Содержание европейского права

Сфера наибольшего применения директив - гармонизация права сообществ. Это предусмотрено Маастрихтским договором.

«Совет, - говорится в статье 100 Договора, - по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка». В сфере, где у государств-членов нет и не может быть единого стандарта действий и особенно важен индивидуализированный, конкретный подход, связанный с косвенными методами регулирования, директива является самым подходящим видом правового акта.

Что касается решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы четче провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой - с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве постановление было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства.

Необходимо сказать о порядке вступления в силу регламентов, директив и постановлений, принимаемых по процедуре, предусматривающей участие Европарламента. Эти акты прежде всего подписываются двумя высшими должностными лицами сообществ: председателями Европарламента и Совета, - а затем публикуются в официальном издании сообществ - «Официальном журнале». Перечисленные выше правовые акты вступают в силу в срок, указанный в них, а если такового указания нет, то на двадцатый день после их опубликования.

В основном таким же путем вступают в сил}' регламенты Совета и Комиссии, а также директивы этих институтов, адресованные всем государствам-членам. Другие директивы, а также решения в «Официальном журнале» не публикуются. Они непосредственно доводятся до сведения тех, кому адресованы, и после этого вступают в силу на двадцатый день. Процедурные правила требуют, чтобы регламенты и директивы, публикуемые в «Официальном журнале», были пронумерованы, должным образом подписаны, а также чтобы была указана дата подписания. Регламенты завершаются обычно формулой, раскрывающей их юридическую силу. Большей частью такая формула берется из статьи 189, говорящей о том, что регламент является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Такая формула, как свидетельствует практика, не исключает, однако, сомнений и споров. Некоторые государства-члены пытались установить правило, согласно которому для введения на их территории в действие регламента или директивы необходим соответствующий акт национального законодательства. Но подобный подход был категорически отклонен Судом европейских сообществ. В его решении по делу ЕС Commission/Italy (1972) сказано, что «все методы имплементации противоречат Договору и имели бы своим результатом появление препятствий на пути прямого действия регламентов Сообщества и их синхронного и единого применения на всей территории Сообщества».

Только в исключительных случаях, особенно тогда, когда это специально оговорено, может потребоваться издание акта национального законодательства, но при этом текст регламента не должен изменяться даже в мелочах.

Важно также иметь в виду следующее обстоятельство. Говоря о прямом применении регламента во всех государствах-членах, учредительные договоры тем самым выделяют их из системы правовых актов сообществ и подчеркивают их роль. Ведь между понятием «прямое действие», которым охватывается все право сообществ, и понятием «прямое применение», относящимся только к регламентам, есть существенное различие. Это различие отмечается в практике деятельности Суда европейских сообществ. В решении этого Суда по делу Poiti vs. Italian Ministry of Finance (1971) указывается на то, что «в силу своей природы и своих функций в системе источников права Сообщества регламенты имеют прямое действие и в этом качестве способны создавать индивидуальные права, которые должны защищаться национальными судами». Таким образом, положения регламентов являются основой для защиты прав индивидуума не только от других индивидуумов или институтов, других органов и должностных лиц сообществ, но и от актов национального законодательства.

Особую группу актов сообществ образуют рекомендации и заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о ЕЭС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в статье 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствами-членами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации». Как видно, для выработки заключений установлено лишь одно предварительное условие - консультации. Особенно важны консультации с Экономическим и социальным комитетом.

Различия между рекомендацией и заключением ни в учредительных договорах, ни в последующих актах первичного права, в том числе в Маастрихтском договоре, не предусматриваются. Наблюдатели стремятся, хотя и без особого успеха, обращаться к анализу практики, отмечая особо, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы.

Наряду с регламентами, директивами, решениями, рекомендациями и заключениями институты и другие органы сообществ принимают акты, которые обычно объединяются понятием «все другие акты», или «акты особого характера». Эти акты не перечислены в статье 189 Договора о ЕЭС, хотя в Договоре можно найти основания для их принятия. Обычно «другие акты» имеют внутреннее назначение. Однако статья 145 Договора, устанавливая, что Совет вправе принимать решения, не содержит никаких ограничений в отношении их формы. В статье 126, предусматривающей порядок организации Европейского социального фонда, закреплено право Совета решать вопросы, касающиеся этого фонда, также без указания на форму принимаемых в таких случаях актов.

Можно ли считать, что сложившаяся классификация правовых актов сообществ устоялась и будет сохранена? Вряд ли. Для такого категорического вывода пока еще нет достаточных оснований. Правда, в его поддержку говорит определенная практика, тот факт, что такая классификация используется не одно десятилетие. Но ведь речь идет о начальном этапе развития сообществ, когда их правопорядок испытывал непосредственное воздействие образцов международных организаций. Нельзя исключить иной вариант развития, когда по мере усиления интеграционных процессов и соответствующего укрепления единых начал в правопорядке, в классификации, а главное, в реальном правовом регулировании все более заметно станут проявляться аналогии внутригосударственных моделей.

Слабости существующего подхода проявляются прежде всего в том, что отсутствует четкое разграничение между правовыми актами, которые сопоставимы с законами, и другими правовыми актами, имеющими подзаконный характер. Следовательно, избранные критерии классификации не позволяют в должной мере отразить содержательные различия правовых актов. Нередко в регламентах речь идет о малозначительных, зачастую чисто технических вопросах, а в решениях определяются общие и принципиальные положения. Классификация стала препятствовать развитию правотворчества в сообществах по государственным образцам, построенным на основе разделения властей.

Не случайно о пересмотре классификации правовых актов заговорили громче всего в Европарламенте, особенно в его Комитете по институционным проблемам. Немедленную и активную поддержку оказал Комитет Европарламента по правовым проблемам и гражданским правам. Вместе с тем с предложением о введении новой классификации выступали представители государств-членов как в Совете, так и в других институтах сообществ. Еще в начале 90-х годов вопрос о классификации правовых актов стал предметом специального обсуждения на сессии Европейского совета, участники которого пришли к выводу о необходимости и актуальности выработки критериев классификации, адекватных развитию интеграции.

С тех пор прошло немало времени. Обращение к проектам и предложениям, выдвигаемым в ходе дискуссии по вопросу о пересмотре классификации правовых актов, показывает, что основная тенденция - это приближение к моделям, принятым в государствах-членах. В качестве критерия в большинстве случаев предлагается разделение функций и соответственно полномочий институтов сообществ. Однако существуют подходы, основанные на разделении сфер полномочий, что наиболее актуально для преодоления несогласованности между регламентом и директивой. Встречаются также предложения о комбинации различных критериев.

Немало предложений направлено на то, чтобы выделить акты конституционного характера. Это ведет к появлению правовых актов с юридической силой учредительных договоров. В случае принятия таких предложений предстоит разработать особую процедуру принятия конституционных актов, отвечающую природе сообществ. Собственно говоря, в идее конституционных актов ничего особенно нового нет. Это практическая реализация приравнивания учредительных договоров к конституции.

Наряду с конституционными актами выделяют бюджетные акты, которые должны регулировать бюджет сообществ и стать основой бюджетного права в целом. Обособление бюджетных актов, видимо, проистекает как из общей роли бюджета в жизни сообществ, так и из стремления депутатов Европарламента к расширению его бюджетных полномочий и, соответственно, к повышению рейтинга в системе институтов сообществ.

Больше всего внимания в дискуссиях уделяется нынешним регламентам и директивам. В основном речь идет о том, чтобы законодательная функция реализовывалась через акты, отвечающие содержательным и формальным критериям закона во внутригосударственном праве. Регламенты в этом случае должны уступить место законодательным или регулятивным актам (законам и положениям), а директивы - рамочным законам или рамочным регулятивным актам. Между просто законодательным актом и рамочным законодательным актом не предвидится различий с точки зрения иерархии. Под рамочными актами (законами) понимаются такие акты, проведение в жизнь которых возлагается на государства-члены.

Что касается решений, рекомендаций и заключений, то предложения о пересмотре классификации их, как правило, не высказываются. Эти виды актов сохраняются. Можно предположить, что подобное «невнимание» является следствием их незначительной роли в правопорядке сообществ.

Не только разработка новой классификации, но и ее практическое применение в правовой жизни Европейского союза - нелегкое дело. Не так легко перейти от старой классификации к новой. Нельзя не считаться с тем, что разграничению законодательных и исполнительных функций препятствует их смешение в деятельности институтов сообществ. Нет оснований предполагать, что даже в случае существенного расширения участия Европарламента в законодательном процессе и наделения его правом законодательной инициативы соответствующие функции Совета и Комиссии будут кардинально сокращены, не говоря уже об их прекращении.

Пересмотру классификации правовых актов, разумеется, не стоит придавать больше значения, чем он того заслуживает. Во всяком случае он не затрагивает многие важные стороны правопорядка сообществ. Тем не менее расчеты на то, что в Маастрихтский договор удастся ввести новую классификацию, оказались несостоятельными: об этом в Договоре ничего не сказано. Решение вопроса, таким образом, было отложено практически до Амстердамского договора.

Накануне Межправительственной конференции 1996-1997 гг. вопрос о классификации правовых актов вновь оказался в центре внимания. Отвечая на запрос депутатов Европарламента, Совет отметил, что данный вопрос изучается представителями правительств государств-членов. Имелось намерение внести на рассмотрение конференции предложение об установлении определенной иерархии нормативных актов. Такая иерархия не должна была быть очень жесткой. Что же касается принятия специального закона на этот счет, то Совет не поддерживал такого предложения. Осторожность сквозит даже в самом подходе к решению вопроса. Характерно, что в Декларации о иерархии актов Сообщества, принятой Советом, говорится лишь о том, что конференции предстоит сделать вывод о том, «в какой мере будет возможно рассмотреть классификацию актов Сообщества, имея в виду установление надлежащей иерархии в отношениях между различными категориями акта».

Кроме писаного права составной частью вторичного права, как и первичного, является неписаное право. Это так называемое обычное право отчасти привносится из государств-членов, а отчасти отражает сложившуюся практику функционирования институтов и других органов, развитие правопорядка сообществ. Обычное право складывается в известной мере также под влиянием традиций и обычаев международного права. И наконец, не следует забывать о том воздействии, которое оказывают на развитие права сообществ общие принципы правовых систем, действующих за их пределами.

Классификация источников права сообществ по критериям первичного и вторичного права менее всего нацелена на то, чтобы противопоставить их друг другу. Важно обратить внимание на другую сторону дела. Различия между первичным и вторичным правом порождены прежде всего тем, что вторичное право создается и развивается для реализации целей, обозначенных в актах первичного права, и в рамках процедур, ими установленных. Первичное право, таким образом, выступает не только своего рода ограничителем развития вторичного права, но и его стимулом, плацдармом и источником идей и целей.

Вывод о том, что между первичным и вторичным правом существуют иерархические связи и отношения, видимо, не вызывает сомнений. Если первичное право создается вне зависимости от вторичного, то последнее связано нормами первичного права и должно ему соответствовать. Но как в теории, так и на практике закономерно возникает вопрос, как поступать сообществам в случаях, когда развитие опережает нормы первичного права и институты сообществ оказываются перед необходимостью безотлагательно принимать решения, а учредительные договоры со всеми изменениями и дополнениями не наделяют сообщества соответствующими полномочиями.

Надо отметить, что учредительные договоры не дают институтам и органам сообществ права вносить в эти договоры изменения по собственной инициативе. Обязательным условием является участие государств-членов в ревизии «конституции» сообществ. Процедура внесения изменений и дополнений в учредительные договоры установлена в статье 96 Договора о ЕОУС, статье 236 Договора о ЕЭС и статье 206 Договора о Евратоме. Но на практике сообщества нашли несколько выходов из ситуации. Прежде всего стали использоваться положения статьи 235 Договора о ЕЭС, позволяющие Совету по предложению Комиссии и после консультации с Европарламентом принимать необходимые меры. В сфере торговой политики Совет также наделялся компетенцией, позволяющей ему принимать ответственные решения.

По объему массив вторичного права давно уже значительно превосходит сравнительно небольшой массив первичного права, а перспектива такова, что сфера регулирования вторичного права еще больше расширится. Это прямое следствие интеграционных процессов, которые самым непосредственным образом ведут к расширению сфер деятельности сообществ, наделению их все новыми функциями и, соответственно, к повышению роли их права. Слишком многое меняется в природе сообществ, чтобы можно было обойтись старым юридическим багажом.

Амстердамский договор внес определенные уточнения в классификацию правовых актов сообществ. Можно сказать, что он учел те трудности, которые возникали прежде всего с тем, что правовой массив сообществ быстро увеличивался в своем объеме и отсутствие необходимых различий между видами правовых актов, неясности, касающиеся иерархии их отношений между собой, все более заметно сказывались на эффективности всего права сообществ. В частности, даже искушенные юристы, работающие в институтах ЕС, не раз попадали впросак, когда речь заходила о соотношении регламентов и директив. Выявилась потребность в официальном признании новых видов правовых актов, в том числе межинституционных соглашений. Такого рода акты вообще отсутствовали в перечне, который выводился из учредительных договоров. Необходимо было четче провести разграничение между актами законодательного и административного характера.

В общем и целом Амстердамский договор пошел по пути своих предшественников, в частности, Единого европейского акта и Маастрихтского договора. Он не внес изменения в принципиальную схему классификации и сохранил в основе сложившуюся иерархию правовых актов. Иерархия по Амстердамскому договору имеет шесть уровней: 1) учредительные (базовые) акты; 2) общие принципы; 3) международные договоры; 4) производные правовые акты сообществ; 5) межинституционные соглашения и подобные им акты; 6) соглашения между государствами-членами.

Кроме того, в Амстердамском договоре имеются другие положения, позволяющие уточнить иерархию правовых актов сообществ. Такие положения регулируют главным образом отношения, не связанные напрямую с классификацией, но несмотря на это, существенны и для нее. Речь идет, прежде всего, о повышении роли Европарламента в системе институтов ЕС, в особенности в процессе принятия совместных решений. Развитие принципа субсидиарности влечет за собой более четкое отграничение актов законодательного характера от актов административного характера. Существенную роль играет надлежащее распределение функций между институтами сообществ.

В рамках «третьей опоры» - сотрудничества в сфере права и внутренних дел введена новая категория правовых актов, получивших условное наименование «структурные акты». Они принимаются Советом и по своей юридической силе близки к директивам (ст. «К».6 Амстердамского договора).

Надо отметить, что в последнее время в сообществах стало уделяться больше внимания качеству правовых актов. Совет принял даже специальное решение по поводу правил их подготовки. Правила требуют, чтобы правовой акт был четким, без ненужных длиннот, недвусмысленным; следует избегать чрезмерного применения сокращений, жаргонных выражений и слишком длинных фраз; не должно быть неясных ссылок на другие тексты, усложнений, делающих правовой акт трудночитаемым. Положения, фиксируемые в правовом акте, должны носить законченный характер, а права и обязанности тех, на кого они возлагаются, необходимо формулировать ясным языком. Нужно, чтобы структура правового акта отвечала принятым стандартам. Если имеется в виду внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты, каждое из них должно быть четким и полным. Необходимость повышения качества правовых актов, в первую очередь имеющих законодательный характер, привлекла внимание участников Межправительственной конференции 1996-1997 гг. Амстердамский договор включает Декларацию о качестве подготовки проектов законодательных актов сообществ. В ней подчеркивается острая необходимость совершенствования всего процесса такой подготовки. Качество правовых актов сообществ стало действенным фактором как для практического применения права сообществ, так и для его восприятия общественностью и бизнесом государств-членов. Декларация обязывает Европарламент, Совет и Комиссию совместно разработать общие рекомендации, направленные на повышение качества правовых актов, а также меры, способствующие реализации таких рекомендаций. Институты ЕС призваны ускорить кодификацию законодательных актов сообществ.

Право сообществ и международное право

Право сообществ, своеобразие природы которого позволяет рассматривать его в качестве особого феномена, отличающегося, с одной стороны, от международного права, а с другой - от национального права государств-членов, занимает свою собственную нишу в неординарной системе правовых связей и отношений, сложившихся не только на Европейском континенте, но и во всем мире. Но эта ниша не удалена и не отгорожена «китайской стеной» как от национального, так и от международного права. Наоборот, в развитии права сообществ отчетливо проявляются и взаимопересекаются влияния «соседей» с обеих сторон, что сказывается на принципах построения и развития права сообществ, да и на конкретных его институтах и нормах. Особого внимания заслуживают вопросы соотношения права сообществ и международного права. Не отходя от жизненных реалий, можно сравнить отношения между международным правом и правом сообществ с отношениями родителей и детей, особенно когда дети уходят от родителей и привыкают жить в новых условиях.

Как свидетельствует накопленный опыт, развитие права сообществ идет далеко не просто и не только по восходящей линии. Процессы развития сложны, многообразны, а нередко и противоречивы, что вполне понятно. Они тесно связаны с этапами и всем ходом интеграции. Отсюда проистекают перемены в политических подходах: то на первый план выдвигаются положения, говорящие о самостоятельности права сообществ, то подчеркивается его генетическая связь с международным правом, а значит и незыблемость суверенных прав государств-членов. И все же время «работает» на обособление права сообществ от международного права. Передача государствами-членами все новых своих полномочий сообществам усиливает автономность их права. Положения международного права все больше заменяются собственным правом сообществ. Водораздел между международным правом и правом сообществ был четко проведен с созданием Суда европейских сообществ, а практика деятельности этого Суда последовательно исходит из того, что сообщества имеют свой собственный правопорядок.

Различие между международным правом и правом сообществ проявляется, в частности, в методологии толкования права. Если в международном праве исходным принципом является суверенитет государства, а всякое исключение нуждается в развернутом обосновании, то в праве сообществ принят практически обратный подход. Практика Суда европейских сообществ свидетельствует о том, что приоритет права сообществ как интеграционного права представляет собой общепризнанный принцип, отход от которого в каждом конкретном случае нуждается в серьезной мотивировке.

В принципе право сообществ, являющееся автономным правопорядком, подлежит толкованию и применению на своей собственной основе. Но, как подтверждает практика Суда европейских сообществ, в том случае, когда в праве сообществ имеются пробелы, возможно привлечение общих принципов и норм международного права. В частности, Суд признал, что в сфере защиты прав и основных свобод человека могут применяться положения международных договоров, участниками которых являются государства-члены. В своем решении по делу J. Nold Kohlen - und Baustoffhandlung gegen Kommission der Europaischen Gemeinschaften от 14 мая 1974 г. Суд отметил, что он уже устанавливал принадлежность основных прав к общим принципам права, которые Суд обязан защищать, и при обеспечении этих прав исходил из общих конституционных положений государств-членов. «Международные договоры о защите прав человека, в которых участвуют или к которым присоединились государства-члены, также могут содержать положения, которые следует принимать во внимание в рамках права сообществ».

Все три сообщества обладают международной правоспособностью. Это значит, что они, будучи субъектами международного права, выступают носителями международно-правовых прав и обязанностей. Правоспособность сообществ закреплена всеми тремя учредительными договорами сообществ. Они, по существу, повторяют друг друга, но наиболее широкая формулировка международной правосубъектности сообществ содержится в Договоре о ЕОУС, не только установившем, что «Объединение является юридическим лицом», но и закрепившем общий принцип, согласно которому «в международных отношениях Объединение обладает правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения целей». Далее, в Договоре о ЕОУС говорилось о том, что в каждом из государств-членов Объединение обладает наибольшей правоспособностью, предоставляемой юридическим лицам в этом государстве. Объединение может, в частности, приобретать или отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в суде (ст. 6).

Римские договоры 1957 г. практически повторили положения Договора о ЕОУС. В статье 210 Договора о ЕЭС и соответственно в статье 184 Договора о Евратоме содержится один и тот же текст: «Сообщество пользуется правами юридического лица». Схожим путем определены пределы правоспособности сообществ: «В каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами; оно, в частности, может приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве» (ст. 211 и 185 соответственно). Но четкого и категорического положения о том, что правоспособность Сообщества позволяет ему осуществлять все функции, необходимые для достижения стоящих перед ним целей, в Римских договорах нет. Обычно, когда появляется потребность в обосновании и подтверждении более общего подхода, приводятся дополнительные ссылки на ряд статей, в частности, на статью об общей торговой политике (ст. 111 и 113 Договора о ЕЭС), об ассоциированном членстве (ст. 238 того же Договора).

В первом случае речь идет о заключении договоров в области общей таможенной и торговой политики. Таможенные соглашения могут устанавливать перечень и характер пограничных сборов и налогов, организацию сотрудничества таможенных служб, правила рассмотрения таможенных споров между участниками соглашений. Торговые соглашения касаются как межгосударственных экономических связей, так и международной торговли с участием частного бизнеса. Договор о ЕЭС определил процедуру заключения таможенных и торговых соглашений. Переговоры о таких соглашениях подготавливаются и ведутся Комиссией. При этом она должна консультироваться со специальным комитетом, назначенным Советом, и действовать в рамках директив, которые Совет дает ей. Сами соглашения подписываются Советом, принимающим решение об этом квалифицированным большинством голосов.

Но при всех оговорках можно сказать, что в учредительных договорах был определен такой объем правоспособности, который в принципе не уступает объему правоспособности юридических лиц по национальному законодательству, особенно в области имущественных отношений. Такой подход получил в дальнейшем свое развитие. В Маастрихтском договоре гражданско-правовая сторона правоспособности сообществ была выдвинута на передний план. В Договоре установлено, что договорная ответственность сообществ определяется законом, применимым к конкретному контракту. «В случае внедоговорной ответственности Сообщество в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, возмещает ущерб, нанесенный его институтами или служащими при исполнении ими своих обязанностей» (новая ст. 215).

Правоспособность сообществ в сфере международного права, проявляющаяся в отношениях с третьими государствами и международными организациями, определяется, с одной стороны, теми параметрами, которые заложены в учредительных договорах и иных правовых актах, их изменяющих и дополняющих. Именно в этих документах установлен круг полномочий сообществ в сфере международных отношений. Причем сделано это государствами-членами, которые (и только они) вправе расширять или сужать этот круг. Сами сообщества не могут вносить никаких изменений в содержание и пределы своей международной правоспособности. Они не вправе ни расширять, ни сокращать эту правоспособность. Тем самым определяется одно из существенных отличий сообществ от государства как в теоретическом, так и в практическом смысле.

С другой стороны, международная правоспособность сообществ подтверждается или отвергается их партнерами - третьими государствами и другими международными организациями. Они признают международно-правовую способность сообществ прежде всего путем заключения с ними международных договоров, а отчасти перенося на сообщества общепризнанные нормы межгосударственных отношений. Такое признание проявляется в обмене дипломатическими представителями, проведении переговоров, заключении международных договоров. В частности, деятельность сообществ на международной арене регламентируется договорами, касающимися ГАТТ, Европейской зоны открытой торговли, режима морского пространства и др. Особую группу составляют договоры сообществ с рядом государств об ассоциации.

При этом действует правило, сводящееся к тому, что каждый раз сообщества должны строго соблюдать свой собственный правопорядок и не выходить за пределы того, что им дозволяется. В противном случае требуется получение единичного разрешения действовать на более широкой основе. Переступать этот порог, идти в своей деятельности дальше, чем это определено, государства - члены сообществ не вправе. Тем более невозможно представить себе, что сообщества самостоятельно, без предшествующего согласованного решения государств-членов, к тому же надлежащим образом оформленного, расширят свои полномочия.

Маастрихтский договор не внес никаких изменений в статус сообществ. Они остались субъектами международного права. В отличие от них Европейский союз не обладает международной правоспособностью. Определяя его задачи, государства-члены отметили в Маастрихтском договоре только необходимость «способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. «В»).

Достаточно объемная формулировка статьи Маастрихтского договора тем не менее носит не юридический, а политический характер. Это скорее декларация о намерениях, постановка общеполитической задачи на будущее. Ведь далее, в частности в статье «С», говорится о том, что Союз должен особо обеспечивать «согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию».

Впрочем, дискуссии отнюдь не принижают растущую роль Европейского Союза в международных отношениях. И он, и сообщества давно уже стали важным фактором современной внешней политики не только на Европейском континенте, но и во всем мире. И это признается и высоко оценивается третьими странами и международными организациями. Установление сообществами и Европейским союзом дипломатических отношений с подавляющим большинством как государств современного мира, так и международных организаций развеяло последние сомнения по поводу не только их юридического статуса, но и соотношения их права с международным правом. При осуществлении своих функций вовне они располагают теми правами и возможностями, которые признаны за ними международным правом, и одновременно несут обязанности, вытекающие из международного права.

Соотношение права сообществ с международным правом строится на тех же основах, что и соотношение национального права с международным. Иными словами, речь идет о примате международного права над правом сообществ. Особенность состоит лишь в том, что подобно международному праву формирование права сообществ основывается обычно на балансе интересов государств-членов. В его основе был и остается международный договор, «хозяевами» которого являются государства-члены. И поэтому право сообществ по данному критерию сходно с международным правом. Ведь национальное право определяется суверенно самим государством. Но такой критерий не является определяющим и не отражается на сути права сообществ как особого, автономного правопорядка, качественно отличающегося от международного права.

В этой связи важно подчеркнуть, что примат международного права по отношению к праву сообществ проявляется в двух основных направлениях. Во-первых, право сообществ исходит из общепризнанных принципов и норм международного права. Они не только оказывают влияние на содержание права сообществ, но и признаются первенствующими в случае коллизий. В своих решениях Суд сообществ последовательно руководствуется тем, что эти принципы и нормы носят обязательный характер в рамках сообществ. При этом не имеет значения происхождение общепризнанных принципов и норм международного права. Они могут вытекать как из сложившихся международных обычаев и традиций, так и из важных многосторонних деклараций, соглашений и конвенций (например, из Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Во-вторых, обязательную силу имеют положения международных договоров. Они подразделяются на две группы: первую составляют договоры и соглашения, заключенные государствами-членами, а вторую - договоры и соглашения, заключенные сообществами в целом. Однако различий в юридической силе происхождение договоров не порождает - ни в том, что касается льгот и привилегий, ни в том, что ведет к ограничениям и дополнительным условиям.

Право сообществ и национальное право

Соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в ее реальном выражении. Ни пышная, но порой весьма туманная риторика политических деклараций, ни даже согласованные намерения лидеров стран-участниц не способны привести к искомым результатам, если не будет обеспечена корреляция между правовыми системами двух уровней, на одном из которых находятся сообщества, а на другом - государства-члены. Правовому регулированию чужды противоречивость в распределении ролей, в установлении правил игры и разрешении споров; в этих случаях оно просто будет работать вхолостую или, более того, ограничивать и сдерживать интеграционные процессы.

Чтобы правопорядок, установленный в сообществах, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям. Во-первых, соотношение права сообществ и национального права призвано отражать баланс интересов, которые представляли и представляют, с одной стороны, сообщества, а с другой - входящие в них государства. Во-вторых, обязательными являются критерии эффективного правового регулирования: строгая иерархия правовых актов и современная технология их реализации. Право сообществ в силу своей особой природы должно не только быть автономным и независимым от национального права, но и иметь с ним устойчивые связи и отношения.

Право сообществ, с одной стороны, и национальное право - с другой, представляют собой два самостоятельных правопорядка. Но они не только не изолированы друг от друга, а наоборот, связаны между собой самым тесным образом. Эти два правопорядка во многом взаимозависимы и дополняют друг друга. Свои начала такая взаимозависимость берет в том, что право сообществ создавалось с учетом и под прямым воздействием национального права государств-членов. Но еще более важную роль сыграли практические потребности. Для того чтобы реализовать право сообществ, в очень многих случаях необходимо использовать национальные механизмы, включая принятие проводящих правовых актов, судебные решения национальных судов и другие возможности.

В свою очередь право сообществ определяет зачастую рамки применения национального права, является стимулятором его развития. Появились специфические формы взаимопроникновения права сообществ и национального права, в частности через предварительные решения Суда европейских сообществ. В соответствии со статьей 177 Договора о ЕЭС национальные суды государств-членов обращаются в Суд европейских сообществ за разъясняющим заключением, которое, как правило, предопределяет решение национального суда по конкретному делу.

По мере того как государства-члены передавали сообществам свои полномочия, складывалась ситуация, предполагавшая возникновение коллизий между правом сообществ и национальным правом. Чтобы правильно их разрешать и тем самым предупреждать осложнения в развитии сообществ, необходимо было не только уточнить исходные позиции, определить принципы разрешения коллизий, но и установить соответствующую процедуру. Но сделать, это было нелегко. Дело в том, что в учредительных договорах вопрос о соотношении права сообществ и национального права практически не рассматривался. В Договоре о ЕЭС нет не только соответствующей статьи, но и абзаца в какой-либо из статей, что позволяло бы иметь ключ для решения возникающих вопросов. Практически обойдена молчанием данная тема и в других, более поздних документах, включая Единый европейский акт и Маастрихтский договор. Нет коллизионных норм и в подавляющем большинстве конституций государств-членов. Исключение составляют всего два основных закона: Конституция Голландии (ст. 94) и Конституция Ирландии (ст. 29).

Ответы на многие острые и сложные вопросы, касающиеся соотношения права сообществ и национального права, тем не менее были даны. Конечно, принципиальные положения, определявшие смысл, назначение и формы интеграции, играли очень важную роль. И все же одного этого было недостаточно. Выручили не столько учредительные договоры и другие правовые акты, составляющие «конституцию» сообществ, сколько практика Суда европейских сообществ, который не раз вынужден был самостоятельно выносить свои оценки и суждения по этим вопросам. Суд практически заполнял правовой вакуум, порождавший немало осложнений при рассмотрении конкретных дел. В итоге именно судебная практика сегодня составляет весьма важную часть правового регулирования соотношения права сообществ и национального права.

В своем решении по делу Variola / S.P. Administratione italiana delle Finanze от 10 октября 1973 г. (34-73) Суд европейских сообществ подчеркнул два важных положения. Во-первых, что правовой акт сообщества (в данном случае решение) имеет силу и действует непосредственно на территории каждого государства-члена. По своей правовой природе и функции в системе права сообществ решение порождает прямые правовые последствия и является основанием для отдельных прав, защита которых является обязанностью национальных судов. Во-вторых, непосредственное действие права сообществ предполагает, что решение вступает в силу и порождает права или обязанности сторон без издания в каждом конкретном случае акта национального права.

В другом решении - по делу Staatliche Verwaltung/ S. P. Simmen-thal от 9 марта 1978 г. (105-77) - Суд европейских сообществ установил, что принцип непосредственного действия права сообществ означает не что иное, как то, что правомерно принятый правовой акт сообщества вступает в силу во всех государствах-членах с момента принятия и действует, пока не утрачивает силу. Положения такого правового акта являются источником прав и обязанностей для всех, кого они касаются, независимо от того, идет речь о государстве-члене или о таких отдельных лицах, которые участвуют в правовых отношениях, порождаемых правовым актом сообществ. Подобное действие правового акта сообществ распространяется и на каждый суд, который в рамках своей компетенции и как орган государства-члена призван защищать права, предоставленные кому-либо правовым актом сообществ.

Суд отметил, далее, что судья национального суда обязан в рамках своей компетенции применять без ограничений право сообществ и защищать права тех, кому они им предоставлены. При этом судья обязан оставлять без внимания нормы национального права, принятые ранее или позднее соответствующего правового акта сообществ, если эти нормы противоречат праву сообществ.

Целесообразно обратиться к еще одному документу Суда европейских сообществ - к решению по делу Kommision/ Italienische Republik от 26 февраля 1976 г. (52-75). Касаясь вопроса о применении права сообществ, Суд в этом решении отметил, что сознательное выполнение директивы каждым государством особенно важно потому, что средства такого выполнения определяются самим государством-членом. При этом государство-член не должно ссылаться в качестве оправдания или объяснения своего поведения на то, что другие государства запаздывают с реализацией директивы. Ответственность государства-члена не может быть также ослаблена ссылкой на действия того или иного государственного органа либо на существование в национальном праве той или иной нормы, расходящейся с положениями директивы.

Суд европейских сообществ не только призывал государства-члены следовать нормам права сообществ, но и устанавливал их ответственность за невыполнение соответствующих правовых актов сообществ. В этом отношении следует сослаться на два решения Суда практически по одному и тому же делу Andrea Frankovisch / Italienische Repnblik (первое - от 19 ноября 1991 г. (6-90), а второе - от 9 ноября 1995 г. (479-93). Поистине «конституционное» значение приобрело положение о том, что действие права сообществ было бы затруднено и защита порожденных им прав ослаблена, если бы каждый, наделенный этими правами, не имел в случае их нарушения права на возмещение ущерба, причиненного ему действиями государства-члена, не соблюдающего нормы права сообществ. Принцип ответственности государства за ущерб, причиненный тому или иному лицу нарушениями права сообществ, составляет неотъемлемую часть правопорядка, утвержденного учредительными договорами.

Подводя итоги развития права сообществ, нужно сказать о двух главных принципах, утвердившихся как в теории, так и на практике. Они определяют соотношение права сообществ и национального права. Во-первых, утвердился приоритет права сообществ по отношению к национальному праву. Во-вторых, был принят принцип прямого действия права сообществ. На практике это означало для физических и юридических лиц возможность опираться на право сообществ и добиваться его реализации через суды государств-членов. Как показал практический опыт, признание этих принципов государствами-членами сыграло очень важную роль в утверждении и стабилизации права сообществ как автономного правопорядка. Различия, имевшиеся в правовых системах государств-членов, не ослабили единство и действенность правопорядка сообществ.

Разумеется, возможность коллизий между правом сообществ и национальным правом не исключается. Поэтому вопрос об их соотношении - не только повод для абстрактных суждений и теоретических споров. Он стал весьма актуальным в практическом плане. При этом оказалось, что коллизии, возникавшие и возникающие между нормами права сообществ и национального права, как правило, отражают не столько различия в понимании и толковании права, сколько несовпадение, а то и прямые противоречия интересов практического, в том числе материального и финансового, характера. Такие коллизии, как правило, появляются в сферах, где перекрещивается действие национального права и права сообществ.

Приоритет права сообществ по отношению к национальному праву постепенно нашел отражение в конституционном праве государств-членов. Это была общая тенденция развития национальных правовых систем. Но конкретные пути и формы ее претворения в жизнь заметно разнились. Многое зависело от традиций и принятого в том или ином государстве-члене конкретного порядка инкорпорации международного права в национальное. Особенно большие различия предопределялись тем, к какой системе права относится право той или иной страны. Страны континентального права руководствовались иными подходами, чем страны общего права.

Там, где действует континентальное право, преобладает так называемый монистический подход. Его суть состоит в том, что право сообществ рассматривается как составная часть национального права. Требуется только, чтобы соблюдались два непременных условия: во-первых, инкорпорация права сообществ в национальное право должна проходить в соответствии с порядком, установленным в конституции данного государства; во-вторых, признается лишь то право сообществ, которое принято в рамках их полномочий. Выход сообществ за пределы своих полномочий лишает правовые акты сообществ как приоритета, так и всякой законной силы. Тем самым государства-члены защищаются от необоснованной правовой «агрессии» сообществ.

Другой подход называется дуалистическим. В принципе он должен быть присущ всем странам, в которых существует общее право. Как показывает пример Великобритании, дуалистический подход означает, что право сообществ, с одной стороны, и национальное право - с другой, разводятся в разные стороны. Это сделано по аналогии с международным правом. Как известно, международный договор в странах общего права судами в качестве источника действующего права не признается. Чтобы добиться этого, необходим проводящий акт национального законодательства. Не случайно, что даже для инкорпорации Договора о ЕЭС в британское право потребовался специальный национальный правовой акт, которым стал Акт о европейских сообществах 1972 г.

Впрочем, конечный результат решения вопроса о соотношении права сообществ и национального права в странах как континентального, так и общего права совпал. Речь шла практически о разных путях достижения одной и той же цели - подтверждения приоритета и прямого действия права сообществ на территории государства, являющегося их членом. Следует отметить, что если в первые годы при рассмотрении случаев коллизии права сообществ и национального права Суд ЕОУС, признавая первенство правовых актов сообществ по отношению к правовым актам государства, оказывался в тупике, когда нужно было сопоставить правовой акт сообществ с национальным законом, и особенно с конституцией, то в дальнейшем сомнений на этот счет не возникало. Принципиальное значение получило положение о том, что приоритет права сообществ сохраняется и тогда, когда это право затрагивает конституционные нормы государств-членов, хотя это положение до сих пор вызывает споры и его нельзя считать общепризнанным на все сто процентов. Отсюда нередкие обращения в суды государств-членов, в особенности в конституционные суды, с просьбой дать заключение о конституционности актов права сообществ. Как свидетельствует практика, ныне национальные суды в этих случаях прочно стоят на стороне сообществ.

Полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества была объявлена в Маастрихтском договоре основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства. К Договору была приложена Декларация о применении правовых актов Сообщества. В ней отмечалось, что способы, с помощью которых законодательные положения Сообщества могут быть применены наилучшим образом, определяются каждым государством-членом с учетом собственных институтов, правовой системы и других обстоятельств. Однако в любом случае при соблюдении статьи 189 Договора о ЕЭС, которая закрепляет за институтами Сообщества право принимать регламенты, директивы и решения, существенное условие правильного функционирования Сообщества состоит в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение «законодательства» Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы.

Принципы приоритета и прямого действия права сообществ применяются, как правило, в государствах-членах без особых трудностей. Для вступления правового акта сообществ в силу в странах не выдвигаются требования его ратификации или иной формы признания со стороны государства-члена. Если бы подобное ограничение было установлено, право сообществ утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы его реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы могли бы быть серьезно нарушены. Что же касается Великобритании, где право сообществ должно трансформироваться в национальное законодательство, то и здесь конфликты редки.

Можно ли сегодня на основе опыта сообществ представить себе пути формирования единого правового пространства в Европе? Сделать это весьма трудно, поскольку вектор развития порой подвержен сильным колебаниям, а основные факторы определились далеко не полно и не ясно. И все же можно говорить о двух основных сценариях развития в перспективе. Первый, видимо, сведется к тому, что в экономике основой будущей общеевропейской правовой системы постепенно станет право сообществ. В пользу такого выбора говорит, с одной стороны, развитость и эффективность этого права, что выглядит убедительным практическим аргументом, а с другой - настойчивое стремление государств-членов идти именно этим путем. Разумеется, право сообществ подвергнется, да и не может не подвергнуться заметным изменениям, в нем найдут отражение новые потребности, но именно оно останется фундаментом единого правового пространства Европы. Вероятно, право сообществ к тому времени будет иметь более широкий ракурс, во всяком случае включит социальное законодательство.

Второй сценарий - становление европейского правового пространства путем сближения национальных правовых систем. Его возможность обосновывается как усилением взаимосвязи и взаимозависимости стран мира в глобальном масштабе, так и в особенности теми структурными преобразованиями, которые происходят в общественной жизни государств Восточной Европы. Опыт становления сообществ и Европейского союза убедительно свидетельствует о важности сближения правовых систем государств-членов, однако при этом такой процесс вряд ли будет скоропалительным. Выбор сфер и направлений, отражающих не мнимые, а действительно насущные нужды интеграции, в сочетании с постепенностью и последовательностью необходимых этапов развития - непременные условия успеха. Достоинства этого сценария, как видно, состоят в том, что европейское правовое пространство не дается сверху в виде готовой, но чужеродной модели, а произрастает в основном на национальной почве.