Социология управления

Такого рода «команды» имеют место во всех органах государственной власти. Они вступают друг с другом в переговоры для осуществления контроля того или иного сегмента рынка. В свою очередь, «команды» контролируются «железными треугольниками» -- соглашениями между законодателями, правительственными структурами и лоббистами, представляющими интересы корпораций9.

4. Социальное партнерство

Цивилизованная форма функционального представительства интересов социальное партнерство государства и корпораций, обеспечивающее согласование и защиту частных интересов на договорной основе, посредством достижения консенсуса по важнейшим проблемам общественной жизни. В результате плотно увязываются частные и публичные интересы.

В мировой практике сложились две модели социального партнерства: в государственном секторе трудовых отношений -- би-партизм (между правительством, выступающем в роли работодателя, и профсоюзами, представляющими интересы наемных работников); в негосударственном секторе -- трипартизм (между правительством, профсоюзами и объединениями предпринимателей, представляющих интересы работодателей).

Для функционирования механизма социального партнерства необходимо наличие институционально оформленных корпоративных интересов; процедур выработки двухсторонних или трехсторонних соглашений; ответственности сторон за исполнение принятых решений; организационно-правовых установлений для ведения переговоров и контроля за соблюдением обязательств.

Социальное партнерство строится на основе следующих принципов:

1. Признание партнерами субъектов общественных отношений;

2. Взаимная выгода, уважение и учет интересов партнеров;

3. Равенство, свобода выбора в решении спорных вопросов;

4. Обязательность исполнения достигнутых договоренностей;

5. Выполнение норм законодательства.

В нашей стране далеко не в полной мере соблюдаются условия и принципы социального партнерства. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) как орган социального партнерства носит формально-бюрократический характер и не играет пока весомой роли в функциональном представительстве интересов.

Ключевой вопрос оптимизации механизма социального партнерства -- сбалансированность «социального треугольника», его равновесность. Проблема заключается в том, что каждая из сторон этого треугольника имеет особые интересы: правительство -- в стабильности порядка; объединения работодателей -- в получении прибыли; профсоюзы -- в достойных условиях жизни работников.

Очевидно, что при усилении любой из сторон «социального треугольника», сотрудничество, тем более партнерство, нарушится. Если правительство станет доминировать в системе социальных связей, проявляя всесилие по отношению к труду и капиталу, можно ожидать смещения центра тяжести в структуре форм собственности в сторону государственной монополизации большинства отраслей производства, ограничения предпринимательской инициативы, ослабления роли профсоюзов, а в конечном итоге - огосударствления общества.

В случае усиления предпринимателей, господства капитала по отношению к государству и гражданам возникает олигархическая форма правления, происходит отчуждение людей от власти и собственности. В ситуации массового недовольства работодатели могут объявить всеобщий локаут, т.е. поголовное увольнение работников, вследствие чего неизбежны дестабилизация и нарушение порядка в обществе.

Наконец, в условиях наступления общественности, наемных работников и их объединений правительство под давлением труда вынуждено будет пойти на гигантское перераспределение доходов, ущемляя интересы капитала. В противном случае профсоюзы объявят всеобщую забастовку, что приведет к политизации общества и «революционным порядкам» в стране.

Социальное партнерство в нашей стране: миф или реальность? Свыше половины опрошенных (57,4%) ответили -- миф; 10,6 - реальность; 19,1 - реально существующий, но слабо налаженный механизм; 12,8% -- находится в начальной стадии развития. Каково состояние «социального треугольника» современной России? Самая сильная сторона -- правительство. Во-первых, оно является крупнейшим работодателем и призвано демонстрировать образцовые отношения с работополучателями из государственного (бюджетного) сектора. Во-вторых, правительство совместно с парламентом устанавливает «правила игры» по регулированию социально-трудовых отношений.

Однако, по свидетельству наблюдателей, именно правительство является самым безответственным партнером10. Программные документы, определяющие развитие общества, его экономики и будущего всего населения страны, принимаются без участия других сторон «социального треугольника». Правительство зачастую не выполняет своих обязательств, зафиксированных Генеральным Соглашением РТК. Оно нередко нарушает установленные законодательством принципы равенства партнеров и открытости в действиях. Отсюда патронажно-верхушечный характер трипартизма.

Самая слабая сторона «социального треугольника» -- работодатели. Директорский корпус объединяется в федеральные, отраслевые и региональные ассоциации для переговоров в основном с правительством, местными органами власти в целях реализации собственных экономических интересов.

Работодатели стремятся уйти от обязательств по отношению к наемным работникам. Их отпугивает ответственность. Они не соблюдают «правил игры», отбрасывая их, лишь бы захватить весь капитал. Стратегия «хапка», стремление не дать опомниться другим сторонам и получить преимущество за их счет -- все это выводит предпринимателей за рамки цивилизованного партнерства11.

Самое высокое стремление к партнерству демонстрируют пока профсоюзы. Однако единению профсоюзов препятствует раскол в рабочем движении. Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР), придерживаясь политики гегемонизма, вступила в конфронтацию с Всероссийской конфедерацией труда (ВКТ) и Конфедерацией труда России (КТР).

Сокрытие намерений, дезориентирующие акции выводят отдельные профсоюзы на сговор с правительственными структурами либо с предпринимателями12. В результате профсоюзы теряют авторитет в рабочей среде, уступают свое место в представительстве интересов стихийным рабочим организациям: стачечным, забастовочным и другими комитетам.

Механизм социального партнерства исправно функционирует при условии, если все стороны «треугольника» поддерживают связи на основе социального обмена, учитывающего взаимные выгоды. В современных продвинутых странах к постиндустриальному обществу опыт социального партнерства порождает новые принципы и способы публичного администрирования, которые нашли отражение в понятии «governance». Судя по документам «Программы развития» ООН, речь идет о «хорошем управлении» (good governance), ключевыми характеристиками которого являются:

И участие (все граждане обладают голосом в принятии решений -- прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы);

* верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, обеспечивающих соблюдение прав человека);

* прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

* чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

* ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

В справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

* результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

* подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны институциональным носителям прав и общественности);

* стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации)13.

Значение социального партнерства, других институтов и механизмов представительства интересов заключается в стимулировании адаптации государства к обществу, развитии способностей государственной службы улавливать сдвиги в гражданском обществе, учитывать разнообразные группы интересов. Развитие различных форм представительства интересов является одним из критериев эффективного функционирования государственного аппарата, позволяющего обеспечить его демократический контроль со стороны гражданского общества.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое общественные отношения? Как они представлены в системах менеджмента и администрирования?

2. Назовите основные виды интересов и формы их представительства в системе администрирования.

3. Что представляет собой механизм политического представительства интересов? Каковы его элементы?

4. Каким образом реализуются частные интересы в системе администрирования?

5. Объясните сущность социального партнерства и назовите его разновидности.

6. Какова роль институтов и механизмов представительства интересов во взаимодействии государства и общества?

ГЛАВА 5. КОММУНИКАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Определить роль коммуникаций в публично-правовых связях.

* Описать информационное обеспечение администрирования.

* Рассмотреть проблемы организации и регуляции коммуникативных процессов.

В условиях децентрализации, передачи полномочий нижним этажам властной вертикали в качестве компенсаторного, объединяющего начала выступают коммуникационные основы руководства, функции согласования и принятия решений, управления общественными отношениями. Найти зону совпадающих интересов разнообразных социальных групп и обеспечить коммуникацию сторон -- важная задача государственных структур.

1. Роль коммуникаций в публично-правовых связях

Система публично-правовых связей выступает как процесс социальной коммуникации, как необходимый элемент человеческого взаимодействия, как обязательное условие администрирования в обществе. Коммуникация (от лат. communicatio -«сообщать, передавать, связывать») -- это процесс передачи и обмена информацией сообщающихся сторон: индивидов, социальных групп, организаций, государства и общества. Она облегчает взаимное приспособление людей, обеспечивает кооперативную взаимопомощь, координацию сложных социальных действий.

Выделяя конструктивную роль коммуникации в развитии человеческого общества, Т. Парсонс подчеркивал, что отношения между основными компонентами суперсоциальной системы представляют собой обмен информацией, совокупностью символов, вызывающих изменения в структуре социальных отношений. Он делает вывод, что любая система контролируется таким компонентом, который обладает наибольшим информационным потенциалом и потребляет наименьшее количество энергии1. В этом теоретическом положении социолога заложен ключ к пониманию публично-правовых связей и их регуляции.

Коммуникация представляет собой сложный социальный процесс, в котором выделяются структурные и функциональные элементы. К первым относятся отправитель, его сообщение и получатель. Ко вторым - кодировка и декодировка сообщения, ответная реакция и обратная связь. Кроме того, в этот процесс включен еще один элемент - помехи (рис.5).

Рис. 5. Схема коммуникационного процесса

Рассмотрим содержание каждого элемента: 1) отправитель сообщения. В этой роли может быть государство, государственный орган или его руководитель. Обладая значимой информацией, он определяет способ ее кодирования и канал сообщения, чтобы информация дошла до получателя без искажения; 2) сообщение -- информация, закодированная с помощью символов (слов, рисунков, жестов и т. п.), которую должен понять и принять получатель; 3) получатель сообщения (общество, государственная организация, подчиненный) декодирует его; 4) ответная реакция получателя изменение его состояния: установок (относительно объекта воздействия), поведения (изменение форм и методов деятельности) и т. д.; 5) обратная связь - ответная реакция получателя (положительная или отрицательная), отсылаемая к отправителю.

Особый элемент коммуникационного процесса -- помехи, т. е. искажения смысла сообщения. Они могут иметь место на каждом этапе обмена информацией: инициирования, передачи и приема.

Одна из преград на пути обмена информацией -- административный язык. Его трудно понять непосвященным. Нормативные тексты «грешат» канцеляризмами («по нашему мнению», «вышеупомянутые» и т. п.), абракадабрами, стенографическим стилем, профессиональным жаргоном. Для того, чтобы понять такие тексты, нужны толмачи, растолковывающие значения специальных терминов.

Для преодоления этой преграды обычно рекомендуется соблюдать следующие условия: 1) ясность и однозначность указаний, докладных записок и других сообщений; 2) полнота информации, ибо ее частичное представление может исказить картину; 3) краткость изложения ситуации, облегчающая принятие решения; 4) конкретность, позволяющая представить реальное состояние дел; 5) объективность сообщения (в противном случае - оно бесполезно).

Другой барьер может возникнуть в результате противоречий между сферами компетенции. Работники функциональных служб административного учреждения склонны видеть лишь те аспекты проблемы, которые затрагивают их специализацию. Например, получив указание о возведении новой школы, отдел строительства городской администрации будет считать необходимым использовать современные (дорогостоящие) материалы и технологии; отдел архитектуры - настаивать на гармонизации размеров здания (высота), скажем, в трехэтажной зоне застройки; отдел образования обратит внимание на функциональность аудиторий; экономический отдел -- на соразмеренность расходов. Избирательная реакция, предвзятость искажает информационное сообщение.

Еще один барьер -- различие статусов, которое оказывает фильтрующее воздействие на общение. Подчиненные чаще всего говорят начальнику о хорошем, нежели о плохом. Поэтому у руководителей организации, как правило, впечатление о делах выглядит более благополучно. Если предложение поступает снизу вверх, то к нему относятся не столь серьезно, как к пожеланиям, идущим сверху вниз. «Мудрые» руководители оправдываются тем, что «сверху виднее».

Как это не парадоксально, но технические средства связи также создают помехи, шумы в процессе коммуникации. Они не могут заменить личного обмена мнениями, невербальных возможностей общения, Если в процесс включен географический фактор, то работники периферийных структур нередко узнают о важных государственных решениях из выпусков новостей радио и телевидения. Наряду с этим технические средства способны создать эффект избытка информации, которую невозможно «переварить» и результативно использовать.

Список помех можно продолжить. Так, большинство людей не испытывают желания представлять свое дело с худшей стороны. Для чиновников «честь мундира» не позволяет «выносить сор из избы». Они предпочитают «завесу секретности», якобы опасаясь за безопасность страны и пр. Вывод однозначен: помехи искажают смысл команд (управленческих решений), существенно снижая эффективность их осуществления.

Коммуникации в административной системе выполняют двоякую роль: 1) они поддерживают внешние, публичные связи, являются средством включения государственной службы в социальную среду, обеспечивают повседневные контакты чиновников с представителями гражданского общества; 2) они оживляют внутренние, служебные связи, объединяют подразделения государственного аппарата в единое целое, создают условия для формирования общей картины состояния дел у чиновников.

2. Информационное обеспечение администрирования

Содержательной стороной коммуникаций в сфере администрирования является государственная информация. Она представляет собой совокупность сведений о внешней и внутренней политике государства, динамике разнообразных процессов, регулируемых в обществе, служит основой для принятия государственных решений.

Информационное обеспечение администрирования зависит от скорости движения информации по всей вертикали власти, потери сведений на этом пути, способности сохранить свою адекватность. Циркуляция информации отражает коммуникации государственной организации: 1) входная информация -- сбор достоверных сведений о реальном положении дел в обществе, хранение их в банке данных, распределение между структурными подразделениями и должностными лицами, переработка и анализ; 2) выходная информация - нормативные документы и регулятивные решения, определяющие порядок поведения отдельных граждан и организаций с целью конструктивного воздействия на общественную жизнедеятельность.

Информационное обеспечение администрирования невозможно без соответствующей инфраструктуры: информационных ресурсов, продуктов, каналов, вычислительной техники и современных технологий. Если она способна удовлетворять запросы административной системы, то чиновники получат власть над ситуацией. В противном случае -- события будут управлять чиновниками.

Административная реформа в нашей стране выдвигает решение ключевой задачи -- создание информационно-правового пространства, обеспечивающего осведомленность государственных служащих и граждан о состоянии дел в обществе для формирования единого информационного (смыслового) поля в рамках совместной деятельности людей. Общенациональное, территориально распределенное информационное поле позволит оптимизировать взаимодействие органов государственной власти для обоснованного принятия решений по регулированию важнейших вопросов общественной жизни.

Эффективность информационного поля во многом зависит от современных технологий. Информационно-компьютерные технологии представляют собой систему научно-инженерных знаний, средств и методов, которые используются для работы с информацией. Внедрение таких технологий существенно изменяет содержание администрирования2.

В реестре современных информационно-компьютерных технологий выделяется система управления базами данных, представляющая собой пакет программ, предназначенных для упорядочения необходимых сведений и обеспечения доступа к ним всех должностных лиц государственного аппарата.

Широкое распространение получают технологии автоматизации офисных операций - текстовые редакторы, электронная почта, факсимильная связь и др. Они существенно сокращают объем рутинных операций, высвобождая значительную часть времени служащего для решения творческих, ответственных задач. Средства телекоммуникации обеспечивают возможность оперативного взаимодействия чиновников без пространственных ограничений.

Большим потенциалом обладает система поддержки принятия решений. Она поставляет лицам, принимающим решения, необходимую информацию для оценки ситуации, построения моделей, разработки сценариев и т. п. Так, в кремлевской резиденции Президента РФ действует ситуационный центр, обеспечивающий главу государства оперативной информацией о положении в стране и мире. К центру подключаются внешние источники информации, что позволяет учитывать множество вариантов принятия государственного решения.

Новейшая информационная технология -- «электронное правительство». Это технология для внешнего, а не для внутреннего применения. Она способна сократить время, издержки обычного гражданина для регистрации прав или решения других вопросов в государственных органах власти. По оценкам экспертов, затраты времени граждан на обращения в госучреждения составляют 3--4 млрд человеко-часов в год. Обработкой непосредственных обращений граждан занимается около 400 тыс. чиновников3. Выгоды «электронного правительства» очевидны. Для внедрения этой технологии в нашей стране необходимо преодолеть существенное отставание в телекоммуникациях. На 100 россиян приходится 22 телефонные линии (для сравнения: 61 -- в Германии, 70 ~ в США). Парк персональных компьютеров меньше, чем в Бразилии и Мексике. По данным опроса Центра RAND, три четверти россиян никогда не пользовались компьютером4. Наверстать упущенное призвана федеральная целевая программа «Электронная Россия».

Разумеется, государственная информационная политика не может быть сведена лишь к техническим аспектам. Она должна быть направлена на конкретных пользователей информационно-компьютерных технологий, представлять собой модель стимулов и мотиваций саморазвития субъектов и объектов администрирования, обеспечивать системное видение и прогнозирование социально-экономического развития страны.

3. Организация и регуляция коммуникативных процессов

Эффективность циркуляции информации определяется организацией и регуляцией коммуникативной системы. Процесс коммуникации можно разложить на три этапа: инициирование, передачу и прием информации. Наряду с этим следует выделить докоммуникативную и посткоммуникативную фазы обмена информацией. Такая модель позволяет проследить движение информации от замысла сообщения отправителя до его включения в систему установок получателя. Каждая стадия (фазы, этапы) представляет собой коммуникативный акт, требующий организации и регуляции:

?. докоммуникативная фаза связана с подготовкой сообщения: определением цели, анализом ожиданий, прогнозированием ответных реакций адресата;

* коммуникативная фаза распадается на ряд этапов: инициирование, передачу и прием информации, соответствующих основным правилам взаимодействия субъектов информационного контакта;

? посткоммуникативная фаза отражает последствия обмена информацией: прояснение ситуации, изменение отношения к ней, коррекция действия.

Для каждого коммуникативного акта необходимо подобрать соответствующие процедуры и технологии, т. е. формы и методы, способствующие взаимопониманию людей внутри государственного аппарата и за его пределами. Функциональные технологии регулируют процесс коммуникации, контролируют действия субъектов обмена информацией, гарантируют свойства ожидаемого результата.

Для этого государственная организация устанавливает регламент прохождения служебной информации: кто кому поставляет информацию, ее содержание, объем, форма, сроки, ответственность и т. п. В этих целях используются разнообразные формы отчетности, карточки, бланки, анкеты, стандартизирующие процесс обмена информацией.

Распространение информации осуществляется по различным каналам. В системе администрирования ведущая роль принадлежит вертикальным каналам коммуникации. Здесь информация курсирует по нисходящей и восходящей линиям. Социологические замеры показывают, что две трети информационной деятельности руководителя составляет нисходящая коммуникация. Он доводит до подчиненных сведения о текущих задачах, приоритетах деятельности, критериях оценки результатов. Восходящие потоки информации обеспечивают обратную связь руководителя с подчиненными. Он узнает о текущих делах и проблемах, о трудностях, которые испытывают исполнители.

В вертикальных каналах выделяются межуровневые коммуникации. Например, распоряжения, исходящие из администрации президента страны, передаются на уровень региональной администрации (президента республики, губернатора края или области). Те, в свою очередь, конкретизируя эти указания, доводят их до администрации местных органов власти.

Горизонтальные каналы коммуникации используются для обмена информацией на каждом уровне иерархии: высшего и среднего звеньев руководителей, специалистов для координации совместной деятельности. Здесь активизируются неформальные способы обмена информацией в форме распространения слухов, сплетен и т. п. Они могут оказывать позитивное и негативное воздействие на людей.

Внешние каналы коммуникации ориентированы на различные группы общественности: гражданские формирования, корпорации, органы законодательной власти и др.

Посредством внешних каналов создается имидж госучреждений, распространяется информация о нововведениях, формируется общественное мнение относительно определенных нормативных актов, раскручивается «спираль молчания» по поводу острых проблем общественной жизни и др.

Рассмотренные выше каналы коммуникации используются для обеспечения адекватной передачи информации во все структуры государственной организации и за ее пределы. Самый простой метод -- доведение решения до каждого исполнителя. Обычно он используется для распространения информации общего характера. Специализированная информация передается по межуровневым вертикальным каналам коммуникации. На каждом уровне осуществляется селекция информации, ее «просеивание», отбор для восходящих и нисходящих потоков.

Особое значение имеют процедуры согласования. Если государственная организация принимает решение, касающееся различных служб, то коммуникационная система должна обеспечить соответствующие процедуры согласования по оценке ресурсов, соответствию правовым нормам, координации с действиями других организаций и т. д.

В процессе согласования могут возникнуть разногласия, которые требуется урегулировать. Переговоры заинтересованных лиц позволяют выработать версию, устраивающую всех участников. Для ускорения процесса принятия решения следует размножить документ, чтобы он одновременно рассматривался в каждом подразделении, а не по очереди; установить предельные сроки внесения замечаний; передавать их не «по кругу», а непосредственно руководителю организации.

Процедуры согласования могут «замотать» документ или выхолостить его содержание. Чтобы этого не произошло, требуется организовать совещание специалистов для непосредственного обсуждения замечаний, которое способствует глубокому пониманию совместно подготовленного решения, повышению мотивации участников обсуждения по его исполнению. Для формализации процедур совещания создаются межведомственные комиссии и комитеты.

В мировой социологической литературе в настоящее время обращается внимание на необходимость выработки супероптимальных решений, которые способствуют разрешению споров, возникающих между группами интересов, в результате чего выигрывают все стороны. В основе таких решений лежит идея, которая идет дальше разрешения споров с помощью посредников или путем переговоров. Супероптимальное решение предусматривает возможность для каждой из сторон разрешить конфликт так, чтобы полученные результаты превосходили их самые оптимистические ожидания9.

Государственные решения нуждаются в общественной поддержке, заинтересованном участии граждан в реализации публичных проектов. Необходимым условием этого является честный диалог между государством и обществом. Система администрирования как посредник этого диалога призвана организовать связь с общественностью: политическими партиями и движениями, гражданскими формированиями, религиозными конфессиями, профсоюзами, объединениями предпринимателей, СМИ и др.

Социально-коммуникативные отношения, складывающиеся в процессе связей госструктур с общественностью (от англ. -- pubiik relations -- «отношения с публикой»), регулируются специальными социальными технологиями, апробированными в демократически продвинутых странах, начинают адаптироваться и в российских социокультурных условиях 6.

В организации связи с общественностью госструктуры используют следующие ПР-технологии: первая -- «односторонне ассиметричная» связь с благодарной аудиторией, интерес которой носит благожелательный характер; вторая - «двусторонне ассиметричная» связь с искомой аудиторией, чью заинтересованность ищут, но не всегда находят; третья - «двусторонне симметричная» с нежелательной аудиторией, интерес которой стараются не привлекать, но вынуждены с ним считаться.

В целях повышения эффективности основных направлений деятельности ПР-служб в госорганах специалисты должны обладать умениями и навыками проводить переговоры, пресс-конференции, брифинги, презентации, приемы, публичные выступления руководства, противодействовать слухам и др. (рис. 6).

Рис. б. Основные направления деятельности ПР-служб в госорганах

Актуальная проблема государственных организаций - вернуть утраченное доверие граждан, создать атмосферу доброжелательности со стороны общественности к их деятельности. Любое нововведение требует систематической информационно-разъяснительной работы: что представляет собой новация, для чего она, какова ее польза, насколько она согласована с законом и моралью. Каждое государственное учреждение призвано сформировать свой имидж, объединяющий ее престиж и репутацию. Это позволит завоевать понимание со стороны общественности.

К сожалению, доморощенные ПР-мены внедряют модели организации связи с общественностью начала, а не конца XX века. Их реализуют пресс-службы, отделы по связям со СМИ, политическими партиями и общественными организациями. Выдавая свою пропагандистскую деятельность за развитие общественных связей, они потворствуют «черному ПР-у» («грязным технологиям»). Вместе с тем ясно, что по мере демократизации администрирования лучшие образцы двусторонних и двунаправленных моделей ПР-деятельности будут привиты и российским государственным структурам.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое коммуникация?

2. Каковы элементы коммуникационного процесса?

3. Что такое информация?

4. Какие информационно-компьютерные технологии используются в системе администрирования?

5. Назовите коммуникативные акты, требующие организации и регуляции.

6. Каково предназначение службы связи с общественностью в системе администрирования?

ГЛАВА 6. АДМИНИСТРИРОВАНИЕ - РАЗНОВИДНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕНЕДЖЕРОВ

Цели главы:

* Показать характер труда менеджеров в сфере администрирования и требования к их профессиональной компетенции.

* Описать разделение труда в государственном аппарате и состав основных категорий работников.

* Выделить особенности социально-профессиональной общности государственных служащих.

Администрирование есть разновидность профессиональной деятельности менеджеров, нанятых обществом на государственную гражданскую службу. Государственная служба появилась давно, вместе с государством. Эту работу выполняли придворные слуги, которые рекрутировались, как правило, из выходцев знатных семей.

Выделение в структуре государственной службы администрирования в отдельную функцию, которая по своему назначению и содержанию труда принципиально отличается от политической функции, связано с началом индустриального прогресса человеческого общества. В этот период зарождается профессиональный менеджмент, который в частной сфере отделяется от собственности, а в государственной -- от власти. Таким образом, гражданская государственная служба приобретает профессиональный статус, передается через специальное обучение, т. е. воспроизводится в социальной форме.

1. Характер труда менеджеров в сфере администрирования

Специфика задач администрирования предопределяет умственный характер труда, в котором производство государственных актов и публичных услуг составляет смысл и содержание работы чиновников. У них особый предмет труда -- информация, преобразование которой с помощью специфических средств работы воплощается в решения, необходимые для достижения социально значимых результатов.

В содержании труда менеджеров как государственных, так и частных структур больше сходства, чем различий. И те и другие занимаются планированием, организацией работы, мотивацией, координацией, контролем деятельности сотрудников и др. Менеджмент универсален, но его универсализм имеет достаточно четкие предметные границы, задаваемые содержанием проблем объектов профессиональной деятельности и способами их решения.

На государственной службе менеджеры имеют дело с социально-территориальными общностями (страна, регион, город, деревня). Их можно назвать сити-менеджерами, которые способствуют удовлетворению таких жизненно важных потребностей людей, как:

* потребность в реализации гражданских прав и свобод;

* потребность в участии деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

* потребность в безопасности;

* потребность в благоустроенном жилье;

* потребность в здравоохранении;

* потребность в образовании;

* потребность в социальных, культурных ценностях и др. Следует подчеркнуть, что менеджер государственных структур не создает материальные и духовные ценности в здравоохранении, образовании, культуре и других областях. Он лишь способствует их появлению. Следовательно, его труд носит сервисный характер. Это неосязаемый труд, который граждане замечают чаще всего только в виду его отсутствия, когда нарушается социальный порядок, исчезает социальный комфорт, возникают социальные катаклизмы и т. п.

Администрирование нацелено на благо всех слоев общества, согласование и защиту их интересов. Поэтому работа менеджеров в сфере администрирования носит публичный характер. Чиновник выступает посредником между государством и гражданином. С одной стороны он содействует адаптации человека к государству, с другой -- государства к человеку, т. е. очеловечиванию государства, преодолению его отчужденности от забот обычных людей.

Публичное администрирование -- это некоммерческий вид профессиональной деятельности. Финансирование бизнес-структур определяется предпринимательством. Коммерческий успех зависит от качества произведенных товаров и услуг, удовлетворяющих запросы потребителя. В противном случае они разорятся. Административным организациям это не грозит, поскольку они финансируются из средств государственного бюджета. Способ предоставления публичных услуг зависит не от рыночной конъюнктуры, а от политических приоритетов. Вместе с тем администрирование приобретает предпринимательский характер, когда это необходимо для достижения общественно значимых целей.

Государственное администрирование, не являясь политическим видом профессиональной деятельности, носит политизированный характер, так как имеет дело с властью. Оно связано с обслуживанием, защитой интересов людей, их прав и свобод, обеспечением социального порядка в обществе. Политический характер администрирования выражается в выработке взвешенных решений, способствующих достижению общественного согласия, консенсуса при разнице и даже полярности групп интересов.

Наконец, администрирование носит правовой характер. Профессиональная деятельность менеджеров в этой сфере находится под прямым воздействием, покровительством и надзором со стороны закона. Исполнение закона составляет суть администрирования, придает этой деятельности специфические черты.

Своеобразный характер администрирования определяет основные профессиональные задачи и требования к компетентности менеджеров. Они описаны автором в функционально-деятельностной модели государственного служащего, в которой выделены характеристики, обусловленные сложностью принимаемых им решений, ответственностью за результаты своей деятельности. Служащий должен уметь:

* действовать в условиях неопределенности, развития событий в неожиданных направлениях;

* анализировать ситуацию в условиях недостатка информации;

* выделять и диагностировать ключевые проблемы, находить альтернативные варианты их решения;

* принимать оптимальные решения в условиях ограниченных ресурсов;

* организовать работу по исполнению решений, используя потенциал человеческих ресурсов;

* осуществлять гибкий контроль, своевременную корректировку решения, тщательный анализ конечного результата.

Исходя из этих требований и опираясь на функционально-деятельностную модель государственного служащего, можно осуществить оценку рейтинга кадров при отборе в государственные органы и продвижении их по служебной лестнице. В качестве критериев оценки качеств менеджеров используется система показателей и индикаторов, которая укрупнено классифицируется по характеру и способу их выражения на три основные группы: профессиональные, деловые и личностные1. Выделение основных параметров административной деятельности представляет собой профессиограмму госслужащего. Она разработана и изложена в публикациях А.А. Деркача и А.К. Марковой2. Профессиограмма включает описание содержания видов управленческой деятельности (задачи, действия, результат труда) и перечень профессионально важных качеств (ПВК) личности госслужащего, которые представлены в табл. 1. Показанная профессиограмма менеджера в сфере администрирования может служить в качестве критериев подготовки кадров для государственной службы.

2. Разделение труда в государственном аппарате и состав основных категорий работников

Администрирование осуществляется через систему государственной службы. Служащие, в отличие от рабочих, крестьян, предпринимателей, -- это лица, занимающие должности. Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре администрирования, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. Это базовая штатная структура государственного аппарата. Гражданская разновидность государственной службы представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Исходя из этих полномочий, выделяются структурно-функциональное и профессионально квалификационное разделения труда, т. е. специализация менеджеров на выполнении определенных функций.

Таблица 1 Профессиограмма государственного служащего в сфере управления

№ п/п	Виды управленческой деятельности	Содержание видов управленческой деятельности	ПВК личности госслужащего, необходимые для данного вида управленческой деятельности
		Профессиональные задачи управленческой деятельности	Профессиональные действия (приемы, технологии) управленческой деятельности	Результат (продукт) управленческой деятельности
1	Информационно-аналитическая.	Анализ и диагностика управленческой ситуации (субъекта управления) для обоснования последующего принятия решения	Сбор и обработка информации. Обследование управленческой ситуации. Владение информационными технологиями	Полная и объективная информационная модель управленческой ситуации	Ответственное отношение к сбору и обработке информации. Достаточно высокий уровень аналитического мышления, памяти, внимания
2.	Планирующая	Определение целей преобразования (сохранения) управленческой ситуации, определение приоритетов целей, принятие управленческого решения	Принятие решения как выбор способов и средств преобразования ситуации. Построение программ и планов преобразования ситуации. Прогнозирование изменений ситуации	Концептуальная модель управленческой ситуации (пути ее преобразования). Программы и планы	Ответственность за социальные последствия принимаемого решения. Концептуальное мышление. Стратегическое мышление. Системность, диалектичность, вариантность мышления. Способность к предвидению событий
3.	Регулирующая	Поддержание управленцем процессов деятельности других людей в	Использование разных видов регламентов (инструкций, правил, кодексов, традиций). Закрепление нормативов за отдельными звеньями	Реальное выполнение управленческой деятельности в соответствии с регламентами. Новые регламенты	Способность к выполнению предписаний, к осознанному усвоению нормативов, к передаче их другим людям, к пересмотру и обновлению регламентов
		рамках программ, планов,
		регламента, инструкций,
		кодексов, традиций
			организации, сотрудниками. Инструктирование сотрудников
4.	Руководящая	Вовлечение других людей в управленческую деятельность, стимулирование их активности для реализации управленческого решения	Применение приемов объединения людей для достижения общей цели. Минимизация воздействий. Учет потребностей и интересов самих сотрудников (подчиненных). Расстановка кадров, подготовка резерва. Владение приемами формального и неформального общения	Совместные, вызванные руководителем усилия сотрудников по достижению общей цели. Усиление положительного отношения к труду у подчиненных. Индивидуальная управленческая концепция руководителя	Ценностные ориентации служения интересам государства, общества, граждан. Ответственность за судьбы других людей. Способность к лидерству, к контактам с людьми, к учету интересов других людей, к саморегуляции в стрессовых ситуациях. Общительность. Эмоциональная устойчивость. Четкая выразительная речь
5	Организационно- исполнительная (в том числе, хозяйственная)	Реализация и исполнение управленческого решения с учетом имеющихся людских и материальных ресурсов. Создание условий для реализации управленческого решения	Создание или упрочение аппарата для исполнения решения. Определение субъектов исполнения решения. Преобразование управленческой ситуации в соответствии с программой, планом. Гибкое изменение оргструктур. Передача решений на исполнение	Исполнение в срок и на высоком уровне принятых управленческих решений	Активная позиция исполнителя. Высокая мотивация достижения, направленность на реализацию, установка действовать. Волевая самоорганизация поведения. Реалистичность и действенность мышления. Практическое мышление. Тактическое мышление
6	Координирующая (согласовательная).	Координация (с целью повышения эффективности труда) действий участников исполнительной деятельности - по вертикали и по горизонтали управленческой иерархии. Pacпpeдeлeниe функций и ролей	Приемы обеспечения сопряженной работы сотрудников. Показ сотрудникам преимуществ рационального и гибкого разделения труда и кооперации усилий между звеньями организации, между должностями. Вертикальная и горизонтальная координация взаимодействия	Согласованные, сопряженные профессиональные действия Сотрудников (групп) внутри организации. Удовлетворенность участников от совместной работы	Способность согласовывать свои действия с действиями других людей. Осознание оптимальных способов координации. Терпимость к проявлениям других людей в деловом сотрудничестве и партнерстве
1.	Контролирующее учетная	Выявление несоответствия хода и результатов организационно-исполнительной деятельности принятым решениям, программам, планам, нормативам. Обнаружение отклонений, их устранение	Приемы текущего, результирующего, опережающего контроля. Определение показателей и признаков отклонений от нормативов в управленческой деятельности. Приемы устранения ошибок и их профилактики	Своевременное устранение выявленных отклонений в управленческой деятельности	Активная гражданская позиция. Ценностные ориентации при контроле деятельности. Системное мышление. Волевые качества, пунктуальность
8.	Инновационно- исследовательская	Нахождение нестандартных путей разрешения управленческой ситуации и реализации управленческого решения	Владение инновационными управленческими технологиями. Приемы творческой неалгоритмизируемой управленческой деятельности	Инновационные управленческие проекты.	Ответственность за предлагаемые инновационные проекты. Творческое мышление. Диалогичность мышления (способность посмотреть на предмет с нескольких точек зрения). Относительная самостоятельность в пределах регламентов
9	Экспертно-консультационная	Оценивание управленческого решения и путей его реализации на основе профессионального опыта, оценивание профессиональной деятельности коллег. Рекомендации консультации по оптимизации управленческой деятельности	Владение приемами оценивания эффективности управления. Экспертиза принятых решений, состава возможных исполнителей. Приемы консультирования сотрудников на основе профессионального опыта	Обоснованные экспертные суждения и оценки качества управленческого решения и путей его реализации	Ответственность за экспертные суждения. Высокий уровень компетентности Критичность, самостоятельность и независимость мышления. Управленческая компетентность. Объективность Квалиметрическая компетентность
10	Представительская	Представление интересов организации в других ее звеньях (по вертикали управления) и в иных организациях (по горизонтали управления).	Владение приемами сотрудничества с другими подразделениями с целью представления интересов своей организации Использование приемов неформального общения.	Эффективность представительских контактов.	Ответственность за престиж своей организации. Общительность
11	Профессиональное самосовершенствование (самоуправление).	Систематическое непрерывное совершенствование управлением собственной профессиональной деятельности.	Владение всеми направлениями управленческой деятельности. Построение и реализация планов профессионального самосовершенствования на основе постоянного самоанализа.	Планы профессионального самосовершенствования и их реализация Реальный профессиональный рост.	Профессиональная обучаемость и самообучаемость. Сильное профессиональное целеполагание, устойчивость к препятствиям и помехам. Волевая самоорганизация. Внутренний локус контроля. Рефлексивный самоконтроль

Структурно-функциональное разделение труда обусловлено уровнем и сферой деятельности государственного органа, отраслевой и территориальной спецификой. Вследствие вертикального разделения труда формируются группы государственных служащих низового, среднего и высшего уровней администрирования; в результате горизонтального разделения труда образуются группы служащих, специализирующихся на выполнении конкретных функций администрирования.

Профессионально-квалификационное разделение труда учитывает виды и сложность выполняемых работ. В нашей стране установлена трехмерная система определения должностей категорий работников: А, Б, и В (рис. 7).

Рис. 7. Категории работников государственного аппарата

Это классифицированные государственные служащие, т. е. имеющие классные чины, ранги, звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия. Лиц, находящихся на высших государственных должностях (президент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), выделяют в особую категорию политических должностей. В нашей стране это должности категории «А», которые к государственной службе не относятся. В остальных категориях должностей выделяют классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др.

Общая численность государственных служащих РФ на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность работников федеральных органов исполнительной власти -- 315,1 тыс. человек3. На 1000 россиян приходится 2,8 чиновника федеральных госорганов (для сравнения, в Великобритании - 5,2, в США - 3,9). Основная часть служащих принадлежит к категории «В» (свыше 90%), при этом 63% из них находится на ведущих и старших должностях специалистов, исполняющих полномочия государственных органов. На долю руководителей этих органов (категория «А») приходится не более 4% всей численности служащих, а на долю чиновников категории «Б», обеспечивающих деятельность руководителей, -- примерно 1,5%.

Селекция, социальный отбор государственных служащих осуществляется посредством следующих механизмов: приписываемым (унаследованным) статусом, институтом образования и системой карьеры.

Приписываемый статус объединяет такие демографические характеристики, как половой и национальный признаки. В общем числе госслужащих женщины составляют свыше 70%. Однако на руководящих должностях преобладают мужчины. Такого рода тенденцию некоторые социологи связывают с возрастанием престижа профессии (уменьшение доли женщин в высокостатусной профессиональной группе -- показатель повышения ее престижа).

Образование. Его уровень и профиль у работников госаппарата характеризуется следующими параметрами: 73% служащих имеют высшее профессиональное образование, при этом 40% -- по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 -- юридического и 18% -- технического профиля.

Карьера. Профессиональная ориентация и установка на карьеру обычно закладываются в семье. Специфика карьеры чиновника проявляется в трудовом стаже. Средний возраст федеральных служащих составляет 40 лет. Около 30% из них имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% -- свыше 15 лет. Большинство работников госаппарата проходили «школу руководства» в низовых административных и хозяйственных структурах.

Таким образом, государственный аппарат обладает миллионом сотрудников и вместе с тем испытывает дефицит подготовленных кадров. На это прямо указано в президентском послании Федеральному Собранию РФ: «Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»4. Для повышения качества кадрового потенциала намечена обширная программа реформирования государственной службы, в которой предусмотрены меры по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы по этим вопросам, улучшения подготовки менеджеров и др.

3. Особенности социально-профессиональной общности государственных служащих

Менеджеры, нанятые обществом на государственную службу, т. е. современная бюрократия, представляют собой социальную целостность, характеризуемую общностью условий существования, административной формой деятельности, единой системой ценностей и норм, а также сходными чертами образа жизни. Это реальная статусная группа людей, формирование которой связано с осознанием чиновниками своих интересов, их самоидентификацией и механизмами самоорганизации.

В российском обществе сложилось неоднозначное отношение к чиновникам. Одни оценивают их как высокостатусную группу, признают престиж и привилегированность административного труда. Другие полагают, что это не обычная профессиональная группа, а обособившийся слой или даже класс, «присвоивший» себе государство. Им инкриминируются корысть и произвол, формализм и карьеризм, паразитический образ жизни.

Безусловно, смена общественного строя, реформа государственной власти должны были изменить основные социальные параметры данной группировки. В связи с этим требуется выяснить статусные оценки государственных служащих. Это позволит ответить на вопрос: куда дрейфуют чиновники? Сохранили ли они основные характеристики правящего класса или представляют собой хотя и привилегированную, но всего лишь профессиональную общность.

На основе указанных выше признаков бюрократии можно определить индексы власти, собственности, образа жизни чиновников и провести соответствующие социологические замеры. Индекс власти выражают следующие переменные: наличие подчиненных; полномочия респондента. Индекс собственности проявляют такие переменные, как наличие в собственности респондента акций и недвижимости (основное и вспомогательное жилище, земля, культурно-бытовые предметы длительного пользования). Индекс образа жизни складывается посредством переменных, отражающих условия и стиль жизни.

В результате социологического исследования, проведенного автором5, выяснилось, что половина опрошенных государственных служащих (52,5%) считают себя влиятельной силой. На вопрос «В чем выражается это влияние?» получены такие ответы: менеджеры контролируют работу предприятий, организаций и учреждений (27,6%); они распоряжаются финансовыми ресурсами (22,7); влияют на производственную деятельность (15,7); владеют материальными средствами (5,4%).

Учитывая, что чиновники преимущественно контролируют производственно-экономические процессы, а не владеют и распоряжаются собственностью, вряд ли их можно отнести к правящему классу. По мнению респондентов, наибольшую значимость имеет бизнес-слой, затем работники правоохранительной службы и только на третьем месте -- гражданские служащие. В целом 72% опрошенных удовлетворены положением, которое они занимают в обществе.