Содержание европейского права

Свобода движения работников распространялась на все сферы занятости за исключением государственной службы. Ограничения могли вводиться только по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и охраны здоровья людей.

Пользоваться свободой движения лиц в соответствии с Договором о ЕЭС могут лишь граждане государств-членов. Она не предоставляется гражданам третьих государств и лицам без гражданства. Речь идет и о случаях, когда такие лица имеют постоянное местожительство на территории Европейского союза.

Как и в других случаях, свобода движения лиц утверждалась постепенно, по мере достижения целей каждого из намеченных этапов. Предусматривался переходный период, в течение которого законодательство и практика государств-членов должны были быть приведены в соответствие с провозглашенной свободой. Нужно было:

а) наладить тесное сотрудничество между национальными службами занятости;

б) устранить административные процедуры и сложившуюся практику, а также квалификационные сроки приема на работу, сохранение которых являлось препятствием на пути реализации провозглашенной свободы;

в) отменить все национальные квалификационные сроки и другие ограничения, устанавливавшие в отношении граждан других государств-членов дискриминационные условия выбора работы;

г) создать механизм, обеспечивающий взаимосвязь между предложением рабочей силы и заявками на нее на рынке труда.

Государства-члены обратили особое внимание на создание условий для свободного движения молодежи.

Речь шла, разумеется, о поэтапном продвижении вперед. Также поэтапно стали отменяться ограничения, касавшиеся создания агентств, отделений или дочерних компаний гражданами одного государства-члена, обосновавшимися на территории другого государства-члена.

Были приняты во внимание интересы малых государств, для которых нерегулируемая миграция несла определенные опасности. Еще в 1970 г. Комиссия приняла постановление, согласно которому Люксембург получил исключительный статус. В случае, если того потребует осложнение демографической ситуации в стране, Комиссия по предложению люксембургского правительства может устанавливать особый порядок пребывания неграждан Люксембурга на его территории. Этот порядок может отличаться от общих правил, действующих в сообществах (Постановление №1251-70 от 29 июня 1970 г.).

Вопреки высказывавшимся опасениям, миграция в рамках сообществ не приобрела чрезмерных размеров. Более того, начиная с 1973 г. она стала уменьшаться и составила к началу 1992 г. всего 2% от общей численности рабочей силы в странах ЕЭС. Усилилась только миграция высококвалифицированных «белых воротничков», что прямо связывается с интеграционными процессами. По признанию специалистов, экономическая выгода от миграции оказалась весьма незначительной. Тем не менее ЕЭС продолжало и развивало политику свободы движения лиц, имея в виду устранить все оставшиеся барьеры, в том числе иммиграционные ограничения и налоги, на пути к открытию единого внутреннего рынка. Сохранялись только нормы, направленные на борьбу с ввозом наркотиков, преступностью и на ограничение притока граждан из третьих стран.

Существуют ли какие-либо существенные оговорки или ограничения в отношении свободы движения людей? Отвечая на этот вопрос, следует прежде всего повторить общее положение о том, что права мигрантов не могут быть выше прав граждан данного государства. Договор, разумеется, исходит из этого положения. Вместе с тем в Договоре утверждается и другое положение, а именно равенство прав «своих» и «чужих» граждан в том, что касается проживания и экономической деятельности на территории государств-членов.

Государства-члены в дальнейшем пошли по пути облегчения условий пребывания мигрантов на своей территории, включая предоставление помощи в обучении детей в школах, признание водительских прав и многое другое. Однако речь шла не только об общем послаблении. Одновременно вводились весьма строгие и игравшие на практике существенную роль требования, предъявляемые к тем гражданам государства-члена, которые хотели заняться экономической деятельностью в «не своем» государстве-члене. Особое значение приобрели требования о профессиональном образовании и профессиональной практике. В ЕЭС стало уделяться большое внимание вопросам признания соответствующих дипломов и свидетельств.

Принципиальное значение для реализации свободы движения работников имело решение вопроса о социальном обеспечении. Без этого трудно было ожидать, что, рискуя теми социальными благами и гарантиями, которые предоставлялись им национальным законодательством, люди станут покидать свою страну. Отсюда проистекают два важных положения, закрепленные в ст. 51 Договора: 1) суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством различных стран, для получения и сохранения права на пособие, а также для исчисления размера пособия; 2) выплата пособий лицам-резидентам на территории государств-членов.

В Договоре о ЕЭС, да и в практике его деятельности в первые годы политические права не привлекали внимания. Но вскоре о них заговорили в полный голос. Их актуальность и возраставшее значение стали объясняться в первую очередь тем, что потоки миграции увеличивались, а сами приезжие начали более действенно отстаивать свои права и свободы, что их политическая активность росла. К тому же надо учитывать, что миграция в ряде случаев протекала далеко не безболезненно. В отдельных странах оживлялись антиэммигрантские настроения среди местного населения и нужно было противостоять националистическим выходкам. Более общий характер приобретал интерес мигрантов к избирательному праву, позволяющему иметь своих депутатов в представительных органах - от парламентов до местного самоуправления.

Свободное движение лиц в рамках ЕЭС, осуществляемое в соответствии с Договором о ЕЭС, было бы неверно отождествлять с правом на убежище, а тем более с иммиграцией из третьих стран. Это две отдельные проблемы. Последняя из них, первоначально остававшаяся в тени, постепенно становилась все более актуальной и сложной. Ухудшение экономического положения в ряде стран за пределами ЕЭС несло за собой опасность массового притока иммигрантов из третьих стран в государства - члены ЕЭС. Естественно вставал вопрос о том, в состоянии ли государства-члены принять огромную массу экономических беженцев. Мера обеспокоенности Сообщества наглядно проявилась в ограничительных мерах, заранее принимавшихся как в отдельных странах, так и в масштабах всего ЕЭС.

Прежде всего стало необходимым провести более четкое различие между правом на убежище и иммиграцией. В первом случае в основе подхода лежат нормы Женевской конвенции 1951 г., определяющей обязательства государств по отношению к тем, кто ищет убежище по политическим мотивам. Принципиально иную основу имеет иммиграция, предопределяемая экономическими причинами. Она регулируется, как правило, национальным правом. Поскольку же подход государств-членов может быть неодинаков, весьма существенное значение приобретает согласование позиций правительств этих государств, совместная разработка стратегии и тактики в сфере иммиграции.

Чтобы облегчить ситуацию в спорных случаях, государства - члены ЕЭС стремятся сократить сроки рассмотрения в административных и судебных органах заявлений с просьбой о предоставлении убежища, а также достичь договоренности об унификации правил отказа ищущим убежище от разрешения пересечь границу. Практической потребностью стало достижение договоренности о том, что лица, заявления которых о предоставлении убежища были отклонены, будут действительно не пропущены через границу или же депортированы, если они находятся на территории государства - члена ЕЭС.

Барьеры против массовой иммиграции становились все более высокими. Характерно, что они рассматривались и возводились в качестве составной части внешней политики государств - членов Сообщества. Стали определяться конкретные действия, направленные на то, чтобы поставить иммиграцию под контроль, в частности, путем согласования соответствующих квот, унификации правовых норм, препятствующих нелегальной иммиграции, равно как и норм, определяющих порядок воссоединения семей, а также разработки новых правил о приглашении иммигрантов на временную работу.

В целом правовое регулирование в сфере свободы движения лиц продолжало развиваться в направлении, заданном Договором о ЕЭС. Несомненное позитивное значение имело введение гражданства Европейского союза. Маастрихтский договор, установивший союзное гражданство, гласил: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза» (п. 1 ст. 8). Но институт гражданства государства-члена этим не отменялся. В ряде случаев необходимо было искать ответ на вопрос о том, как определять гражданство лица, мигрирующего в рамках Европейского союза. Отвечая в 1995 г. на запрос депутатов Европарламента по этому поводу, Комиссия подтвердила правило, согласно которому решение в каждом отдельном случае следует искать в законодательстве соответствующего государства-члена (№С 230 от 4 сентября 1995 г.).

Немало места в деятельности Комиссии уделялось снятию бюрократических преград, возводившихся в государствах-членах на пути миграции работников и их семей. В специальном постановлении, принятом Комиссией, обращалось внимание на недопустимость введения в государствах-членах каких-либо требований о предъявлении гражданами других государств-членов дополнительных документов и справок. Условия должны быть и в этом отношении одинаковыми как для своих, так и для мигрантов, если последние являются гражданами государства-члена (№С 273 от 18 октября 1995 г.).

Что касается возможностей обучения для студентов из других государств-членов, то Комиссия неоднократно подчеркивала, что здесь следует не только обеспечивать формальное равенство, но и оказывать помощь, полностью или частично освобождая студентов из других государств-членов от ряда платежей либо предоставляя им прямую финансовую поддержку. Комиссия заявила, что каждое государство вправе самостоятельно решать вопрос о поддержке своих граждан, обучающихся в другом государстве-члене. Однако если такая поддержка оказывается, то обращение со студентами, являющимися гражданами другого государства-члена, но постоянно проживающими на территории данного государства, должно строиться на тех же началах (№С 145 от 12 июня 1995 г.).

Широкую известность не только в футбольных кругах Европы, но и среди широкой общественности получило решение Суда европейских сообществ по делу Босмана. Суд, по существу, покончил с ограничениями численности иностранных игроков, которые могли выступать в профессиональных клубных командах в матчах национальных первенств и на соревнованиях за призы Европейского футбольного союза. В своем решении он указал на то, что в случае с футбольными профессионалами или полупрофессионалами речь идет о свободе осуществления несамостоятельной деятельности и получения за нее вознаграждения. Правила о переходах футболистов не могут перечеркнуть статью 48 Договора о ЕЭС, гарантирующую свободу движения работников. То обстоятельство, что футбольные клубы как работодатели обязаны выплачивать переходные вознаграждения другим клубам, ухудшает возможности игроков найти работу, равно как и условия такой работы (дело URBSFA /Jean-Mark Bosman u.a., решение от 15 декабря 1995 г.).

Свобода движения услуг

Вслед за свободой движения лиц Договор о ЕЭС закрепляет свободу движения услуг. Речь идет о самых разных услугах, которые практически невозможно перечислить исчерпывающим образом. Это услуги в сфере архитектуры, банковского дела, медицины, адвокатской деятельности, страхования, телекоммуникаций и др. Разумеется, у понятия «услуги» есть и свои ограничения. Услуги можно определить более точно, если перейти на язык права. Под ними подразумеваются те услуги, которые обычно предоставляются за вознаграждение, если они не регулируются положениями, относящимися к свободному движению товаров, капиталов и лиц. Свободе движения услуг в Договоре отведена отдельная глава (3), состоящая из восьми статей (ст. 59-66).

Обе свободы - движения лиц и движения услуг - имеют много общего. Положения, касающиеся свободного движения услуг, могут внешне напоминать положения о свободе движения лиц, особенно те, которые говорят о свободе местожительства и экономической деятельности. Общим знаменателем правового регулирования обеих свобод является то, что они направлены на уравнивание в каждом государстве-члене условий жизни и труда своих граждан и граждан других государств-членов.

Но между свободой движения лиц и свободой движения услуг имеется существенное различие. Если свобода движения лиц означает постоянное проживание и занятие экономической деятельностью на территории другого государства-члена, то свобода движения услуг подразумевает только такую приносящую вознаграждение деятельность, которая временно осуществляется на территории другого государства-члена. Поэтому для свободы движения услуг характерно ограничение во времени. Если же такое ограничение отсутствует, речь идет о свободе движения лиц.

Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осуществлять свою деятельность в том государстве, где эти услуги предоставляются, и на тех же условиях, которые установлены в его собственном государстве, если это не нарушает положений Договора, касающихся права на жительство и экономическую деятельность (ст. 60).

Понятие «услуги» носит весьма широкий характер. Первоначально определенная классификация услуг была проведена в Договоре о ЕЭС. Тогда они включили следующие виды услуг:

а) деятельность промышленного характера;

б) деятельность торгового характера;

в) деятельность ремесленников;

г) деятельность лиц свободных профессий.

Позднее, - это вытекает из документов Комиссии, - к ним добавились еще два вида услуг:

д) туристская деятельность;

е) радиосообщения, включая рекламу по радио.

Из общего перечня услуг с самого начала было исключено предоставление услуг на транспорте. Порядок предоставления этих услуг устанавливался в связи с определением общей транспортной политики сообществ. Либерализация банковских и страховых услуг, связанных с движением капиталов, должна была осуществляться в соответствии с прогрессирующей либерализацией движения капиталов.

Как правило, выделяются три формы осуществления свободы движения услуг. Разграничение между ними далеко не всегда носит четко выраженный характер, но общепринятые критерии сводятся в основном к следующему:

Во-первых, выделяется пересечение производителем услуги границы для того, чтобы доставить услугу ее получателю. Существует даже понятие активной, или позитивной, свободы движения услуг, которая проявляется в смене места пребывания производителя услуг.

Во-вторых, в качестве отдельной формы услуг понимаются те случаи, когда получатель услуг направляется через границу к производителю услуг. В таких случаях говорят о пассивной, или негативной, свободе движения услуг, реализуемой посредством смены места пребывания получателя услуг.

В-третьих, обособленную группу составляют те виды услуг, которые осуществляются с пересечением границы, но без изменения места пребывания как производителя, так и получателя услуг. Это услуги, оказываемые посредством писем, теле- или радиопередач, телефона, факса, электронной почты и других средств массовой информации. Речь идет о неперсонифицированной свободе движения услуг или о свободе движения услуги-продукта.

Свобода движения услуг играла и продолжает играть важную роль в формировании и развитии единого внутреннего рынка. Однако ее утверждение в рамках сообществ проходило непросто. Хотя о необходимости постепенного, поэтапного перехода к полной реализации свободы движения услуг говорилось еще в Договоре о ЕЭС, много времени терялось не столько по объективным, сколько по субъективным причинам. Как отмечалось в Белой книге Комиссии по вопросу о завершении формирования единого внутреннего рынка (14 июня 1985 г.), прогресс в реализации свободы движения услуг достигался значительно медленнее, чем прогресс в осуществлении свободы движения товаров. Ни фирмам, ни физическим лицам не удавалось использовать в необходимой мере провозглашенный принцип.

Дело стопорилось в немалой мере из-за неразвитости правового регулирования свободы движения услуг. В этой связи следует особо отметить большую пользу, которую принесли решения Суда европейских сообществ в данной сфере в начале 90-х годов. На эти решения опирались впоследствии многие документы, разработанные Комиссией. Ею были, в частности, изданы Информационные сообщения о свободе движения услуг, в которых обобщались судебные решения и разъяснялись наиболее сложные и спорные вопросы.

Особое внимание обращают на себя документы Комиссии, направленные на преодоление различных ограничений свободы движения услуг. Комиссия подчеркивала, что такие ограничения не следует сводить только к прямым дискриминационным мерам. В принципе не могут быть терпимы никакие ограничения, носящие необоснованный, несправедливый характер, в том числе и те, которые нарушают свободное движение услуг, оказываемых национальными производителями. Конечно, обойтись вообще без ограничений невозможно, но вводимые ограничения должны быть каждый раз обоснованы реальной потребностью, общими интересами и быть справедливыми, не говоря уже о соответствии принципам права сообществ (Информационное сообщение Комиссии о свободе межгосударственного движения услуг №С 334 от 9 декабря 1993 г.).

В решении по делу Raymond Vender Elst / Office des migrations Internationales от 9 августа 1994 г. Суд европейских сообществ отметил, в частности, недопустимость установления каких-либо дополнительных требований к лицам и предприятиям, занимающимся производством услуг. Любое национальное правовое урегулирование, которое делает производителя услуг из другого государства-члена зависимым от получения дополнительного разрешения в данном государстве-члене, является не чем иным, как нарушением принципа свободы движения услуг.

Свобода движения капиталов

Свобода движения капиталов рассматривается и в учебниках, и в других работах по праву сообществ большей частью последней из четырех «основных свобод общего рынка». Однако это не означает, что по своему значению она менее важна, чем три другие. Свои основания есть у точки зрения, выдвигающей свободу движения капиталов чуть ли не на первое место в системе основных свобод общего рынка сообществ. В самом деле трудно представить себе в наше время рыночное мобильное европейское хозяйство без того, чтобы его опорой было свободное циркулирование капиталов из одной страны в другую. «Очередность» свобод предопределяется другими обстоятельствами, а именно тем, что по сравнению со свободами движения товаров, лиц и услуг свобода движения капиталов не является столь сильно либерализированной.

В Договоре о ЕЭС нет четкого и полного понятия свободы движения капиталов. Это понятие формировалось постепенно. Первоначально было заявлено о том, что в течение переходного периода и в той мере, какая необходима для функционирования общего рынка, государства-члены будут во все возрастающей степени устранять в отношениях друг с другом все ограничения на движение капиталов, принадлежащих лицам, проживающим в качестве резидентов на территории государств-членов, а также любую дискриминацию по национальному признаку, или по местопребыванию сторон, или по месту вложения капитала (ст. 67).

Чтобы ускорить реализацию свободы движения капиталов, были определены этапы и составлен примерный график. В первую очередь должны были освобождаться от всяких ограничений текущие платежи, связанные с движением капиталов между государствами-членами. Разрешения на валютные операции стали по мере возможности даваться на основе либерального подхода. Государства-члены обязались устанавливать свои внутренние правила, регулирующие рынок капиталов и кредитную систему, на недискриминационной основе.

Особо оговаривался вопрос о займах. Устанавливалось, что займы, предназначенные для прямого или косвенного финансирования государства-члена, а также его региональных или местных административных органов, могли выпускаться или размещаться в других государствах-членах только в том случае, если между заинтересованными государствами достигнута соответствующая договоренность. При этом было заявлено, что данное положение не препятствует применению Протокола об Уставе Европейского инвестиционного банка.

В дальнейшем правовое регулирование свободы движения капиталов развивалось в основном на базе директив и судебных решений. Понятие свободы движения капиталов стало приобретать более четкие рамки. Прежде всего под движением капиталов надо понимать только односторонние трансферты ценных бумаг из одного государства-члена в другое. При этом речь идет о таких финансовых трансакциях, которые носят самостоятельный характер, а не осуществляются в связи с поставками товаров, оказанием услуг или перемещением рабочей силы. Свобода движения капиталов понимается, таким образом, не в качестве обслуживающей функции, своего рода приложения к другим основным свободам общего рынка, а как отдельная, самостоятельная свобода.

Следующая существенная черта свободы движения капиталов заключается в том, что эта свобода не ставится в зависимость от гражданства участников отношений. Нигде не говорится о том, что пользоваться свободой движения капиталов могут только граждане государств-членов. Наоборот, во многих случаях особо отмечается, что данная свобода распространяется на граждан третьих государств. Такой подход резко отличает свободу движения капитала от других трех свобод - движения лиц, товаров и услуг. Тем самым свобода движения капиталов способствует росту вкладываемых в хозяйствование капиталов, их более эффективному использованию.

В настоящее время можно сказать, что свобода движения капиталов включает в первую очередь прямые инвестиции, предоставление кредитов, обеспечение поручительств, участие в предпринимательстве, приобретение недвижимости, вложение ценных бумаг, размещение займов. Как видно, речь идет не только о денежном капитале, но и об имуществе.

Обращаясь к недавнему прошлому, нельзя не признать, что, несмотря на соблюдаемые постепенность и поэтапность продвижения вперед, реализация свободы движения капиталов проходила нелегко и была сопряжена с преодолением трудностей, многие из которых не встречались на пути осуществления остальных трех основных свобод общего рынка. В то время государства - члены ЕЭС испытывали жесткое давление американского доллара и в поисках самозащиты обращались к строгому контролю за ввозом и вывозом капиталов.

Расшифровывая понятие «движение капиталов», Сообщество определило сначала в 1960 г., а затем в 1962 г. четыре группы капиталовложений - А, Б, В, Г, - отличавшиеся различной степенью либерализации. При этом прямые капиталовложения были включены в первую группу (А) и потому подлежали «безусловной и полной либерализации». Они нуждались, правда, в разрешении властей заинтересованных государств, но такие разрешения давались практически автоматически См.: Юмашев Ю.М. Правовое регулирование прямых иностранных капиталовложений в ЕЭС. М., 1988. С. 7.. Подобная политика привела к заметному успеху. Достаточно отметить, что к началу 60-х годов, а в ряде случаев и раньше национальные валюты государств - членов ЕЭС стали свободно конвертируемыми.

Главные трудности проистекали из-за отсутствия достаточно хорошо взаимосвязанного и единообразного регулирования всей системы отношений в сфере свободного движения капиталов. Долгое время оставались в силе явно не стыковавшиеся друг с другом ограничения, установленные государствами-членами. Эти государства очень неохотно расставались с полномочиями, которыми они располагали прежде. К тому же Договор изобиловал в отношении свободы движения капиталов выражениями типа «насколько это возможно», «в мере, какая необходима для нормального функционирования общего рынка».

Если в статье 71 устанавливалось, что государства-члены будут стремиться к тому, чтобы не вводить внутри Сообщества никаких новых ограничений в области валютных операций, которые затронули бы движение капиталов и связанные с этим текущие платежи, а также не увеличивать ограничения в существующих правилах, то статья 73 допускала прямо противоположные меры. Государство-член получило право самостоятельно принимать защитные меры в области движения капиталов, если оно сочтет, что находится в затруднении.

Движение капиталов не сводится к движению денег и ценных бумаг. Весьма важную роль в экономической политике государств-членов с самого начала играло обеспечение свободы платежей. Эту свободу, и порой не без основания, называют отдельной, пятой основной свободой общего рынка. И хотя о движении капиталов и движении платежей говорится в разных статьях Договора о ЕЭС (статьи 67 и 106), тесная взаимосвязь между ними не подлежит сомнению.

Роль и значение свободного движения платежей объясняет то обстоятельство, что такое движение постоянно находилось в центре внимания государств-членов. Даже признавая ее необходимость, они зачастую очень неохотно расставались со своими полномочиями в этой сфере, стремились сохранить за собой если не прямые, то косвенные рычаги контроля. Только тогда, когда экономическая ситуация в государствах-членах и в целом в сообществах в основном стабилизировалась, такой контроль был ослаблен. Однако некоторые страны были вынуждены возвращаться время от времени к прежнему положению, когда в их экономической жизни возникали кризисные явления, в частности, появлялись признаки инфляции.

Проблемы, связанные со свободным осуществлением платежей, не исчезли и в последующие годы. Но жизнь заставляла решать их и идти вперед. Даже само понятие «свобода платежей» стало более определенным. Оно охватывает ныне такие платежи, которые распространяются непосредственно на товарообмен, оказание услуг и на другие действия, связанные с движением лиц. Свобода платежей в принципе возлагает на государства-члены обязанность давать разрешение на все платежи в валюте страны, которой предназначены льготы, в объеме, соответствующем уровню либерализации в Европейском союзе движения товаров, лиц, услуг и капиталов. Свобода платежей включает также возможность свободного ввоза и вывоза банкнот для исполнения обязательств, связанных с движением товаров и услуг.

Надо сказать, что полная либерализация движения капиталов в рамках ЕЭС не была достигнута и к началу 90-х годов. Только в восьми странах (Германия, Франция, Италия, Великобритания, Голландия, Бельгия, Люксембург, Дания) она стала с 1 июля 1990 г. свершившимся фактом. Остальные четыре страны (Ирландия, Греция, Испания и Португалия) отставали от «восьмерки» и вопреки первоначальным расчетам и ожиданиям сохраняли в силе определенные ограничения.

С учетом сложившейся ситуации ряд положений Договора о ЕЭС о свободе движения капиталов, и особенно о свободе платежей, нужно было полностью или частично изменять. Это было сделано непосредственно в тексте Договора о Европейском союзе (1992 г.). Начиная с 1 января 1994 г. статьи 67-73 Договора о ЕЭС были заменены на статьи, получившие номера с 73 «Ь» по 73 «g». Перемены отражали требования нового времени и его дух.

Если в Договоре о ЕЭС речь шла о достаточно осторожной либерализации движения капиталов, то теперь была выдвинута задача максимально возможной отмены всех ограничений, действовавших в этой сфере. Как гласила статья 73 «Ь», в рамках положений, установленных в главе 4, все ограничения на движение капитала между государствами-членами, а также между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены. В рамках положений, установленных в этой же главе, все ограничения на платежи между государствами-членами и третьими странами также должны быть запрещены.

Запрет на ограничение стал общим правилом, имеющим прямое действие. Это был лейтмотив нового курса. Вместе с тем Договором о Европейском союзе допускались определенные исключения и вводились некоторые защитные механизмы. В этой связи следует выделить два момента.

Во-первых, вышеприведенные положения не должны были наносить ущерб применению к третьим странам любых ограничений, которые существовали на 31 декабря 1993 г. в соответствии с правом государств-членов или ЕЭС в отношении движения капитала в третьи страны или из них, включая прямые инвестиции в предприятия, в том числе вложения в недвижимость, предоставление финансовых услуг или допуск ценных бумаг на рынки капитала.

Во-вторых, в целях достижения свободного движения капитала между государствами-членами и третьими странами в максимально возможной мере и без ущерба для осуществления других целей, зафиксированных в Договоре, Совету было предоставлено право принимать по предложению Комиссии решения об одобрении мероприятий по движению капитала в третьи страны или из них, включая прямые инвестиции в предприятия, в том числе вложения в недвижимость, по предоставлению финансовых услуг или допуску ценных бумаг на рынки капитала.

Эти положения не затронули компетенцию государств-членов:

а) применять относящиеся к делу положения их налогового законодательства, которые устанавливают различия между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковых условиях относительно их налогового домициля или относительно места вложения их капиталов;

б) принимать все необходимые меры по предотвращению нарушений национальных законов и актов исполнительной власти, особенно в области налогообложения и тщательного контроля за деятельностью финансовых учреждений, или устанавливать процедуру декларирования данных о движении капитала для административных и статистических целей, или принимать меры, которые являются оправданными с точки зрения публичного порядка или государственной безопасности.

В Договоре содержалось важное положение: названные меры и процедуры не должны быть средством произвольной дискриминации или завуалированного ограничения по отношению к свободному движению капиталов или платежей.

Комиссия, Совет и Европарламент приняли много документов, развивающих положения вышеназванных Договоров и регулирующих свободу движения капиталов с учетом запросов времени. В своем заявлении от 27 сентября 1995 г. Комиссия подчеркнула важность обеспечения «прозрачности» и повышения качества платежей, осуществляемых из одного государства-члена в другое. В конце 1994 г. Европарламент и Совет подготовили директиву о трансграничных денежных переводах. 26 июля 1996 г. Комиссия дала ответ на запрос депутатов Европарламента относительно средств борьбы с «отмыванием» денег. Несколько важных решений, касающихся свободы движения капиталов, были приняты Судом европейских сообществ.

Политика конкуренции

К числу наиболее сложных и вместе с тем важных проблем развития ЕЭС относится разработка и осуществление общей политики конкуренции. Не давая определения конкуренции, которое было бы слишком общим и бесполезным на практике, Договор определяет назначение этой политики, состоящее в том, что необходимо гарантировать нормальное развитие рыночных отношений, создать в рамках сообществ такой единый внутренний рынок, на котором обеспечивалось бы здоровое соперничество предпринимателей, не только крупных, но и средних и мелких, и были бы установлены барьеры на пути захвата рынка картелями производителей, монополиями коммерческого характера и т.п. Конкуренция - это не самоцель; она рассматривается как один из главных инструментов претворения в жизнь целей, выдвинутых в связи с созданием сообществ, как средство реализации стратегии интеграции. Благодаря конкуренции достигается повышение качества продукции и улучшение услуг, предотвращается необоснованный рост цен.

Положение о том, что государства-члены будут стремиться к созданию системы, предохраняющей от искажений конкуренцию в общем рынке, было закреплено в самом начале Договора о ЕЭС (п. «г» ст. 3) и развито в последующем тексте.

В Договоре говорится о том, что не должны нарушаться условия конкуренции между государствами-членами в отношении готовой продукции (ст. 29). В статье 37 установлено: государства-члены будут перестраивать национальные монополии, носящие коммерческий характер, таким образом, чтобы по истечении переходного периода была устранена всякая дискриминация граждан государств-членов в отношении условий поставок и сбыта товаров (п. 1). Об установлении общих правил в отношении конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции было сказано в пункте 2 статьи 40. Применительно к сфере транспорта заявлено, что ни одно государство-член не может принимать регулирующие данную сферу положения, которые оказывают менее благоприятное прямое или косвенное воздействие на транспортные агентства других государств-членов по сравнению с транспортными агентствами этого государства (ст. 76).

Положения о конкуренции были закреплены и в других главах Договора, в частности в тех, которые устанавливали основы финансовой политики. Если какое-либо государство-член изменяет свой обменный курс таким образом, что это не соответствует целям такой политики, то другим государствам-членам может быть разрешено принять на строго ограниченный период меры, необходимые для пресечения такого изменения (п. 2 ст. 107). В сфере осуществления торговой политики было введено положение о том, что преимущество должно отдаваться мерам, которые вносят как можно меньше нарушений в функционирование общего рынка (ст. 115).

Основы общей политики сообществ в сфере конкуренции были первоначально сформулированы в Договоре о ЕЭС, а затем развиты в правовых актах Совета и Комиссии. Если обобщить имеющиеся документы, то можно сделать вывод о том, что политика конкуренции преследует четыре главные цели:

1) поддержание и укрепление общего рынка посредством мер, направленных против картельных соглашений, ограничивающих конкуренцию;

2) защита потребителя и слабого участника рынка путем запрещения злоупотреблений доминирующим положением на рынке;

3) поддержание конкурентоспособности и высокого уровня продукции европейской экономики путем поддержки кооперации малых и средних предприятий;

4) обеспечение общих интересов путем контроля за национальными субвенциями.

Право конкуренции в сообществах охватывает разные правопорядки: материальное право конкуренции государств-членов; международное право. В правовом регулировании общей политики конкуренции можно выделить пять относительно самостоятельных блоков: 1) антимонопольное право; 2) меры против злоупотреблений доминирующим положением в общем рынке; 3) меры защиты от демпинга; 4) государственная помощь; 5) правила конкуренции для государственных предприятий.

Говоря об антимонопольном праве, следует отметить, что его основополагающие нормы были установлены уже на первых этапах становления общего рынка. Прежде всего были запрещены как несовместимые с общим рынком: любые соглашения между предприятиями, решения, принятые объединениями предприятий, и картельная практика, которые могут воздействовать на торговлю между государствами-членами и которые имеют своей целью или результатом предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции внутри общего рынка, в частности, те действия, которые заключаются в том, чтобы:

а) фиксировать прямо или косвенно цены купли или продажи или другие условия торговли;

б) ограничивать или контролировать производство, рынки, техническое развитие или капиталовложения;

в) распределять рынки или источники снабжения;

г) применять неодинаковые условия к равноценным сделкам с другими торговыми партнерами, ставя их тем самым в невыгодные условия конкуренции;

д) обусловливать заключение контрактов принятием партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих контрактов (ст. 85).

Для признания соглашений или решений, запрещенных в силу вышеприведенной статьи, недействительными не требовалось никаких специальных правовых актов или иных действий. Недействительность наступала автоматически, в силу самого факта.

Вместе с тем были установлены и исключения из общего правила. Положения о запрете могли быть признаны не подлежащими применению:

к любому соглашению или любой категории соглашений между предприятиями;

к любому решению или категории решений, принятых объединениями предприятий;

к любой картельной практике или категории такой практики, которые способствуют улучшению производства или распределения товаров или содействуют техническому или экономическому прогрессу, предоставляя потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод, и которые:

а) не налагают при этом на заинтересованные предприятия такие ограничения, которые не являются необходимыми для достижения этих целей;

б) не предоставляют этим предприятиям возможность ограждать от конкуренции существенную часть продуктов, о которых идет речь.

Надо сказать, что в определении допустимой степени монополизации рынка крупными компаниями или их объединениями политика ЕЭС изначально была достаточно гибкой, если не сказать либеральной. Этим особенно характерен Договор о ЕЭС. Но со временем нормы картельного права становились более жесткими, что и находило отражение в правовых актах Совета и Комиссии, а также в решениях Суда европейских сообществ.

Большое внимание в общей политике конкуренции уделялось тому, чтобы исключить злоупотребление одним или несколькими предприятиями своим доминирующим положением в общем рынке или на его существенной части. Такие злоупотребления запрещались как несовместимые с общим рынком в той мере, в какой от этого может пострадать торговля между государствами-членами.

Злоупотребления подобного рода могут, в частности, состоять в:

а) навязывании, прямо или косвенно, несправедливых цен купли или продажи или других несправедливых условий торговли;

б) ограничении производства, рынков или технического развития в ущерб потребителям;

в) применении неодинаковых условий к равноценным сделкам с другими торговыми партнерами, ставя их таким образом в невыгодные условия конкуренции;

г) необходимости обусловленности заключения контрактов принятием партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих контрактов.

В документах Совета и Комиссии, в решениях Суда европейских сообществ устанавливалось, что доказательством факта злоупотребления являются, как правило, соглашения между самостоятельно хозяйствующими предприятиями, вводящие ограничения их собственной свободы конкуренции либо свободы конкуренции третьих предприятий.

Устанавливая правила конкуренции на общем рынке, право сообществ первоначально не затрагивало вопросы, связанные со слиянием предприятий. В Договоре о ЕЭС об этом не было сказано ни слова. Все вопросы слияния предприятий решались на основе национального права и международных соглашений. С развитием общего рынка и особенно с переходом к более тесной интеграции все очевиднее становилась потребность в том, чтобы сообщества взяли на себя функцию по регулированию слияния и контроля за ним. Основным документом в этой области стало постановление Совета «О контроле за слиянием предприятий», принятое 30 декабря 1989 г. (№L 395).

Под юрисдикцию сообществ попадали слияния, если общий оборот всех предприятий - участников слияния превышал 5 млрд. ЭКЮ и общий оборот по крайней мере двух участвующих в слиянии предприятий превышал 250 млн. ЭКЮ.

При решении вопроса о даче согласия на слияние предприятий должны учитываться следующие обстоятельства:

а) необходимость поддерживать и развивать в общем рынке эффективную конкуренцию, особо имея в виду структуру рынка, затрагиваемого конкуренцией, а также реальный фактический и потенциальный уровень конкуренции предприятий, находящихся как внутри сообществ, так и за их пределами;

б) положение на рынке, а также экономический потенциал и финансовую силу участвующих в слиянии предприятий, возможности выбора ими поставщиков и получателей, доступ предприятий к рынкам производства и сбыта, правовые и фактические ограничения доступа, развитие спроса и предложения в отношении конкретных видов продукции или услуг, развитие технического и хозяйственного прогресса.

Вопрос о слиянии предприятий не раз возникал в ходе дальнейшего развития сообществ. В 1993 г. Комиссия специально занималась вопросом о критериях отнесения дел о слиянии предприятий к ведению сообществ и сочла тогда нецелесообразным их немедленный пересмотр. Однако предложения, сводившиеся к тому, чтобы расширить компетенцию Совета и Комиссии в этой сфере, продолжали поступать как от институтов сообществ, так и из государств-членов, а большей частью от предприятий, заинтересованных в единообразном правовом регулировании слияния. Отвечая в конце 1995 г. на запрос депутатов Европарламента, Комиссия практически подтвердила свою прежнюю позицию, оставив установленные в 1989 г. границы между правопорядком сообществ и национальными правопорядками нетронутыми (№С 257). Однако не исключено, что жизнь заставит сообщества выработать новую позицию.

В период становления сообществ были введены существенные антидемпинговые меры. Договор о ЕЭС устанавливал, что если в течение переходного периода Комиссия по заявлению государства-члена или любой другой заинтересованной стороны определит наличие демпинга, осуществляемого внутри общего рынка, она направляет лицу или лицам, причастным к возникновению такой практики, свои рекомендации, с тем чтобы положить ей конец. Если практика демпинга не прекращалась, Комиссия могла уполномочить пострадавшее государство-член принять меры защиты, условия и детали которых оно само определит (п. 1 ст. 91). Сообщества, таким образом, не налагали санкции, а ограничивались тем, что разрешали пострадавшему государству-члену защищаться самостоятельно.

Что же касается последующего времени, то на этот счет в Договоре о ЕЭС был установлен такой порядок. Продукция, изготовленная в одном из государств-членов или находящаяся там в свободном обращении и экспортированная в другое государство-член, может быть реэкспортирована на территорию первого упомянутого государства, не облагаясь никакими таможенными пошлинами и не подвергаясь количественным ограничениям или другим равноценным по своему эффекту мерам.

Предусматривая меры защиты против демпинга, Договор не проводил различий между государствами-членами и третьими странами, экспортирующими товары по демпинговым ценам. Эта проблема приобрела актуальность позже, в 70-е и особенно в 80-е годы, когда отчетливо проявилась взаимосвязь демпинга с кризисными явлениями в экономике государств-членов. В 1988 г. Совет принял ряд решений о защитных мерах по отношению к демпинговому и субвенционному экспорту из стран, не входивших в сообщества (см. №L 209-1). Эти меры были разработаны в соответствии с требованиями ГАТТ.

В связи с тем что в экономике многих стран, входящих в сообщества, имелся заметный государственный сектор, необходимо было урегулировать вопросы его функционирования в условиях общего рынка. Договор о ЕЭС установил, что государства-члены не будут принимать или оставлять в силе меры, которые ставили бы государственные предприятия и предприятия, которым государства-члены предоставляют специальные или исключительные права, в привилегированное положение вопреки согласованным правилам конкуренции.

Немаловажное значение для свободы конкуренции имело правовое регулирование вопросов о государственной помощи и субвенциях. Такая государственная поддержка способна серьезно улучшать шансы предприятий в конкурентной борьбе в общем рынке. Государственная поддержка может носить разный характер - от прямых финансовых вложений до освобождения от тех или иных налогов и сборов. Основной принцип общей политики конкуренции в этой сфере был сформулирован в статье 92 Договора о ЕЭС, согласно которой любая форма помощи, предоставляемая государством-членом в виде дотации или за счет государственных ресурсов, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных условий некоторым предприятиям или производству некоторых видов товаров, будет рассматриваться как несовместимая с общим рынком в той мере, в какой она затрагивает торговлю между государствами-членами.

Как определить нарушение права конкуренции со стороны государства? Несомненно, в расчет принимаются все виды государственной поддержки - как прямые, так и косвенные. Учитывается также влияние экономической политики государства. Но главным и решающим критерием является хозяйственный эффект. Важность общей политики сообществ в сфере конкуренции находит отражение в том, что Комиссия ежегодно составляет и публикует отчет о своей деятельности в этой сфере. Комиссия также не реже одного раза в год публикует сборники своих правовых актов, регулирующих сферу конкуренции в рамках сообществ.

Экономическая политика

Экономическая политика, судя даже по названию, должна составлять квинтэссенцию функционирования ЕЭС. Вместе с тем нельзя не учитывать, что регулирование экономической жизни в государствах-членах остается в значительной мере в их ведении. Задача ЕЭС была определена таким образом, чтобы преимущественно координировать и сближать усилия государств-членов в этой сфере. Сопоставляя современную ситуацию с той, которая существовала в первые годы после учреждения ЕЭС, можно с полным основанием сказать, что в изначальном тексте Договора Сообществу отводилась довольно скромная роль. И только по мере продвижения по пути интеграции были созданы предпосылки для более действенного влияния ЕЭС на развитие экономики в государствах-членах.

Еще в Договоре о ЕЭС говорилось о необходимости сближения законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка. Немалые усилия были направлены на создание благоприятных правовых предпосылок для развития трансграничного сотрудничества и все более тесной кооперации предприятий государств-членов. Соответствующее правовое регулирование сообществ должно было не только обеспечить предприятиям возможности, не уступавшие тем, которые они имели согласно своему национальному законодательству, но и способствовать созданию предпринимательских форм на уровне сообществ. Речь, таим образом, шла о том, чтобы разрабатывать правовое регулирование, которое имело бы наднациональный характер.

Вплоть до настоящего времени развитие права сообществ в этой сфере концентрировалось на двух основных направлениях. Во-первых, на уровне сообществ устанавливались организационные рамки, облегчающие взаимодействие и сотрудничество находящихся в разных государствах-членах предприятий, сохраняющих свою самостоятельность. Это привело к появлению европейского хозяйственного объединения (см. одиннадцатую и двенадцатую директивы Совета от 21 декабря 1989 г. №L 395). Во-вторых, были облегчены преобразования предпринимательских структур, находящихся в разных государствах-членах. Это достигалось в первую очередь путем объединения или учреждения концернов. Была разработана форма Европейского акционерного общества.

Экономическая политика в ЕЭС развивается в тесной связи с валютной политикой. Координация политики государств-членов в этой сфере началась с налаживания сотрудничества как между министерствами и другими ведомствами, так и между центральными банками. На первых порах в качестве самостоятельного раздела в Договоре была выделена конъюнктурная политика. Государства-члены не только рассматривали ее в качестве объекта общего интереса, но и взяли на себя обязательства проводить соответствующие консультации по вопросу о необходимых совместных мерах (ст. 103). Главное в конъюнктурной политике состояло в поддержании макроэкономического равновесия, в экономическом предотвращении или смягчении, с одной стороны, «перегревов» экономики, а с другой - ее спадов.

Большое внимание в ЕЭС уделялось платежному балансу. В Договоре о ЕЭС было закреплено положение о том, что каждое государство-член будет проводить экономическую политику, необходимую для обеспечения равновесия своего общего платежного баланса и поддержания доверия к своей валюте, стремясь в то же время обеспечить высокий уровень занятости и стабильности цен (ст. 104).

После создания таможенного союза и единого внутреннего рынка внимание сообществ было переключено на учреждение предусмотренного Договором о создании Европейского союза Экономического и валютного союза. По сравнению с Парижским и Римскими договорами это означало существенное продвижение вперед по пути интеграции.

С развитием процессов интеграции все большее значение в рамках общей экономической политики сообществ приобретает налоговая политика. При этом необходимо учитывать, что налоговое право сообществ имеет дело с различными налоговыми порядками государств - членов ЕЭС. Эти различия зачастую препятствуют укреплению и функционированию единого внутреннего рынка. Причины таких различий коренятся в несогласованности, с одной стороны, общих интересов сообществ, ориентированных на интеграцию, а с другой - узконациональных, преимущественно фискальных интересов государств-членов. Понятно, что в этих условиях налоговая политика сообществ призвана решать две основные проблемы: во-первых, устранить существующие налоговые барьеры, а во-вторых, гармонизировать налоговые системы государств-членов.

Задача гармонизации и в настоящее время основывается на том, что каждое государство-член взяло на себя в соответствии с Договором о ЕЭС обязательство не облагать, прямо или косвенно, продукцию других государств-членов внутренними налогами любого характера в размерах, превышающих обложение, прямое или косвенное, которому подвергается аналогичная национальная продукция (ст. 95). Кроме того, установлено, что ни одно государство-член не будет облагать продукцию других государств-членов внутренними налогами с целью косвенной защиты другой продукции. На практике повышенное внимание уделялось гармонизации косвенных налогов и в особенности структуре налогообложения компаний.

В принципе ЕЭС не занимает верховенствующих позиций в налоговой сфере и имеет, как правило, только ограниченную компетенцию. Это может вызвать некоторое удивление, поскольку с 1980 г. ЕЭС финансируется полностью за счет собственных доходов, к числу которых относятся и налоги Сообщества. Однако для введения таких налогов требуется решение Совета, которое в соответствии с конституционным правом государств-членов подлежит ратификации национальных парламентов. До сих пор ЕЭС не использовало возможности введения собственных налогов. Сообщество финансируется в значительной мере за счет таможенных сборов и отчислений, а также своего участия в поступлениях от налога на добавленную стоимость, собираемого в государствах-членах.