Содержание европейского права

Особая ситуация складывается, если Согласительный комитет не в состоянии выработать единую позицию и разногласия сохраняются. В этом случае Совет имел право в течение следующих шести месяцев вернуться к рассмотрению своего проекта, представленного в Европарламент, и принять его квалифицированным большинством голосов. В свою очередь Европарламент вправе отменить такое решение Совета абсолютным большинством голосов своих депутатов. Если Европарламент не соберет такого большинства голосов, проект Совета становится «законом».

Основными сферами применения процедуры совместного принятия решений в соответствии с Договором о ЕЭС стали: создание внутреннего рынка (ст. 100 «а»), поддержка культуры (ст. 128), поддержка здравоохранения (ст. 129), программы защиты окружающей среды (п. 3 ст. 13 «с»).

Процедура совместного принятия решений означает для Европарламента очень многое. Если прежде окончательное решение по всем вопросам принадлежало Совету, который мог настоять на своем, даже если Европарламент придерживался другого мнения, то теперь Европарламент во многих случаях способен отстоять свое «нет». Это, бесспорно, серьезный шаг по пути его превращения в подлинно парламентское учреждение. Но этот путь не из коротких и легких. Сегодня итог таков, что Европарламент может не допустить принятие того или иного «законодательного акта», но все еще лишен нрава самостоятельно законодательствовать.

Амстердамский договор, сведший применение консультативной процедуры всего к одной сфере - ЭВС, т.е. практически убравший ее из широкого обихода, существенно расширил сферу применения процедуры совместного решения. Теперь она применяется более чем в двадцати новых обстоятельствах. К тому же данная процедура была упрощена, ибо третье чтение полностью исключено.

В соответствии с Амстердамским договором процедура совместного решения в настоящее время подразделяется на следующие этапы.

1. Комиссия представляет свое предложение.

2. Европарламент выражает свое мнение.

3. Совет, принимающий свое решение на основе правила квалифицированного большинства:

а) соглашается с мнением Европарламента и принимает правовой акт;

б) если Европарламент не высказывает своего мнения, принимает правовой акт;

в) принимает общую позицию и направляет ее в Европарламент. 4. Европарламент:

а) одобряет общую позицию в течение трех месяцев;

б) не высказывает своего мнения в течение трех месяцев (в этих случаях Совет принимает правовой акт);

в) отклоняет общую позицию абсолютным большинством (правовой акт не принимается);

г) предлагает в течение трех месяцев принятые абсолютным большинством голосов поправки к общей позиции и направляет поправки в Совет и Комиссию.

5. Комиссия и Совет высказывают свои мнения по поправкам Европарламента.

6. Совет:

соглашается с поправками Европарламента в течение трех месяцев, принимая это решение на основе правила квалифицированного большинства;

если Комиссия не соглашается с поправками Европарламента, соглашается с ними, принимая свое решение единогласно (правовой акт в этих случаях считается принятым); не принимает правовой акт. В этом случае создается Согласительный комитет, состоящий из равного числа членов Совета и депутатов Европарламента. Соглашение в Согласительном комитете достигается при согласии квалифицированного большинства членов Совета и большинства депутатов Европарламента.

7. Согласительный комитет:

а) принимает совместный текст (на основе поправок, предложенных Европарламентом) в течение шести недель. В этом случае Европарламент и Совет должны в течение шести недель принять предложение об издании правового акта или это предложение считается отклоненным;

б) не приходит к соглашению. В этом случае предложение считается отклоненным.

Установленные сроки - три месяца и шесть недель - могут быть продлены, соответственно, на один месяц или две недели, по инициативе Европарламента или Совета.

Комиссия вправе вносить изменения в свое предложение об издании правового акта пока Совет его не отклонил.

Как видно, процедуры принятия решений с участием Европарламента несколько упрощены. Совет теперь вырабатывает общую позицию для Европарламента не во всех случаях, не автоматически, а только тогда, когда поправки Европарламента отклоняются. Отпала обязанность Европарламента в случае отклонения им общей позиции сначала информировать Совет о таком своем намерении. Перемены коснулись процедуры деятельности Согласительного комитета. Если прежде Европарламент мог отклонить общую позицию абсолютным большинством депутатов от каждой страны, то теперь для отклонения достаточно того, что Согласительный комитет не мог прийти к единому решению.

Европарламент стал активно участвовать в решении вопросов, связанных с приемом новых государств в Европейский союз. Прежде Совет мог действовать самостоятельно, даже не консультируясь с Европарламентом. Теперь же необходимо согласие Европарламента, решение в котором принимается простым большинством голосов. Такой же порядок действует в отношении соглашений об ассоциированном членстве (прежде требовались только консультации с Европарламентом). Вопросы внешней политики стали значительно чаще обсуждаться на пленарных заседаниях Европарламента.

Разумеется, реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни Европейского союза, как использует предоставленные ему полномочия. Оценивая ситуацию под этим углом зрения, нельзя не отметить, что Европарламент активно стремится к самоутверждению. Но ему еще не хватает власти. Его роль в институционной системе все еще занижена. В Европейском союзе пока еще нет системы сдержек и противовесов, характерной для государственного строя его членов. Нет в нем и своей политической системы, в первую очередь европейских политических партий, что негативно сказывается на деятельности Европарламента, которому без всего этого трудно быть аналогом законодательной власти и практически невозможно подняться на уровень «классического» парламента.

Итак, Европарламент ушел от модели органа международной организации, но еще не стал полноценным парламентом. Незавершенность его развития столь очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Достаточно сказать в самой общей форме, что Европарламент оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений, но масштабы его участия в этом процессе еще ограничены, узки. В то же время, - и это не менее заметно, - направление развития Европарламента определилось. Не столь уже далеко то время, когда монополия Комиссии на разработку проектов важнейших актов будет окончена и Европарламент станет в полной мере осуществлять право законодательной инициативы. Будет преодолен и еще один главный барьер: принятие «законов» перейдет от Совета к Европарламенту.

О том, что роль Европарламента уже сегодня возрастает, а существующее ныне его несоответствие парламентским меркам со временем будет успешно преодолено, свидетельствует все усиливающееся внимание как политических кругов, так и большого бизнеса к его деятельности. Появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений в Европарламенте. Многие из них официально зарегистрированы в таком качестве. Сессии Европарламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации.

Небезынтересно, что динамика развития Европарламента отразилась на его определении в литературе. Точнее говоря, речь идет не столько о многообразии определений, сколько о их почти полном отсутствии. Можно даже сказать, что сегодня официального определения Европарламента вообще нет. Формально он никак не называется ни в учредительных договорах, ни в Едином европейском акте, ни в Маастрихтском договоре, ни в Амстердамском договоре. Как уже говорилось, нет даже намека на то, что он является высшим органом законодательной власти. В Маастрихтском договоре сказано на редкость нейтрально: Европейский парламент состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообществе, - он осуществляет полномочия, возложенные на него Договором (ст. 137).

Это, конечно, лишь очень слабая констатация одного из качеств Европарламента. Но, с другой стороны, подобная характеристика не перекрывает движения, и следовательно, оставляет большой простор для придания Европарламенту новых полномочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент.

Совет

Общая характеристика. Если в трудах поборников парламентаризма Европарламенту нередко присваиваются торжественные титулы то «поборника демократии», то «голоса демократического федерализма», а то и «носителя воли народов объединенной Европы», то Совет воспринимается куда более прозаически - как орган, принимающий в подавляющем большинстве случаев главные и окончательные решения по основным вопросам жизни сообществ и Европейского союза. Как было показано выше, роли в институционной системе Европейского союза в принципе распределены следующим образом: Комиссия предлагает принятие нового «законодательного акта» или новой политики, Европарламент высказывает по проекту свое мнение и предлагает поправки, а Совет выносит решение. Однако именно в этом и заключается неоспоримая сила Совета, его огромный управленческий потенциал, секрет его влияния в механизме управления сообществами и Европейским союзом. При всем том, что Совет должен взаимодействовать с другими институтами, особенно с Европарламентом, не кто иной, как Совет, играет ключевую роль в процессе принятия решений.

На протяжении своей сравнительно непродолжительной истории Совет назывался no-разному, но чаще всего Советом или Советом министров. Нынешнее официальное наименование - «Совет Европейского союза» - было принято после вступления в силу Маастрихтского договора, когда уточнялась вся правовая терминология. 8 ноября 1993 г. Совет принял по этому поводу специальное решение, которое гласит: «Отныне Совет имеет наименование «Совет Европейского союза» и в таком качестве именуется в издаваемых им правовых актах, включая те, которые принимаются в рамках Раздела V и Раздела VI Договора о Европейском союзе; таким же образом от имени Европейского союза Совет принимает политические заявления в рамках общей внешней политики и политики безопасности».

В соответствии с согласием, достигнутым на совещании представителей правительств государств-членов 12 декабря 1992 г., Совет находится в г. Брюсселе (Бельгия). Одновременно было установлено, что в апреле, июне и октябре Совет проводит свои заседания в Люксембурге. Совет может принять решение о проведении своего заседания в другом месте. Но, как сказано в его Регламенте, это возможно только при чрезвычайных обстоятельствах и «в обоснованных случаях». Еще одно обязательное условие принятия такого решения - единогласное голосование в Совете.

Если обратиться к учредительным договорам, то нетрудно заметить, что о Европарламенте в них говорится раньше, чем о Совете. Структура документов, особенно столь высокого ранга, редко может быть произвольной; значительно чаще она отражает реальную иерархию учреждений в рамках той или иной системы управления. Но в отношении сообществ и Европейского союза надо сделать исключение. Выдвижение на первый план статей о Европарламенте скорее всего отражало привычные модели государственной организации и, естественно, не может вводить в заблуждение тех, кто знаком с действительным положением дел. Ознакомление с функциями и полномочиями Совета, с результатами его деятельности достаточно убедительно говорит о том, «кто есть кто» в сообществах и Европейском союзе.

Почему же именно Совет оттеснил Европарламент и Комиссию? Правильный ответ на поставленный вопрос помогает дать история становления сообществ. Совет появился в механизме первого сообщества - ЕОУС - далеко не случайно. Дело в том, что многие учредители этого Сообщества стремились обезопасить себя от наднациональных органов, которые могли бы командовать государствами-членами. Такое положение дел политические лидеры ряда западноевропейских стран, особенно небольших, считали в принципе неприемлемым. Более конкретно речь шла о том, чтобы противопоставить Высшему руководящему органу, являвшемуся институтом с наднациональными полномочиями и, следовательно, стоящему как бы над государствами-членами, некий противовес - другой институт, в состав которого входили бы представители правительств государств-членов. Им и стал Специальный Совет министров.

Как было сказано в Договоре о ЕОУС, Совет осуществляет свои полномочия в случае и в порядке, определенных данным Договором, особенно с целью согласования действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран (ст. 26). Предусматривалось, что Совет и Высший руководящий орган будут обмениваться информацией и проводить консультации. Совет наделялся правом просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения и меры, которые Совет сочтет соответствующими или необходимыми для достижения общих целей.

Специальный Совет министров состоял из представителей правительств государств-членов. Каждое правительство делегировало в Совет одного из своих членов.

С образованием ЕЭС и Евратома в них были образованы свои Советы. За основу была взята модель Специального Совета министров ЕОУС. Советы ЕЭС и Евратома также состояли из представителей государств-членов. Каждое правительство при этом делегировало в Совет по одному из своих членов. Как состав, так и полномочия Советов сразу же превращали их в главные органы новых сообществ.

С 1 июля 1967 г. все три Совета по Договору о слиянии 1965 г. были объединены в единый Совет для всех трех сообществ. Но дело было не только в том, чтобы иметь вместо трех органов всего лишь один. Слияние Советов трех сообществ было произведено на фоне кардинального изменения статуса Специального Совета министров ЕОУС. Суть изменений состояла в следующем. В ЕОУС Совет был в основном координационным институтом. Основная тяжесть нагрузки по управлению возлагалась на Высший руководящий орган (прообраз Комиссии), а за Специальным Советом министров закреплялись полномочия по утверждению решений по важнейшим вопросам. Теперь же Совет и Комиссия как бы поменялись местами - Совет оказался вверху, а Комиссия - внизу. Переход от координации к решению всех принципиальных вопросов - таков главный результат нового подхода к Совету.

Совет стал организационной структурой, в рамках которой правительства государств-членов непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Не Высший руководящий орган (Комиссия), как было на начальном этапе, а Совет стал принимать все важные правовые акты сообществ (в большинстве случаев - по предложению Комиссии, а в виде исключения - самостоятельно). Если по второстепенным, конкретным вопросам можно обойтись без Совета, то узловые решения, сравнимые с законом, вправе принимать только он. Назначение и реальная роль Совета предопределили не только его правовой статус, но и традиции, утвердившиеся в его деятельности.

В самом общем виде задачи Совета определяются следующим образом:

«Для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет:

- обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов;

- обладает правом принятия решений;

- наделяет Комиссию, по актам, принятым Советом, компетенцией исполнять нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранять за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решение единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Европейского парламента» (текст приведен в соответствии со ст. 10 Единого европейского акта).

Ни Единый европейский акт 1986 г., ни Договор о Европейском союзе не внесли впоследствии принципиальных изменений и дополнений в эти положения, установленные еще в конце 50-х годов.

Итак, достижение целей, определенных в Договоре, следует, очевидно, рассматривать как ключ к ответу на вопрос о назначении Совета и круге его полномочий. Это, во-первых, предполагает, что Совет не ограничивает сферу своей деятельности строго определенным заранее кругом вопросов, а занимается всеми делами сообществ. Во-вторых, подобная формулировка предполагает, что конкретные задачи, функции и соответственно полномочия Совета изменяются по мере перехода от одного этапа интеграции к другому. В-третьих, Совет обладает соответствующими возможностями для выполнения своего назначения: он не только обеспечивает достижение поставленных перед ним целей самостоятельно, но и может опираться на Комиссию, которой даются соответствующие полномочия.

Такова была стартовая позиция Совета, предопределившая его последующее развитие.

Состав Совета. Даже краткое ознакомление с деятельностью Совета приводит к выводу о том, что его наименование не совсем точно характеризует реально существующую структуру. Де-юре Совет выступает вовне как единый институт, но де-факто он многолик. Есть немало резона в том, чтобы говорить о сосуществовании под «одной крышей» нескольких советов министров. Ведь в зависимости от содержания проблем, обсуждаемых на заседании Совета министров, его состав меняется. Проблемы внешней политики собираются обсуждать министры иностранных дел, валютной политики - министры финансов, экологии - министры по делам окружающей среды, и т.д.

Ежегодные доклады о деятельности сообществ и Европейского союза, публикуемые Генеральным секретариатом, показывают, что в 1967-1993 гг. было 18 видов Совета министров: по общим и иностранным делам; по сельскому хозяйству; по экономике и финансам; по внутреннему рынку; по технологии и промышленности; по окружающей среде; по рыболовству; по исследованиям; по трудовым и социальным делам; по транспорту; по сотрудничеству в сфере развития; по бюджету; по образованию; по энергии; по защите потребителя; по здравоохранению; по делам Евратома; по разным вопросам.

Формально все Советы министров равны между собой, имеют одинаковый статус. Разный состав их членов не играет в этом отношении никакой роли. Решения каждый раз принимаются от имени Совета и имеют одинаковую юридическую силу. Официальные документы не регулируют, как правило, состав Совета. Установлено лишь несколько исключений из этого правила, обусловленных особой важностью или спецификой рассматриваемых вопросов. Согласно п. 4 ст. 109 «j» Маастрихтского договора, вопрос о том, какие государства-члены удовлетворяют необходимым условиям для введения единой валюты, решается Советом в составе глав государств или правительств. В соответствии с постановлением Межправительственной конференции по Маастрихтскому договору вопросы движения капитала, а также вопросы Экономического и валютного союза рассматриваются Советом в составе министров экономики и финансов.

Впрочем, политические и экономические реалии расставили их по ранжиру. Наиболее важным и значимым является Совет министров по общим и иностранным делам. Кроме проблем внешней политики и международных отношений, в сферу его деятельности входит также координация работы всех составов и подразделений Совета. Он как бы первый среди равных. Характерно, что Совет министров по общим и иностранным делам заседает чаще, чем другие составы Совета министров: в последние годы он собирается практически ежемесячно. Практика показывает, что в том случае, если на заседании Совета по общим и иностранным делам присутствует несколько министров от одной страны, то в отсутствие главы государства или правительства роль «старшего» играет министр иностранных дел.

К Совету министров по общим и иностранным делам наиболее близки по своему удельному весу в жизни Европейского союза еще два Совета министров - по экономике и финансам (ныне он активно занимается проблемами создания Экономического и валютного союза, введением евро) и по сельскому хозяйству (его основная забота - общая аграрная политика). К этим двум Советам молено добавить еще Совет по внутреннему рынку. Все они также заседают почти ежемесячно, а главное - занимаются наиболее существенными и актуальными проблемами развития Европейского союза.

Показательно, что в 199.3 г. Совет министров по общим и иностранным делам провел 19 заседаний, Советы министров по экономике и финансам и по сельскому хозяйству - по 11 заседаний. В то же время семь Советов министров (по сотрудничеству в сфере развития, по бюджету, по образованию, по энергии, по защите потребителя, по здравоохранению, по делам Евратома) собирались лишь по два раза, а Совет по разным вопросам вообще не заседал. На долю названных выше трех Советов министров пришлось 41 заседание за год. Для того чтобы оценить эти показатели, следует учитывать, что все составы Совета министров провели в 1993 г. 96 заседаний.

Состав каждого Совета министров определен по одной и той же схеме: в него входят соответствующий министр правительства государства-члена и соответствующий член Комиссии. Если Совет министров обсуждает действительно важные и актуальные вопросы, то такой порядок, как правило, выдерживается. Вместе с тем нередко «основные» министры пропускают заседания Совета министров, направляя на них вместо себя либо «младшего» министра, либо своего заместителя. Домашние заботы министра могут оказаться для него важнее европейских проблем. Иной раз отсутствие министра отражает расхождение политики того или иного государства-члена с политикой, проводимой Европейским союзом.

Приходится считаться и с тем, что структура правительства изменяется от страны к стране. Одноименные министерства имеются далеко не во всех странах. Такого рода министерства - это, как правило, министерства: иностранных дел, финансов, юстиции и еще несколько министерств. Нередко функции между министерствами распределены неодинаково, и порой один министр представляет свою страну сразу в нескольких Советах, тогда как в других случаях на один комитет приходятся несколько министров. Это происходит также потому, что численный состав правительств не совпадает: как правило, в крупных странах министров больше, чем в небольших.

Ставшее сегодня привычным вхождение в состав Совета министров членов национальных правительств в свое время было предметом серьезных дискуссий. Такому подходу противостоял иной: предлагалось создавать Совет министров из «международных чиновников», пригласив в его состав крупных специалистов, пользующихся признанием в странах Европы. Государства-члены, однако, не пошли на этот вариант, справедливо опасаясь, что даже относительно независимые европейские министры, рекрутируемые к тому же из авторитетных деятелей высокого ранга, станут слабо управляемыми или совсем неуправляемыми.

В Договоре о слиянии данный вопрос был решен однозначно: Совет образуется не из министров «со стороны», а из представителей государств-членов (ст. 7). Важно и другое положение. Никакого «свободного мандата» член национального правительства, делегируемый государством в состав Совета, не получает. Члены Совета выступают не в личном качестве, автономно, независимо от своих правительств, а наоборот, в качестве их прямых представителей, строго следующих полученным установкам или конкретным заданиям. Если и говорить о природе их мандата, то иначе, как «связанным», его не назвать. Маастрихтский договор сохранил и уточнил этот принцип. Установлено, что Совет состоит из представителей государств-членов на уровне министров, уполномоченных представлять правительство государства-члена (ст. 146). Только в виде исключения предусмотрено заседание Совета в составе глав государств или правительств. Эти государственные деятели собираются ныне как Европейский совет, о котором речь пойдет ниже.

Ни тогда, когда закладывались основы институционной системы сообществ, ни в ходе их последующего развития не признавалась и не устанавливалась жесткая зависимость Совета от Европарламента или других институтов. У Европарламента нет права даже на слабое, косвенное участие в формировании Совета, а тем более на контроль за его деятельностью. Европарламент не имеет возможности официально давать оценку этой деятельности, не говоря уже о вынесении вотума недоверия. Совет учрежден и функционирует в этом плане как институт, члены которого призваны выражать и воплощать политические установки своих правительств. Он как бы заранее оберегается, отгораживается от наднациональных настроений и тенденций, распространяющихся в сообществах, а затем и в Европейском союзе.

В Маастрихтском договоре «национальная» природа Совета получила дополнительные импульсы. Если прежде Совет созывался его председателем по собственной инициативе или по предложению Комиссии (ст. 147 Договора о ЕЭС), то Маастрихтский договор обязал председателя собирать Совет также по инициативе одного из своих членов. И эта поправка имеет существенное значение. Тем самым значительно усиливаются возможности влияния на работу Совета со стороны правительств государств-членов. Независимо от того, какое решение будет затем принято Советом, сама постановка вопроса на его обсуждение позволяет привлечь внимание государств-членов к существу дела, заинтересовать бизнес, политические партии, широкие слои общественности. При этом государство-член имеет хорошие шансы добиться успеха в Совете в ходе рассмотрения поставленного им вопроса. К его услугам налаженные связи, знание внутренних рычагов и возможности их использования, лоббирование внутри Совета, квалифицированный аппарат и многие другие возможности, закрытые для посторонних.

Совет, таким образом, представляет собой своеобразный орган представительства интересов государств-членов. В этом аспекте он больше всего напоминает орган международной организации. Но, сказав это, не следует забывать о другой стороне дела. Совет создан и развивается как институт, главное назначение которого заключается не в обособлении интересов государств-членов от общих интересов интеграции, не в «глухой обороне» национальных интересов, а в выявлении, анализе и решении проблем интеграции, ради которых, собственно, и объединились государства-члены во имя достижения согласованных общих целей. Развитие Совета как в зеркале отражает соотношение общих и национальных интересов государств-членов, их готовность идти на тот или иной уровень интеграции. Ее объективные закономерности составляют ту основу, на которой строится работа Совета и проводимая им политика.

Порядок работы и принятия решений в Совете. Подавляющее большинство вопросов, касающихся порядка работы и принятия решений в Совете, регулируются его Регламентом. Вместе с тем в практике работы Совета сложились и некоторые свои обычаи.

Предварительная повестка дня каждого заседания Совета составляется его председателем. Проект направляется другим членам Совета и Комиссии не позднее чем за 14 дней до начала заседания. В предварительную повестку дня включаются вопросы, по которым заявка члена Совета или Комиссии, а также соответствующие документы представлены в Генеральный секретариат самое позднее за 16 дней до начала заседания Совета. В предварительной повестке дня должно быть указано, по каким вопросам председатель, член Совета или Комиссия требуют проведения голосования.

Обращает на себя внимание требовательность к подготовке материалов для обсуждения на заседаниях Совета. В предварительную повестку дня могут быть включены только те вопросы, материалы по которым представлены членам Совета и Комиссии самое позднее в день рассылки повестки дня. Совет утверждает повестку дня в начале каждого заседания. Чтобы включить в нее вопросы, которых не было в предварительной повестке дня, необходимо единогласное решение всех членов Совета.

Предварительная повестка дня подразделяется на две части: на часть «А» и «Б». В часть «А» включаются вопросы, решения по которым Совет может принимать без обсуждения. Однако по требованию члена Совета или Комиссии по этим вопросам могут быть заслушаны мнения и заявления, обязательно включаемые в протокол заседания. Если член Совета или Комиссия сочтет, что какой-либо пункт части «А» повестки дня нуждается в дополнительном обсуждении, такой пункт снимается с повестки дня; только Совет может принять иное решение.

Заседание Совета является, как правило, закрытым. Обычно Комиссия приглашается участвовать в заседании, по Совет может принять решение о проведении заседания без присутствия Комиссии. Что касается служащих, сопровождающих члена комиссии, то они на заседание допускаются, но их число определяется Советом. Проход на заседание Совета допускается только по предъявлению специального удостоверения.

Еще одно правило работы Совета состоит в том, что на участников заседания налагается обязанность сохранять тайну. Такое правило соблюдается весьма строго. Исключения делаются только по решению Совета. Характерно, что в том случае, когда протоколы о результатах голосования публикуются, по представлению заинтересованного члена Совета из протокола в интересах сохранения тайны могут быть в соответствии с установленным порядком изъяты заявления и высказывания по мотивам голосования. Лишь Совет может разрешать представлять выписки из протокола своего заседания для представления в суд.

Что же доступно для средств массовой информации, включая электронную прессу? Это прежде всего обсуждение предлагаемой председателем полугодовой программы работы Совета. Совет вправе также принять решение, - но при условии единогласного голосования, - о том, чтобы передать всем средствам массовой информации другие материалы о заседании Совета, особенно если это отвечает интересам разъяснения важных проектов решений Совета.

Детально разработан порядок принятия решений Совета. Голосование о нем проводится по инициативе председателя. Но проведение голосования становится его обязанностью, если это предлагается членом Совета или Комиссией и поддерживается большинством присутствующих членов Совета. Последние голосуют в порядке очередности, предусмотренной учредительными договорами для занятия поста председателя Совета, начиная с члена Совета, представляющего страну, следующую в перечне за той, которая имеет в настоящее время своего председателя (ст. 27 Договора о ЕОУС, ст. 146 Договора о ЕЭС, ст. 116 Договора о Евратоме). Член Совета может передавать право голоса только другому его члену. Для проведения голосования в Совете необходимо присутствие восьми его членов.

Свои решения Совет принимает тремя путями: единогласно; простым большинством; квалифицированным большинством. На первых порах практически признавался только первый путь - Совет решал вопросы единогласно. До поры до времени объем и характер вопросов допускали такой порядок, свойственный международным организациям. Однако интересы быстрого и квалифицированного управления делами сообществ на новых витках интеграции обусловили переход ко все более широкому использованию принципа большинства - как простого, так и квалифицированного. Как известно, политика «пустого стула», проводившаяся Францией, и Люксембургский протокол задержали переход от единогласия к большинству голосов, но интересы дела все же возобладали, и после принятия Единого европейского акта, а затем и Маастрихтского договора единогласие стало скорее исключением, чем правилом в работе Совета.

В соответствии с действующими нормами учредительных договоров, судя по практике работы Совета, единогласие в настоящее время применяется при решении вопросов, касающихся внешней политики, юстиции или в других случаях, установленных в договорах и Регламенте Совета. Такие случаи перечислены в учредительных договорах. При проведении голосования каждый член Совета имеет один голос, и вправе воздерживаться от голосования. Наличие воздержавшихся среди присутствующих или лиц, представляющих членов Совета, не препятствует принятию Советом актов, требующих единогласия.

Как же сформулированы статьи Маастрихтского договора о единогласии? Назовем некоторые из них. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, об акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения в той мере, в какой эта гармонизация необходима для создания и функционирования внутреннего рынка, в пределах установленных сроков (ст. 99).

Далее. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов органов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Единогласие требуется и тогда, когда Совет, вопреки мнению Комиссии, вносит поправки в проекты решений, предложенных ею (ст. 189 «Ь» Договора о Европейском союзе).

В настоящее время наибольшая часть решений Совета принимается большинством голосов. При этом принцип простого большинства используется редко. Он, как и раньше, применяется в значительной мере для решения процедурных вопросов. В остальных случаях основанием для принятия решений большинством голосов является соглашение, достигнутое на Межправительственной конференции 1985 г. Цель этого соглашения состояла в том, чтобы ускорить принятие решений, направленных на завершение создания единого внутреннего рынка. Речь шла о решениях, не вызывавших обычно особых споров, в том числе об изменениях или о приостановлении тарифов, вытекающих из договоренности об общем таможенном тарифе, об обеспечении свободы движения капиталов и услуг, о сотрудничестве в сфере морского и воздушного транспорта, о координации условий занятия индивидуальным трудом, и т.д. Когда решения принимаются простым большинством голосов, каждый член Совета, как и при единогласном голосовании, имеет один голос.

Наиболее часто решения в Совете принимаются на основе не простого, а квалифицированного большинства голосов. Таким образом создается нередко каждое второе решение. Применение данной процедуры связано с другим нововведением: члены Совета министров «весят» неодинаково - одни располагают большим, а другие меньшим числом голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. После того как в январе 1995 г. произошло последнее по времени расширение Европейского союза, при голосовании по принципу квалифицированного большинства квоты выглядят следующим образом: «Большая четверка» - Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 10 голосов; Испания - 8; Бельгия, Голландия, Греция и Португалия - по 5; Швеция и Австрия - по 4; Дания, Финляндия и Ирландия - по 3; Люксембург - 2 голоса (ст. 148 новой редакции Договора о ЕЭС).

Подсчитано, что при таких квотах на один голос в Совете от Германии приходится примерно 8 млн. человек, от Великобритании - 5,82 млн., от Франции - 5,77 млн., от Италии - 5,71 млн. человек. В то же время один голос в Совете от Дании «стоит» 1,73 млн. человек, от Финляндии - 1,68 млн., от Ирландии - 1,17 млн., а от Люксембурга - 0,12 млн. человек. Как видно, малые страны получили больше голосов, чем им полагалось бы, если бы пропорции выдерживались более строго. Но и в данном случае по аналогии с распределением мандатов депутатов Европарламента политика вносила свои коррективы в арифметику.

Если сложить все голоса в Совете, то это будет солидная сумма - 87 голосов. Для принятия в Совете решения квалифицированным большинством, необходимы 62 голоса. Это сделано для того, чтобы иметь в Совете «блокирующее меньшинство». Оно составляет ныне 26 голосов. Голосование в Совете построено таким образом, чтобы предохранить Европейский союз от диктата группы государств-членов, в первую очередь крупных государств. Даже объединившись, они не в состоянии «переголосовать» небольшие страны, способные своими голосами воспрепятствовать принятию решений, которые их не устраивают. «Блокирующее меньшинство» может сложиться и в других вариантах.

Введение и все более активное использование принципа квалифицированного большинства при принятии решения в Совете стало очень важным шагом в развитии Европейского союза. Интеграция, в первую очередь экономическая, вела к тому, что суверенное государство, являющееся членом Сообщества, становилось обязанным выполнять решения, принимаемые другими участниками учредительных договоров. С позиций прежних представлений о суверенитете, построенных на идеях жесткого обособления, абсолютизации независимости, такая ситуация казалась опасной, угрожающей чуть ли не существованию государства. Суверенитет понимался как система условий, обеспечивающих в любом случае приоритет собственных решений, полную свободу государства от подчинения чужим интересам, чужой воле - как других государств, так и международных организаций. Однако такой подход к суверенитету, нередко прорывавшийся на практике (особенно в случае разногласий внутри Совета), все более явно демонстрировал свою устарелость. Невозможно было совместить задачи формирования конкретного, живого экономического организма с абстрактно понимаемым принципом «государственный суверенитет выше всего». Сохранение за одним государством-членом права блокировать программы, следуя сиюминутным или только собственным соображениям, подрывало самые основы интеграции.

Не раз отмечалось, что удельный вес вопросов, решения по которым принимаются по процедуре квалифицированного большинства, куда более значим, чем их количество. Амстердамский договор заметно расширил сферу применения этой процедуры. В нее включены вопросы занятости (ст. 109«q», 109 «г»), оказания помощи при экспорте сырьевых продуктов (ст. 45(3)), права учреждения (ст. 56 (2)), таможенного сотрудничества (ст. 109 «п»), проведения исследований по структурным программам (ст. 130 «Ь>(1)), борьбы с мошенничеством (ст. 209 «а»), статистики (ст. 213 «а»), зашиты людей в сфере персональных данных (ст. 213 «Ь»), принятия решений в сфере общей политики и политики безопасности, касающихся единой стратегии (ст. «j».13). Остальные вопросы остаются в сфере применения процедуры единогласия.

Голосование в Совете проводится, как правило, открыто на его заседаниях. Вместе с тем в неотложных случаях может быть проведено голосование в письменной форме. Такая процедура принимается на основе предварительного единогласного решения Комитета постоянных представителей. Голосование в письменной форме может проводиться также по предложению председателя, поддержанному всеми членами Совета. Если письменное голосование проводится по проекту решения, подготовленного Комиссией, необходимо ее согласие.

Что касается решений Совета по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, то они могут приниматься в упрощенной письменной форме. Процедура сводится к тому, что председатель устанавливает в зависимости от важности и содержания вопроса срок, по истечении которого решение считается принятым, если за это время ни один из членов Совета не высказал своего возражения.

По итогам каждого заседания Совета составляется протокол, который утверждается председателем и подписывается генеральным секретарем. Как правило, по каждому пункту повестки дня в протоколе отражаются:

предложенные Совету письменные документы;

принятые решения или согласованные выводы;

заявления, сделанные Советом, а также заявления, которые были предложены членом Совета или Комиссией.

Проект протокола готовится Генеральным секретариатом в течение 15 дней, а затем представляется Совету на утверждение. Каждый член Совета и Комиссия могут потребовать, чтобы тот или иной пункт повестки дня был изложен подробнее.

Полномочия Совета. Рассматривая полномочия Совета, необходимо иметь в виду, что до сих пор сохраняется, а по ряду позиций даже усиливается его связанность действиями других институтов Европейского союза. На первый план выступает Комиссия, отношения которой с Советом удачно сравнивают с диалогом. Еще в Договоре о ЕОУС предусматривалось, что по определенному кругу вопросов Высший руководящий орган (Комиссия) не мог принимать решения без согласия Совета. Впоследствии соотношение сил в отношениях Совета с Комиссией кардинально изменилось в пользу Совета, но без Комиссии в большинстве случаев Совет как бы безмолвствует. По многим вопросам Совет до принятия решения обязан выполнить требования процедур сотрудничества, консультации и совместного решения с Европарламентом, в ряде случаев Совет обращается за консультацией к Экономическому и социальному комитету, а также к Комитету регионов.

Совет является, по существу, главным органом, создающим право Европейского союза. Он определяет и форму правового акта, ибо вправе принимать все акты, перечисленные в ст. 189 Договора о ЕЭС: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения. И в то же время нормотворческий процесс организован таким образом, что самостоятельно, по своей инициативе Совет не может принимать акты высшего ранга, имеющие силу закона. В Римских договорах 1957 г. сделано только одно исключение: правила, регулирующие применение языков в институтах сообществ, устанавливаются единогласным решением Совета, не в ущерб положениям, предусмотренным в процессуальных правилах Суда (ст. 217 Договора о ЕЭС).

Запрограммированная в учредительных договорах связанность Совета, однако, на практике зачастую довольно легко разрывается. Правда, делается это косвенным путем. Совет стал принимать больше так называемых проводящих постановлений, которые вполне можно было бы оставить в сфере деятельности Комиссии. Суть в том, что таким путем Совет решает вопросы самостоятельно, без участия Комиссии, не говоря уже о Европарламенте.

В учредительных договорах и других важнейших правовых актах Европейского союза нет статей, в которых исчерпывающим образом перечислялись бы полномочия Совета. Чтобы получить достаточно полное представление о них, необходимо изучить практически почти все названные документы. Суммируя их, можно тем не менее сказать, что в основном Совет наделен двумя видами полномочий: координирующими и решающими. Как сказано в ст. 145 Договора о ЕЭС, для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов; он обладает правом принятия решений.

По актам, принятым Советом, он вправе наделять Комиссию компетенцией исполнять выработанные им нормы. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранить за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решения единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Европарламента.

С учетом повышения роли бюджета Европейского союза, усиления его самостоятельности выделяются бюджетные полномочия Совета. Они осуществляются им не автономно, а во взаимосвязи с другими институтами. Следуя установленному порядку, Совет прежде всего разрабатывает проект бюджета, представляемый Комиссией, и после утверждения направляет его в Европарламент, который рассматривает проект в течение 45 дней. Если за это время Европарламент дает «добро» на проект бюджета или не внесет поправок и не предложит никаких модификаций, бюджет считается окончательно принятым. Если в течение этого срока Европарламент внесет поправки или предложит модификации, то измененный таким образом проект бюджета передается Совету и тем самым открывается следующий, довольно сложный этап согласования.

Если в течение 15 дней после получения проекта Совет не модифицирует какие-либо поправки, принятые Европарламентом, или примет эти поправки, бюджет будет считаться окончательно принятым. Если же в течение этого периода Совет изменил одну или несколько поправок, принятых Европарламентом, или если модификации, предложенные последним, были отвергнуты или изменены, модифицированный проект бюджета вновь направляется в Европарламент. Теперь уже судьба бюджета зависит прежде всего от него. Европарламент может, если проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых изменить или отвергнуть изменения, внесенные Советом, и принять бюджет. Если в установленный срок Европарламент не принял никакого решения, бюджет считается окончательно принятым. Однако Европарламент при условии, что проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых поданных голосов может, руководствуясь важными аргументами, отвергнуть проект бюджета и просить представить новый проект.

Бюджетные полномочия Совета не ограничиваются этапом принятия бюджета. В дальнейшем Совет по предложению Комиссии, после консультаций с Европарламентом и получив заключение Палаты аудиторов:

разрабатывает финансовые регламенты, определяя, в частности, процедуры, которые следует установить для составления и выполнения бюджета, а также для представления и проверки отчетности;

определяет методы и процедуру, в соответствии с которыми доходы бюджета, предусмотренные договоренностями о собственных ресурсах Сообщества, будут предоставляться в распоряжение Комиссии, и определяет меры, которые должны быть предприняты в случае необходимости, чтобы удовлетворить ее потребности в наличных средствах;

определяет правила, касающиеся ответственности финансовых контролеров, распорядителей кредитов, бухгалтеров, а также надлежащей организации инспекций (ст. 209 Договора о ЕЭС).

Наиболее активную роль Совет играет в сфере правотворчества. За редкими исключениями именно он наделяется в этих целях всеми необходимыми полномочиями. Существует весьма важное ограничение - Совет принимает правовые акты, как правило, на основании проектов, представленных Комиссией. Но у Совета есть возможность инициировать подготовительную работу Комиссии. Он может просить Комиссию провести любое обследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и представить ему предложения (ст. 152 Договора о ЕЭС).

Взаимосвязь Совета и Комиссии проявляется, далее, при рассмотрении Европарламентом согласованной позиции Совета. Если Европарламент не принял эту позицию, а Совет принимает решение о втором чтении, то Комиссия повторно рассматривает с учетом поправок Европарламента свое предложение, на основе которого Совет принял согласованную позицию. Комиссия передает в Совет одновременно с повторно рассмотренным предложением поправки Европарламента, которые Совет отклонил, и изложение своей точки зрения на них. Совет может принять эти поправки единогласно. Вместе с тем он имеет право принять предложение Комиссии, для чего требуется квалифицированное большинство, или изменить его единогласным решением (ст. 189 «с» Договора о ЕЭС).

Как правило, Совет не имеет права вносить изменения в договоры. Из этого правила, однако, есть несколько исключений. Так, Устав Суда европейских сообществ утверждается государствами-членами отдельным протоколом. Но Совет по запросу Суда и после консультаций с Комиссией и Европарламентом может единогласным решением изменять положения раздела 3 Устава (ст. 188 Договора о ЕЭС). Совету также предоставлено право изменять единогласным решением число членов Комиссии, судей и юридических советников Суда, определенное статьями учредительных договоров (ст. 157, 165, 166 Договора о ЕЭС).

Совет имеет право в предусмотренных случаях разрабатывать предложения о внесении изменений в учредительные договоры. В частности, действуя единогласно, он вправе утвердить предложенные Европарламентом положения относительно прямых и всеобщих выборов и рекомендовать государствам-членам примять их в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Немаловажно право Совета вырабатывать положения о замещении финансовых взносов государств-членов, предусмотренных в статьях учредительных договоров, собственными ресурсами Сообщества. Подобные положения Совет рекомендует для принятия государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 201 Договора о ЕЭС).

Полномочия Совета в сфере внешних сношений были широкими с самого начала. Совету предоставлено право заключать соглашения с другими государствами и международными организациями. Имеются лишь два существенных ограничения: во-первых, переговоры относительно таких соглашений должны вестись Комиссией, а во-вторых, с оговоркой о компетенции Комиссии в этой области соглашения заключаются Советом после консультации с Европарламентом в тех случаях, когда это предусмотрено учредительным договором. Роль Совета в формировании договорных отношений сообществ подчеркивается и тем, что, если возникает потребность в переговорах для заключения соглашений с третьими странами, Комиссия вырабатывает предложения для Совета, который поручает ей начать необходимые переговоры. Комиссия должна вести эти переговоры, консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом для оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей (ст. 113 Договора о ЕЭС).

Весьма существенна «кадровая» функция Совета. Он назначает членов многих совещательных и контрольных органов сообществ. Эта функция была присуща Совету с самого начала. Как сказано в Договоре о ЕОУС, Совет назначает членов Консультативного комитета при Высшем руководящем органе (ст. 18). В компетенцию Совета входит назначение членов Экономического и социального комитета (ст. 194 Договора о ЕЭС). При этом требуется соблюдение ряда условий. Совет принимает решение исходя из списков, предложенных государствами-членами; списки должны включать двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных соответствующему государству. Совет консультируется с Комиссией. Он может запрашивать мнение европейских организаций, представляющих различные экономические и социальные интересы.

Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого необходимо единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с Европарламентом. Еще один важный орган, формируемый Советом, - Комитет регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются Советом единогласно, по предложениям соответствующих государств-членов.

Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ, необходимо отметить, что Совет никоим образом не причастен к процессу назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только правительства государств-членов.

Совету присущи важные контрольные функции, которые он выполняет как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими институтами. Это функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Европарламенту свои рекомендации относительно исполнения бюджета и вместе с Европарламентом проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты аудиторов с отчетами прошедших ревизию институтов по замечаниям Палаты аудиторов и любыми другими, относящимися к делу, специальными докладами Палаты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет наделен правом п случае нарушения обязательств ее членом направлять в Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от должности.