Сущность местного самоуправления

Рис. 2 Содержание этапов управленческой деятельности

Из приведенного на рис.2 перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Важно, что каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

· процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

· комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

· завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже:

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

2. Принцип горизонтального разделения функций. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

3. Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности при построении структуры и требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

Словосочетание «муниципальный менеджмент» применимо к управлению в особых организациях - муниципальных образованиях, объединяющих членов местного сообщества с целью удовлетворения территориальных социально-экономических интересов.

Термин «муниципальный менеджмент» употребляется в двух основных значениях.

1) Местное самоуправление - многосторонняя деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества

2) Учебная дисциплина «Муниципальный менеджмент», имеющая своей целью рассмотреть особенности управления муниципальным образованием в соответствии с общими подходами, разработанными в рамках менеджмента (системный, процессный, ситуационный и др.), и сложившимися методами исследования.

Муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться с конца XIX в. Академического, точного теоретического его обобщения и объяснения еще не сделано. Сама практика создавалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько по науке муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориальной организации жизнедеятельности. В результате научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно.

Первоначальное обобщение имеющихся разработок сводятся к следующему.

Во-первых, муниципальный менеджмент существует реально как область специфического управления, научное направление и все более проявляется как относительно самостоятельная учебная дисциплина.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов - экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как междисциплинарные.

В-третьих, становление муниципального менеджмента обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре муниципального менеджмента в качестве относительно самостоятельных направлений исследования можно выделить менеджмент инвестиционный, кадровый, финансовый, политический и т.п.

В-четвертых, категории «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление» выражают разные по сути явления и процессы.

Местное самоуправление раскрывается как социальный институт, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Как видно, предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существующих научных дисциплин является проблематичным. По-видимому, местное самоуправление - это не самостоятельное познавательное пространство, а скорее общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Как предмет науки муниципальный менеджмент понимается нами в основном как процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоорганизации жителей городов и районов.

Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах.

В узком смысле слова речь идет о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В широком смысле слова муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.

Муниципальный менеджмент возник в результате относительного обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

В условиях перехода к рыночным отношениям одной из главных целей проводимых экономических реформ является совершенствование управления. Формирование рыночных отношений связано с развитием новых форм хозяйствования, базирующихся на многообразии форм собственности. Это предполагает радикальные изменения в хозяйственном механизме и методах регионального управления, особенно на микроуровне.

Поэтому в этих условиях среди отраслей научных знаний особое значение приобретает муниципальный менеджмент - научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональных социально-экономических систем. Само понятие «менеджмент» рассматривается в современной экономической науке как наиболее эффективный тип управления, отвечающий задачам рыночной экономики.

Муниципальный менеджмент - является деятельной стороной местного самоуправления.

Генеральная цель муниципального менеджмента - улучшение качества жизни каждого человека муниципального образования.

Целью муниципального менеджмента является создание условий высокого качества жизни населения на территории муниципального образования. Это достигается путем на социально-экономические институты, функционирующие на территории муниципального образования. Эти институты и есть предмет муниципального менеджмента.

Объектом муниципального менеджмента является территориальное хозяйство в городах, районах и т.д., включающее в себя производственную и социальную сферы экономики. Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и т.д. Чем многообразнее и сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйство, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.

На практике содержание муниципального менеджмента состоит в анализе и оценке поведения населения и его различных (социальных, общественно-политических, профессиональных, религиозных и др.) групп в процессе самоорганизации социума, участие населения во власти, в выборе методов деятельности с учетом состояния правового пространства и ограничений в ресурсах.

Муниципальный менеджмент - в узком смысле - Субъект - органы местного самоуправления.

Муниципальный менеджмент - в широком смысле - Субъекты - все от кого зависит качество жизни.

Муниципальный менеджмент реализуется в рамках определенных структур. Действующая структура, по сути, является моделью.

Факторы существования модели ММ.

· объем компетенции органов МСУ определен законодательно.

· наличие ресурсов на данной территории и их характеристика.

· наличие кадров определенного уровня подготовки.

· налогоспособность населения и др.

Принципы муниципального менеджмента разнообразны. В их системе можно выделить принципы общие и специфические.

Среди общих принципов, действующих во всех сферах общественной организации, в том числе в муниципальном менеджменте, следует назвать принципы системности, научности, выделения главного звена, устойчивого развития, социально-экономической эффективности и т.п.

Специфические (частные) принципы обусловлены особенностями объектов и субъектов муниципального менеджмента. К специфическим принципам муниципального менеджмента можно отнести: принцип оптимального сочетания федерального и регионального управления с местным самоуправлением; принцип ориентации структур местного самоуправления на социальное обслуживание населения; комплексность социально-экономического развития городов и районов, их саморазвитие на основе наращивания и наиболее полной реализации потенциала в условиях рынка; принцип целостности территориальных структур.

Принципы лишь по форме являются неизменными. Их содержание динамично и, как правило, соответствует условиям развития страны, ее регионов и муниципальных образований.

Принцип комплексности, например, все чаще понимается как требование создать такую структуру жизнедеятельности городов или районов, при которой население выступало бы не только фактором производства, но и главным образом целью развития экономики, социальным ориентиром для всех структур и технологий практического менеджмента.

Принцип целеполагания в муниципальном менеджменте динамично переориентируется с процессов на результаты - экономические, социальные, экологические и др.

Развитие принципа демократизма последовательно связывается с непосредственным участием населения в самоорганизации и общественном контроле за действиями местной власти.

Муниципальный менеджмент реализует следующие функции:

· анализ, оценку, разработку прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития городов, районов;

· стимулирование увеличения и использования трудового потенциала муниципальных образований, их научно-технического и интеллектуального ядра;

· поддержание и развитие социальной и производственной инфраструктуры;

· инициирование соревнования, конкуренции по представлению услуг населению, в т.ч. муниципальными структурами;

· обоснование местного бюджета, его наполнение и рациональное использование;

· получение внебюджетных ресурсов;

· владение, распоряжение и рациональное использование муниципальной собственности;

· создание условий для развития рыночной среды, ее инфраструктуры и предпринимательства;

· организацию рабочих мест, оптимизацию занятости и демографической нагрузки на экономику муниципальных образований и экономически активного населения;

· налаживание и укрепление экономических и производственных связей с другими городами и районами;

· взаимодействие местной власти с коммерческим банками, инвестиционными, страховыми и др. структурами, в т.ч. расположенными в других регионах и за рубежом.

Методологическую основу научной разработки муниципального менеджмента составляют:

1) общенаучные знания - история, философия, теория познания, науковедение;

2) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория циклов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;

3) специальные теории территориальной социально-экономической организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориального комплексирования, социальные теории адаптации населения и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Дифференциация их, равно как и объединение, проявляется в полной мере, широкие перспективы открываются на основе междисциплинарных исследований.

Первоочередными научными задачами являются:

* обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого социально-экономического развития;

* исследование методов повышения эффективности муниципального менеджмента;

* изучение становления новой культуры управления и самоуправления в городах и районах страны;

* раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государственного и регионального управления.

Обогащение собственных основ регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведут к возникновению качественно новой отечественной культуры муниципального менеджмента.

Предметную область муниципального менеджмента составляют научные знания главным образом о:

* функциях, принципах, структурах, предпосылках, закономерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

* территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

* ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

* технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

* стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

* мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

* Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.

Функционирование современного механизма территориального хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа: самоответственность и самофинансирование. Соблюдение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти решений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разработки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Реализация принципа самофинансирования предполагает формирование в регионе, муниципальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-экономическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечивающем повышение качества жизни населения.

Из сущности управления социально-экономическим развитием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохраняют ответственность за решение проблем комплексного социально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения.

Развитие многоукладной экономики привело к тому, что работники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является решающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйствования зависят от форм собственности, ведомственной принадлежности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедеятельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы.

Новые экономические условия заставили исследователей и практиков искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления, в частности пытаться (по опыту зарубежных стран) применять принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам.

Между тем прямая аналогия между хозяйственной социально-экономической системой, какой является корпорация (фирма), и социально-экономической территориальной системой - муниципальным образованием (городом), весьма сомнительна, поскольку миссии указанных систем имеют принципиальные различия и применение моделей проектного управления не способно обеспечить выполнение всех задач, стоящих перед муниципалитетом и охватить все направления его деятельности. Применение теории организаций для сферы государственного и муниципального управления требуют серьезной адаптационной работы на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время многие аспекты управления социально-экономическим развитием муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные, а порой и взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее их анализ дает основания для следующего вывода: потребность в адаптации экономики муниципальных образований и эффективном их функционировании и развитии объективно обусловливает необходимость постоянного обновления механизма управления территорией.

В Конституции Республики Казахстан закреплены основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Вместе с тем, в субъектах Республики - городах, районах, аулах система местного самоуправления различна. На сегодня еще не сформировалась законодательная база о местных представительных органах власти и органах местного самоуправления в сельских населенных пунктах. Истина заключается в том, что местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной.

На сегодня эффективность работы районов, областей Республики Казахстан определяется степенью рациональности структуры управления, посему во всех районах, областях и на всех уровнях идет процесс сокращения управленческого аппарата. Это объясняется тем, что:

Ш чрезмерно велик управленческий аппарат;

Ш разобщены действия управленческих работников;

Ш недостаточны финансовые средства на содержание управленческого аппарата.

Величина расходов на управление, по мнению многих экономистов, не должна превышать 10% доходов регионального объекта самоуправления. За этими пределами эффективность функционирования аппарата управления будет сокращаться.

За годы реформирования в регионах Восточного Казахстана отмечались недостаточность внедрения достижений научно-технического прогресса, низкий уровень трудовой и исполнительной дисциплины, слабая материально-техническая база, недостаток квалифицированных кадров.

В последнее время наметились некоторые сдвиги в управлении в позитивную сторону:

Ш меньше стало проявляться администрирование;

Ш руководство стало более внимательно относиться к просьбам населения, его пожеланиям, предложениям;

Ш в большей мере стали проявляться творческие начала в решении вопросов;

Ш улучшилось делопроизводство, сокращен поток деловых бумаг, различных инструкций и т.п.

Однако бюрократизм еще не изжит. Поэтому для возрастания демократичности и творческой активности необходимо создать предпосылки для самостоятельного социально-экономического развития муниципальных образований с учетом местных экономических, социальных, исторических, природных, демографических и других особенностей, так как никто не может знать их лучше, чем работники на местах.

Наряду с демократизацией управления необходима его рационализация, т.е. должен идти процесс разграничения функций управлений между центром и регионами, а также внутри регионов.

Смысл реорганизации местного самоуправления сводится к следующим положениям:

Ш исключить администрирование и бюрократический произвол;

Ш предоставить право самостоятельности и повысить ответственность органов местного самоуправления за выполнение производственных программ;

Ш укрепить горизонтальные экономические связи внутри регионов, основанные на добровольном партнерстве и сотрудничестве.

Местное самоуправление предполагает наличие органов управления, соста&чяющих в совокупности целостную систему, способную функционировать целенапрашгенно на основе самостоятельности, независимости, ответственности за решение всех вопросов местного значения, зашиты интересов населения.

Совершенствование взаимодействия субъектов собственности в регионе должно происходить по следующим направлениям:

Ш во-первых, в сфере производства (его эффективность);

Ш во-вторых, в оздоровлении окружающей среды;

Ш в-третьих, должен быть повышен вклад в социальное развитие, в создание социальной инфраструктуры;

Ш в-четвертых, должна возрасти комплексность экономического развития каждого объекта управления.

Структурная перестройка в управлении местным хозяйством должна быть направлена на преодоление кризиса, прекращение спада производства.

Каковы же задачи муниципального менеджмента на современном этапе?

Регионы Казахстана, их таксономические единицы - города, районы, сельские населенные пункты в условиях перехода к рынку испытывают глубокий и затяжной социально-экономический кризис, который выражается в падении производства, остроте социальных проблем, низком уровне социальной инфраструктуры, скудности местных бюджетов и т.д.

Крайне медленное решение этих проблем в большей мере обусловлено неэффективной системой управления территориальным (микрозональным) развитием. В Республике еще не принят закон об общих принципах организации местного самоуправления. Для этого необходимо провести анализ уровней соци&1ьно-экономического развития регионов (микрозон). Этими проблемами должна заниматься научная отрасль экономических знаний - муниципальный менеджмент. Задачами муниципального менеджмента являются:

Ш разработка прогнозов развития объектов местного самоуправления - городов, районов, сел, аулов;

Ш разработка методических документов по управлению этими социально-экономическими системами.

Переход регионов (микрозон) на самоуправление, самообеспечение, самофинансирование требует формирования новой системы территориального управления местным хозяйством, совершенствования ее территориальной структуры.

Непременным условием перехода на новые условия хозяйствования является перестройка отношений собственности. Одной из задач муниципального менеджмента является определение видов и форм собственности в регионе.

В настоящее время на территории региональных объектов развиваются и взаимодействуют следующие виды и формы собственности; государственная, коллективная, частная.

Объектами муниципальной собственности региональных таксономических единиц могут являться государственные предприятия и организации промышленности, строительства, сельского хозяйства местного значения, жилой фонд, городские и районные предприятия жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, учебные заведения по подготовке специалистов массовых профессий, учреждений здравоохранения, просвещения, транспорта, объекты производственной и социальной инфраструктуры, обслуживающие потребности населения региона, города, района.

Муниципальная собственность формируется за счет собственных средств предприятия и организаций местного подчинения, местного бюджета, передачи в ведение местных администраций (акиматов) соответствующих предприятий республиканского и соответствующего регионального подчинения.

На основе взаимодействия различных форм собственности формируется местное хозяйство, составляющее экономическую основу местного (муниципального) самоуправления.

Переход регионов, городов, районов и других муниципальных образований на региональный хозрасчет требует формирование новой системы управления, совершенствования ее организационной структуры. Поэтому одной из задач муниципального менеджмента является разработка основных направлений перестройки системы местного самоуправления. Организационно-структурная перестройка местного самоуправления предполагает:

Ш разграничение функций и сфер хозяйствования между местными органами управления и органами вышестоящего уровня на основе заключенных договоров;

Ш последовательную концентрацию в системе местных органов власти полномочий и ресурсов для развития социальной и производственной инфраструктуры местного хозяйства;

Ш наиболее полное развитие межотраслевого взаимодействия всех местных объектов управления, расположенных на территории города, района; организацию горизонтальной координации деятельности;

Ш организационную и экономическую самостоятельность города, района и других населенных пунктов в решении общерегиональных проблем социального и экономического развития;

Ш укрепление финансово-хозяйственной системы муниципального (городского, районного, сельского) самоуправления, расширение инициативы местных органов власти и обеспечение широкого участия населения в решении местных вопросов через референдумы, собрания и т.д.

Управление экономикой и социальной сферой города, района, села, аула должно осуществляться исходя из принципов сохранения целостности единства экономического пространства Республики Казахстан, принципов самоуправления, самообеспечения и самофинансирования, сочетания республиканских, региональных, городских и других интересов демократизации и гласности. В новых условиях хозяйствования любое территориальное образование (город, район, село, аул) приобретает статус местной самоуправляемой системы. Муниципальное управление как социально-экономическая и общественно-политическая форма самоорганизации осуществляется через кенес (совет) и акимат (местную администрацию).

Для эффективного управления необходим аппарат высококвалифицированных специалистов, способных и заинтересованных вырабатывать и принимать решения по рациональному развитию местного территориального комплекса. Ныне действующая система управления местным хозяйством не выполняет и не может в дальнейшем выполнять своих основных функций в силу вышеуказанных причин. Задача состоит в коренном изменении содержания управленческой деятельности, цель которого - реализация единой научно-технической политики на предприятиях и организациях местного территориального образования, методическое их обеспечение, решение проблем социально-экономического развития.

Создание широкой сети маркетинговых служб в любой сфере деятельности предполагает существование при местной администрации (акимате) единого информационно-коммерческого центра.

Одной из задач перестройки работы органов местного самоуправления является демонополизация действующей производственной структуры, разукрупнение предприятий, перевод филиалов, цехов в статус самостоятельного юридического лица, а также придание вневедомственного статуса ряду предприятий.

Местные органы самоуправления должны поощрять создание совместных предприятий, производственных кооперативов, акционерных обществ, ассоциаций.

Должна получить развитие инновационная инфраструктура муниципального образования (города, района и т.д.). Следует поощрять создание внедренческих фирм, консультационных, консалтинговых центров, лизинговых предприятий.

Развитие хозрасчета в условиях муниципального управления должно предусмотреть систему конкурентной оптовой торговли, проведение ярмарок средств производства и потребления, организацию коммерческих центров информационного и сервисного обслуживания предприятий.

Итак, переход муниципальных образований (районов, сел, городов) на принципы самоуправления и регионального хозрасчета активизирует местные выборные (назначаемые) органы (кенес, акимат), укрепит финансовую базу, усилит местную власть, создаст возможность развития социальной инфраструктуры, в конечном счете, явится действенным рычагом в функционировании рыночной экономики в Республике Казахстан.

Для решения этих вопросов необходима соответствующая законодательная и нормативная база.

Тема 3. История развития муниципального управления

История Древнего Рима дает богатейший материал для изучения самых различных аспектов государственности и права. Этот материал использовался в политической и правовой практике многих стран на протяжении столетий, поэтому римский опыт имеет непреходящее значение. Одним из аспектов этого бесценного опыта является римская система местного управления, которая прошла сложную эволюцию и имела целый ряд интересных специфических особенностей, в той или иной мере использованных в разных странах в последующее время. В настоящей статье ставится целью дать общий обзор изменений, произошедших в системе местного управления Древнего Рима со времени Ранней Республики V-IV вв. до н.э. до времени Поздней Римской империи IV-V вв. н.э., и показать особенности этой системы на разных этапах ее исторического развития и на разных уровнях территориального расширения римской державы.

Государственное устройство Римской республики начало формироваться в условиях, когда Рим являлся общиной небольшого (несколько тысяч человек) коллектива граждан. Поэтому системы местного управления в самый ранний период римской государственности не могло существовать. Государственная система создавалась именно для управления этим небольшим гражданским коллективом по той же модели, по которой создавалась государственность древнегреческих полисов и других образований, обозначаемых понятием «античная гражданская община». Основой этой государственной модели была прямая демократия, главным органом власти которой являлось народное собрание собственников земельных участков, составлявших, по сути, территорию этого небольшого государства. На этих собраниях граждане избирали из своей же среды должностных лиц, при этом отправление этих общественных обязанностей рассматривалось как почетное и, разумеется, было безвозмездным. В разных античных гражданских общинах существовали различные постоянно действующие выборные или назначаемые органы, исполнявшие роль народного собрания в перерывах между его заседаниями и готовившие для них вопросы.

Такая модель государственного управления оказывалась весьма эффективной при сохранении относительно небольшого количества членов гражданского коллектива, при их определенной социальной и имущественной однородности, а также при соответствии этому количеству населения определенного количества земли, с которой это население могло прокормиться.

Однако в Древнем Риме формирование этой модели государственности шло параллельно с завоевательными войнами, которые римская община вела с соседями с самого начала своего существования. На первых порах завоеванные земли включались в состав так называемого общественного поля (ager publicus), и участки земли на этом поле могли занимать и возделывать римские граждане. По мере расширения масштабов римских завоеваний, увеличивалось и общественное поле, но рост этого земельного фонда происходил совершенно не пропорционально темпам победоносного продвижения римской армии по Аппенинскому полуострову. Разгромив царя Пирра в 275 г. до н.э. в блестящей битве при Беневентуме, римляне покорили южную часть Аппенинского полуострова и вышли на берег Мессинского пролива, отделяющего Италию от Сицилии. Еще ранее на севере владения Рима достигли реки Рубикон. С овладением в 265 г. до н.э. этрусского города Вольсинии римляне стали полными хозяевами всего Аппенинского полуострова.

В ходе завоевания Италии римляне встали перед проблемой организации завоевываемых территории и создания системы управления, которая выходила за рамки их гражданской общины и государственности Римской Республики. Первые шаги в создании этой системы были предприняты в еще V-IV вв. до н.э., но в окончательном виде она сложилась в III в. до н.э.

Римско-италийский союз

Эту систему можно считать государством очень условно. Она представляла собой союз Рима, который оставался гражданской общиной - civitas, с завоеванными италийскими общинами и территориями, причем не со всей их совокупностью, но с каждой в отдельности и на определенных условиях[2]. Каждое из образований, включаемых в союз, получало в нем особый статус, и было поставлено в определенную степень зависимости от Рима. Основными составляющими римско-италийского союза были следующие категории.

На самом высоком уровне в союзе были находившиеся в разных частях Италии образования - муниципии высшего ранга (municipia optimo iure) и римские колонии (coloniae civium Romanorum), основную часть населения которых составляли римляне и граждане, наделенные всеми права римского гражданства. Помимо права на участие в римских органах власти, они участвовали в работе собственных органов управления, копировавших по своей структуре и функциям органы Римской Республики. Эти органы самоуправления решали все вопросы местной жизни, в которые Рим не вмешивался. Муниципии выполняли определённые обязанности в пользу Рима: их жители служили в римской армии, участвовали вместе с Римом в войнах против третьей стороны, предоставляли римским должностным лицам, проезжающим через муниципии, продовольствие, фураж и ночлег. Как и все римские граждане, муниципалы платили прямой налог в размере 1% от оценённого цензорами имущества (tributum), собиравшийся на военные нужды[3].

Ниже стояли муниципии с частичным объёмом прав римского гражданства (municipia sine suffragio), но они тоже пользовались самоуправлением и имели выборных должностных лиц, ведавших местными сферами жизни.

После римских граждан наиболее привилегированной группой населения Древней Италии являлись латины. Каждая латинская община сохраняла свое государственное самоуправление, продолжая оставаться особым гражданским коллективом (civitas), который не был включен в римское гражданство. Латины обладали лишь некоторыми общими с римскими гражданами правами, но формировали собой наиболее привилегированную группу союзников. В качестве особой категории выделялись латинские колонии (coloniae latinae). Как и другие союзники, латины были лишены права на ведение самостоятельной внешней политики.

Большинство населения Древней Италии не обладало правами римского гражданства, и составляемые ими общины пользовались ограниченным самоуправлением. Они находились в неравноправных отношениях с Римом, но признавали его власть и сохраняли собственное самоуправление и собственное гражданство.

Наконец, на самой низкой ступени в римско-италийском союзе находились «сдавшиеся» (dediticii). В ходе завоевания Италии они оказали римлянам самое упорное сопротивление и были вынуждены сдаться на милость победителя. Жители этих общин не имели никаких прав в Риме, и Рим вообще лишал их права на автономию. Различными сферами местной жизни там ведали римские магистраты, но такое положение было временным. Постепенно в таких общинах создавались свои органы самоуправления, деятельность которых контролировались присылаемыми из Рима префектами.

Все римские союзники оставались полисами по своей внутренней структуре, сохраняли большую или меньшую автономию и имели свои органы самоуправления, в деятельность которых Рим почти не вмешивался. Однако все они теряли право вести самостоятельную внешнюю политику, поставляли Риму воинские контингенты и вооружение, лишались в пользу Рима части земель[4].

Форма римско-италийского союза позволяла самому Риму сохранять себя как античную гражданскую общину и эффективно осуществлять собственное управление с помощью республиканских государственных структур, которые не требовали ни наличия бюрократии, ни расходов на содержание государственного аппарата. При этом подчиненность союзников гегемонии Рима держалась не только на силе оружия, но и на экономическом и политическом интересе, а также перспективах получить более высокий статус в союзе.

Следует также отметить временный и переходный характер этого союза, который вряд ли можно считать даже конфедерацией, поскольку не было ни единых общесоюзных органов власти, ни единого гражданства, ни общегосударственной системы местного управления.

Провинциальная система и кризис Республики

После завоевания Италии Рим продолжил войны за пределами Аппенинского полуострова. Сначала был побежден Карфаген - главный соперник Рима в Западном Средиземноморье, а затем Рим начал воевать с эллинистическими государствами. В результате этих войн в III-II вв. до н.э. стала складываться Римская Средиземноморская держава.

Этот новый тип государственности сначала строился римлянами по принципу зависимых государств. В завоеванных странах Рим приводил к власти своего ставленника, который в своей деятельности опирался на уже имевшийся там аппарат управления и старался проводить выгодную Риму политику. Однако такие марионеточные режимы часто оказывались ненадежными: порой сами династы отказывались следовать указаниям Рима, порой они оказывались жертвами заговоров в среде своего окружения, часто марионеточные режимы оказывались неспособными бороться с антиримскими настроениями, перераставшими в восстания и реально угрожавшими римскому господству.

Поэтому в первой половине II в. до н.э. римляне окончательно осознали необходимость формирования провинциальной системы[5]. Эта система складывалась стихийно, и никаких общих законодательный установлений на этот счет не было. Каждая новая провинция организовывалась по особому приказу командующего легионами, завоевавшими страну. Затем из Рима направлялся наместник (в ранге проконсула, пропретора или проквестора), как правило, бывший магистрат. В специальном эдикте он провозглашал основные принципы своего правления, которыми намеревался руководствоваться. Наместник располагал всей полнотой военной, гражданской и судебной власти и не нес никакой ответственности до окончания срока своих полномочий (обычно 1 год).

К середине II в. до н.э. в Римской державе было 9 провинций, и все они рассматривались как «поместья римского народа» вне Италии. Часть земли выделялась в пользу римских колонистов, а местные общины должны были платить налог в пользу Рима, который либо устанавливался в виде постоянной суммы, либо, чаще, в размере 1/10 доходов. Кроме того, на провинциях лежало бремя обеспечения римских войск, находящихся на их территории, а также содержание римских наместников и их штата. Налоги римляне обычно отдавали на откуп представителям богатого и предприимчивого сословия всадников. Откупная система предполагала внесение суммы налогов в казну, после чего собирались значительно большие суммы по сравнению с первоначальным взносом. Римские законы всегда стояли на стороне римлян, поэтому провинциалы испытывали порой весьма сильные притеснения и поборы со стороны отдельных лиц, приехавших из Рима. Не случайно в Риме бытовало высказывание относительно некоторых римских наместников: «Приехал в богатую провинцию бедным человеком и уехал из бедной провинции богатым».

Переход римлян к провинциальной системе управления вместе с созданием Средиземноморской державы стал главной причиной кризиса политической системы Римской Республики, устройство которой совершенно не соответствовало огромным масштабам государства. Кризис вылился в целую эпоху гражданских войн, закономерным результатом которых стал переход Рима к монархической системе государственного управления.

Провинциальная система и Принципат

Создание политической системы Римской империи было результатом деятельности Октавиана Августа (30 г. до н.э. - 14 г. н.э.), который использовал опыт своих предшественников[6] и заложил основы системы Принципата, просуществовавшей на протяжении двух столетий без значительных изменений.

В плане системы местного управления Август следовал уже сложившимся в римской державе моделям и не подверг их кардинальным изменениям. По-прежнему в центре римской политики на местах было сохранение самоуправляющихся структур - общин, полисов, муниципиев. В целях укрепления своего единовластия и ослабления политического значения сената Август произвел раздел провинций. Он оставил в управление сенату старые и давно замиренные провинции, а себе взял недавно завоеванные. Мотивировал он это тем, что не хочет доставлять сенату излишних забот и беспокойств[7]. На самом же деле в новых провинциях была сосредоточена большая и лучшая часть римской армии, кроме того, старые провинции были давно ограблены, новые же еще сулили немало богатств. Кроме существовавшей системы управления провинциями проконсулами и пропреторами, Август учредил посты прокураторов, которые набирались из всаднического сословия, направлялись в качестве управителей в императорские провинции и подчинялись непосредственно принцепсу. Но, используя свой почетный титул «отца отечества», Август отдавал распоряжения[8] в «сенатские» провинции и держал их под своим неусыпным контролем.

Политическая система, созданная Августом была, безусловно, монархической по своей сути, хотя и сохраняла определенные элементы республиканского устройства, необходимые в переходный период. Этот дуализм был обусловлен отчасти живучестью республиканских традиций (особенно у правящих классов), но главным образом - сохранением полисных структур в рамках территориальной империи[9]. Однако в течение I-II вв. полис, как форма общественной жизни и как социально-экономический организм, все более изживал себя; республиканские традиции постепенно уходили в прошлое и становились сферой творчества римских историков, писателей и поэтов и объектом для ностальгии у представителей старинных римских родов. В то же время происходило усиление монархической тенденции и абсолютизма императорской власти. В течение более чем столетнего периода с 69 до 180 г. римское государство стало более патерналистским и бюрократическим и в то же время более космополитическим и менее «римским»[10].

Особенностью принципата как политической системы было если не полное отсутствие бюрократии, то, во всяком случае, минимальное количество чиновников и незначительный, в сопоставлении с масштабами империи, государственный аппарат на протяжении всего периода I-II вв.[11] В наследие от Республики Империя получила уникальную для античности систему использования в качестве мелкой бюрократии (секретарей, посыльных и т. п.) рабов, принадлежавших тому или иному господину, занимающему государственный пост. Причем, чем выше был этот пост, тем, как правило, богаче был человек его занимавший и, следовательно, тем больше рабов он мог использовать для выполнения своих государственных обязанностей. На местном же уровне Римская империя сохранила систему самоуправления, оставшуюся от полисных времен, в виде советов декурионов, отправлявших свои обязанности как почетный долг и не получавших за свою службу денег из государственной казны. В результате расходы государства на управленческий аппарат долгое время оставались минимальными.

Однако полис и империя были взаимоисключающими системами, и общей тенденцией исторического развития было неизбежное изживание полисных структур с их самоуправлением и формирование централизованного государственного аппарата - необходимого атрибута всякой авторитарной власти. Начало этому положил еще Август, создавший целый ряд новых должностей[12], выходивших за рамки республиканского государственного устройства, реставрация которого была официальным лозунгом его правления. Но, пожалуй, более важным в этом отношении явилось создание императором Клавдием (41-54 гг.) особых государственных канцелярий: писем, жалоб и финансов, ставших основой формирующейся бюрократической системы[13].

Династии Антонинов, в общем, еще удавалось сохранять политическую систему принципата в том виде, в котором она была задумана Августом, и император Траян (96-117 гг.) даже счел возможным возродить ненадолго уже почти забытые комиции. Однако вполне очевидным для II в. было усиление императорской власти в противовес сенату и централизация государственного управления в противовес местному самоуправлению, а также постепенное увеличение бюрократии[14].

III век стал явным водоразделом между двумя контрастными политическими системами[15] - принципатом и доминатом. Уже Септимий Север (193-211 гг.) сделал то, что давно назрело, но что не решались сделать его предшественники[16]. Он разработал и начал осуществлять принцип полной монархии: император - единственный источник власти, а его воля - высший закон для всех жителей Империи. Сенат лишается права издавать законы и выбирать магистратов, и это право становится исключительной привилегией принцепса. Проводится реформа государственного управления, которая все ставит на свои места: стираются различия, ставшие к этому времени весьма эфемерными, между традиционными магистратурами и бюрократическими должностями, устанавливается система подчинения различных должностей и рангов, и даже происходит некоторая милитаризация имперской бюрократии. Наконец, завершается организация императорской провинциальной администрации, которая становится главной властью на местах, в то время как декурионы отвечают лишь за сбор налогов и продолжают выполнять общественные обязанности, которые в новых условиях превращаются в повинности. Бюрократия и бюрократический стиль управления начинают пронизывать все звенья государственного аппарата, и даже армию[17].

Другой стороной реформ Севера была попытка совместить давно назревшее слияние античного муниципального строя и управления через сословие всадников, доминировавших как в военном, так и гражданском аппарате. Эти реформы, хотя они и отвечали требованиям времени и общей тенденции исторического развития, явились одной из причин политического кризиса, так как вызвали новый виток противоборства сената и императорской власти, которое вылилось в борьбу «сенатских» и «солдатских» императоров. С другой стороны реформы привели к резкому возрастанию государственных расходов на содержание бюрократического аппарата, а это имело своим следствием повышение налогов. Правда, в III в. императоры не столько повышали налоги, сколько шли по пути чеканки неполноценной монеты. Однако это не было решением проблемы, а, напротив, вызвало сильнейшую инфляцию, в значительной мере спровоцировавшую экономический кризис[18]. А усиление бюрократии в условиях отсутствия четко разработанных принципов наследования власти и ее преемственности, что было, пожалуй, одним из самых слабых мест системы принципата еще со времени Августа, стало одной из главных причин политической анархии III в.

Имперская система управления в эпоху Домината

Постепенное оздоровление империи началось в конце 60-х гг. III в., когда были предприняты первые удачные попытки восстановления единства государства и отражения внешних врагов. В 284 г. императорский трон занял Диоклетиан, который начал осуществлять реформы, способствовавшие не только преодолению кризиса, но и переходу Империи в новую стадию развития, несмотря на то, что создаваемый порядок носил печать консерватизма[19].

Политическое зло узурпаций власти заставило Диоклетиана прежде всего обратиться к системе четверовластия (тетрархии). Управлять столь огромным государством, переживавшим такой острый и затянувшийся кризис, казалось непосильным бременем для одного человека[20], тем более, что еще одним наследием принципата было почти полное отсутствие бюрократии в государственных структурах. Как уже было показано, частично это было обусловлено сохранением самоуправляющихся и более или менее автономных полисных и общинных структур в Римской империи. В условиях общего благополучия и процветания система самоуправления городов и территорий, поощрявшаяся императорской властью, работала весьма исправно, но эта система оказалась неспособной выстоять в условиях кризиса и в условиях усиливающегося давления на нее из центра, особенно налогового. На смену разлагавшимся структурам самоуправления, остаткам демократии и республиканизма былых времен в III в. пришла бюрократия, и Диоклетиан попытался придать ей стройный и законченный характер. Бюрократические структуры должны были стать связующим элементом в тетрархии, ее прочным каркасом. Вместе с тем бюрократия должна была привести к обеспечению управляемости государства в условиях единовластия.

Политическая система домината являла собой в упрощенном виде формулу, согласно которой император был доминусом-господином, а все остальные граждане империи являлись его подданными. Доминат предполагал введение соответствующего дворцового церемониала [21], подобного тому, что существовал в государствах восточной деспотии [22]. Титулатура императора теперь обязательно включала термины «священный» и «божественный». Кроме того, система домината вводила строгую иерархию чиновничьих должностей и оформляла бюрократические структуры империи.

Ниже божественного императора находилась многочисленная бюрократия, разделенная на гражданскую и военную секции, хотя даже гражданские чиновники обычно носили военную одежду, как наследие милитаризации бюрократии в III в. Во главе бюрократической иерархии стоял преторианский префект, который руководил работой императорского правительства. Низшим звеном бюрократии были кураторы, которых избирали на местах и которые осуществляли надзор за работой городских курий[23]. Старые республиканские институты лишались всякого политического значения. Императорские же чиновники назначались теперь самим доминусом или, по иерархии, вышестоящими должностными лицами.

И дворцовый штат, и бюрократия, и армия требовали очень значительных средств на свое содержание, поэтому еще одним важным направлением реформ Диоклетиана было оздоровление финансов и создание четкой системы налогообложения, причем целью налоговой реформы была унификация налогообложения.