Содержание европейского права

Однако тут же, словно испугавшись своей решимости, он счел необходимым признать, что это все же правопорядок, касающийся международного права.

Характерно, что позиция Суда европейских сообществ была поддержана в решении Конституционного суда Германии. Свой вывод о специфике правопорядка европейских сообществ Конституционный суд сделал, рассматривая жалобу фирмы Lutticke на Главное таможенное управление земли Саар (Германия). В октябре 1963 г. от фирмы, ввозившей из Люксембурга в Германию молочный порошок, на границе потребовали уплаты наряду с таможенным сбором повышенного налога на оборот, что не согласовывалось с решением, принятым органами ЕЭС в июле 1963 г. Фирма обосновывала свою жалобу тем, что повышение налога с оборота Главным таможенным управлением земли Саар противоречит статье 95 Договора о ЕЭС. Следует добавить, что правительство ФРГ (равно как и правительства Голландии и Бельгии) отрицало непосредственное действие статьи 95, поскольку она якобы адресована государствам-членам и применима только в случае, если они предпримут необходимые проводящие меры. Конституционный суд заявил, что правило непосредственного действия права сообществ не предусматривает никаких ограничений и что не требуются никакие дополнительные правовые акты государств-членов. В статье 95 содержится запрет дискриминационных мер, а это означает четкое и безусловное обязательство государств-членов. В принципе для проведения в жизнь или признания действенности статьи 95 не нужны никакие последующие меры органов ЕЭС или государств-членов.

Очень важное значение для понимания соотношения права ЕЭС и национального права имело также и другое решение Суда европейских сообществ, тоже прочно вошедшее в «обойму» классики европейского права. Имеется в виду принятое 15 марта 1964 г. решение по делу Costa/ENEL, сильно повлиявшее как на практику, так и на теорию. Содержание дела было таким. Законом от 6 декабря 1962 г. в Италии была осуществлена национализация производства и распределения электрической энергии. В связи с этим создана государственная электрическая компания (Ente nazionale Energia elettrica gia della Edisonvolta - ENEL), которой как юридическому лицу были переданы предприятия электроэнергетики. Миланский адвокат Фламио Коста был акционером национализированного акционерного общества. Он отказался от уплаты в установленном объеме счета на электричество, представленного национализированным акционерным обществом. Свой отказ адвокат обосновывал в третейском суде г. Милана тем, что закон о национализации нарушает статьи Договора о ЕЭС. Третейский судья из Милана обратился с соответствующим запросом в Суд европейских сообществ.

В своем решении по данному делу Суд европейских сообществ определенно высказался за приоритет права ЕЭС над национальным правом. Решение гласило: «В отличие от обычных международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал составной частью правопорядка государств-членов и который национальные суды обязаны соблюдать». Этот вывод базировался на том, что путем создания на неограниченное время сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и, в особенности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в определенных пределах, и создали таким образом правовой комплекс, который обязателен для их граждан и для них самих.

Имплементация (включение) положений права сообществ в национальное право отдельных государств-членов, да и Договор о ЕЭС в целом, его буква и дух означают, по существу, что государства-члены не могут путем принятия дополнительных односторонних мер нарушать правопорядок, установленный на основе взаимной договоренности. Подобные действия государств-членов противоречили бы ими же самими введенному принципу, согласно которому нормы права сообществ не только непосредственно в них применяются, но и имеют приоритет по отношению к нормам национального права. Вследствие того что государства-члены в соответствии с Договором подчинили свой правопорядок правопорядку сообществ, или, иными словами, тем самым признали и соответствующим образом документально закрепили определенные ограничения своих суверенных прав, ни одно из этих государств не вправе предпринимать в дальнейшем путем односторонних действий те или иные изъятия из общего принципа, отказываться от приоритета права сообществ и таким путем восстанавливать прежний национальный правопорядок.

Решением по делу Costa/ENEL Суд европейских сообществ не только подчеркнул значение права сообществ для национального правопорядка, но и особо указал на автономный характер права сообществ, специфические черты, отличающие его, с одной стороны, от международного права, а с другой - от внутригосударственного (национального) права. Положения, сформулированные в этом решении, сыграли важную роль в развитии правопорядка сообществ. Не случайно почти во всех работах, посвященных праву сообществ, судебное решение 1964 г. приводится в качестве классического образца, которому необходимо следовать как в теории, так и на практике locus J.-K. The Community legal orrlcr. Brusscl, 1990. S. 11; Opperm T. luiroparcdil. Mundicn, 1991. S. 152. Ни в одном из последующих решений Суда европейских сообществ не ставился вопрос о пересмотре данного решения, оно не подвергалось критике ни в документах государственных органов стран-участниц, ни в научной литературе.

Из разряда «классических» судебных решений полезно напомнить также о решении Суда европейских сообществ по делу Комиссии сообществ/Итальянская республика, принятом 26 февраля 1976 г. В нем обосновано положение о приоритете права сообществ по отношению к национальному праву. Было отмечено, что «государство-член не может ссылаться на запаздывание других государств-членов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым, хотя и временно, невыполнение собственных обязательств» Huronarceht: Tcxtc und Fallc. S. 308.. Договор о ЕЭС не только породил взаимные обязательства между различными субъектами права, на которые он распространяется, но и «создал новый правопорядок, согласно которому определяются полномочия, права и обязанности субъектов права и процедуры, необходимые для установления и устранения соответствующих нарушений права» Ibid..

Развитие права сообществ шло в принципе в направлении усиления его автономии, его становления в качестве нового, неизвестного ранее вида права. Можно сказать, что в этом развитии все сильнее и сильнее отражались черты, которые предопределялись назначением и ролью сообществ в интеграционных процессах. Подобно тому как сообщества все дальше отходили от концепции традиционной международной организации, право сообществ обособлялось и удалялось от международного права. Вместе с тем интеграционная практика свидетельствовала и о другом, не менее важном обстоятельстве. Подобно тому как сообщества, а затем и Европейский союз, приобретая и осваивая конфедеративные и даже федеративные признаки, не становились в целом государственным образованием, хотя бы и предфедеральным, право сообществ не трансформировалось в традиционное национальное право. Отсюда определенная осторожность и сдержанность в оценках и сопоставлениях. Хотя в праве сообществ можно найти немало признаков, сближающих его с национальным правом, отождествлять оба эти понятия было бы неверно. Не случайно в судебных решениях, других официальных документах, в научной литературе применение по отношению к праву сообществ таких понятий, как, скажем, конституция или закон, носит преимущественно условный характер.

До сих пор ход истории не оправдал надежды тех, кто с самого начала усматривал в праве сообществ не что иное, как отражение и воплощение федералистских идей. И причины таились отнюдь не в сфере идеологии, в частности, не в пересмотре прежних взглядов и концепций. Право сообществ создавалось и вырастало на иной основе, не путем объединения государств в тесный политический союз, а исходя в первую очередь из потребностей интеграции в сфере экономики, создания единого рынка, введения общей валюты. Отсюда проистекало сосуществование, а порой противоборство различных компонентов права, в частности, свойственных как международному праву и особенно праву международных организаций, так и национальному праву, в том числе конституционному, банковскому, налоговому, таможенному, антимонопольному.

Следует отметить достаточно быстрое изменение соотношения различных компонентов в праве сообществ. Казалось, что еще совсем недавно исследователи приходили к выводу, что большая часть элементов правового статуса ЕЭС, за исключением, может быть, автономного правопорядка, в какой-то степени присуща традиционным международным организациям. «По крайней мере эти элементы не представляют собой для них нечто качественно новое... Что же касается самостоятельного правопорядка ЕЭС, то он не нарушает его международно-правового характера» Юмашев Ю.М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей. М., 1989. С. 12.. Новый виток интеграции в Западной Европе, наступивший после подписания Маастрихтского договора, заметно изменил соотношение того, что можно отнести к традиционным компонентам, и того, что свидетельствует о своеобразии права сообществ.

Договор о Европейском союзе 1992 г. был серьезным шагом вперед не только в экономической, но и в политической интеграции западной части Европейского континента. Аргументы, которые обосновывали концепцию автономии права сообществ, логику его существования и развития, не зависимую от индивидуальной воли государств-членов, в конечном счете презумпцию формирования в будущем единого экономического механизма Ср.: Энтин М.Л. Суд европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1957. С. 41., сегодня пополняются новыми аргументами, нередко такими, которые в то время не принимались в расчет. В Маастрихтском договоре появилось юридически закрепленное понятие гражданства Европейского союза, а легитимность сообществ явно усилилась в связи с повышением роли Европарламента, избираемого путем всеобщих и прямых выборов на территории всех стран - членов сообществ.

Характерно, что развитие права сообществ, спецификой которого является наделение сообществ государствами-членами все новыми функциями, происходит не путем конфликта, «правовой агрессии сообществ», не с позиции силы, а на основе согласия, добровольного решения вопроса самими государствами-членами. Как уже отмечалось выше, в основе этого процесса лежат реальные интересы государств-членов, стремящихся через право сообществ совместными усилиями решать общие задачи. За торжественными декларациями и пышными преамбулами, как правило, стоят соображения рациональности и эффективности функционирования сообществ.

Право сообществ стабильно в том отношении, что закрепленные в нем положения не могут быть лишены юридической силы односторонними актами или иными действиями государств-членов. Ни один из учредительных договоров, не говоря уже о Маастрихтском договоре, не допускает подобной ситуации. Более того, в упомянутом решении по делу Costa/ENEL четко и недвусмысленно указывается на то, что полномочия, переданные государствами-членами Сообществу, не могут быть у него изъяты и возвращены государствам-членам иначе, как при условии, что Договор это определенно предусматривает. Практика правовой жизни сообществ шла по этому пути, а в случае возникновения споров Суд европейских сообществ твердо стоял на страже им же провозглашенного принципа.

В этом отношении весьма характерно заключение Суда, сопоставившее Европейское экономическое пространство с сообществами (Заключение 1-91, от 12 декабря 1991 г.). По мнению Суда, ЕЭП должно существовать именно на основе международного договора, который определяет права и обязанности только его сторон и не предусматривает передачу суверенных прав созданным ими межгосударственным органам. В отличие от этого Договор о ЕЭС представляет собой, несмотря на то что он заключен в форме международного документа, конституционный источник права сообществ. В соответствии с последовательной позицией Суда договоры сообществ создали новый правопорядок, в пользу которого государства во все более широкой сфере ограничивали свои суверенные права. Субъектами правопорядка являются не только государства-члены, но и их граждане. Существенным признаком созданного таким образом правопорядка является его верховенство над правом государств-членов и прямое действие многочисленных положений, распространяющихся на государства-члены и их граждан.

Итак, право сообществ представляет собой автономную систему, которая имеет свою основу в международном правопорядке. Право сообществ граничит, с одной стороны, с международным правом, а с другой - с национальным. Оно испытывает воздействие с обеих сторон, генетически связано с обеими пограничными системами, особенно с международным правом, но его природа и тенденции развития таковы, что оно все более явно и ощутимо проявляет свою самостоятельность. Это качественно новое право, не имеющее аналога в истории.

Право сообществ невозможно навсегда «привязать» к международному праву на том только основании, что сообщества возникли в результате заключения международных договоров. Раз возникнув, та или иная правовая структура может кардинально изменять свою природу. Это и произошло с учредительными договорами, которые не только преследуют особые интеграционные цели, но и отличаются особым порядком применения судебного контроля. Принцип приоритета права сообществ перед национальным правом означает, что утрачивает силу всякая норма национального права, противоречащая нормам учредительных договоров и правовых актов сообществ, принятых в рамках их полномочий. Право сообществ, таким образом, ограничивает национальное право, ибо государства-члены не вправе принимать правовые акты, не согласующиеся с правом сообществ.

С другой стороны, в отличие от национального права право сообществ имеет строго очерченные пределы. Оно не может выходить за рамки полномочий, которыми наделены сами сообщества. Эти рамки устанавливаются государствами-членами и могут быть изменены только ими.

Маастрихтский договор, несомненно, упрочил автономию и самостоятельность права сообществ. В частности, по вопросам формирования и функционирования единого внутреннего рынка он закрепил более широкие полномочия сообществ в сфере осуществления свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов, региональной сельскохозяйственной и транспортной политики и особенно Экономического и валютного союза. Все эти новые полномочия служат правовой основой развития активной деятельности Европарламента, Совета, Комиссии, Суда и других учреждений сообществ, которые получили значительно более широкие возможности принимать решения, обязательные для государств-членов. В установленных в Договоре случаях такое правило действует даже тогда, когда то или иное государство-член не согласно с принятым решением.

Приоритет права сообществ - признак, сближающий его в определенном смысле с международным правом. Это означает верховенство права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов (национальному праву). Но подобная наднациональность права сообществ сложилась не на основе отрицания национального права, своеобразного противоборства с ним, а как результат разделения труда между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами - с другой. Она порождается главным образом не внешними, а внутренними процессами развития сообществ, не столько политическими, сколько экономическими причинами. Усиление наднациональности права сообществ - это объективно необходимый процесс, отражающий потребности интеграции.

В известном смысле можно сказать, что правовая наднациональность способствует гармонизации процессов развития как сообществ, так и государств-членов. При этом не следует абсолютизировать понятие «гармонизация», оно достаточно условно и само по себе означает отнюдь не спокойно идущий, бесконфликтный процесс, а решение сгустка проблем, связанных с развитием сообществ, переходом от одного этапа развития к другому. Коллизии норм, относящихся к разным правовым системам (сообществ и государств-членов), не только не исключены, но и заложены в идеях интеграции - как экономической, так и политической. Это тем более реально, что столкновение правовых норм зачастую отражает не столько различие во взглядах и концепциях по поводу абстрактного соотношения права сообществ и национального права, сколько противоречивость интересов, в особенности материальных и финансовых. Как правило, сторонами в спорах, рассматриваемых Судом европейских сообществ, выступают крупнейшие и богатейшие национальные и транснациональные компании, споры ведутся вокруг огромных денег.

Отмечая расширение сферы применения права сообществ, рост его объема, не следует впадать в крайность и полагать, будто пришло время вытеснения им национального права государств-членов. Такое суждение было бы явно преждевременным. Скорее можно говорить о разумном, реалистичном подходе, предопределяемом условиями и потребностями времени. Полномочия органов сообществ, no-первых, охватывают далеко не все сферы деятельности государства, а во-вторых, даже в тех сферах, где сообщества наиболее активны, не носят всеохватывающего характера. Исключительные полномочия органов сообществ относительно ограничены, в то время как конкурирующие полномочия получают все больше простора для своего развития.

Вопрос о характере права сообществ менее всего носит академический характер. Это вопрос, который практически важен как для институтов сообществ, так и для государственных учреждений, частного бизнеса и граждан стран, входящих в сообщества. Рассматривая спор между Комиссией европейских сообществ и итальянским правительством, порожденный принятыми в Италии постановлениями о налоге на добавленную стоимость от 26 февраля 1991 г., Суд европейских сообществ особо отметил в своем решении, что обязательный характер права сообществ должен обеспечиваться в практике деятельности национальных судов. Суд заявил, что принципы правовой обеспеченности и правовой защиты отношений, урегулированных правом сообществ, предполагают принятие в государствах-членах соответствующих норм, формулировки которых облегчают возможность каждому субъекту полностью и беспрепятственно применять право сообществ. В дальнейшем все большее значение приобретал принцип автоматического действия права сообществ на территории государств-членов. Потребность в издании государствами-членами проводящих актов ослаблялась, если не исчезала вовсе.

Разумеется, государства-члены предпринимают меры, направленные на то, чтобы право сообществ развивалось в соответствии с целями и характером интеграции и не переходило установленные пределы. Важным ограничителем был и остается принцип, согласно которому полномочия распределяются между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами - с другой, только на основе согласия государств-членов. Без их решения, самостоятельно государства - члены Сообщества не вправе расширить свои полномочия даже совсем незначительно. В Маастрихтском договоре на этот счет содержится особое положение: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным, с одной стороны, положениями договоров, учредивших европейские сообщества, и последующих договоров и актов, внесших в них изменения и дополнения, а с другой - иными положениями настоящего Договора (ст. «Е»).

Положению статьи «Е» не следует противопоставлять статью «F» того же Маастрихтского договора. Хотя в ней и говорится, что Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и осуществления своей политики, речь не может идти о расширении полномочий Союза, установленных Договором. Упомянутые правовые средства должны изыскиваться в пределах полномочий, установленных в Договоре. К тому же следует иметь в виду, что Маастрихтский договор выходит за пределы сообществ, он учреждает Европейский союз, правовая природа которого существенно отличается от правовой природы сообществ.

Если право сообществ представляет собой особый правопорядок, отличающийся как от национального, так и от международного права, то правовое регулирование Европейского союза является не чем иным, как составной частью международного права. Это раздел права международных организаций. Полномочия, которыми Маастрихтский договор наделяет институты и другие органы, существующие в рамках сообществ или созданные заново специально для выполнения функций Европейского союза, не входят в право сообществ и не влекут за собой последствий, ему присущих.

Характерно, что Конституционный суд ФРГ при рассмотрении вопроса о ратификации Германией Маастрихтского договора специально подчеркнул ограниченность полномочий Европейского союза. Как сказано в решении Конституционного суда, Договор о Европейском союзе обосновывает осуществление все более тесного союза европейских народов, организованных в государства. Но это не государство, имеющее собственный народ. Государства-члены создали Европейский союз, чтобы решать совместными усилиями часть своих задач и таким образом осуществлять свой суверенитет.

Первичное право

Немаловажное значение для понимания природы права сообществ имеет классификация его источников. Хотя в принципе такая классификация в той или иной отрасли права обычно не вызывает особых осложнений, а юридическая наука накопила в этом отношении немалый опыт, в данных условиях возникают свои проблемы.

Дело в том, что приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия (прямому или опосредованному), относящиеся к исключительным или конкурирующим полномочиям институтов и других органов сообществ.

Определенные трудности могут быть порождены своеобразием самого права сообществ. Как известно, оно сложилось под сильным воздействием и международного, и национального права, отличающихся друг от друга, в частности, и по своим источникам. Составляя тем не менее единый комплекс норм, право сообществ объективно не может быть свободно от «родимых пятен», переданных ему по наследству. Это проявляется в порядке подготовки и принятия правовых актов, в их применении и толковании, в гарантиях и юридических последствиях их реализации. Много спорных вопросов возникает в связи с. попытками четко выстроить иерархию правовых актов сообществ.

Имея в виду задачу классификации правовых актов сообществ, следует учесть еще одно обстоятельство. В сообществах объединились страны, имеющие различные правовые системы. Большинство из этих стран имеет так называемое континентальное право, которое в свою очередь подразделяется на германскую и романскую ветви. Хотя различия между ними во многом стерлись, они все же полностью не устранены, что так или иначе ощущается на практике, в том числе в традициях правового регулирования. Меньшинство стран сохраняет систему так называемого общего права, в которой важную роль играет судебный прецедент. Его удельный вес в правовой системе этих стран снижается, но говорить о его уходе с юридической сцены было бы преждевременно.

Применительно к проблеме прямого действия права сообществ, о чем речь пойдет ниже, необходимо учитывать, что в странах континентального права решения, выносимые судом, - это только применение права, тогда как в странах общего права они становятся источником права. Неодинаков и процесс включения норм правовых актов сообществ во внутреннее (национальное) право государств-членов. В Великобритании, например, решения Суда европейских сообществ применяются на основе особого акта (Положение о порядке применения решения Суда европейских сообществ 1972 г.). В то же время страны континентального права руководствуются статьей 220 Договора о ЕЭС. Эта статья устанавливает, что государства-члены в случае необходимости могут вступать между собой в переговоры с целью обеспечить своим гражданам:

защиту личности, а также использование и защиту прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам;

устранение двойного налогообложения внутри Сообщества;

взаимное признание компаний и фирм, сохранение прав юридического лица в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую и возможность слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран;

упрощение формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений.

В принципе источники права сообществ подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название «первичное право», а вторая - «вторичное право». Такая классификация в настоящее время не только доминирует в трудах юристов, но и стала общепризнанной в практике правового регулирования, ей следует Суд европейских сообществ. Что же касается критериев классификации, то они определяются главным образом «происхождением» источников: в одних случаях они имеют международную родословную, т.е. привнесены, условно говоря, как бы извне, а в других - появились благодаря собственной правовой активности органов сообществ, или, иными словами, являются как бы «домашней» продукцией.

Наряду с этими, внешне формальными критериями деления существуют и иные, отражающие содержательные характеристики. Первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры, которые играют роль основных законов и торжественно именуются «конституцией» единой Европы. Вторичное право - это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если пользоваться категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров - «конституций» сообществ акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами, а то и с подзаконными актами (правительственными постановлениями, министерскими распоряжениями и т.п.). Таким образом, деление на первичное и вторичное право - это не просто классификация правовых актов, а основание для иерархии их отношений. В такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное, а это означает, что акты первичного права обладают приоритетом, высшей юридической силой но сравнению с актами вторичного права. Подобный подход устоялся, он воспринят и поддерживается в практике деятельности Суда европейских сообществ.

Иерархия отношений в рамках права сообществ зачастую предопределяется в самих актах первичного права. После того как в Маастрихтском договоре 1992 г. были провозглашены принципы и цели сообществ на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязавшую институты сообществ - Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. «Е»). Следовательно, акты институтов сообществ, в том числе носящие характер законов, должны приниматься на основе и во исполнение положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям «конституционной» законности сообществ.

Это обстоятельство немаловажно как с теоретической, так и с практической точки зрения. Иерархия отношений между первичным и вторичным правом предполагает не только подчинение одних актов другим, но и создание целостной системы правового регулирования. Положения учредительных договоров и иных документов, охватываемых понятием «первичное право», в большинстве случаев сформулированы в самом общем виде, а то и в виде программных принципов, что свойственно разделам, трактующим политику сообществ по сферам интеграции. Поручения институтам сообществ принять соответствующие правовые акты направлены на то, чтобы конкретизировать общие положения и создать механизмы их реализации.

Такая линия поведения прослеживается практически во всех актах первичного права, имеющих конституционное значение. В Маастрихтском договоре она нашла отражение во многих статьях, раскрывающих содержание намеченной политики. В главе о социальной политике не только провозглашены общие положения, которые являются предметом этой политики (занятость, трудовое право и условия труда, базовое и дополнительное образование, социальное обеспечение, право на объединение и заключение коллективных договоров и т.д.), но и предусмотрены меры для достижения поставленных целей. В частности, была уточнена часть статьи 118 «а», которая в новой редакции гласит: «Чтобы помочь в достижении цели, сформулированной в первом параграфе, Совет, действуя в соответствии с процедурой, изложенной в статье 189 «с», и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, устанавливает посредством директив минимальные требования для постепенного внедрения (провозглашенных выше положений. - Б.Т.), принимая во внимание условия и технические правила, существующие в каждом из государств-членов».

Классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой. И все же здесь есть свои подводные камни. Об этом говорит анализ договоров и соглашений, заключаемых органами сообществ с третьими странами и международными организациями. На первый взгляд их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему документы, поступающие извне, тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия сообществ.

Однако стремление основателей сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, что кроме сравнительно небольшой группы перечисленных выше документов, составляющих первичное право, все остальные международно-правовые акты относятся к вторичному праву. Правда, такой маневр осуществляется непростым образом. На том основании, что существует обязательность прохождения подобных актов через Совет сообществ, на практике утвердилось правило, согласно которому конечным продуктом является не сам международно-правовой акт, а акт вторичного права - Регламент Совета. Как отмечается в научной литературе, это еще раз свидетельствует о стремлении Сообщества защитить свой правопорядок от внешнего влияния и подтверждает трансформационную природу регламентов об одобрении международных соглашений Совета См.: Юмашев Ю.М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. С 238-239..

Понятие «первичное право» охватывает прежде всего три учредительных договора, на основе которых были созданы сообщества: Парижский договор о ЕОУС 1951 г. и два Римских договора 1957 г. - о ЕЭС и о Евратоме. Учредительные договоры определили институты сообществ, их компетенцию, формы и методы деятельности. Они составили таким образом основу как материального, так и процессуального права сообществ. Не случайно, что вскоре после принятия этих учредительных договоров они стали все чаще сопоставляться с конституциями, а то и прямо именоваться конституционным правом сообществ. И чем дальше развивались сообщества, тем более заметной становилась основополагающая роль учредительных договоров. К тому же они не оставались в стороне от развития, а постоянно уточнялись и дополнялись с учетом новых факторов интеграции.

Вместе с учредительными договорами в первичное право вошли все последующие договоры, вносившие в них изменения и дополнения. 1 августа 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт, внесшей существенные изменения и дополнения в учредительные договоры, но в принципе сохранивший прежнюю правовую основу. «Европейские сообщества, - сказано в его статье 1, - основаны на договорах, учредивших Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии, и на последующих договорах и актах, изменяющих или дополняющих их». Актом первичного права явился Маастрихтский договор 1992 г., учредивший Европейский союз «на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором» (ст. «А»). Свое место в первичном праве несомненно займет Амстердамский договор 1997 г., разработкой которого занималась Межправительственная конференция 1996-1997 гг. Амстердамский договор стал еще одним документом, который не только не ниспровергает, а, наоборот, развивает и укрепляет принципы интеграции, заложенные еще в 50-е годы.

Учредительные договоры и договоры, вносящие в них изменения и дополнения, входят в первичное право со всеми приложениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами. Так, Единый европейский акт сопровожден 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском союзе были приняты 10 протоколов. Большое количество протоколов и деклараций приложены к главам и статьям Амстердамского договора.

Актами первичного права являются также Договор о слиянии 1965 г. (Договор о создании единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ), а также Решение о проведении прямых выборов 1976 г. (Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Собрания). В состав первичного права входят и договоры о вступлении новых государств в сообщества и в Европейский союз. Учредительный характер таких договоров состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и в Европейский союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные предшествующими основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и вносить не могут, они только расширяют пространственную сферу действия существующего интеграционного права, увеличивают число государств-членов. Хотя положения договоров об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, определяющие содержание и порядок заключения договоров о вступлении, не во всем совпадают, принципиальных различий между ними нет. Как правило, в договорах о вступлении имеются статьи, интерпретирующие учредительные договоры применительно к условиям нового государства-члена.

В договорах о вступлении говорится также о мерах, которые принимает вступающее государство в целях приведения своей правовой системы в соответствие с правопорядком сообществ. Зачастую речь идет о мерах, проводимых в период между подписанием и ратификацией договора о присоединении. Тем самым достигается вполне понятная цель: право нового государства-члена к моменту вступления в силу договора о присоединении синхронизируется с правом сообществ. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Никаких различий иерархического характера между ними нет. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров.

В практике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определенным образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако причислять подобные правовые акты к первичному праву вряд ли правильно. Они не вводят новых положений и даже не меняют суть уже действующих. Сказанное не относится к правовым актам, принимаемым институтами сообществ и Европейского союза при вступлении новых государств-членов в соответствии с договорами о присоединении в целях ускорения и облегчения процесса адаптации новичков.

Как уже отмечалось, учредительные договоры и другие акты первичного права представляют собой свод не только одних принципов, но и весьма конкретных и детальных норм. Сама логика построения учредительных договоров, состоящая в том, что они, во-первых, содержат принципы общего рынка, во-вторых, достаточно подробно определяют политику в основных сферах интеграции и, в-третьих, устанавливают организационную структуру сообществ, предопределяют их объем. В организационной части это обстоятельные документы, регулирующие разные стороны организации и деятельности институтов сообществ, распределение полномочий между ними. Учредительные договоры имеют много приложений: протоколы, декларации и т.д. И все же первичное право сравнительно невелико по объему.

Понятие «первичное право» охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Их отнесение к первичному праву предопределяется их значимостью, качественными характеристиками. Это прежде всего правовые обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования сообществ. Они зарождаются в практике развития и применения первичного права и связаны с ним самым тесным образом. Нередко обычаи и традиции проистекают из политических документов (заявлений, деклараций, программ), которые впоследствии не были юридически оформлены. Несомненно, что базовыми являются общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств-членов. Это - всеобщие правовые ценности человечества. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Сюда же следует отнести общие принципы процесса - как судебного, так и административного.

Доктрина, суть которой состоит в том, что нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. И это не просто абстрактная, теоретическая позиция Суда, а составная часть методологии его деятельности. Он нередко обращается к общим принципам права как к основанию своих выводов по конкретному делу. Подобный подход заложен в Договоре о ЕЭС. Во-первых, Суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 164). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 173). В-третьих, в ряде статей Договора о ЕЭС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, «в соответствии с общими принципами права» (ст. 215).

Нормы первичного права имеют непосредственное действие. Одно время считалось, что это относится прежде всего, а то и исключительно, к нормам, устанавливающим права и свободы человека. Но затем этот принцип стал приобретать универсальный характер. Такая его трактовка была со всей определенностью сформулирована в решении Суда сообществ по делу Simmenthal II (Saatliche Fi-nanzverwaltung vs. S. P. Simmenthal) от 9 марта 1978 г. Суть спора состояла в том, что при ввозе мяса из Франции в Италию от фирмы потребовали уплатить пошлины, которые с ее точки зрения не соответствовали правовым актам сообществ. Суд установил: нормы права сообществ действуют непосредственно в полном объеме и единовременно на всей территории сообществ с момента их вступления в силу в течение установленного срока действия. Эти нормы являются непосредственным источником прав и обязанностей для всех тех, кого они касаются, независимо от того, идет ли речь о государстве-члене или об отдельном человеке. Принцип прямого действия охватывает также каждый суд, который в пределах своей компетенции призван в качестве суда государства-члена защищать права, предоставленные каждому в соответствии с правом сообществ.

Включает ли перечень источников первичного права решения и заключения Суда европейских сообществ? Являются ли они в принципе источниками права сообществ? Для юристов, воспитанных на традициях общего права, ответ на этот вопрос не вызывает сомнений. Ведь судьи, но их убеждению, создают в процессе рассмотрения и решения споров правила и даже принципы, которым впоследствии другие суды следуют при рассмотрении аналогичных дел. Однако континентальное право, утвердившееся в подавляющем большинстве стран Европы, следует иным принципам и в очень редких случаях признает прецедент источником права. Поэтому решения Суда европейских сообществ занимают особое место в системе правовых актов сообществ. Они не перечисляются в статье 189 Договора о ЕЭС, в которой рассматриваются разновидности правовых актов, действующих в рамках сообществ, но тем не менее на практике играют немаловажную роль. Содержащиеся в них оценки и суждения по вопросам понимания и трактовки права сообществ признаются судами государств-членов в качестве общеобязательных положений, которым эти суды должны следовать.

Вторичное право

Наряду с первичным правом в праве сообществ существует вторичное право, которое порой называется также последующим или производным правом. Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами и другими органами сообществ в соответствии и в рамках своих правотворческих полномочий. Само слово «вторичный» как бы подчеркивает, что данное право вытекает из первичного права, опирается на него и не может ему противоречить. Объем вторичного права намного больше объема первичного права, что вполне логично и объяснимо: ведь это отражение и прямой результат деятельности институтов и других органов сообществ.

Рост числа таких институтов и других органов, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права. Правотворческая активность этих институтов и других органов ограничена пределами, коими являются их компетенция, общие условия учредительных документов и принципы первичного права. Поэтому всякий спор, каждое сомнение относительно юридической силы акта вторичного права предполагает рассмотрите прежде всего вопроса о том, как он соответствует первичному праву. С определенной мерой условности можно сравнить вторичное право с делегированным законодательством.

Вторичное право охватывает правовые акты как прямого, непосредственного действия, так и опосредованного действия. Критерии подразделения правовых актов на эти две разновидности оговорены в Договоре о ЕОУС и Договоре о ЕЭС. К первой разновидности относятся регламенты, принимаемые Советом и Комиссией в соответствии с Договором о ЕЭС. Они предназначены для прямого действия, являются обязательными во всех своих частях и подлежат прямому применению во всех государствах-членах (ст. 189). Аналогична правовая природа общих решений, принимаемых в рамках ЕОУС. В ряде случаев в ЕЭС правовыми актами прямого действия являются директивы, а в ЕОУС - рекомендации, адресованные государствам-членам. Правовые акты непрямого, опосредованного действия - это практически все остальное вторичное право. Для его применения в государствах-членах требуются те или иные проводящие акты национального права.

Рассматривая вопросы соотношения первичного и вторичного права, нельзя не обратить внимание на определенные различия, имеющиеся в учредительных договорах. В то время как Договор о ЕОУС и в значительной мере Договор о Евратоме достаточно конкретно определяют рамки правотворческой деятельности институтов и других органов сообществ, Договор о ЕЭС предоставляет им значительно более широкую свободу действий. В дальнейшем развитие права сообществ пошло по пути Договора о ЕЭС. Это особенно заметно в Маастрихтском договоре, который в основном очерчивает общие ориентиры и определяет процедуру принятия правовых актов сообществ и Европейского союза. Аналогичный подход характерен для Амстердамского договора.

Постепенно в рамках вторичного права сложилась своя классификация правовых актов. Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимавшихся Высшим руководящим органом: решения, рекомендации, заключения. Их юридическая сила определялась следующим образом. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляют выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы (ст. 14).

Договоры о ЕЭС и Евратоме пошли дальше Договора о ЕОУС и выделили уже не три, а пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения (соответственно ст. 189 и 161). Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех его частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение обязательно во всех его частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными.

В Маастрихтском договоре дана новая редакция статьи 189:

«Для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.

Рекомендации и заключения не являются обязательными».

Сопоставление новой редакции статьи 189 с прежней показывает, что изменения хотя и немногочисленны, но весьма существенны. Прежде всего в перечень институтов, принимающих правовые акты, включен Европарламент, который, однако, действует не самостоятельно, а совместно с Советом. В Договор введена статья 189 «а», устанавливающая порядок принятия Советом решения по предложению Комиссии и, в частности, то, что в случае, если Совет вносит изменение в предложение, решение должно приниматься единогласно. В статье 189 «Ь» развивается принцип соучастия Европарламента в «законодательном процессе», закрепляются обязанность Комиссии представлять свои предложения не только в Совет, но и в Европарламент, а также формы и этапы включения последнего в рассмотрение предложений и проектов правовых актов, согласительные процедуры и в первую очередь порядок созыва и работы Согласительного комитета.

Повышенное внимание к процедуре принятия правовых актов органами сообществ имеет серьезные основания. Сообщества не могут действовать на тех же началах, что и государства. Для них крайне важно добиться согласованности интересов и воль стран-участниц еще на предварительных стадиях процесса принятия решений и последовательно идти этим путем до получения «конечного продукта» всего процесса - правового акта, обязательность которого предопределяется согласием государств-членов.

Возвращаясь к существующим в учредительных договорах определенным расхождениям как в наименовании схожих актов, так и в их юридических свойствах, следует сказать, что эти расхождения не имеют принципиального значения. В то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме говорят о регламентах, в Парижском договоре о ЕОУС используется понятие «общее решение», а аналогом директивы является рекомендация ЕОУС. Решению в договорах о ЕЭС и Евратоме соответствует индивидуальное решение в Договоре о ЕОУС. Особых трудностей на практике такие различия не вызывают.

Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займет регламент. Его не случайно сопоставляют с законом во внутригосударственном праве. Значимость регламента лучше всего подчеркивается, пожалуй, тем, что строго говоря, любой учредительный договор - это регламент. Путем принятия регламента решаются главные вопросы в деятельности сообществ, регламенты служат основой правового регулирования их политики в наиболее сложных сферах интеграции, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия (аграрная политика, транспорт, валютная политика, таможенный союз, антимонопольная политика и т.д.). Именно совокупность регламентов составляет условный образ конституции сообществ. Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным органам, учреждениям или лицам, а государствам-членам, категориям организация и гражданин, сферам интеграции.

Триада свойств регламента - общее применение в государствах-членах, обязательность в полном объеме и прямое действие - предопределяет не только их место в правопорядке сообществ, но и эффективность. Под действие регламента подпадают государственные органы, бизнес, граждане государств-членов. Всеобщий характер регламента не препятствует его использованию в конкретных случаях. Поскольку регламенты не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и не могут быть изменены даже частично никаким органом государства-члена, они, действуя непосредственно, лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ.

Директива представляет собой правовой акт, отличающийся заметной спецификой. Это акт, наделенный обязательной силой, однако с примечательной оговоркой о результате, который должен быть достигнут государством-членом. Директива адресована определенному государству (или определенным государствам), которое, однако, вправе выбирать формы и методы ее реализации. В известной мере директивы можно сравнивать с основами законодательства в федеративном государстве, принимая при этом во внимание различия, существующие между таким государством и сообществами.

Директива активно используется как форма правового акта во многих сферах интеграции. Ее достоинства проявляются в «мягком стиле» регулирования с активным привлечением к процессу регулирования государств-членов. Выбор формы реализации директивы, как правило, зависит от органов сообществ, но в ряде случаев прямо предписывается первичным правом. Маастрихтский договор, например, в пункте 2 статьи 56 предусматривает, что условия осуществления права на учреждение фирмы после завершения перехода к общему рынку будут определены Советом по предложению Комиссии и после консультации с Европарламентом именно директивами. Государства-члены участвуют в процессе выполнения директивы главным образом путем принятия актов национального законодательства. При этом они свободны в определении вида собственного правового акта и не обязаны воспроизводить в нем положения, закрепленные в директиве. Главное, - чтобы были реализованы цели и задачи директивы.