Социология управления

Таким образом, бюрократия утратила черты правящего класса и былое влияние в обществе. Примыкая к властвующей элите, она, скорее всего, представляет собой слой людей, исполняющих ее волю. Социальный статус государственных гражданских служащих определяется мерой делегированной ей официальной власти. Это подтверждается тем, что абсолютное большинство служащих (91%) беспрекословно исполняют принятые решения; 55% опрошенных утверждают, что распоряжение ресурсами определяется прямыми указаниями руководства; 35,6% -- подчеркивают, что они не самостоятельны в принятии решений и выборе средств для их осуществления.

Качество жизни бюрократии определяется их собственностью и доходом. По данным опроса, лишь 4,4% служащих имеют собственный дом; 30,4% -- приватизированную квартиру. Несмотря на то, что значительная часть чиновников проживает в центре города, этот показатель вряд ли следует учитывать, поскольку приватизация квартир до сих пор была довольно простой и доступной.

О земельных владениях чиновников можно судить по таблице 2.

Цифры свидетельствуют о том, что только половина опрошенных служащих владеют землей, да и то используют ее как садовый участок. У руководителей этот показатель на порядок, выше по сравнению со специалистами. Приведенные факты также не приходится брать в расчет в связи с тем, что приобретение садовых участков вполне доступно.

Таблица 2 Владение землей (в % к числу опрошенных)

Имеется ли у Вас земля?	Все служащие	в том числе
		руководители	специалисты
Да, земля и дача	9,6	16,3	8,4
Да, садовый участок	40,4	55,5	37,0
Да, земля в сельской местности	2,2	-	1,4
Нет	47,8	28,2	53,2

Учитывая инфляцию, в качестве основного показателя доходов служащих была использована потенциальная покупательная возможность чиновников. Всего лишь у 5% опрошенных служащих (в том числе у каждого пятого руководителя) уровень денежного дохода позволяет откладывать какие-то сбережения, на которые можно приобрести следующие виды товаров и услуг (табл. 3).

Таблица 3 Покупательные возможности (в % к числу опрошенных)

жилой дом, квартиру	14,2	одежду, обувь	11,7
автомобиль	7,7	аудио-, видеотехнику	6,1
дачный дом, материалы на него	7,7	бытовую технику	9,7
мебель	10,9	путевку для путешествия за рубежом	7,7
ценные бумаги	2,0	оплатить расходы за обучение детей в ВУЗе	13,4
компьютерную технику	6,1	другое	2,8

Большинство опрошенных служащих (89,8%) оценивают свое здоровье как хорошее и нормальное. На вопрос «Если Вы намерены поправить свое здоровье, то каким образом?» 33,1% респондентов ответили: в российском санатории; 15,8 -- в доме отдыха в России; 9 -- на курорте за рубежом; 15 -- в лечебном учреждении по месту жительства; 18 -- на даче; 9% -- другое.

Анализ качества жизни государственных служащих показывает, что их уровень дохода достаточен для того, чтобы иметь благоустроенное жилище, набор бытовой техники, садовый участок, отдохнуть или поправить здоровье в санатории.

Рассматривая образ жизни бюрократии в целом, следует, прежде всего, отметить общность условий жизни чиновников.

Большинство опрошенных проживает в муниципальной (32,6%) либо приватизированной квартире (30,4), 21 -- в гостинице, общежитии, снимают квартиру или комнату, 4,4% -- в собственном доме.

На вопрос «Каковы Ваши семейные условия проживания?» получены следующие ответы: 10,1% - живу один (одна); 14,5 -- живем вдвоем с женой (мужем); 49,3 -- живем вместе с детьми; 10,1 -- живем вместе с родителями; 15% -- мы, наши дети и родители, живем вместе. Как видно, большинство чиновников проживают в отдельной квартире, в семье с одним или двумя детьми.

Одна из задач исследования была связана с выявлением установки чиновников на внутреннее воспроизводство своего социального слоя. Судя по фактам, можно сделать вывод, что эта установка не столь велика. Такой вывод подтверждают ответы служащих на вопрос «Кем бы Вы хотели видеть своего сына (дочь)?». 23,5% респондентов сказали, что человеком творческой профессии; 15,2 -- юристом; 12,9 - экономистом; 12,7 -- врачом; 7,6 -- руководящим работником; 5,3 -- предпринимателем; 3 -- ученым; 2,3 -- чиновником; 13,6 -- затруднились с ответом; 4,5% -- назвали другие профессии.

Несколько фактов о стиле жизни чиновников. Как они одеваются? Значительная часть опрошенных (41,3%) придерживается индивидуального стиля одежды; 35,7 -- одеваются так, как принято в административной среде; 15,4% -- не придают' этому особого значения.

Какие формы досуга предпочитают административные работники? Приоритет отдается чтению (17%).

Следующая доминирующая форма досуга -- дружеские встречи, общение по интересам -- 15. Далее идет посещение театров, филармонии -- 12,6, К числу значимых форм досуга относятся также просмотр телепередач (12,3); дача, сад, огород (11,4%). Такие формы досуга, как туризм, охота, рыбалка, физкультура и спорт, концерты эстрадной музыки, компьютерные и настольные игры, техническое творчество, автолюбительство, кино в административной среде не популярны.

С кем предпочитают проводить свободное время чиновники? Большинство опрошенных (56%) -- в кругу семьи, родственников; 26,6 -- с друзьями, приятелями; 8,2 -- с ограниченным кругом знакомых; 4,4% -- с коллегами; остальные -- либо с соседями, либо с «нужными» людьми.

Приведенные данные коррелируют с ответами служащих на следующий вопрос: «К кому, скорее всего, Вы обратитесь в трудную минуту?» Значительная часть респондентов (40,5%) указала -- к членам семьи, родственникам; 25 -- к друзьям; 11,7 - к коллегам; 10,3 - к начальнику; 9,5 -- ни к кому (сам справлюсь); 3% -- затруднились с ответом.

Подводя итог анализу основных социальных параметров группы государственных служащих, можно сделать вывод, что в настоящее время они представляют собой полузакрытую профессиональную общность с размытыми слоевыми очертаниями. Вместе с тем достаточно четко проявляются тенденции к перерастанию данной группировки в особую корпорацию сити-менеджеров.

О степени зрелости социально-профессиональной общности государственных служащих можно судить по уровню корпоративных интересов и ценностей. Для этого социологи используют следующие индикаторы6.

1. Общность ценностных установок. В совокупности ценностей, разделяемых государственными служащими, выделяется установка на «служение общественному благу». По данным социологического опроса чиновников, приоритетным при поступлении на работу в государственные структуры оказалось стремление служить общественным интересам (50% опрошенных в Ростове и 44,4% -- в Таганроге)7.

2. Социальная самоидентификация. Степень осознания служащими специфики администрирования достаточно высока. Эмпирически установлено, что свобода в выборе путей решения управленческих задач способствует реализации творческого потенциала личности в профессиональной деятельности: 83,2% служащих, опрошенных в Северо-Кавказском регионе, удовлетворены уровнем самостоятельности принятия решений в рамках своей компетенции3.

3. Сходство мотивации. Самой значимой для большинства чиновников является установка на карьеру, связанные с должностным продвижением социальные, организационные и правовые статусы. Одним из основных мотивов поступления на работу в государственные структуры является «надежда сделать карьеру» (45,4% опрошенных служащих в Ростове и 36,1% -в Таганроге)9.

4. Общие принципы служебного поведения. В административной среде утверждается кодекс поведения чиновников. По данным социологического опроса руководителей и специалистов аппарата, федеральных и региональных органов государственной власти, к числу наиболее развитых моральных качеств государственных служащих относятся: ответственность за дело; честность, порядочность; доброжелательность, внимательное отношение к людям; уважение к закону; справедливость, объективность; стремление отдавать работе все свои силы; бескорыстие, неподкупность; принципиальность, ориентированность на дело, а не на свое руководство10.

5. Осознание идентичности. Материалы социологических исследований показывают достаточно высокую степень осознания бюрократией своей принадлежности к государственной службе. Несмотря на снижение престижа профессии, нестабильность служебного положения, чиновники ориентированы на особый характер труда в сфере администрирования, связывают с ней свои социальные ожидания11.

Итак, социологические замеры фиксируют тенденцию становления качественно новой социально-профессиональной общности государственных служащих. Вместе с тем этот процесс протекает противоречиво в условиях напряженности административной среды. Причины этого кроются в затянувшемся процессе институционализации современной государственной службы, полузакрытости ее формальных структур, устаревшей профессиональной культуры, низком уровне самоорганизации чиновников.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы особенности труда менеджеров в сфере администрирования?

2. Проанализируйте содержание видов управленческой деятельности госслужащего и необходимые для ее осуществления профессионально важные качества личности.

3. По каким основаниям производится разделение труда в государственном аппарате?

4. Посредством каких механизмов осуществляется социальный отбор госслужащих? Дайте оценку качественному составу чиновников.

5. Каковы особенности современной бюрократии? Укажите основные признаки этой социальной общности.

6. Раскройте корпоративные интересы и ценности госслужащих. Посредством каких индикаторов осуществляются социологические замеры самосознания чиновников?

ГЛABA 7. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Цель главы:

* Представить институт государственной службы в качестве регулятора административной деятельности чиновников.

* Рассмотреть процесс становления института профессиональной государственной службы в Российской Федерации и провести анализ функционирования института государственной службы.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законодательством субъектов Федерации, в нашей стране по существу заново отстраивается институт государственной службы, предназначенный для регуляции публично-правовых отношений. Государственную службу оценивали у нас как временное явление, которое отомрет по мере социального прогресса. Между тем многие трудности, возникающие сегодня на пути реформ, спровоцированы неудовлетворительной работой административных учреждений. Бюрократизм, коррупция, произвол, круговая порука, низкая квалификация персонала -- таков далеко не полный перечень пороков государственного аппарата. Последствия этого ощущаются повсеместно. Люди страдают от прямого невыполнения законов, указов, постановлений должностными лицами. Все это побуждает обратиться к социологическому ракурсу анализа государственной службы, рассмотреть ее как социально-правовой институт.

1. Институт государственной службы - регулятор административной деятельности чиновников

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества.

Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях: 1) его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции; 2) он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности; 3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Когда мы говорим, что государственная служба -- это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; административные организации и учреждения, которыми они располагают; наконец, роль министра, главы департамента и т. п.

Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» имеются существенные различия.

Если группа -- это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация -- это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; роль -- это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт -- это организованная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимаются разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами -- стандартизированные образцы поведения (на основе конституции и других законов), а под системой связей -- сплетение социальных ролей и статусов (глава администрации, руководитель отдела и др.), в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделяется на три вида: военную, выполняющую функцию по обеспечению обороны и безопасности государства; правоохранительную, осуществляющую функцию по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; гражданскую, обеспечивающую исполнение полномочий государственных органов, т. е. администрирование.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные -- между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, связывание, подотчетность, подконтрольность и т. д. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т. е. внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Существует мнение, что демократически развитые страны, провозгласившие равенство всех перед законом, ликвидировали тем самым не только правовое, но и административное неравенство. Но это спорное утверждение. Действительно, вместе с созданием правового государства устраняется исключительное право одних социальных слоев управлять делами других. Однако разделение людей на тех, кто принимает решения, и тех, кто их исполняет, сохраняется. Меняется лишь порядок формирования административной элиты, он становится более открытым, а сама эта группа более подвижной, внутренне неоднородной.

В основе административного неравенства лежат разные статусы. Право принимать решения человек получает благодаря своему особому статусу в социальной иерархии, становясь служащим государственного учреждения. Среди факторов, влияющих на достижение индивидом такого статуса, выделяются: высокий уровень профессионального образования, жизненный опыт, деловые, личностные качества и др. Именно это и создает предпосылки для администрирования в обществе.

Регуляция публичных отношений, как правило, определяется сферой компетенции должностных лиц. Основная тенденция здесь связана с регламентацией функций чиновников, сужающих границы их власти и защищающих права граждан. Нормативно-правовые акты обычно указывают пределы деятельности государственных органов. Наряду с этим определяется система гражданской ответственности. Все это позволяет субъектам публичных отношений предвидеть возможные варианты поведения друг друга.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т. е. связи между чиновниками внутри аппарата (в административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей, это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. К неформальным относятся также семейно-родственные, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного вуза), отношения личной преданности, покровительства и др.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, т. е. национальные традиции и обычаи, поселенческие привычки. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяются материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус государственного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д.

2. Становление института профессиональной государственной службы в Российской Федерации

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы включает ряд этапов.

1. Возникновение общественной потребности в профессиональном аппарате, способном осуществлять функции государства. В результате осознания «чисто технической, неизбежной потребности управления», -- подчеркивал М. Вебер в одном из своих докладов, - в европейских развитых государствах в XVI в. «происходила постепенная передача княжеского самовластия (Selbstherrschaft) профессиональному чиновничеству» в трех ключевых областях: управлении финансами, военном деле и судопроизводстве1.

Потребность в специализированной государственной службе проявилась и в российском обществе. По мнению В.О. Ключевского, в период Великой смуты конца XVI в. приходит понимание того, что «государство, как союз народный, не может принадлежать никому, кроме самого народа»2, что в лице государства люди защищают не князей, а свое отечество, собственную судьбу.

В результате правового оформления государственной системы Соборным уложением 1649 г. возникает слой людей, специальным занятием которых становится реализация функций государства. С введением в январе 1722 г. Петром I Табели о рангах государственная служба приобретает профессиональный статус.

Длительное время вплоть до конца XX в. государственная служба представляла собой традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако, по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы -- предоставление публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной службой. Тем самым осуществлению державной власти бюрократии ставится гражданский заслон. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, -- лишь средством достижения этого результата. Такой выход государственной службы на общественную арену приводит к принципиальному изменению отношений между чиновником и гражданином. Пользуясь услугами государственной службы, гражданин оказывается их потребителем. Он не сносит предписаний сверху, но извлекает пользу из действий администратора, удовлетворяющего его потребности. Гражданин становится не верноподданным, а партнером государства.

В результате партнерского взаимодействия властвующей элиты, чиновников и граждан образуется социальное государство3. Оно как бы растворяется в социуме, воспринимается людьми как система государственной службы, обеспечивающая социальную защищенность всех граждан, устанавливающая социальную справедливость и солидарность, В процессе демократической децентрализации прежнее монолитное государство рассредоточивается на самоуправляемые службы, вплетенные в социальную ткань общества.

Итак, современный институт государственной службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. Политики, чиновники и граждане взаимодействуют как партнеры. Институциональная независимость чиновников от политиков обусловлена их социальной ответственностью за производство государственных решений и оказание публичных услуг гражданам.

2. Процесс институционализации государственной службы предусматривает интериоризацию соответствующих норм и ценностей, утверждение кодекса поведения чиновников. Кодекс является важной частью социального контроля, он дает представления о правилах поведения государственных служащих.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»4 , каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван соблюдать общепринятые нормы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей) и др.

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной социализации. Со временем служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

3. Заключительная фаза институционализации -- организационное оформление, создание статусно-ролевой структуры, охватывающей всех государственных служащих. Институционализированная роль -- это устойчивая совокупность поведенческих ожиданий, отступление от которых подвергается осуждению. Даже президент государства, обладающий значительной властью, вынужден признавать рамки институциональной роли. Попытки управления, игнорирующие ролевые ожидания, как правило, ведут к утрате влияния должностного лица.

Процесс организационного оформления данного института получил закрепление в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 5 июля 1995 г., а также в Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 25 апреля 2003 г. В них определены основы организации госслужбы, правовое положение чиновников, порядок прохождения службы и вопросы повышения ее эффективности.

Важное значение для становления современного института государственной службы имеют правовые и организационные принципы, отражающие объективные связи публичных отношений. Правовые принципы выражают установления Конституции РФ и других законодательных актов. Организационные принципы отражают механизм функционирования государственной службы. Принципы эти взаимосвязаны: соблюдение каждого отдельного принципа способствует реализации всех остальных, и наоборот -- нарушение хотя бы одного принципа отрицательно сказывается на других. Выделим сначала правовые принципы.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Это принцип законности в осуществлении государственными служащими административных действий. Его строгое соблюдение необходимо для реализации всех остальных принципов.

Требованиями законности являются верховенство закона в отношении других нормативно-правовых актов, издание этих актов лишь полномочными органами и в пределах своей компетенции, единство законности в масштабах всего государства. Данный принцип несовместим с местничеством, посягательством на общие интересы посредством абсолютизации особенных и т. д.

Соблюдение принципа законности означает верность чиновников государству при осуществлении служебных обязанностей, доверие к ним со стороны государства и гражданского общества. В этом случае граждане с пониманием относятся к государственным решениям.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Исполняя свои полномочия, государственные служащие руководствуются, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод личности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др.

Государственным служащим запрещено вмешиваться в личную жизнь граждан. По Конституции, они обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность; каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) чиновников.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Он составляет основу федеративного устройства страны. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, их взаимоотношения регулируются Конституцией и Федеративным договором. Так, в соответствии с Основным законом (ст. 71) и Федеративным договором (ст. 1) в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Согласно Конституции (ст. 72), в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится административное законодательство, следовательно, законодательство о государственной службе.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Он означает, что каждая из ветвей власти действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При последовательном проведении этого принципа в жизнь посредством механизма «сдержек и противовесов» (президент вправе накладывать вето на законопроект, парламент может отклонить вето президента, судебная власть в состоянии решить вопрос о конституционности закона) исключается возможность узурпации той или иной властью полномочий другой. Смысл разделения властей заключается также в создании нормальных условий для функционирования государственной службы. '

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Суть его выражается в том, что на государственную службу принимаются граждане независимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероисповедания и т. д. Право поступления на службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, соответствующим должности.

Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. Данный принцип институционально разводит политическую и административную деятельность. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов. Чиновники обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Они призваны исходить из интересов государства и общества, а не отдельных групп интересов.

Вместе с тем абсолютно отграничить государственную службу от политики невозможно: жизнь требует разумного сочетания политических и административных начал в государственной деятельности. В нашей стране по существу все государственные должности разделены на категории, отличающиеся друг от друга возможностями политического участия. Так, должности категории «А» можно отнести к политическим, должности категории «Б» -- политических исполнителей, должности категории «В» -- карьерных чиновников.

Наряду с правовыми, выделяются и организационные принципы, определяющие функционирование института государственной службы, регулирующие публично-правовые связи и отношения. Рассмотрим их характеристики.

Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ, Иными словами -- это принцип подконтрольности и подотчетности чиновников. Он призван обеспечивать нормальное функционирование государственного аппарата. Посредством только законов всех вопросов общественной жизни не решить. Президентские указы, постановления правительства, приказы, инструкции и другие акты министерств и ведомств сохраняют свое значение, если они не подменяют закон, не расходятся с ним или не обходят его.

Государственный служащий, сомневаясь в правомерности поступившего распоряжения, должен сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если он письменно подтверждает данное распоряжение, то чиновник обязан его исполнить. Ответственность за последствия такого решения в этом случае несет руководитель, подтвердивший «сомнительное» распоряжение.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы. Несмотря на разновидности государственной службы, требования к ним должны быть одинаковыми: организация службы, порядок поступления на службу и ее прохождение, аттестация, увольнение и т. д. Это обеспечивает чиновнику равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует созданию благоприятного морально-психологического климата в административной среде.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Понятия «профессионализм» и «компетентность» в литературе зачастую неправомерно отождествляются. Профессионализм -- это высший уровень психофизиологических и личностных изменений специалиста, которые происходят в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения административных задач. Компетентность -- это показатель профессионализма, осведомленность и способность специалиста к эффективной реализации профессиональных знаний в практической деятельности.

Этот принцип имеет важное значение. Ведь управление, охрана правопорядка, безопасность и оборона, внешнеполитическая деятельность, таможенное дело, наука, культура и образование, строительство и коммунальное хозяйство -- все это в конечном счете определяется профессионализмом и компетентностью чиновников.

Законодательство предусматривает квалификационные требования к служащим, в частности, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Воплощению данного принципа в жизнь способствуют положения статей законодательных актов о порядке поступления на службу, об испытании при замещении должностей, об аттестации служащих и присвоении квалификационных разрядов, о поощрениях, ответственности служащих и др.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Служба государственная и служба муниципальная, несмотря на определенные различия (первая принадлежит государству, вторая -- гражданскому обществу), по существу составляют единый социально-правовой институт. Со статусно-функциональной точки зрения как государственные, так и муниципальные служащие имеют одинаковые права, обязанности, ответственность, крут полномочий, виды деятельности и т. д. Фактически они работают на единой территории, совместно обеспечивают жизнедеятельность городской либо сельской социальной общности. Все они являются служащими публичных учреждений. Исходя из этой взаимосвязи, можно говорить о едином институте публичной службы5.

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Этот принцип обязывает чиновников обеспечить доступ к информации гражданам, организациям, средствам массовой информации, кроме сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Больше того, государственные органы должны публично разъяснять свои задачи, результаты работы и т. д. Гласность обусловлена необходимостью участия граждан в управлении общими делами, а также потребностью органов государственной власти» в изучении и учете мнения населения при решении социально значимых проблем.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Речь идет о дисциплинарной ответственности чиновника за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Ответственность -- это способность служащего отвечать за выполненную (невыполненную) работу. Это фактор мотивации эффективной деятельности, критерий соответствия конечного результата намеченной цели. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб публично-правовым отношениям. Поэтому разработке и реализации таких решений следует придавать особое значение.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах, защиты от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических, и юридических лиц. Этот принцип предполагает функционирование персонала административных учреждений на постоянной основе. Установка на карьеру, пожизненную работу позволит обеспечить профессионализм и компетентность чиновников в осуществлении функций государства. Стабильность -- это постоянство публично-правовых отношений. Она обеспечивается систематической работой с персоналом, его мотивацией и развитием, социальной защищенностью, повышением престижа труда чиновников. Все это важно в условиях многопартийности, политической борьбы за власть, смены правительства и т. д.

Рассмотренные выше принципы отражают существенные, объективные стороны сложившейся практики администрирования, а также тенденции ее развития. К сожалению, в действительности они соблюдаются далеко не полностью, например, принципы верховенства Конституции и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека, равного доступа граждан к государственной службе, открытости государственной службы, ее доступности общественности. Для реализации указанных принципов органам государственной власти порой не хватает настойчивости, финансовых, материальных и других ресурсов. Тем не менее, они представляются необходимыми и достаточными для организации и эффективного функционирования института госслужбы.

3. Функционирование института государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и - политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция -- администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т. д., т. е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи -- администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения -- публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения -- публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т. д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам, как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т. п. Развивается дискреционная деятельность, т. е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т. п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных выделяются следующие функций института госслужбы:

1. Организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников.

2. Регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей.

3. Интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры.

4. Транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т. е. освоить его ценности, нормы и роли.

5. Коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, «сделать карьеру».

В условиях резких социальных перемен нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция.

Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т. д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

«Всякая человеческая деятельность, -- подчеркивают П. Бергер и Т. Лукман, - подвергается хабитуализации, т. е. опри-вычиванию»6. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За восемь лет формального существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка -- типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те -- мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые, в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо, либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения.

Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий -- поставщик публичных услуг; гражданин -- потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.

Третий фактор институциализации публично-правовых отношений -- легитимация, т. е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института госслужбы являются: максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М. Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого, можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности -- эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности -- ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то последние вряд ли добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности -- это целераци-ональное поведение человека, т. е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится путем ее определения как средства, позволяющего либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы, в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы, будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности.

Легальность -- это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимность означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой институт госслужбы? Опишите его признаки.

2. Какие социальные связи и отношения регулируются институтом госслужбы?

3. Как происходит процесс институционализации госслужбы? Укажите последовательность этого процесса.

4. Сформулируйте основные принципы служебного поведения чиновников.

5. Каковы функции института госслужбы? Назовите факторы эффективного функционирования этого института.

ГЛАВА 8. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Определить понятие и классификацию организаций.

* Описать организационную модель государственного учреждения.

* Рассмотреть типы организационных структур.

Организационная структура администрирования тесно связана с целями, функциями, процессом управления, в котором участвуют менеджеры всех уровней, категорий и профессиональной специализации. Отсюда то внимание, которое уделяется пониманию социальной природы государственных организаций, моделям их функционирования, принципам и методам построения структур администрирования, их типологии, изучению тенденций изменения и оценкам соответствия задачам государственного аппарата.

1. Понятие и классификация организаций

Под организацией в социологии принято понимать устойчивую группу людей, взаимодействующих на основе разделения труда для достижения определенных целей. У них есть сфера деятельности, порядок работы, ресурсы, система связей и отношений, отражающих социальную культуру.

Все многообразие организаций подразделяется на классы и виды по определенным основаниям. Так, по критерию формализации выделяются формальные и неформальные организации. Предметом нашего изучения являются формальные организации, имеющие четко поставленные цели; совокупность должностных позиций, занимаемых работниками со свойственными им статусами и ролями; иерархию рангов, распределяющую отношения власти и подчинения; совокупность правил и норм, регулирующих эти отношения.

Для эффективного функционирования формальной организации необходима координация, согласование действий людей во времени и пространстве, что невозможно осуществить без управления организацией. Те, кто выполняет функцию управления, составляют административный персонал (бюрократию). М. Вебер рассматривал бюрократию как идеальный тип, т. е. как образец рациональной организации. Он выделил следующие ее позитивные характеристики:

1. Разделение труда. Задачи организации распределяются на определенные позиции и рассматриваются как официальные обязанности должностных лиц, что открывает возможность высокой степени специализации.

2. Иерархизация. Позиции организованы в иерархическую структуру власти, которую можно представить в форме пирамиды, где каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за собственные решения, так и за действия своих подчиненных.