Социология управления

Перспективы развитая гражданского (прагматического) общества » РОССИИ зависят от реальности личной свободы граждан, их участил в делах государства и защиты своих интересов. Конституция РФ 1993 года, открывая простор для экономических и политических свобод, лишь создает предпосылки для этого. Поэтому попытки прямого переноса на российскую почву зарубежных моделей администрирования обречены на провал. Если в наших условиях государственная служба будет играть организационно-адаптивную роль, а социальная среда «изнывать» от потребности, чтобы ею всецело управляли, то вряд ли такая модель администрирования приживется.

Итак, поскольку типы целеполагания задают формы организации администрирования, постольку неразумно искать универсальные для любых социокультурных условий модели функционирования государственной службы. Исходя из сложившегося типа целеполагания, следует выработать базовые предпосылки формирования оптимальной для конкретного общества модели администрирования.

Контрольные вопросы и задания

1. Определите роль и место администрирования в системе самоорганизации общества.

2. Объясните схему AGIL Т. Парсонса.

3. Раскройте содержание социального целеполагания и его типологию.

4. В каком соотношении находятся целеполагание, управление и государственная служба?

5. В чем выражаются социокультурные основания функционирования госслужбы?

6. Назовите ментальные особенности россиян, препятствующие становлению в стране современной системы администрирования.

ГЛАВА3 СИСТЕМА ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Рассмотреть систему и процесс администрирования.

* Описать социальный механизм администрирования.

* Раскрыть социальную обусловленность государственных решений.

* Показать социальное действие администрирования.

Публичное администрирование -- это управление в публичной сфере социальной жизни общества, т. е. деятельность, осуществляемая посредством народа. Под публичностью понимается такая характеристика администрирования, которая связана с определенной территориальной общностью людей, ориентирована на рынок общественных интересов, отличается открытостью общему доступу.

Администрирование -- феномен социальный. Он обусловлен потребностью реализации политики государства по поддержанию общественного порядка и прогресса. Выполняя функцию посредника между государством и обществом, публичное администрирование вторгается в социальную ткань совместной жизни людей и в то же время испытывает ответную реакцию социума, определяется общественными отношениями. Научное объяснение социальной сущности администрирования предполагает его рассмотрение как системы и как процесса.

1. Система и процесс администрирования

Система публичного администрирования, исходя из политических целей государства и правовых принципов деятельности, осуществляет процесс властно-направляющего воздействия на общество для достижения социально значимых результатов. Она включает в себя организационные структуры государственного аппарата, персонал которых реализует совокупность необходимых функций, используя при этом комплекс соответствующих форм и методов, а также прямые и обратные связи между государством и обществом (рис. 2).

Рис. 2. Система публичного администрирования

Процесс администрирования представляет собой целенаправленную, законодательно регламентируемую деятельность по реализации полномочий органов государственной власти в обществе посредством привлеченных ресурсов, в результате чего происходят социальные изменения в различных сферах совместной жизни людей.

Надо различать понятия «власть» и «администрирование». Суть власти состоит в отношениях господства и подчинения. Сущность администрирования (управления) -- в отношениях социального партнерства. Функция власти -- удерживать социальный порядок, а функция администрирования - способствовать его совершенствованию, развитию.

Вместе с тем между властью и администрированием немало сходства. Оба конструкта имеют иерархическую структуру. Каждый уровень администрирования обладает определенным объемом властных полномочий, каждый уровень власти использует механизм принятия решений и контроля за их реализацией. Нередко лицо, обладающее государственной властью, возглавляет и администрацию.

Администрирование осуществляется в социальной среде, обеспечивая взаимодействие институтов государства и общества. В современных условиях, по мере становления правового государства и гражданского общества, складывается новая конфигурация отношений социальных субъектов и каналов коммуникации, в которых власть действует не только сверху вниз, но и снизу вверх (рис. 3).

Рис. 3. Схема коммуникаций между системой администрирования, государством и обществом

Здесь выделяются два направления коммуникаций -- прямое и обратное. Первый канал связан с формированием государственных решений. Воспринимая на входе сигналы социальной среды о потребностях, интересах людей, противоречиях и проблемах их удовлетворения, система администрирования подает на выход проекты соответствующих решений. В какой мере соответствуют эти решения реальной ситуации, выражают они или нет требования жизни, способствуют ли дальнейшему развитию общественных отношений -- все эти вопросы составляют проблему социальной обусловленности государственных решений.

Второй канал связан с действием решений. Принятые президентом, парламентом, правительством или судом, они приобретают форму требований к системе администрирования, воли государства и по цепочке обратной связи посредством мотивов и стимулов влияют на социальную среду, усиливая либо ослабляя входные сигналы. Проблема социальной эффективности управленческих решений не менее важна. Ведь служебная роль решений государственных органов власти была бы сведена к нулю, если бы они не были эффективны в своих конкретных проявлениях: изменении общественной жизни, развитии желаемых и ограничении нежелаемых социальных процессов и т. п.

Таким образом, администрирование как системное социальное явление включено в совокупность властно-управленческих отношений. В структуре этих отношений государство проявляет способность выражать и посредством администрирования осуществлять свою волю в обществе. Само же это воздействие является результатом функционирования социального механизма администрирования.

2. Социальный механизм администрирования

Изучение механизма публичного администрирования значимо с точки зрения взаимодействия личности, государства и общества. Государство организует совместную жизнедеятельность граждан на основе общих интересов, а общество -- на базе частных интересов. Механизм администрирования предназначен для налаживания взаимодействия людей, которое осуществляется по формуле: поиск личности -- предложения общества, выбор личности - ее ответственность перед обществом.

Каждый человек видит смысл жизни в удовлетворении своих потребностей, он стремится к реализации личных интересов, следовательно, к большей свободе действий. Общество, напротив, может существовать как целостное образование только при условии осознания людьми необходимости совместного существования и, соответственно, единых правил социального поведения.

Это противоречие между общими и частными интересами создает управленческую проблему. Система публичного администрирования должна найти способ ее решения. Здесь многое зависит от характера государства. Тоталитарное государство подчиняет личный интерес общественному, демократическое -- пытается уравновесить два противоположных интереса. Однако в любом случае механизм администрирования образуется последовательно предопределяемыми социальными элементами, выстроенными в следующем порядке: потребности -- интересы ~ решения. Эту часть механизма администрирования можно назвать блоком формирования государственных решений. Другая часть - блок реализации решений. Первым элементом данного блока выступают политические требования. Акт принятия государственным органом решения показывает, почему должны выполняться определенные требования, какими средствами они обеспечиваются, какие санкции последуют за отклонения от них. Отсутствие политической воли дезорганизует функционирование государственного аппарата, деморализует чиновников. Властно-волевое требование трансформируется в действия должностных лиц, которые приводят к конкретным практическим результатам, т. е. решению общественно значимых проблем. Итак, механизм администрирования представляет собой закономерную взаимосвязь социальных элементов (явлений и процессов), в результате которых происходит согласование частных и общественных интересов, разработка и принятие решений, их реализация с помощью имеющихся у государства ресурсов (рис. 4).

Рис. 4. Структура социального механизма администрирования

Указанные структурные элементы механизма администрирования имеют место в любом типе общества. Разумеется, социокультурные условия и факторы в каждом конкретном случае определяют специфику этого механизма. Однако его функционирование всегда связано с обеспечением взаимодействия личности, государства и общества.

3. Социальная обусловленность государственных решений

Процесс формирования государственных решений носит социальный характер, в результате которого образуются, поддерживаются и развиваются правила человеческого общежития. Решения органов государственной власти ориентированы на социальную среду. Цель их побуждающего воздействия -- мобилизовать людей на реальное преобразование социальной действительности.

Государственные решения чаще всего подразделяют на политические и административные. Первые принимаются по наиболее значимым проблемам общества высшими органами государственной власти, либо их руководителями (президент, председатель правительства, министры и др.). Они составляют базовый уровень нормотворчества. Административные решения производны, вторичны. Они конкретизируют стандарты поведения людей в различных сферах общественной жизни.

Во многих странах социология давно и успешно включена в процесс формирования государственных решений. Необходимость этого была отмечена еще Г. Спенсером. Он выявил некоторые «странности» в деятельности законодателей:

* законы, издававшиеся против ростовщичества с целью улучшения положения должника, напротив, ухудшали его состояние;

* попытка законодательно ввести твердые цены на продукты, чтобы не допустить голода, вскоре отменяется из-за того, что многие виды продовольствия полностью исчезли с рынка;

* стремление установить жесткие размеры заработной платы рабочим мешало развитию промышленности.

Такого рода странности, к сожалению, продолжаются до сих пор. Причина этого кроется в недостатке знаний о тех социальных процессах, в которые вмешиваются депутаты и чиновники. Социология призвана восполнить этот пробел. Какова ее роль в изучении и обеспечении процесса формирования государственных решений?

Во-первых, социология может раскрыть соотношение объективных факторов, влияющих на процесс производства решений, указать, какие из них позитивно, а какие негативно воздействуют на судьбы людей. Очевидно, что содержательная типология социальных факторов не может быть исчерпывающей. Поэтому в основу классификации целесообразно положить совокупность ситуационных факторов STEP (аббревиатура английских наименований факторов). Такой подход облегчает операциональное определение факторов, выделение доминирующих аспектов их влияния на формирование государственных решений.

Прежде всего, учитываются социокультурные факторы. В них проявляется уровень образования, культуры населения и должностных лиц, распространенность и эффективность деятельности средств массовой информации. Для нашей страны актуален этнический фактор, такие его аспекты, как местно-бытовая специфика, обычаи и традиции народов, религия, языковые особенности и т. п.

Условия материальной жизни людей определяют технологические факторы. В них отражается уровень развития производственной инфраструктуры, обеспеченность жильем, бытовыми, транспортными, медицинскими и другими услугами. Наряду с этим следует брать в расчет экологический, географический и демографический факторы. Они указывают на состояние природы, почвы, флоры и фауны, характер рельефа, климата, тип расселения людей, продолжительность жизни человека.

Ситуацию общественного бытия выражают экономические факторы. В них проявляются потребности и возможности развития хозяйственных отраслей, реальный уровень доходов и заработной платы населения, профессиональная структура занятости, степень безработицы и т. д. Структура экономических факторов весьма подвижна в условиях рыночных отношений. Поэтому их влияние имеет стихийный характер.

Наконец, на процесс формирования государственных решений воздействуют и политические факторы. Они выступают в форме директив и установок, изложенных в руководящих государственных документах, конституционных и других основополагающих нормативных актах. Большое значение имеет развитие разнообразных форм государственности, демократии, права.

STEP -- анализ ситуационных факторов способствует глубокому изучению социального механизма администрирования и тем самым содействует совершенствованию процесса формирования государственных решений. В этих целях социологи используют «паспорт фактора», с помощью которого возможно выявление количественных характеристик действия различных факторов, их направленности и мощности влияния. По данному паспорту эксперты устанавливают позитивный и негативный характер действия социальных факторов, степень их выраженности и т. п.

Во-вторых, социология выполняет ряд важных функций в процессе разработки государственных решений2. Прежде всего, она способна диагностировать состояние объекта управления. Любой социальный объект, будь то население города, района или страны, можно описать определенным количеством показателей, отражающих жизненно важные факторы его функционирования. Например, уровень социального напряжения, доминирующие ориентации населения, лояльность к власти и т. д. Реализация диагностической функции осуществляется в режиме мониторинга при наличии нормативной модели, необходимость которой обусловлена тем, что данные о реальном объекте бессмысленны с точки зрения управления, если не выработаны конкретные критерии. Такая модель отражает уровень социального развития, который можно считать нормой. Скажем, нормативная модель по жилью -- когда каждая семья имеет отдельную благоустроенную квартиру. Выявляя реальное положение с жильем, социологи сравнивают его с нормативной моделью и определяют тем самым направленность и величину отклонений. Совокупность этих отклонений дает информацию для принятия решений.

Социология способствует выполнению прогностической функции. Переустройство общественной жизни невозможно без научного предвидения. Обычно вырабатываются прогнозы двух типов: поисковые, призванные показать возможное состояние социального объекта путем экстраполяции наблюдаемых тенденций, и нормативные, определяющие формы, методы и сроки достижения желаемого состояния объекта на основе заранее заданных критериев оптимума. Данная функция реализуется посредством социального моделирования, проектирования, конструирования и планирования.

Социальное моделирование чаще всего связано с выделением ограниченного количества факторов, воздействующих на принципиальные перемены в жизни людей. В системе человеческих отношений изменения одного фактора неизбежно влекут изменения других. В повседневной практике не всегда возможно предсказать, как изменится, скажем, социальная активность госслужащих, если после принятия соответствующих законов изменится фактор «перспективы роста», т. е. каждый чиновник будет четко знать, что его ждет впереди в материальном, профессиональном, должностном положении, причем это не будет зависеть от личного отношения к нему его начальника. Таким образом, если известны основные факторы, определяющие систему человеческих отношений, выявлены их взаимосвязи, то, изменив какой-либо параметр, можно смоделировать изменения социального объекта. Что это дает? Возможность принимать решение, предварительно апробировав его на модели и выяснив его последствия.

Социальное проектирование представляет собой разработку модели социального объекта в четких качественно-количественных характеристиках. Удивительно, что, создавая сложные проекты формирования производственных организаций, у нас мало кто занимается людьми. Разумеется, можно без социального проекта отрегулировать отношения на уровне фермерского хозяйства, но образовать коллектив крупного акционерного общества будет очень трудно. Разновидностью проектирования является социальное конструирование. Оно представляет собой общее, умозрительное построение человеческих отношений, не заданных конкретными параметрами. Однако, как бы грамотно ни была разработана социальная конструкция, требуется ее тщательная проверка. Обычно это делается при помощи социального эксперимента.

Социальное планирование выступает не только в качестве метода определения желаемого состояния социального объекта, но и инструмента его достижения. План представляет собой научное обоснование целей, последовательности и темпов изменения человеческих отношений в тесной связи с жизнедеятельностью различных социальных групп. В нашей стране сложилось негативное отношение к планированию, которое отождествляется с командно-административной системой. Но эта система дискредитировала не планирование само по себе, а его абсурдные формы централизации и бюрократические механизмы реализации.

В последнее время возрастает роль контрольно-аналитической функции. Речь идет о социологической экспертизе законопроектов и других управленческих решений. Социология способна проверить, как будет действовать то или иное решение, как его, в частности, воспримут люди. При точном определении выборки, за противоречивыми высказываниями и оценками общественного мнения социологам удается увидеть пульсацию жизненных интересов, их коллизии, совпадения и пересечения, выявить опорные ценностно-нормативные ориентации населения, получить тем самым информацию, необходимую для принятия законов или решений, отвечающих потребностям общественного развития.

4. Социальное действие администрирования

Администрирование в нашей стране до сих пор отождествляется с командованием, бюрократизмом, насилием и другими неприятными для людей ощущениями. Между тем оно обладает известной социальной ценностью и эффективностью, выполняет полезные функции в обществе3.

В совокупности общесоциальных функций администрирования выделяются политические действия. В России, например, они выполняются Администрацией Президента РФ, Правительством РФ и частично -- министерствами. Это функции целеуказания для государственного аппарата и всех объектов управления. Такой функцией можно, например, считать формирование госбюджета, разработку государственных программ, подготовку директив, анализ и оценку политики, прогнозирование, стратегическое планирование и т. д.

От выбора стратегических целей во многом зависит результат общественных усилий. Стратегические цели оказывают обширные побудительные и стимулирующие воздействия в обществе. Государственная мудрость заключается не столько в том, чтобы сформировать мотивы поведения людей, сколько их уловить, понять и сообразовать в соответствии с ними действия, способные решить общественно значимые проблемы. Социально мотивированные решения, т. е. идущие от потребностей, интересов, запросов людей, вызывают у них поддержку, стремление воплотить в действительность. Это способствует национальному согласию, сплочению различных слоев населения, интеграции общества.

Административное регулирование, в отличие от политического, правового, морального и др., носит направляющий практический характер, при котором социальная норма не только признается, но и реально действует, опредмечивается в общественных отношениях. Именно в практической осуществляемости состоит ценность администрирования. В различных сферах общественной жизни регулирование принимает конкретные формы. Так, в сфере экономики используются государственный бюджет, государственный заказ на товары и услуги, государственные налоги, тарифы, пошлины, стандарты и т. п. Государство не может стоять в стороне от экономики «ночным сторожем». Когда это необходимо, оно должно исполнять функцию регулятора экономических отношений в интересах всего общества посредством лицензирования, сертификации, аккредитации и т. д.

Система администрирования осуществляет распорядительные функции, т. е. руководство подведомственными службами, агентствами, предприятиями и учреждениями на правах полного хозяина. Она проводит мониторинг результатов деятельности дочерних структур, оказывает им содействие в достижении плановых показателей результативности. Общие распорядительные функции реализуются посредством выполнения частных функций в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и т. д.

С помощью контроля система администрирования выявляет отклонения общественной жизни от заданных параметров и принимает меры для приведения ее в соответствие с этими параметрами. Эта функция призвана обеспечить законность, дисциплину, соблюдение режима деятельности посредством инспектирования, проверки выполнения требований, аудита. Функция контроля относится не только к гражданским структурам, но и к государственным органам, должностным лицам. Это способствует созданию оптимальных условий для эффективного взаимодействия правового государства и гражданского общества.

Таким образом, социальная ценность и действенность администрирования проявляется в его функциях: политической, распорядительной, регулирования и контроля за взаимодействием людей в обществе. Указанные способности администрирования выступают в единстве, что и придает ему качественную определенность.

Одна из острейших проблем административной реформы в нашей стране -- избыток функций госорганов. По подсчетам Правительства, их порядка пяти тысяч4. Требуется радикальное сокращение функций системы публичного администрирования. В решении этой задачи полезно использовать зарубежный опыт привнесения в сферу администрирования методов менеджмента, используемых в частном секторе5.

Так, большинство частных предприятий ежегодно отсеивают до 10% номенклатуры продукции. Государственные учреждения обычно не пересматривают программы публичных услуг, Поэтому их номенклатура постоянно увеличивается, растет и число функций. В Великобритании, например, были упразднены или приватизированы те области деятельности, которые не свойственны коренным функциям государства. Там отделены друг от друга функции, преследующие разные цели: политика, регулирование, распорядительство предоставлением услуг и контроль за соблюдением законности. Каждая из них вменена отдельной организации. Такой подход ведет к разрушению многопрофильных и громоздких государственных структур и созданию меньших по размеру, но более действенных организаций (агентств и др.).

Стратегия «инвентаризации функций» используется не только центральным правительством, но и местной властью. Многие муниципальные советы там называют «разрешительными советами», поскольку они перешли от поставки услуг к разрешению их исполнения частными фирмами. Указанная стратегия «работает» и на уровне отдельного государственного учреждения. Его руководитель может разделить политику и управление, освободиться от несвойственных функций, отделить приобретение от оказания услуги с помощью системы рыночных тестов.

Из всей совокупности функций администрирования выделим распорядительную, потому что это единственная функция, к которой с определенными оговорками можно отнести термин «государственное управление» (точнее использовать понятия «менеджмент» или «управление»). Речь идет о распорядительстве (управлении) гражданскими службами, агентствами, предприятиями, учреждениями, организациями, подведомственными органам исполнительной власти; о государственных предприятиях, а также предприятиях, акции которых принадлежат государству.

Известно, что государственные предприятия, учреждения и организации работают хуже частных фирм. Секрет успеха бизнес-структур состоит не в частной собственности, как полагают многие, а в конкуренции. Вот почему стратегия административной реформы в Великобритании и других странах состоит в демонополизации государственных структур, ориентации на результаты. Проблема государственной монополии заключается в том, что ее судьба не зависит от результатов, она не испытывает давления со стороны конкурентов. Поэтому требуются такие подходы к управлению госсектором, которые бы опирались на конкуренцию.

Самый действенный подход -- предпринимательский. Суть его состоит в том, чтобы заставить государственные предприятия, предоставляющие услуги гражданам, функционировать подобно бизнесу. Однако такой подход применим не ко всем государственным структурам. Вряд ли финансовые результаты деятельности, как индикатор успеха, следует применять к службам, занятым охраной окружающей среды, биоресурсов и др.

В этом случае наиболее приемлемым подходом является управляемая конкуренция. Она требует от поставщиков публичных услуг (государственных и частных), конкурентных отношений, соперничества за получение государственного заказа на основе более эффективного исполнения работ. Безусловно, не все услуги можно выставить на торги по рациональным, политическим, правовым или моральным причинам. Например, граждане ощущают спокойствие и уверенность, если услуги, связанные с обеспечением безопасности, неприкосновенности частной жизни и другими «деликатными» вопросами, оказывались исключительно государственными учреждениями.

Когда указанные два подхода оказываются непригодными, в качестве альтернативы выступает управление по результатам. Для стимулирования чиновников используются стандарты, показатели качества работы. Степень эффективности труда оценивается по предыдущим результатам, по итогам выполнения плановых показателей и т. п. Такой подход вызывает у служащих заинтересованность в результатах деятельности.

Функции администрирования реализуются в разнообразных формах, которые определяются общественно-политическим строем страны, правящим режимом, объемом компетенции государственного органа власти, ситуацией в различных сферах жизнедеятельности. Исходя из функций, следует выделить, прежде всего, морально-политические формы административного воздействия, которые призваны обеспечить позитивное отношение людей к нормам и правилам социального взаимодействия. При этом важно учитывать национальный менталитет. Россияне неоднократно демонстрировали и небывалую самоотверженность, и полную беспечность.

Они готовы идти на лишения во имя великих целей и в то же время проявляют апатию по отношению к требованиям государства. Отрицательные психологические установки людей ведут к безответственности, неподчинению, правонарушениям. Этический аспект администрирования связан с социальной справедливостью. Если нормы и требования справедливы, то они и морально оправданы, способствуют формированию в обществе здоровой нравственной атмосферы и создают тем самым предпосылки для эффективного функционирования государственной службы.

Правовые формы административного воздействия осуществляются прямыми и косвенными методами. Отношения прямого подчинения, вмешательства по вертикали власти обеспечиваются системой законодательства, применением негативных санкций, вплоть до принуждения. К первой группе методов относятся издание нормативных актов, регистрация, лицензирование, выдача директив, предписаний и других документов. Ко второй -- размещение государственных заказов, налогообложение, определение таможенной стоимости товара и т.п. в форме фискального дозволения. Наряду с ними применяются методы запретов, установления ответственности и др.

Организационные формы административного воздействия предполагают подчинение людей и их объединений органам государственной власти. Подчинение не всегда бывает вынужденным. Чаще всего оно осознается, связано с пониманием важности распоряжения, стремлением выполнить его в установленные сроки и с максимальным результатом. Отсюда допускается плюрализм мнений, рассмотрение альтернатив, поиск согласия и т. п. Вырабатывая и осуществляя конкретные решения, государственные учреждения проводят заседания, совещания, конференции, сессии, коллегии, экспертизы, консультации, согласования и другие. Как правило, эти мероприятия направлены на оптимизацию сотрудничества, партнерства, предупреждение или преодоление конфликтов в социальном взаимодействии людей.

В организационных методах проявляется властная природа администрирования: разработка регламентов, инструкций, рекомендаций; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; кадровые перемещения должностных лиц; совершенствование коммуникаций, организационной культуры и др. Оптимизация функций, преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация чиновников -- все это достигается организационными методами.

Информационные формы социального действия администрирования направлены на сохранение либо изменение имиджа государственной службы, создания атмосферы доверия и доброжелательности к официальным учреждениям со стороны общественности, информирование населения об их работе. От полноты сведений об успехах и неудачах чиновников зависят и соответствующие акции общества по корректировке функционирования системы администрирования. В этих целях используются СМИ, реклама, паблисити, компьютерные сети и т.д.

В реальном процессе администрирования указанные формы и методы используются в различных комбинациях. В авторитарных системах приоритет отдается принудительным методам, в демократических - правовым. Однако приоритетность не отменяет комплексного использования различных форм и методов. Т. к. государственные решения носят многоцелевой характер, то их реализация возможна лишь совокупностью способов администрирования.

С формами и методами работы тесно связаны процедуры администрирования. Важнейшая среди них - подготовка, принятие и исполнение решений. Они могут носить коллегиальный или единоличный характер. Управленческие решения тесно связаны с процедурой координации работы. Поэтому лица, принимающие решения, анализируют возможности взаимодействия с другими вышестоящими, подчиненными и неподчиненными структурами. Организация исполнения решения предусматривает регистрационные, разрешительные и учетно-уведомительные процедуры. Наконец, все государственные органы и служащие используют процедуры отчетности, анализа и контроля, обеспечивающие эффективное выполнение управленческих решений.

Подводя итог, охарактеризуем вкратце механизм администрирования в целом. Данный механизм функционирует эффективно при наличии жесткой зависимости между блоками формирования и реализации государственных решений. Само существование администрирования проявляется как при подготовке решений, т. е. перевода социальной информации на язык правовых норм, так и в его реализации -- переводе правовых предписаний в социальное действие.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой система и процесс администрирования7

2. Прокомментируйте схему коммуникаций между системой администрирования, государством и обществом.

3. Охарактеризуйте социальный механизм администрирования.

4. Назовите социальные элементы процесса формирования и реализации государственных решений.

5. Опишите проблему избыточности функций госорганов и стратегию ее решения.

6. Посредством каких форм и методов осуществляется социальное действие администрирования?

ГЛАВА 4. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

* Раскрыть систему администрирования как совокупность общественных интересов.

* Описать политическое представительство интересов.

* Показать функциональное представительство интересов.

* Рассмотреть социальное партнерство.

В публичной сфере общества действуют институциональные и субстанциональные субъекты. Первые -- реализуют публично-правовые отношения в рамках устойчивых нормативно-заданных статусно-ролевых систем. Это должностные лица государственных структур. Вторые -- выражают и защищают общий интерес. Это гражданская общественность, исполняющая реальные политические функции, способная к полноправному диалогу с властью и к оппонированию ей.

Современное общество характеризуется множеством интересов: экономических (распределение благ), социальных (распределение статусов), политических (распределение власти) и др. Они являются побудителями действий любого социального субъекта, будь то личность, группа или общество в целом. Интересы могут нести всеобщую пользу, но также выгоду одним и ущерб другим. Именно интересы соединяют и разделяют людей, порождая общественные отношения и проблемы управления ими.

1. Система администрирования как совокупность общественных отношений

Общественные отношения -- это отношения гражданской общественности к происходящим в жизни страны событиям.

Разнообразные формы их проявлений обусловливают огромную сеть весьма запутанных социальных связей между людьми. Такие связи приобретают устойчивый характер, когда они вызваны коренными жизненными интересами определенных социальных групп, объединяющих людей общими целями и действиями по их достижению, в том числе административными.

Первоначально социальные связи и отношения возникают стихийно в самом процессе жизнедеятельности людей, который не нуждается в особой регуляции. Однако со временем для налаживания самых нужных обществу отношений возникает потребность в специализированной деятельности, которая осуществляется в институциональной форме. Это управленческая деятельность, исполняемая на разных уровнях различными социальными организациями: от структур бизнеса (менеджмент) до государственных структур (администрирование).

В системе менеджмента специалисты выделяют следующие типы общественных отношений: бюрократические, базирующиеся на служебной иерархии, при которых за каждым работником жестко закреплены его функциональные обязанности, а контакты между начальниками и подчиненными носят формальный, обезличенный характер; патерналистские, которые также опираются на иерархию, но несмотря на это взаимоотношениям начальника («хозяина») и подчиненного придается личностный характер, выходящий за формальные рамки; фра-терналистские, предусматривающие коллективное обсуждение и принятие решений. Отношения между начальником и подчиненным носят подчеркнуто неформальный характер как между лидером и ведомым; партнерские, отличающиеся демократизмом, когда самостоятельные индивиды объединяются для совместной деятельности по свободному контракту, а руководитель в качестве координатора распределяет задания и контролирует соблюдение оговоренных условий и обязанностей1 .

Если в системе менеджмента доминируют отношения подчинения, то в системе администрирования к ним добавляются отношения господства. «Любое господство как предприятие, требующее постоянного управления, -- подчеркивал один из классиков социологии М. Вебер, -- нуждается с одной стороны в установке человеческого поведения на подчинение господам, притязающим быть носителями легитимного насилия, а с другой стороны -- посредством этого подчинения -- в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные средства управления»2.

Вебер сконструировал три «идеальных типа» господства: традиционный, харизматический и легальный. Традиционное господство опирается на веру подданных в то, что власть является законной, поскольку она существовала всегда. Харизматическое господство зиждется на вере подданных в необыкновенные, магические свойства правителя. В отличие от первого типа господства, власть является не следствием традиции, а результатом убеждения в особой миссии вождя. Легальное господство базируется на праве. Здесь господа являются не самостоятельными правителями, а исполнителями определенных правом обязанностей. Господство осуществляется в силу веры в непременность легального учреждения и деловой «компетентности», обоснованной рационально созданными правилами, то есть ориентации на подчинение при выполнении установленных правил - господство в том виде, в каком его осуществляет современный государственный служащий3.

В таком типе господства система администрирования включает две группы отношений: служебные -- между государством и чиновником; публичные -- между чиновником и гражданином. Служебные отношения характеризуются четким распределением и выполнением функций каждым, иерархичной подотчетностью; публичные - прозрачностью, открытостью, доступностью для граждан.

Публично-правовые отношения типичны для социального государства, утверждающего необходимость многообразия субъектов жизнедеятельности в обществе. Основная его черта -- равный доступ к власти всех ключевых социальных сил. Но здесь возникает проблема: как добиться сближения, гармонизации групп интересов, необходимых для выработки государством политического курса, обеспечивающего успешное развитие общества.

Интересы органически связаны с потребностями людей. Каждый человек стремится к достижению определенной совокупности жизненных благ, таких как жилье, работа, доход. Но если потребности направлены на удовлетворение этих благ, то интересы -- на социальные нормы, от которых зависит их распределение. Устоявшиеся интересы, признанные в общественном мнении, приобретают вид законных интересов. Попытки их ущемления воспринимаются как покушение на жизненные устои людей. Поэтому государство призвано стоять на страже законных интересов. Для этого в системе администрирования предусмотрены институты и механизмы представительства интересов, с помощью которых осуществляется коррекция государственных решений в целях восстановления баланса разнообразных интересов. Такого рода институты выполняют медиаторную, посредническую функцию. Они являются средством выявления, учета, выражения и реализации интересов людей.

Благодаря этим институтам система администрирования укрепляет стык между государством и обществом. Действия должностных лиц по упреждению и разрешению конфликтов, возникающих в результате столкновения интересов, способствуют социально-политической консолидации. Правда, применительно к нынешним российским условиям, говорить об эффективности функционирования медиаторных институтов можно пока лишь условно.

По данным социологического опроса государственных служащих, 48% респондентов полагают, что в нашей стране связь между государством и обществом находится в состоянии раскола; 26,5 -- конфронтации; 25,5% -- консолидации4. По мнению большинства опрошенных, российское государство живет само по себе, отдельно от общества. Многие люди воспринимают его как «большой собес». Деньги у правительства кончились и потому ждать помощи от него не приходится. Какой смысл платить налоги государству, если оно не защищает права гражданина, не удовлетворяет его потребности. Периодически правительство демонстрирует примеры необязательности, не оплачивая госзаказ, задерживая зарплату бюджетникам. В результате взаимной безответственности люди стали улаживать отношения между собой неправовыми способами. Ряд функций государства перетекает в «теневые» структуры. Все это подтачивает устои страны.

Очевидно, для того чтобы в России обеспечить социальный порядок и прогресс, требуется культивировать современные, цивилизованные формы представительства интересов. Как правило, общие интересы выражаются в политической форме и представляются преимущественно по партийным каналам, а частные -- в функциональной форме посредством корпоративных каналов.

2. Политическое представительство интересов

Первичным носителем интересов выступает индивид. В силу глубокой дифференциации и стратификации общества имеют место конкуренция и столкновение интересов. Для их защиты люди объединяются в группы. Основная функция групп интересов -- артикуляция значимых устремлений, т. е. преобразование расплывчатых мнений людей в конкретные требования к органам государственной власти. Например, профсоюзы ставят вопросы повышения зарплаты; объединения предпринимателей требуют пересмотра налоговой политики и т. п.

Другая функция - агрегация интересов, выстраивание иерархии требований, выявление именно тех, которые наиболее значимы для достижения групповых целей. Это позволяет сформулировать на уровне общества в целом максимально возможное число альтернатив, оценить их актуальность и достигнуть согласия в выдвижении требований к государству.

Как правило, группы интересов не стремятся во власть. Их задача -- информирование государства и общества о потребностях и взглядах разнообразных социальных групп. Основной метод воздействия -- убеждение лиц, принимающих решения, а также проведение массовых мероприятий (шествий, митингов, пикетов, забастовок и др.) в поддержку своих интересов.

Однако при определенных условиях группы интересов политизируются: одни группы трансформируются в политические партии, другие -- в группы давления. Оба вида представительных группировок действуют в парламенте, отстаивая публичный (государственный, национальный, общественный) интерес. Основные методы влияния: консультации с должностными лицами, работа в совещательных комитетах, экспертных советах по законопроектам, участие в парламентских слушаниях, исследование общественного мнения для оценки официально обсуждаемых законов и др.

В силу слабого развития партийной системы в современной России группы давления берут на себя функции парламентских фракций. Способом осуществления давления на государство является лоббизм - специфический вид деятельности, основным содержанием которого является «продавливание» решений (законов, распоряжений и т. п.) в интересах федеральных, региональных или отраслевых структур. При этом группа давления может осуществлять эту деятельность самостоятельно либо посредством найма специализированного консалтингового агентства.

Различают «белое» и «черное» лобби. Первые работают по открытым схемам и содержат в себе ряд позитивных элементов. «Белый» лоббизм представляет механизм самоорганизации групп интересов и гражданского общества в целом, с помощью которого осуществляется поддержка или противодействие конкретному законопроекту. Такая форма лоббизма есть своеобразный индикатор проявления демократизма, свободы гражданских объединений. Она открывает возможность для реализации интересов меньшинств: малых народов, демографических, территориальных и других общностей. Тем самым «белый» лоббизм обеспечивает взаимодействие государства и общества, приспосабливает их друг к другу.

«Черное» лобби использует закрытую схему деятельности, является носителем негативных элементов. Речь идет не только о преступных действиях -- взяточничестве, коррупции и т. п. Такой лоббизм способствует усилению ведомственных, местнических и других форм удовлетворения эгоистических интересов. «Черное» лобби охотнее обслуживает тех, кто имеет большие деньги, следовательно, усиливает их позиции в структуре групп интересов, что, в конце концов, приводит к дисбалансу и даже блокаде общественных интересов.

Судя по опросу экспертов, лоббизм получил прочную «прописку» во всех органах государственной власти. На вопрос «В каких органах власти более всего распространен лоббизм?» 58,7% опрошенных дали ответ - в органах законодательной власти; 14,7 -- в органах исполнительной власти; 1,8 -- в органах судебной власти; 5,5 -- в органах власти федерального уровня; 1,8 -- в органах власти субъектов Федерации; 17,5% -- в других органах власти.

Люди по-разному относятся к лоббизму: 26,3% опрошенных -- положительно; 32,6 -- отрицательно; 41,1% -- неоднозначно. Респонденты высказывают позитивное отношение к открытой, законодательно утвержденной форме лоббизма. Отрицательную реакцию вызывают закрытые схемы лоббирования, использующие взяточничество, преступный сговор с властью и др. Неоднозначное (двойственное) отношение к лоббизму определяется наличием «белой» и «черной» форм данного явления.

Респонденты полагают необходимым обеспечить переход от лоббизма «черного», доминирующего в нашей стране, к лоббизму «белому», поставить его под контроль государства и общества. Очевидно, в этом плане полезно использовать зарубежный опыт регуляции лоббизма, опираясь, разумеется, на собственный жизненный уклад, культуру и национальные традиции.

Выделяются три подхода к упорядочению лоббизма5. В США и Канаде пошли по пути правового регулирования этой деятельности. В государственных органах практикуется как заявительная форма регистрации лоббистов, так и процедура получения лицензии. Предусмотрена отчетность, в которой отражаются сведения о лицах, обслуживаемых лобби, источниках и объемах финансирования и т. д.

В европейских странах, например, в Нидерландах, пошли по пути формирования специального института, который фактически исполняет функции своеобразного «лоббистского парламента». Этот консультативный орган (социально-экономический совет) наделен правом решающего голоса в законотворческом процессе.

В Германии, наряду с правовым регулированием и структурированием данного вида деятельности, ставка делается на широкую сеть групп интересов, вовлечение в законотворческий процесс разнообразных организаций гражданского общества, их представителей в качестве независимых экспертов.

Словом, юридически регламентируемая деятельность лобби может способствовать обеспечению гласности принятия государственных решений, открытости государства для контроля со стороны гражданского общества.

Итак, публичные интересы в государственном администрировании выражаются посредством механизма политического представительства: группы интересов -- политические партии и группы давления -- фракции парламента - лобби. Поскольку российский парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, значительное число корпоративных организаций, имея социально значимые интересы, не могут их представить с помощью собственных депутатов. Поэтому политическое представительство дополняется функциональным, позволяющим корпорациям отстаивать частные интересы.

3. Функциональное представительство интересов

Частные интересы в системе администрирования проявляются в том, как предприниматели и наемные работники решают сбои личные вопросы во властных структурах. Как правило, эти вопросы выражают экономические интересы. Бизнесмены заинтересованы в реализации правительственных программ, получая стабильную прибыль. Профсоюзы посредством коллективных договоров и соглашений с правительством отстаивают интересы трудящихся перед работодателями.

Функциональное представительство интересов осуществляется с помощью формализованных структур и неформальных контактов. При правительственных учреждениях создаются консультативные комитеты, состоящие из представителей государства, корпораций, независимых экспертов. В некоторых странах такие комитеты наделяют распорядительными полномочиями для регулирования рынка труда, решения проблем занятости и т. п.

Институты функционального представительства призваны согласовать долгосрочные и краткосрочные интересы. К долгосрочным можно отнести политические, социальные, идеологические интересы, а к краткосрочным -- преимущественно экономические интересы. Поскольку стратегия устойчивого развития страны сориентирована на долгосрочные интересы, постольку роль выразителя этих интересов берет на себя государство. Краткосрочные интересы выражают корпорации. При этом корпоративным организациям предоставляются возможности реализации своих интересов в обмен на подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. Тем самым частные интересы инкорпорируются в социальный механизм администрирования.

Социологические исследования показывают, что современные российские корпорации используют следующие стратегии: 1) стремление выжить и сохранить себя как производственную единицу; 2) извлечь ресурсы предприятия в пользу ее руководства; 3) обеспечить долговременную прибыльность предприятия6. Очевидно, первый и третий ориентиры содержат элементы стратегии устойчивого развития. Однако в практической деятельности руководителей большинства предприятий доминирует второй ориентир, связанный с извлечением краткосрочного дохода. Получив за бесценок государственную собственность, многие директора предприятий устремлены к превращению имущества в ликвидную форму и последующему переводу денег в зарубежные банки7.

Поэтому для переориентации корпораций на рельсы устойчивого развития органы государственной власти используют средства принудительного (административного) и побудительного (экономического) воздействия. Среди них: снижение таможенных пошлин, выделение квот и лицензий, льготных кредитов, разрешение на приватизацию предприятий по выгодным для предпринимателей схемам и т. п. Все это открывает возможность для поиска политической ренты предпринимателей и чиновников. Отсюда в условиях институционально-нормативного вакуума корпоративный способ функционального представительства интересов приобретает «теневые» формы.

Для того, чтобы проникнуть в тайны «теневого» механизма представительства интересов, необходимо понимать природу современной бюрократии. Прежде всего, это высокостатусная социальная группа, обладающая законным правом принуждения. Она наделена властными полномочиями и по своему усмотрению выбирает пути, средства и способы решения поставленных задач. При определенных условиях бюрократия может использовать властный потенциал в собственных интересах.

Типичная ситуация коррупции («подкуп», «порча») -- действие должностного лица, из которого извлекает выгоду какая-либо корпорация, получая право на производство работ, услуг, поставок в обход установленного порядка, в обмен на вознаграждение чиновника. Обе стороны действуют по обоюдному согласию, получая выгоду, скрывая при этом незаконную сделку.

Кто в даче взятки чаще всего проявляет инициативу? По мнению 47,6% опрошенных, -- гражданин; 24,4 - чиновник; 19,5 -- обоюдная инициатива; 8,5% -- зависит от ситуации. Почему люди дают взятки чиновникам? Отвечая на этот вопрос, 36,9% опрошенных экспертов сказали: для ускорения положительного решения вопроса; 13,5 -- историческая традиция; 9,9 -- коррумпированность бюрократии; 9,1 -- для устранения искусственно создаваемых чиновниками препонов; 9,0 -- особенность российского менталитета; 7,2 - для того, чтобы обойти конкурентов; 4,5 -- из-за невозможности решения вопроса без дачи взятки («не подмажешь, не поедешь»); 4,5 -решение вопроса в обход закона; 2,7 -- во избежание ответственности; 2,7% - по причине безнаказанности.

Реальными структурными единицами, образующими социальную ткань бюрократии, являются клиентелы, которые у нас принято называть «командами»8. Клиентальные отношения (семейственность, фамилизм, клановость), построенные на основе личной зависимости и покровительства, составляют матрицу социального поведения чиновников. Некоторые государственные служащие выступают фаворитами начальства, которое покупает их преданность. Посредством фаворитов начальство подчиняет остальных служащих.