Содержание европейского права

В дальнейшем ЕАСТ заметно «похудел». Финляндия, Австрия и Швеция вступили в Европейский союз. Членство Швейцарии в ЕАСТ прекратилось после того, как 6 декабря 1992 г. небольшим большинством оно было отвергнуто как населением, так и кантонами. В настоящее время к ЕАСТ относятся три страны: Норвегия, Исландия и Лихтенштейн.

Соглашение состоит из преамбулы и 129 статей, подразделенных на девять частей: 1) Цели и принципы (ст. 1-7); 2) Свободное движение товаров (ст. 8-27); 3) Свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. 28-52); 4) Общие правила конкуренции (ст. 53-65); 5) Горизонтальные политики в связи с четырьмя свободами (ст. 66-77); 6) Вспомогательные политики вне четырех свобод (ст. 78-88); 7) Положения об институтах (ст. 89-114); 8) Механизм финансирования (ст. 115-117); 9) Общие и заключительные положения (ст. 118-129). Соглашение дополнено 49 протоколами о соответствующем регулировании в отдельных секторах экономики и 22 приложениями, содержащими ссылки на право сообществ, действие которого распространяется на ЕЭП.

Главная цель Соглашения о ЕЭП состояла в том, чтобы укрепить экономические и особенно торговые отношения между участниками на по возможности равных условиях. Благодаря Соглашению единый внутренний рынок охватывал страны ЕАСТ без их вступления в сообщества. Во имя достижения этой цели страны ЕАСТ принимали переходные и предварительные меры, направленные на то, чтобы установить у себя в скором времени положения о четырех свободах (свободе движения товаров, лиц, услуг и капиталов), действующие в праве сообществ. Особое значение придавалось обеспечению равных условий конкуренции, что также было связано с воспроизведением в странах ЕАСТ норм права сообществ. В ряде других сфер, например в сфере образования и технологического развития, имелось в виду усилить и расширить сотрудничество.

Страны ЕАСТ сочли необходимым создать независимый контрольный орган и отдельный суд ЕАСТ. Но это было сделано не сразу. Соглашение о создании Контрольного органа и Суда ЕАСТ было заключено только в декабре 1994 г. В Соглашении предусмотрена процедура деятельности этих органов, в частности правила, согласно которым Суд ЕАСТ обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из Соглашения о ЕЭП, контролирует правомерность мер, принимаемых Контрольным органом в сфере конкуренции.

Высшим органом ЕЭП по Соглашению является Совет ЕЭП. Он образуется из членов Совета европейских сообществ, членов Комиссии сообществ, представителей стран ЕАСТ (по одному представителю правительства от каждой страны). Совет ЕЭП наблюдает за ходом выполнения Соглашения и выступает с инициативами принятия важных мер. Совет также определяет основные направления работы Общего комитета ЕЭП, который является постоянно действующим органом, занимающимся делами ЕЭП. Общий комитет можно сопоставить с Комиссией сообществ. Он составляется из представителей участников Соглашения о ЕЭП, а председательствуют в нем поочередно (через полгода) представители Комиссии сообществ и стран, входящих в ЕАСТ. В системе органов ЕЭП предусмотрен также Общий парламентский комитет ЕЭП, состоящий в равных долях из депутатов Европарламента и парламентов стран ЕАСТ. Задача Общего парламентского комитета - путем диалога и консультаций добиваться улучшения взаимопонимания между сообществами и странами ЕАСТ.

Для Соглашения о ЕЭП в принципе характерно то, что, согласно ему, ЕЭП во многом опирается не только на опыт и пример сообществ, но и на их действующее право. Вместе с тем необходимо видеть отличия ЕЭП от сообществ: проводить полную аналогию между ними было бы серьезной ошибкой. Достаточно указать на следующие положения.

Во-первых, ЕЭП не является таможенным союзом. Страны ЕАСТ сохранили свою прежнюю автономию во внешней торговле. Они могут заключать международные договоры с третьими странами в сферах, которые остались за ними по Соглашению.

Во-вторых, в ЕЭП сохраняется без изменений пограничный контроль в отношении лиц и товаров из третьих стран.

В-третьих, взаимодействие стран, охватываемых ЕЭП, развивается далеко не во всех сферах. Если довольно быстро определились отдельные конкретные сферы (например, транспорт и рыболовство), то за рамками ЕЭП остались многие другие сферы, в том числе сельское хозяйство. В Соглашении лишь в самой общей форме говорится об общей задаче либерализации аграрной политики, но практически страны ЕАСТ сохранили в этой сфере полную свободу рук. Финансовая, налоговая и валютная политика в Соглашении вообще не затрагивается.

Несмотря на то что ряд стран ЕАСТ вступили в Европейский союз, а Швейцария не ратифицировала Соглашение о ЕЭП, само Европейское экономическое пространство не сошло со сцены. В докладе Контрольного органа, сделанном в 1995 г., отмечалось, что в связи с функционированием ЕЭП странами, в него входящими, было принято более 1200 различных актов. Спорные вопросы, возникавшие между странами-участницами, разрешались в основном путем консультаций и через механизм Контрольного органа. До того времени Суд ЕАСТ не рассмотрел ни одного дела.

Европарламент в своем постановлении от 6 марта 1995 г. отметил, что Соглашение о ЕЭП сохраняет свое значение как для Европейского союза, так и для других участников. Европарламент потребовал от Комиссии изучить возможность создания более совершенных и эффективных структур принятия решений в рамках ЕЭП и внесения необходимых поправок с текст Соглашения.

Общая оценка Маастрихтского договора

С вступлением в силу Маастрихтского договора Европейский союз начал свое существование. На фоне многих направлений его развития достаточно отчетливо просматривались две главные задачи, которые ставили перед собой участники Маастрихтского договора. Первая из них заключалась в том, чтобы развить успехи, достигнутые в ходе создания внутреннего рынка. В этих целях должна была быть введена единая валюта и осуществлена конвергенция экономических политик государств - членов Союза. В сущности, речь шла о развитии идей экономической интеграции, предопределивших само создание сообществ. Вторая задача отражала стремление еще дальше выйти за рамки чисто экономической организации и придать Европейскому союзу более определенный и сильный политический характер. Обоснованием этого послужили взаимосвязь и взаимозависимость экономики и политики Европейского союза, равно как и намерение противостоять конкурентам на мировом рынке, в первую очередь США, активно и результативно использовавшим свой политический капитал в международных отношениях для получения торговых, инвестиционных, налоговых и иных льгот, и особенно для проникновения на рынки в самых различных регионах мира. Обе задачи были тесно связаны между собой, но практически предпочтение отдавалось первой из них. При ее решении легче достигалось необходимое согласие.

Время стало сразу же выявлять реальное значение Договора о Европейском союзе 1992 г., его сильные и слабые стороны, вносить свои коррективы в изначальные идеи. Раскачиваться было некогда. Уже к 1 января 1999 г. в Европе должна утвердиться единая валюта. Примерно в эти же сроки следовало определиться с Западноевропейским союзом. В двери Европейского союза все более настойчиво стучались страны, стремившиеся войти в него в качестве полноправных членов. Союз сразу же встретился с новыми проблемами, которые нужно было без отлагательства решать. Но Маастрихтский договор, казалось бы, только что принятый, не содержал набора инструментов, необходимых для решения всех вновь встающих вопросов.

Значило ли это, что Маастрихтский договор был неполноценен или малорезультативен? Отнюдь нет. Дело не только в том, что пока еще преждевременно давать ему обобщающую оценку, говорить о его успехе или фиаско. Как уже отмечалось, он по праву занял очень важное место в истории европейской интеграции, существенно ее расширил и углубил. В Маастрихте речь шла не просто о фиксации создания единого внутреннего рынка, закреплении других важнейших достижений интеграционного процесса. В Договоре был сделан выбор в пользу достаточно радикального варианта дальнейшего развития Европейского союза, хотя, несомненно, на содержании Договора не могло не отразиться различие подходов стран-участниц, что порой перерастало в открытое противостояние позиции на переговорах. Отсюда проистекают вынужденные компромиссы и оставшиеся нерешенными вопросы, которые, как мины замедленного действия, дали знать о себе позже. Идея политического союза, по сути дела, была отложена в сторону.

Мера радикализма Маастрихтского договора, разумеется, с самого начала воспринималась неодинаково: горячие поборники единой федеративной Европы остались недовольны, обвиняя Договор в непоследовательности и консерватизме, а ревнители государственной самостоятельности по сей день громко упрекают его в посягательстве на государственный суверенитет. Впрочем, это неудивительно. Политические лидеры, заключавшие Договор, как нередко это бывает, избрали некий усредненный путь и потому в большинстве случаев старались достичь консенсуса. Осторожность, им свойственная, уберегла Договор от крайних решений, попыток навязать силой мнение большинства странам, остававшимся при обсуждении того или иного вопроса в меньшинстве. Тем самым не только снималась напряженность на переговорах, но и облегчалось выполнение Договора.

Важно иметь в виду и другое обстоятельство, нашедшее отражение в Маастрихтском договоре. Интеграция, на путь которой ее участники вступили много десятилетий назад, имеет свою внутреннюю логику, свои потребности. При учете всех субъективных факторов нельзя преуменьшать значение объективных закономерностей, предопределяющих природу интеграции. То, что считалось нововведением в ней и даже казалось в недалеком прошлом кардинальным поворотом, становится со временем превзойденным последующим развитием, а то и превращается в тормоз прогресса. В этом аспекте Договор в основном отвечал потребностям времени, придерживался восходящей линии истории.

Но и сводить все дело к неумолимому действию объективных факторов было бы неправильно. Конъюнктурные политические интересы, в особенности связанные с борьбой за власть, за поддержку со стороны избирателей, могут отражаться в конкретном поведении отдельных стран, в изменении позиций их лидеров. Хорошо известно, что внутриполитические дебаты в Великобритании, усиление или ослабление сил, выступающих за более или, наоборот, менее активное участие в Европейском союзе, прямо сказываются на поведении ее представителей в органах Союза. Маастрихтский договор оказался довольно гибким документом, который довольно легко выдерживал такого рода нагрузки и перегрузки без принципиального изменения направления и целей интеграции.

Вместе с тем надо подчеркнуть, что Маастрихтский договор 1992 г. - это не конечная цель, а рубеж нового этапа интеграции. Именно так он воспринимался в момент своей разработки, именно таким он представляется спустя годы после его подписания. Положения договора в значительной мере были привязаны к определенному времени и нацелены на достижение указанной в нем цели. В Договоре предусматривались этапы и механизмы решения намеченных задач, время конкретных действий. Это относится в первую очередь к формированию Экономического и валютного союза, введению единой европейской валюты.

Оценка Маастрихтского договора, однако, окажется неполной, если не сказать о том, что он обошел стороной ряд важных вопросов развития интеграционных процессов. И это было сделано не случайно. Как показало обсуждение проекта Договора, по ряду вопросов страны-участницы не смогли достичь согласия. Чтобы не продолжать споры до бесконечности и таким образом не только задержать, но практически сорвать принятие Договора, было решено отложить рассмотрение подобных вопросов на будущее. Время, с одной стороны, должно было стать главным арбитром, а с другой - привнести в ход интеграции новые факторы. По ряду других вопросов были намечены самые общие контуры решений и оставлен значительный люфт для возможных отклонений. Словом, Маастрихтский договор во многих случаях не внес, да и не мог внести окончательную ясность в суть дела и как бы по эстафете передал сомнения и споры на суд истории. Впрочем, он и рассматривался его участниками как в значительной мере рамочный документ, который предполагает проведение длительной и кропотливой работы по созданию необходимых предпосылок и механизмов, конкретизирующих согласованные общие контуры решений.

VIII. АМСТЕРДАМСКИЙ ДОГОВОР И РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО

СОЮЗА

Развитие Европейского союза после Маастрихта

После вступления Маастрихтского договора в силу прошло сравнительно немного времени и, если исходить из прежних представлений, о его пересмотре, а тем более о заключении нового договора говорить вроде бы еще не приходится. Однако темпы исторического развития заметно меняются. То, что совсем недавно казалось кардинальным новшеством, которому еще предстоит утвердиться в реальных условиях, быстро проходит все стадии развития и исчерпывает свой потенциал. Интеграционные процессы диктуют свои закономерности, заставляя политиков приспосабливаться к ним.

Достаточно сказать о наиболее важных переменах, которые должны произойти в ближайшем будущем. Стремительно приближается 1 января 1999 г., когда начнется третий этап развития Экономического и валютного союза. Необходимо разобраться с ролью и местом Западноевропейского союза в системе политической интеграции. Сохраняющаяся неурегулированность порождает по меньшей мере неясности и путаницу в понимании роли Европейского союза. Много новых сложных проблем привносит ожидаемое расширение состава его участников. Речь идет в первую очередь о выработке обновленного механизма принятия решений в рамках сообществ и Европейского союза.

Маастрихтский договор оказался недостаточно радикальным и перспективным для того, чтобы на его основе можно было ответить на все новые вопросы, встающие в ходе развития интеграции. И это не случайно. Объяснение кроется не только в ускорении темпов исторического развития. Как известно, при разработке Договора трудно достигалось единство во многом, особенно в том, что касалось содержания и этапов развития Экономического и валютного союза, достижения согласия в отношении единой социальной политики, стратегии и рамок политического сотрудничества. Практика применения Договора нередко не только не сглаживала, но и обостряла различия как в общих подходах, так и в конкретных решениях со стороны государств-членов.

Европейский союз стал испытывать все более сильный напор с разных сторон - со стороны тех, кто ратовал за ускорение интеграционных процессов, и со стороны тех, кто цеплялся за старое. Пожалуй, стороны объединяло лишь то, что обе они отнюдь не боготворили Маастрихтский договор, считая его далеко не полным и не совершенным документом, к тому же еще быстро устаревающим. Со всей очевидностью складывалось убеждение в необходимости ревизии Договора, что в любом случае вело либо к внесению в него существенных изменений и дополнений, либо к заключению нового договора, своего рода «Маастрихта-2». Но предварительно необходимо было прийти к согласию о содержании новой реформы сообществ и Европейского союза. Это была очень нелегкая задача.

Прежде всего, предстояло уточнить саму природу Европейского союза, определить его назначение и основные направления дальнейшего развития. Подобно сообществам, на базе которых Европейский союз был создан, он нередко достаточно туманно понимался как некое новое, неизвестное до сих пор объединение государств, признающих общий правопорядок. Государства-члены приняли и соблюдали ими же самими установленные ограничения их суверенных прав. По существу, объем таких ограничений постепенно увеличивался, однако не настолько, чтобы можно было говорить о некоей даже условной общей государственности. В этом аспекте никаких существенных изменений не произошло.

Практически никто не подвергал сомнению тот тезис, что члены Европейского союза продолжали быть в полном смысле слова самостоятельными и независимыми государствами. Даже в рамках Европейского союза, - что, между прочим, чаще всего подтверждала своими действиями Великобритания, - суверенитет государств-членов проявлялся, и порой весьма доказательно. За ними по сути дела оставалось непредусмотренное и, казалось, нелегитимное право де-факто налагать в экстренных случаях вето на решения органов Европейского союза.

В то же время вопрос о направлении развития Европейского союза и, соответственно, о природе государственности его членов по-прежнему оставался предметом оживленных и острых дискуссий. Стал ли Маастрихтский договор действительно конституцией новой Европы, как его именовали те, кто отстаивал лозунги федерализации Европейского континента, или он явился очередным международно-правовым актом, отличающимся от классической модели международного договора лишь инструментами реализации своих статей?

Амплитуда колебаний мнений в дискуссиях по этому вопросу нередко была очень большой. Стоит напомнить, что в своем постановлении от 12 февраля 1994 г. Европарламент высказался за принятие единой конституции для Европейского союза. Было предложено созвать накануне Межправительственной конференции 1996- 1997 гг. Европейский конституционный конвент, состоящий из депутатов Европарламента и парламентов государств - членов Европейского союза. Конвент должен был бы разработать и принять принципы Конституции Европейского союза. На этой основе Европарламент смог бы подготовить и утвердить окончательный текст союзной конституции (Док. ПЕ 203.601).

Время, как это уже не раз бывало, несколько остудило пыл тех, кто отстаивал лозунги единой Европы. Предложение о подготовке Конституции Европейского союза и, соответственно, созыва столь представительного и, добавим, многочисленного форума, каким стал бы Европейский конституционный конвент, как и само понятие «Конституция Европейского союза», постепенно утрачивали притягательную силу даже для депутатов Европарламента и нередко вызывали больше раздражения, чем энтузиазма. Осторожность взяла верх.

Радикализм предложений остужался прежде всего реалиями функционирования Европейского союза. Однако это не означало, что интеграция на Западе континента вообще приостановилась, а ее поборники сдались на милость консерваторов. Многие достоинства федеративной организации по-прежнему были примером для подражания. Весьма распространенными Стали проекты, так или иначе связанные с дальнейшим ограничением суверенных прав государств-членов. Намечалось передать эти права властям Европейского союза, которые к тому же утрачивали ответственность перед государствами-членами и должны были подчиняться главным образом Европарламенту или, в случае создания в Союзе института Президента, непосредственно «народу» Союза, а иными словами, электорату в государствах-членах.

Если конституцию не пускали с парадного подъезда, то ее элементы проникали с «черного хода». Нельзя было не замечать, что вслед за своими предшественниками Маастрихтский договор содержал положения о приоритете норм европейского права над национальным правом, уточнял иерархию норм самого европейского права, решал вопросы разделения полномочий между сообществами и государствами-членами, развивал и укреплял институционную систему, включая ее судебную ветвь. И хотя стихийно, автоматически конституция в рамках Европейского союза возникнуть не может, определенные положения конституционного ранга утверждались в действующей правовой системе.

Что же касается тех, кто скептически относился к возможностям Европейского союза или опасался, что его развитие может привести к умалению роли и значения национального государства, то они высказывали идеи, направленные на то, чтобы «попридержать» интеграцию и если не идти назад, то во всяком случае не двигаться дальше, а сохранять существующее положение. При таком подходе полномочия, которые перешли к Европейскому союзу от государств-членов, рассматривались как некое подобие аренды, но ни в коем случае не как собственность Союза. Отсюда проистекало мнение, что такие полномочия могут быть в любое время взяты государствами-членами назад.

Представление о том, что Маастрихтский договор несколько забежал вперед, выдал желаемое за действительное, а в результате оказался по ряду позиций нереализованным, казалось, подтверждалось практикой. Нельзя было не считаться с тем, что развитие Европейского союза после Маастрихта заметно усложнилось. Вопреки декларациям об укреплении европейского единства, лидеры стран - участниц Договора стали высказывать плохо согласованные, а то и прямо противоречащие друг другу взгляды как на будущее Союза в целом, так и на судьбы его отдельных институтов. Сдержанность приходила на смену широковещательным декларациям об ускоренном движении Европейского союза к новым высотам интеграции. Со стороны создавалось впечатление, что государственные деятели даже таких стран, как Германия и Франция, на политике которых базировалось поступательное движение в сфере интеграции, сознательно избегали лозунгов, устремленных в будущее, и акцентировали внимание на решении очередных задач.

Истина, как это обычно бывает, лежала посредине. Государства-члены вовсе не собирались отказываться от Маастрихтского договора или вносить в него коррективы, изменяющие вектор движения Европейского союза. Предстояло, однако, дать общую оценку пройденного пути, практики реализации Договора и выработать новые ориентиры, корреспондирующие изменениям, происшедшим в мире, в Европе и внутри Европейского союза. Необходимо было также найти новые, более эффективные пути решения проблем, оставшихся камнем преткновения в интеграционном процессе и вызывавших разногласия среди государств - членов Союза. Критики Маастрихта особенно энергично выступали против критериев создания валютного союза, рассматривая его как вмешательство политиков в заповедные финансовые дела, а скептики полагали, что у этого союза вообще нет шансов на успех, особенно в случае, если позиция Германии, являвшейся до сих пор оплотом единой европейской валюты, по тем или иным причинам претерпит существенные изменения. С другой стороны, в общественном мнении стран, входящих в Европейский союз, усиливались чувства неудовлетворенности результатами социальной политики Союза, его ролью в отстаивании прав человека.

Кроме этих проблем, которые имели уже свою историю, перед Европейским союзом встали серьезные новые проблемы, проистекавшие из кардинальных перемен на континенте. На первый план вышло ожидаемое расширение состава Союза. О таком расширении в Европейском союзе и в государствах-членах говорили как о реальной ситуации, которую невозможно избежать и нецелесообразно предотвращать, поскольку иным путем ни Европа, ни Европейский союз идти не могут. Вступление новых стран в Европейский союз позволяло, с одной стороны, устранить угрозу разрастания экономической и политической нестабильности с Востока, а с другой - расширить границы единого внутреннего европейского рынка и успешно противостоять конкуренции США и Японии. Характерно, что Европейский союз неоднократно заявлял, что двери в него для новых членов в принципе открыты. Нужно только, чтобы кандидаты, во-первых, имели желание вступить в Союз, а во-вторых, отвечали установленным требованиям. Впрочем, именно «установленные требования» при ближайшем рассмотрении и являются главным барьером на пути расширения Европейского союза.

Поскольку среди претендентов, стремящихся войти в Союз, преобладают страны Восточной Европы, подобное развитие нередко называют «расширением Европейского союза на Восток». По предварительным подсчетам, в ранге кандидатов в члены Союза ходят ныне не менее 13 государств, и в их числе прежде всего те страны Восточной Европы, которые подписали соглашения об ассоциированном членстве, получившие общее наименование «Европейские соглашения». Это Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, три прибалтийские республики (Латвия, Литва, Эстония) и Словения. Все они, за исключением Словении, уже подали официально свои заявки на полное членство. Так поступили и Мальта, и Кипр, которые ассоциированными членами не являются и никакие соглашения по этому поводу не подписывали. Что же касается другого средиземноморского государства - Турции, которая давно просится в Европейский союз (а ранее - в Европейское сообщество), то о ее приглашении или согласии на ее прием пока речи нет.

Простой арифметический подсчет показывает, что если подобные заявки будут удовлетворены и большое расширение Европейского союза станет реальностью, с количественной стороны в его составе произойдет резкий, беспрецедентный скачок. Он не будет сопоставим ни с одним из прежних увеличений численного состава европейских сообществ и Союза. Напомним, что ЕОУС (1951), а затем и ЕЭС (1957) создавались шестью государствами. Первое увеличение численности государств-членов произошло в 1973 г., когда к «шестерке» добавились три страны (Великобритания, Ирландия и Дания). Второе увеличение состоялось в 1981 г., но тогда в ЕЭС вошла всего одна страна - Греция. Спустя пять лет отмечалось третье увеличение: в 1986 г. членами ЕЭС стали два новых государства - Испания и Португалия. Четвертый раз состав государств-членов увеличился в 1995 г., когда в Европейский союз вступили три новых государства - Австрия, Швеция и Финляндия.

Ныне перед Европейским союзом реально встала перспектива почти что удвоения числа государств-членов. Если намеченная стратегия останется неизменной, то в недалеком будущем вместо 15 стран Союз будет объединять 25-28 стран. Как в экономическом, так и в политическом аспектах в облике Европейского союза появятся новые компоненты. Нельзя сбрасывать со счетов уровень экономического развития новых государств-членов, их явное отставание от стран-лидеров, а также тот факт, что большинство из них относились прежде к социалистическому миру и переход на принципиально иные рельсы развития проходит для них не без серьезных трудностей. В этих условиях регулирование отношений в рамках Европейского союза, управление его делами существенно усложняются. В руководстве Европейского союза, равно как и в государствах-членах появились опасения в том, сможет ли нынешняя институционная система ЕС справиться с проблемами, которые неизбежно возникнут на практике. Невооруженным глазом видно, что при сохранении прежних форм и методов функционирования Европейскому союзу придется столкнуться с серьезными трудностями в проведении своей политики.

Во многих государствах-членах, особенно в тех, которые играли видную роль в определении политики Европейского союза, стали активно обсуждаться принципы принятия решений в его институтах. Массированное увеличение численности участников Союза в связи с вхождением в его состав преимущественно небольших и отнюдь не самых развитых стран Европы в первую очередь ставило под сомнение целесообразность сохранения единогласия при голосовании. При действующем порядке малые страны, которые составят подавляющее большинство членов Союза, смогут без особых затруднений, используя машину голосования, навязывать более крупным государствам свои решения, в том числе и по вопросам материального и финансового характера. Высказывались опасения, связанные также с порядком формирования институтов Европейского союза, ротации представителей государств-членов. Получалось так, что очередного председательствования в Совете Европейского союза в случае нового увеличения числа государств-членов нужно будет ждать около 15 лет.

Тревога за будущее системы управления делами Европейского союза усиливалась в связи со все более резкой критикой этой системы за ее неповоротливость, растущий бюрократизм и формализм, разбухание аппарата и, как следствие, доминирование чиновничьего подхода в процессе принятия решений. Что касается институтов Европейского союза, то к ним предъявлялись претензии, связанные с их отрывом от жизни в государствах-членах, опаздывавшем с принятием неотложных решений и отсутствием должной «прозрачности» функционирования. В лексиконе политиков, а вслед за ними и юристов, социологов, экономистов все чаще стало использоваться понятие «евробюрократия», олицетворяющее чуть ли не верхний предел разгула бюрократизма, к тому же весьма рафинированного.

На новом витке развития Европейского союза значительно более громкими стали голоса тех, кто уже давно упрекал институционную систему Союза в «дефиците демократии». Такой дефицит появился, однако, уже давно, что можно определить перелистывая страницы самых первых учредительных договоров - Парижского и Римских. Маастрихтский договор мало что изменил в этом отношении. Речь идет, с одной стороны, о том, что институты Европейского союза оттесняют национальные парламенты и их законодательство, не имея, однако, не только преимущественной, но и равноценной с ними легитимности. С другой стороны, - и это представляется более важным обстоятельством, - имеются в виду, как правило, ограниченные законодательные полномочия Европарламента по сравнению с полномочиями национальных парламентов, отсутствие реальных контрольных полномочий Европарламента за деятельностью Совета и Комиссии, узость сферы применения принципа большинства в механизме принятия решений во многих институтах Европейского союза.

Убеждение в том, что без существенной реформы своей институционной системы Европейский союз не сможет освоить ожидаемый рост своих рядов, практически стало всеобщим. Точно так же не вызывало особых споров представление о том, что реформа должна предшествовать расширению состава Европейского союза. Но такая реформа не могла быть спонтанной, она нуждалась в серьезной предварительной проработке, которая стала вестись в рамках как Союза, так и государств-членов. В течение 1995 г. институты Союза - каждый в пределах своего назначения - провели изучение состояния дел и особенно хода выполнения положений Маастрихтского договора. Анализы, проделанные в институтах Союза, были переданы в Группу обработки для обобщения и формулирования общих выводов. Самый главный вывод свелся к простой и ясной истине: в своем настоящем виде Европейский союз не в состоянии реализовать свои амбиции.

Сложившаяся ситуация побуждала как государства-члены, так и институты Европейского союза к незамедлительным действиям, направленным на то, чтобы внести в организацию и деятельность Союза адекватные перемены. Но, как показала самая предварительная прикидка, такие перемены вероятнее всего не уместятся в рамках Маастрихтского договора, в связи с чем потребуется его адаптация к новой обстановке. Заговорили о разработке «Маастрихта-2» или договора под новым наименованием.

Характерно, что в самом Маастрихтском договоре был заложен механизм его ревизии. В разделе VII «Заключительные положения» имеется статья, в которой предусматривается, что правительство любого государства-члена или Комиссия могут представить Совету предложения об изменении договоров, на которых основан Союз. В случае, если Совет после консультаций с Европейским парламентом и, если это понадобится, Комиссия дадут заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция должна быть созвана председателем Совета с целью определения при общем согласии поправок, которые должны быть сделаны к этим договорам. Поправки должны вступать в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

Вместе с тем созыв конференции не был отдан полностью на откуп государств-членов. Предвидя ситуацию, при которой инициативы с их стороны может и не последовать, участники Маастрихтского договора внесли в него положение о том, что конференция представителей государств-членов должна быть созвана в любом случае не позднее 1996 г., с тем чтобы рассмотреть положения Договора, которые подлежали пересмотру в соответствии с сформулированными в нем целями.

С учетом отмеченных обстоятельств и в соответствии с пунктом «N» Договора Италия как страна, которая в это время выполняла обязанности, связанные с председательствованием в Европейском союзе, направила в Совет предложения об изменениях договоров, на которых основывается Союз, и запросила Европарламент и Совет о предоставлении их предложений о том, как проводить межправительственную конференцию.

Межправительственная конференция

Межправительственная конференция открылась 29 марта 1996 г. в г. Турине (Италия). Место ее проведения было выбрано не случайно, оно предопределялось самим фактом итальянского председательствования в Совете Европейского союза. Сложность, важность и актуальность задач, поставленных перед конференцией, отразились в том, что она с самого начала носила во многом непривычный, нестандартный характер - даже в организационном аспекте. Трудно припомнить другую конференцию, в отношении которой сразу же напрашивалось сравнение с марафонской дистанцией. Предполагалось, что конференция в самом кратком ее варианте будет продолжаться по крайней мере до середины 1997 г.

Обращает на себя внимание и то, что состав участников конференции не должен был быть постоянным; наоборот, предусматривалось, что он будет изменяться как по рангу представительства, так и по профессиональному признаку. Начало конференции было весьма авторитетным: от государств-членов присутствовали их лидеры - главы государств или премьер-министры. Это задало тон конференции. Что же касается ее последующих этапов, особенно длительной разработки и предварительного согласования проектов решений, то такая нагрузка легла на плечи министров иностранных дел и других высших правительственных чиновников стран-участниц. Очень многое подготовлено в различных комитетах и комиссиях, в которых работали заместители и советники высших правительственных чиновников. Главы государств и правительств вновь появились на конференции только на заключительном этапе, в связи с утверждением и подписанием нового договора, после того как согласование текстов принципиальных документов в основном было завершено и можно было их подписать.

Накануне Туринской конференции Комиссия европейских сообществ представила государствам-членам свой доклад «Об усилении Политического союза и подготовке к расширению». В докладе подчеркивается важное значение Межправительственной конференции, которая стала последней и единственной возможностью для всех 15 государств-членов обменяться мнениями о том, как Европейский союз должен быть организован и как он должен действовать в более широком составе и в новых исторических условиях. Комиссия не скрывала, что массированное увеличение численности Союза несет с собой опасность размыва его конструкции и ослабления его исходных принципов. Приводилось даже предупреждение одного из ведущих европейских государственных деятелей, который не исключил возможности того, что, когда последняя заявка о приеме в Европейский союз будет удовлетворена, в случае отхода от устоев, на которых Союз до сих пор держался, новое государство присоединится к структуре, оставшейся в прошлом.

Поэтому доклад Комиссии был нацелен на то, чтобы достижения сорокалетней интеграции не только не были забыты, но и остались исходной базой нового исторического этапа. Признание незыблемости устоев Европейского союза рассматривалось как одно из главных условий приема новых государств-членов. Считая необходимой ревизию Маастрихтского договора, Комиссия в то же время обращала внимание на обязательность соблюдения его положений, полностью сохраняющих юридическую силу и актуальность. В связи с этим особо выделялись положения, касающиеся учреждения Экономического и валютного союза и введения единой валюты.

Главные цели Межправительственной конференции сводились в докладе к тому, чтобы Европейский союз, во-первых, был ближе к гражданам, во-вторых, активно проявлял себя во всем мире и, в-третьих, адаптировал свою институционную систему так, чтобы она успешно функционировала после увеличения состава Союза. Для достижения первой цели необходимо было найти пути продвижения модели социального развития, принятой Союзом, добиться обеспечения на территории государств-членов реальной свободы и безопасности человека, упростить и демократизировать организацию и порядок принятия решений в Союзе. Вторая цель предполагала проведение более последовательной внешней политики Союза, повышение эффективности его внешнеполитических акций, подведение под внешнюю политику и политику безопасности Союза прочной базы, а также выработку европейской концепции безопасности и обороны. К третьей цели вели реформирование институтов сообразно новым потребностям, переход к принятию решений большинством голосов, разработка более гибких управленческих механизмов.

Предложения к повестке дня Межправительственной конференции высказывались и помимо Комиссии. Более конкретно речь шла о том, чтобы идти дальше в разработке концепции европейского гражданства и культурного измерения интеграции. Обращалось внимание на совершенствование механизмов так называемой внутренней безопасности (визовый режим, механизмы предоставления убежища и иммиграционная политика). Развитие социального направления в деятельности Союза увязывалось с его политикой в сфере занятости. Обеспечение большей открытости процесса принятия решения виделось прежде всего в демократизации и упрощении этого процесса. Весьма актуальной была проблема борьбы с мошенничеством при использовании финансовых ресурсов Союза. Говорилось и о необходимости приведения Договора в форму, позволявшую пользоваться им обычным людям.

Поток предложений по вопросам перестройки Европейского союза, поступивших от государств-членов, институтов ЕС, специалистов, общественных организаций и движений, превзошел ожидания не только скептиков, но и тех, кто с самого начала придавал Межправительственной конференции большое значение. И это не случайно. Европейский союз доказал и подтвердил исторические потребности в интеграции, равно как жизнеспособность и эффективность избранных путей, методов и организационных форм.

Подготовка нового договора была нелегким делом. Даже простое напоминание о том, что его разрабатывали 15 государств, дает представление о сложности поставленной задачи. Не обошлось без разногласий, большинство которых отражали особые интересы государств, степень их готовности к новому витку интеграции, проблемы их внутреннего развития. Отсюда проистекают компромиссность и половинчатость одних решений, откладывание «на потом» других, заявление национальных позиций и многое другое. Не случайно, что новый Договор, еще не будучи ратифицирован и, следовательно, не «работая», стал предметом критики со стороны тех, кто был разочарован мерой модернизации Европейского союза или не согласен с положениями Договора.

В целом же итоги Межправительственной конференции показали, что главные трудности были преодолены, а задача, поставленная перед Конференцией, выполнена.

На состоявшейся в июне 1997 г. в г. Амстердаме (Голландия) сессии Европейского совета, проходившей на высшем уровне, проект нового Договора был в целом одобрен. Потребовалось немного времени для заключительной юридической правки текста, устранения некоторых разночтений в выявленных при сопоставлении разделов и отдельных статей, т.е. для тщательного редактирования. В октябре 1997 г. в том же г. Амстердаме состоялась торжественная церемония его подписания главами государств и правительств. По сложившейся традиции новый Договор получил свое наименование по месту подписания. Его полное название - Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждавших европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Амстердамский договор представляет собой достаточно объемный и сложный документ, в тексте которого содержатся изменения, дополнения и другие поправки учредительных договоров, включая Парижский договор 1951 г. о ЕОУС, Римские договоры 1957 г. о ЕЭС и Евроатоме и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе.

По своей структуре Амстердамский договор относится к числу достаточно сложных документов. Он подразделяется на разделы (секции), главы и статьи. В текст Договора непосредственно включено, а также к нему приложено немало протоколов и деклараций.

Проблемы укрепления основных прав и свобод

человека

Одна из основных задач Межправительственной конференции состояла в том, чтобы приблизить Европейский союз к человеку, преодолеть то отчуждение, которое было выявлено еще в период ратификации Маастрихтского договора и сохранялось все последующие годы. Следует учитывать и то обстоятельство, что обеспечение и защита основных прав и свобод человека давно уже находилась в центре внимания как политических сил, так и общественного мнения во всех государствах-членах Европейского союза.

Лозунг «Народная Европа» получил популярность сравнительно недавно, хотя его корни можно найти еще в декларациях, предшествовавших созданию сообществ, равно как и в их учредительных договорах. Сегодня трактовка этого лозунга сводится к тому, что Европейский союз создан для благополучия граждан и в интересах их активного участия в делах Союза. Отсюда проистекает все усиливающееся внимание Европейского союза к проблеме прав и свобод человека. Вместе с тем как через все прежние документы, так и через Амстердамский договор красной нитью проходит положение о том, что защита прав человека относится к компетенции прежде всего государств-членов и только затем уже Союза в целом.

Такой подход к проблеме прав человека и основных свобод имеет свою историю. Исходная идея, сводящаяся к тому, что в первую очередь ответственность за их соблюдение несут государства - члены сообществ, предопределила тот факт, что первоначально в учредительных договорах основные права и свободы человека не перечислялись. Ничего не говорилось также о судебном контроле за их соблюдением в деятельности органов сообществ. Поскольку, однако, сообщества были наделены полномочиями издавать правовые акты, приоритетные по отношению к национальному праву, государства-члены стали проявлять намерение контролировать такие акты с позиций обеспечения прав и свобод человека. В получившем широкую известность решении Конституционного суда Германии по данному вопросу (1974 г.) была признана потребность в том, чтобы до тех пор, пока на уровне европейских сообществ не будет обеспечен контроль за соблюдением прав и свобод человека, право сообществ должно проверяться на предмет его соответствия немецкой конституции. Подобную позицию занял и Конституционный суд Италии.

Создавалась своеобразная правовая ситуация, неудобство которой проявлялось в том, что государства-члены собирались самостоятельно решать вопрос о применении права сообществ. И хотя речь шла о сфере прав и свобод человека, налицо была опасность подрыва принципа единого правопорядка. Тревога за будущее сообществ нашла отражение во многих решениях Суда в г. Люксембурге, в которых делался упор на необходимость соблюдения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, играющей очень важную роль в настоящее время. С необходимостью единого подхода государства-члены в конечном счете согласились. Характерно, что Конституционный суд Германии в 1986 г. изменил свою прежнюю позицию, признав наличие на уровне сообществ и Европейского союза достаточной правовой базы для защиты прав и свобод человека. Таким образом, отпадала проверка соответствия правовых норм сообществ немецким конституционным стандартам, если сущность прав и свобод не была изменена.

Внимание европейских сообществ к данным проблемам нашло отражение в том, что в 1977 г. Европарламент, Совет и Комиссия подписали совместное Заявление об основных правах человека. В 1989 г. Европарламент принял Декларацию, содержавшую подробный перечень прав и свобод, действовавших на территории сообществ и Европейского союза. В том же году Европарламент поддержал Декларацию об основных социальных правах, которая, однако, не приобрела обязательного характера. Вскоре эта Декларация была принята одиннадцатью из двенадцати государств-членов (за исключением Великобритании). При подписании Маастрихтского договора те же одиннадцать стран добавили к нему Протокол о социальной политике, в котором были закреплены их обязательства по выполнению Декларации. Эти и другие примеры свидетельствуют о стремлении соблюдать в рамках Европейского союза Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

О присоединении сообществ, а затем Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод говорилось уже давно. В принципе против этого не возражали государства-члены.

Надо сказать, что вопрос о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не раз рассматривался в Совете, Комиссии и Европарламенте. Еще в 1994 г. Совет обратился в Суд ЕС за заключением о том, насколько такое присоединение совместимо с учредительными договорами ЕС. В заключении от 28 марта 1996 г. Суд ЕС установил, что в соответствии с действующим правом ЕС Европейское сообщество не имеет надлежащих полномочий, позволяющих ему решать вопрос о присоединении и Конвенции. Такое присоединение возможно с правовой точки зрения только в том случае, если в учредительные договоры будут внесены необходимые изменения.

Амстердамский договор данные изменения не предусмотрел. Он пошел по другому пути, расширяя и дополняя каталог фундаментальных прав и свобод человека, закрепленных в праве ЕС.

На Межправительственной конференции 1996-1997 гг. голоса в поддержку подписания Конвенции со стороны Европейского союза звучали весьма громко. Можно было ожидать, что конференция примет соответствующее решение.

Предложения состояли в том, чтобы включить в текст нового договора либо весь каталог основных прав и свобод человека, закрепленных в Европейской декларации, либо всю Декларацию целиком, придав ей тем самым юридическую силу учредительного договора.

Это означало бы, что на смену выборочного фиксирования в документах сообществ и Европейского союза отдельных категорий прав и свобод человека пришел универсальный подход.

К настоящему времени учредительные договоры провозглашают ряд важных прав и свобод человека. Еще в Договоре о создании ЕЭС был записан запрет всякой дискриминации человека в связи с гражданством (ст. 6). Далее, Договор провозглашал свободу передвижения граждан и работников (ст. 48), социальные права работников (ст. 51), свободу выбора местожительства (ст. 48-51), свободу движения услуг (ст. 59-66), право на равную оплату труда (ст. 119). Маастрихтский договор ввел гражданство Европейского союза, право участия в коммунальных выборах граждан государств-членов вне границ своих стран, право петиции. Кроме того, граждане государств-членов получили возможность обращаться со своими жалобами к омбудсмену. В орбиту Европейского союза вошли многие вопросы въезда (и выезда) на территорию государств-членов граждан третьих стран, предоставления убежища. Амстердамский договор пошел еще дальше по пути расширения каталога фундаментальных прав и основных свобод человека и укрепления механизма их защиты в праве Союза. Общий подход нашел отражение в том, что удельный вес и значение этих прав и свобод подчеркиваются введением нового параграфа в статье «F» Маастрихтского договора. Перечень важнейших принципов, на которых базируется Европейский союз, теперь начинается со следующего положения: «Союз основывается на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и фундаментальных свобод, господства права, т.е. принципах, которые свойственны государствам-членам».

Сходное положение можно найти в преамбуле Маастрихтского договора. Новый пункт, являющийся, кстати, первым параграфом статьи «F», отличается не только более широкой трактовкой, но и тем, что включен непосредственно в текст Договора. Это повышает его авторитет и действенность. В какой-то мере могут быть удовлетворены и те, кто не скрывает своего разочарования в связи с неудачной попыткой присоединиться к Европейской конвенции.

Требования, связанные с соблюдением прав и свобод человека, относятся не только к государствам-членам Европейского союза. Они представляют собой непременное условие, учитываемое при решении вопроса о приеме новых членов. Статья «О» Маастрихтского договора, трактующая условия приема, изменена в Амстердамском договоре таким образом, что теперь с просьбой о приеме может обращаться только такое европейское государство, которое уважает принципы, установленные в пункте 1 статьи «F».

В декларациях и протоколах, приложенных к Амстердамскому договору, содержатся более конкретные положения, касающиеся основных прав и фундаментальных свобод человека. Декларация 2 о смертной казни говорит о том, что большинство государств-членов ратифицировало Протокол №6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающий отмену смертной казни. Во многих государствах-членах такого наказания больше нет, но во всех оно фактически не применяется. Не преувеличивая юридическую силу декларации, нельзя не сказать, что сам факт принятия Европейским союзом данного акта подчеркивает связь и преемственность права сообществ и права Совета Европы в сфере прав и свобод человека.

Стоит отметить, далее, что в Амстердамском договоре развиваются положения о защите фундаментальных прав человека в суде. Положение Маастрихтского договора о том, что Союз уважает основные права человека в том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права сообществ, сохранено без изменений. Вместе с тем, что весьма существенно, статья «L» Маастрихтского договора получила дополнение, разрешившее Суду европейских сообществ применять приведенное выше положение при рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию.

Амстердамский договор характерен тем, что он значительно усилил защиту прав и свобод человека. Можно с полным основанием назвать «переломным» принятое государствами-участниками решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежащих в основе Европейского союза. Государства-члены могут теперь быть даже исключены из Союза за серьезные и постоянные нарушения, к которым относятся нарушения основных прав и свобод человека. Весьма существенно, что Амстердамский договор установил процедуру назначения такого рода санкций.

В Амстердамском договоре особо подчеркнуто значение социальных прав. В преамбулу Договора о Европейском союзе добавлен новый, четвертый пункт, говорящий о приверженности государств-членов фундаментальным социальным правам, как они определены Европейской социальной хартией 1961 г. и Хартией основных социальных прав трудящихся 1989 г. Указание в преамбуле на социальные права отразило то обстоятельство, что Великобритания пересмотрела свое прежнее отношение к этой части права ЕС и присоединилась к общей социальной политике Европейского союза. На перечне социальных прав и механизме их реализации поправка в преамбуле никак не отразилась.