социальная технология определяется как наука об алгоритме осуществления человеческой деятельности по преобразованию социального объекта в соответствии с заданными параметрами; специфика этого алгоритма заключается в искусстве расчленения данной деятельности на отдельные процедуры и операции в определенной последовательности.

Социальные технологии по существу представляют собой внедрение нововведений. Они предназначены для целенаправленного преобразования социальных объектов. Функционально технологии 'направляют процесс преобразований в нужное русло, контролируют деятельность людей посредством технических условий, гарантируют заданные свойства нововведения.

Социальные технологии являются средством внедрения инноваций консультантом в практику администрирования и менеджмента.

Инновационные технологии подразумевают деятельность одних людей по изменению деятельности других. Они разделяются на технологии прямого и косвенного действия.

Инновационные технологии прямого действия направлены на трансформацию социальных систем. В частности, одна из актуальных задач российского общества состоит в переходе от командно-административной системы государственного управления к демократической, в переводе ее из жесткого, централизованного состояния в мягкое, децентрализованное, чтобы она могла отвечать на вызовы социальной среды, продуцируя для этого адекватные ответы в форме управленческих решений.

Инновационные технологии косвенного действия ориентированы на внутрисистемные изменения. В данном случае речь идет о преобразовании административных структур, перераспределении между ними функций, финансовых и других ресурсов, совершенствовании публично-правовых связей и отношений с целью приведения их в соответствие с новым состоянием системы государственного управления5.

Социальные технологии классифицируются в соответствии с основными этапами процесса консультирования: диагностики, выработки решения и его внедрения.

Технологии диагностики определяют состояние изучаемого объекта, выявляют меру отклонения его от заданных параметров. Выделяются два подхода к диагностике:

1) нормативный, когда социальному объекту определяются целевые ориентиры, характеризующие желаемое состояние с точки зрения управления;

2) ситуативный, когда процесс воздействия на объект осуществляется как непрерывная цепь уникальных ситуаций, требующих адекватного решения.

Цель диагностики - определить факторы, снижающие эффективность работы государственного учреждения, найти место концентрации ключевых проблем, понять их причины и следствия.

Чаще всего среди причин дисфункциональных проявлений государственной службы выделяют утрату стратегии, ценностных ориентации, нарушение структуры, дисбаланс власти и ответственности, прав и обязанностей, функций и ресурсов, ролевые конфликты и др.

Технологии выработки решения связаны с созданием проекта изменений в государственном учреждении. К этой работе подключаются руководитель и ключевые фигуры организации, чтобы изучить все разумные идеи для возможных решений. Эффективность разработки решения зависит от социологического обеспечения -- оперативного получения точной и достоверной информации о реальном положении дел. Такая информация позволяет агрегировать различные показатели деятельности государственной службы.

На основе социологической информации принимается решение, нуждается ли объект в управленческом воздействии или корректировке своего состояния. С учетом выявленных тенденций и факторов составляется прогноз развития объекта. Обоснованный прогноз является условием для достижения главных целей организации как в оперативном, так и в стратегическом плане.

Технологии внедрения предусматривают интервенцию, вмешательство в поведение социального объекта, доведение его до заданного состояния. По существу, это технологии нововведения, представляющие собой форму управляемого развития объекта.

Переход к нововведениям, как правило, связан с издержками и потому болезненно воспринимается людьми. В этой ситуации лучше всего следовать принципам «не спеши» и «не навреди». Есть смысл сначала апробировать решение на экспериментальной площадке, т. е. в каком-то подразделении, и после его признания распространить на всю организацию.

Подводя общий итог изложенной темы, подчеркнем, что прикладная функция социологии, выраженная в социоинже-нерной деятельности, определяет роль и место этой отрасли знания в организационно-управленческой сфере, показывает ее полезность для администрирования. Очевидно, что без консалтинговых услуг социолога, владеющего современными технологиями и методами обеспечения процесса управления, вряд ли возможна реформа государственной службы, модернизация структур и механизмов администрирования.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные черты социальной инженерии, ее роль и место в организационно-управленческой сфере.

2. В чем заключается сущность управленческого консультирования?

3. По каким основаниям классифицируются консалтинговые услуги?

4. Какие потребности в консалтинговых услугах испытывают государственные служащие?

5. Что такое социальная технология?

6. Раскройте процесс технологизации управленческого консультирования.

ГЛАВА 16. СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ И ПРОЦЕДУРЫ КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Определить процедуры анализа проблемы.

* Показать методы диагностического исследования.

* Объяснить методы выработки решения.

* Рассмотреть алгоритм внедрения.

Консалтинговая работа опирается на ряд принципов, представляющих собой совокупность таких характеристик, как компетентность, научность, объективность, эффективность, интересы клиента, изменение системы, вовлечение персонала, репутация и др1. Соблюдение этих принципов позволяет консультанту достигнуть конечной цели -- оказать помощь заказчику в решении конкретной задачи и осуществлении прогрессивных преобразований его организации.

Консультирование -- процесс совместной деятельности социолога и клиента, имеющий свое начало (первоначальный контакт) и конец (прекращение сотрудничества). Между этими точками выделяются ряд основных фаз, что помогает участникам данного процесса последовательно переходить от одного этапа к другому, систематично выполнять необходимые операции. Выбор методов и процедур консультирования определяется целями проекта. И все же существуют самые общие правила, помогающие социологу успешно справиться с заданием (рис. 25).

Рис. 25. Схема процесса консультирования

1. Процедуры анализа проблемы

На начальной фазе консультирования социолог имеет дело лишь с проблемной ситуацией, отражающей, например, неудовлетворенность состоянием работы с кадрами в администрации. Для перевода этой ситуации в проблему следует выполнить ряд процедур:

1. Установить реальное наличие данной проблемы, собрать по этому поводу информацию из материалов заказчика, проверить ее достоверность.

2. Очертить круг вопросов относительно объекта: кто является носителем данной проблемы, как влияют на нее их интересы.

3. Изучить вторичные источники информации, т. е. публикации по исследованию аналогичных вопросов.

Социальную проблему можно описать с помощью следующих характеристик.

Сущность. Например, недостаточный уровень профессиональных и деловых качеств работников. При этом важно установить, с каким стандартом такие качества сравнивать и на каком основании.

Местонахождение. В каком подразделении (отделе, службе) эта проблема выявлена, насколько широко она распространена в администрации?

Владение. Кого конкретно (главу администрации или население) затронула эта проблема, кто заинтересован в ее решении?

Значимость. Насколько значима проблема? Как она влияет на те подразделения администрации, в которых обнаружена. Что может получить администрация от ее решения?

Тенденция. В каком состоянии проблема: стабилизировалась, нарастает или затухает?

Изложенные процедуры предварительного анализа проблемы и характеристики ее описания предостерегают социолога от некоторых ошибок. Одна из них -- принятие симптомов за проблему. На явный вопрос, волнующий заказчика (скажем, нарушение служебной дисциплины), консультант смотрит как на проблему, хотя он является всего лишь симптомом более глубоких трудностей. Другая ошибка связана с предвзятым мнением консультанта о подоплеке проблемы, когда он априори полагает причину, не утруждая себя сбором и анализом фактов. Третья ошибка -- односторонний взгляд на проблему, которая, как правило, носит многоаспектный характер (политический, правовой, психологический и т. д.).

Результатом предварительного описания проблемы является признание клиентом ее наличия в организации. В ходе обсуждения причин и следствий сложившейся ситуации консультант может расширить или сузить первоначальное определение проблемы, показать возможные способы ее решения.

2. Методы диагностического исследования

Диагностика -- это этап углубленного анализа проблемы, в ходе которого выявляются «болевые точки» объекта, их причины и возможные способы «лечения». Методика диагностического исследования представляет собой систему предписаний и операций с указанием следующих процедур их применения: 1) конструирование должного состояния объекта; 2) описание реального состояния объекта; 3) определение рассогласования между должным и реальным состоянием объекта.

На этапе диагностики для получения информации социолог использует традиционные, количественные методы: анализ документов, наблюдение и опрос. Однако техника их применения в консультировании государственной службы имеет свою специфику, нередко она носит ненавязчивый и даже агентурный характер. Дело в том, что административные учреждения в России до сих пор представляют собой полузакрытые организации бюрократического типа. Доступ к документам в них ограничен. Наблюдение чаще всего проводится инкогнито. На интервью чиновники идут неохотно.

Здесь важно получить хотя бы одного союзника, который мог бы порекомендовать двух-трех знакомых, а те, в свою очередь, других знакомых. Личные контакты являются надежным способом вхождения в административную среду. Отобрав возможных помощников и заручившись их согласием, можно вооружить их инструментами для анализа документов, проведения наблюдений и опросов.

С точки зрения трудозатрат и финансов самым экономичным является метод анализа документов. Он позволяет оперативно получить фактографическую информацию об администрации и ее персонале, которая носит объективный характер.

К документам относят любые сведения, зафиксированные в тексте, пленке, дискете и др. Обычно это официальные материалы: постановления, протоколы, инструкции, статистические сводки, архивы, деловая корреспонденция и т. п. В их числе выделяются личные документы -- анкеты, «объективки», характеристики.

Используя такую информацию, нельзя забывать ряд правил: 1) официальный личный документ, полученный из первичных источников, достовернее других; 2) различать описания событий и их оценку; 3) выявить намерения составителя документа; 4) знать метод получения первичных данных; 5) уяснить общую обстановку, в которой составлялся документ.

Работая с документами, социологи применяют качественный и количественный способы анализа. К первому способу они обращаются, когда имеют дело с уникальным материалом, который требуется интерпретировать, ко второму - когда сведений достаточно много для их количественной обработки.

Разновидностью последнего способа является контент-анализ, т. е. перевод печатных и фонетических текстов в количественные показатели. Слово «контент» (содержание) имеет отношение к понятиям, символам, рисункам. Основные процедуры начинаются с выявления смысловых единиц, выражающих конкретные темы и факты.

Они выделяются, исходя из целей и задач анализа. Например, в ходе конкурсного отбора государственных служащих мы оценивали некоторые деловые качества посредством соотнесения смысловых единиц с их индикаторами в листках по учету кадров. Единицей анализа были биографические данные, отражающие то или иное качество, а единицей счета частота их проявлений (табл. 15, глава 18).

Контент-анализ привлекает тем, что социолог, разработав необходимые классификаторы, может поручить подготовленным работникам администрации самостоятельно изучить документы и сообщить ему лишь выводы, а не «служебные секреты». Вместе с тем контент-анализ имеет ограничения и потому в практике диагностики он дополняется другими методами.

Основой анализа повседневной работы администрации выступает метод наблюдения. Его преимущество заключается в прямой регистрации фактов. В зависимости от характера процесса наблюдения выделяются его следующие типы: контролируемое и неконтролируемое, включенное и невключенное, полевое и лабораторное и т. д.

Особое значение имеет метод включенного (или соучаствующего) наблюдения. «Соучастие» социолога различается по степени погружения в административную среду: от простого сопереживания до активного вмешательства в ход событий. Для этого следует установить доверительные отношения с государственными служащими, понять их психологию, попытаться проникнуться их точкой зрения.

Процедуры наблюдения можно сформулировать в следующих вопросах: Что наблюдать? Как наблюдать? Как регистрировать факты? Как их классифицировать? В этих целях разрабатывается специальный инструментарий: карточки, бланки наблюдений и т. п. Их надежность проверяется упражнениями или пробными наблюдениями (приложение 1).

Достоинство данного метода также состоит в том, что его инструментами могут воспользоваться помощники социолога из числа работников администрации. Однако продолжением этого достоинства может стать недостаток, вызванный предвзятой оценкой, например, тенденцией к позитивности или к негативности.

Распространенным методом сбора диагностической информации является опрос. Различаются письменные (анкетирование) и устные (интервью) опросы. В практике консультирования чаще всего используется интервью -- непосредственная беседа социолога с респондентом (опрашиваемым). Беседы с работниками администрации побуждают их к саморефлексии, осознанию собственного опыта, стимулируют аналитическую деятельность, способствуют включению их в организационную ситуацию, формируют ощущение уверенности в целесообразности изменений.

Существует множество видов интервью: неформализованное, свободное или нарртативное интервью без строгой детализации вопросов, но по общей программе; полуформализованное интервью, в ходе которого используются заранее подготовленные вопросы, но не исключаются и дополнительные вопросы по теме; формализованное, структурированное интервью, предполагающее подробную разработку беседы, последовательность и конструкцию вопросов, в том числе «закрытых» с использованием специальных карточек.

Особое значение имеет диагностическое интервью, структура которого разработана А.И. Пригожиным3. Оно включает четыре блока вопросов. Вводная часть предназначена для знакомства социолога с собеседником. Здесь надо составить правильное представление о роли консультанта как помощника, призванного не только выявить, но и решить проблемы администрации. Важно вовлечь респондента в этот процесс, дать его своим союзником, убедить, что вы ищете не недостатки, а ресурсы. Разумеется, это возможно в условиях доверительного общения.

Затем социолог переходит к проблемному блоку вопросов, выясняет проблемы администрации в целом, того подразделения, где работает служащий, наконец, трудности, которые испытывает сам респондент. При этом надо прибегнуть к двух-трехразовой интерпретации высказанных трудностей: «Чем вызвана эта проблема? Что привело к такому положению? Что было сделано для решения этой проблемы? » В результате диалога могут возникнуть новые идеи.

Следующий блок вопросов - позиционный анализ. Речь идет о структуре персонала, его интересах и взглядах на организационные проблемы. В любой администрации имеются консерваторы и новаторы, старожилы и новички, сторонники разных стратегий и т. д. Выделение позиционных групп позволит определиться, кого включать потом в процесс выработки решения. Линии разделения выясняются посредством следующих вопросов: «Кто разделяет Вашу точку зрения? Между какими категориями работников обычно возникают разногласия?» и др.

Последний блок вопросов -- социометрия. Это необходимо для выделения ключевых фигур администрации. В основном с ними придется иметь дело социологу. Здесь можно использовать либо социометрические карточки, куда респондент записывает фамилии тех коллег по работе, которых он выбирает или не выбирает, либо задать вопросы: «Кого бы Вы выбрали напарником по...? Кто из коллег советуется с Вами в трудной ситуации?» и т. п.

В процессе консультирования административных учреждений нередко возникают случаи, когда к проведению интервью лучше всего привлечь самих работников этого учреждения, например, службы персонала для изучения рынка кадровых услуг. В этой ситуации социологу необходимо подобрать интервьюеров, организовать тренинг, обеспечить их документами для полевой работы и соответствующими инструкциями (приложение 2).

3. Методы выработки решения

На этапе выработки решения используются в основном нетрадиционные, качественные методы социологии: кейс-стади, деловые игры, фокус-группы и др.

Социолог-консультант имеет дело с уникальным объектом, изучает его продолжительное время, вырабатывает процедуры и технологии совершенствования работы, проводит эксперименты, т. е. фактически он становится участником повседневной жизни администрации. Длительное «погружение» в административную среду дает возможность рассмотреть конкретный случай во всех его проявлениях. Такой подход в социологии получил название кейс-стади (исследование случая). Специфика этого метода состоит в глубинном изучении своеобразия административного учреждения, его служащих. Выводы о результатах обычно носят локальный, сугубо прикладной характер, они направлены на выработку решений, рекомендаций, технологий более успешного, эффективного функционирования администрации.

Пример. В 80-е годы административный район N считался одним из самых благополучных в Ростовской области. Показатели его социально-экономического развития были достаточно высокими. Сюда приезжали руководители государственных структур, чтобы изучить опыт административного управления. Структура райисполкома (администрации) была построена по линейно-функциональному типу управления. В течение многих лет это обеспечивало эффективное использование отношений, сложившихся внутри административной организации и за ее пределами: с предприятиями, действующими на территории района, а также вышестоящими структурами управления. В ходе реформ 90-х годов ситуация в районе стала изменяться в худшую сторону. Наряду с обострением общих проблем (спад производства, безработица, снижение уровня жизни и др.) администрация:

* утратила рычаги управления предприятиями;

* сменив государственный статус администрации на муниципальный, она лишилась возможности влияния на решение вышестоящих структур, затрагивающих интересы района;

* теряет доверие населения.

Выскажите свое мнение по следующим вопросам:

* Какие ситуативные факторы сыграли решающую роль в потере управляемости района?

* Может ли администрация района радикально изменить свое окружение?

* Какие факторы должны быть приняты во внимание при создании новой структуры административной организации?

* Какие принципы создания организации могут дать желаемый результат в новой ситуации?

В практике консультирования государственной и муниципальной службы широко используются игровые методы. Деловые игры, впрочем как и кейс-стади, обычно рассматриваются у нас в качестве средств обучения. Однако здесь речь пойдет не об учебных, а о практических играх, участники которых занимаются анализом и решением своих собственных, реальных проблем. Разумеется, в ходе практической игры могут быть использованы элементы имитационных и ролевых учебных игр. Но поведение людей в этом случае совершенно иное. Они в игровом режиме анализируют свои повседневные заботы, проявляют настоящую заинтересованность в решении важных служебных вопросов.

Социологи разработали немало форм и методов практических деловых игр. Некоторые из них охватывают чуть ли ни весь цикл консультирования. Вначале определяется поле проблем государственной службы. Участники игры (не более 20 человек) после установочной консультации получают персональное задание подумать и сформулировать один--два нерешенных вопроса, которые существенно сказываются на эффективности работы администрации. После выполнения заданий игроки совместно обсуждают, какие вопросы есть смысл занести в список проблем. Затем проводится рейтинг проблем посредством их индивидуальной оценки по таким критериям, как значимость проблемы, степень ее решаемости собственными усилиями и тенденция к обострению или затуханию проблемы. В результате образуется проблемное поле администрации.

На втором этапе деловой игры вырабатываются решения отобранных проблем. Участники вправе работать как порознь, так и в подгруппах. Главное -- предложить новые идеи по решению данных проблем и алгоритмы (технологии) их реализации. При этом игроки могут агрегировать проблемы, т. е. объединить некоторые из них в одну, выявить характер взаимосвязи между ними и т. п. Социологу есть смысл скомпоновать группу по позиционным основаниям, что позволит увидеть проблему с разных точек зрения, например, новаторов и консерваторов. В результате возможно получится оригинальное решение актуальной проблемы.

В процессе консультирования значительное место отводится групповой работе социолога. Если группа составлена из экспертов, то говорят о «мозговом штурме», дельфийском методе и т. п. Если из обычных работников администрации -- используется термин «фокус-группа».

Суть метода фокус-групп сводится к проведению коллективной дискуссии по заранее подготовленному сценарию. Дискуссию ведет модератор. Он предлагает тему и стимулирует участников к ее обсуждению, задает вопросы, уточняет полученные ответы.

Основная задача модератора -- изобретательно направлять дискуссию, организовать свободный обмен мнениями в непринужденной обстановке. Социолог фокусирует внимание и на предмете обсуждения, и на поведении конкретной группы участников. Аргументация, лексика, интонации позволяют проникнуть в смысл высказываний, зафиксировать подвижки в образе мышления, ценностных ориентации государственных и муниципальных служащих.

В качестве примера рассмотрим ряд эпизодов из серии дискуссий, проведенных с работниками кадровой службы администрации Ростовской области.

Первый эпизод (февраль 1997 г.) связан с осознанием возможности применения коммерческих методов в практике административной деятельности. Чиновникам трудно было представить, что они могут работать не только на губернатора, но и на других потребителей кадровых услуг. Простая мысль о том, что ориентация на клиента ведет к демократизации государственной службы, произвела сильное впечатление.

Следующий эпизод (апрель 1997 г.) связан с дискуссией на тему «Может ли хорошее правительство стоить дешевле?». Некоторые участники дебатов утверждали, что такая роскошь допустима лишь для богатых западных стран. Но в конце концов они признали, что управленческий аппарат не должен быть финансовым бременем для населения, и кадровая служба призвана способствовать этому. Таков другой ключевой момент в изменении мышления чиновников.

Еще один эпизод (октябрь 1997 г.) связан с освоением метода анализа профиля рабочего процесса, когда участники дискуссии пришли к выводу, что для повышения эффективности процесса (например, отбора персонала) важно посмотреть на него глазами своих клиентов. Запомнилась реплика умудренного опытом чиновника: «Я только сейчас обнаружил, что даже текст распоряжения, подготовленный с учетом ожиданий клиента, способен сам по себе демократизировать государственное управление».

4. Алгоритм внедрения

На этапе внедрения желательна экспериментальная апробация решения. Общая логика эксперимента состоит в том, чтобы при помощи выбора опытной группы людей и погружения их в необычную ситуацию проследить направление, величину и устойчивость интересующих социолога характеристик. В результате проверяются сильные и слабые стороны новшества, оценивается его реализуемость и результативность.

Эксперименты различаются как по специфике объекта (мысленные и реальные), так и по характеру ситуации (полевые и лабораторные). В зависимости от формы эксперимента разрабатывается программа и план его осуществления, предусматривающий последовательное решение ряда вопросов: